TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 76
Sucre, 26 de mayo de 2022
Expediente: 080/2016-C
Demandante: Empresa “Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL”
Demandado: Instituto Nacional de Reforma Agraria
Proceso: Contencioso
Magistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez
Pronunciada dentro del proceso contencioso interpuesto por la Empresa “Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL” (A y M), representada por Ramiro Marcelino Ortuño Machicado, contra el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), representado por Jhonny Oscar Cordero Núñez (Director Nacional), sobre liquidación de los contratos de Consultoría por Producto Nº 0520/2009 de 19 de octubre y modificatorio INRA ANPE Nº 025/2009 de 19 de marzo de “2010”, más el pago de lo adeudado, daños y perjuicios.
VISTOS: La demanda contenciosa de fs. 14 a 17, subsanada a fs. 60 a 63 y aclarada a fs. 77, interpuesta por la Empresa “Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL” (A y M), representada por Ramiro Marcelino Ortuño Machicado; la contestación a la demanda de fs. 486 a 491, por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), representada por Jhonny Oscar Cordero Núñez; el Decreto de Autos para Sentencia de fs. 843; el Auto Supremo Nº 06/2021-RC de 26 de mayo, de fs. 901 a 907, emitido por la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia; y todo lo que ver convino y se tuvo presente; y:
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Contenido de la Demanda:
Luego de la declinatoria de competencia, determinada por la Sala Social y Administrativa Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Auto Nº 01/2016 de 28 de enero, de fs. 158; una vez radicado el proceso en este Tribunal, por memorial de fs. 436, se apersonó Ramiro Marcelino Ortuño Machicado, ratificó la demanda fs. 14 a 17, subsanada a fs. 60 a 63 y aclarada a fs. 77 y la prueba presentada, en esas oportunidades.
Luego de acreditar su representación, argumentó que el objeto del proceso, es solicitar la liquidación de los contratos administrativos de Consultaría por Producto Nº 0520/2009 de 19 de octubre y su contrato modificatorio INRA ANPE Nº 025/2009 de 19 de marzo, suscritos entre la empresa demandante y el INRA; el consiguiente pago del monto adeudado, más daños y perjuicios.
Fundamentó su demanda en los siguientes hechos:
El 02 de septiembre de 2009, el INRA, mediante convocatoria pública con Código CUCE Nº 09-212-00-150776-1-2, convocó a empresas del país, para la prestación del servicio de Consultoría por Producto: “Contratación de firma Consultora para inventariación, codificación y revalorización de activos fijos, muebles y desarrollo de software”, bajo la modalidad de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo (ANPE).
Al haber sido ganadora la empresa “A & M”, suscribió con el INRA, el contrato administrativo de Consultoría por Producto Nº 520/2009 de 19 de octubre, cuya Cláusula Novena, estableció como plazo del servicio 120 días calendario, computables a partir de la orden de proceder; plazo que, fue ampliado por 31 días calendario adicionales, a través del contrato modificatorio INRA ANPE Nº 025/2009 de 19 de marzo de “2010”, implicando que el plazo total de la consultoría fue por 151 días calendario.
La Cláusula Décima Primera del contrato administrativo, estableció el monto de Bs. 298.000, como importe total de la Consultoría y que se cancelaría en cuatro etapas, el primer pago el 20% de anticipo; el segundo pago 20%, con la presentación del Informe preliminar; el tercer pago por 30%, con la presentación del segundo Informe borrador; y, el cuarto pago del 30% restante, con el Informe final aprobado.
El 18 de noviembre de 2009, el INRA, expidió la orden de proceder, fecha a partir del que se computó los 151 días calendario de plazo; es decir, cinco meses, que se cumplieron el 19 de abril de 2010.
El INRA, no realizó la entrega oportuna a la empresa “A & M”, de la información requerida, habiéndose pospuesto la entrega de Informes, conforme se reclamó oportunamente, mediante Nota LP-AUD-98/12/2009 de 22 de diciembre; la empresa, presentó el primer Informe preliminar el 26 de enero de 2010; el segundo informe, el 29 de enero de 2010; el tercer informe el 17 de febrero de 2010; y, el informe final en borrador el 03 de marzo de 2010; entregándose el informe final y el software desarrollado para la administración de activos en medio impreso y magnético, el 19 de abril de 2010.
Las observaciones fueron entregadas por el INRA, el 6 de abril de 2010, mediante nota CITE: DGAF-UGA-EXT Nº 052/2010, con demasiada demora; empero, refirió que esas observaciones fueron subsanadas en el Informe final de 19 de abril de 2010.
El INRA, sólo canceló la suma de Bs. 59.600, correspondiente al 20% del anticipo; y no obstante que, la empresa solicitó la cancelación una vez que entregó el primer y segundo Informes, mediante Nota LP-AUD-19/03/2010 de 09 de marzo, en la que se adjuntó la factura al primer informe y el INRA, no realizó los pagos reclamados.
La empresa “A & M”, reiteró su solicitud de cancelación del 80% restante, mediante nota LP-AUD-148/04/2012, sin que el INRA diera respuesta; por lo que, la empresa decidió acogerse a la Cláusula Vigésima del contrato Nº 0520/2009, que establecía la resolución del contrato a requerimiento del consultor, por incumplimiento injustificado de los pagos mensuales por más de 60 días calendario a partir de la entrega de los productos, establecidos en los TDRs, notificando al INRA, con la resolución del contrato y la solicitud de liquidación el 21 de abril de 2010.
El 22 de abril de 2010, el INRA, decidió arbitrariamente la ejecución de las garantías contractuales Nº 5049 por Bs. 20.860 y Nº 5050 por Bs. 59.600; aspecto que, comunicó el Banco Económico a la Empresa, el 23 de abril de 2010; por lo que, el 24 de abril del mismo año, la empresa “A y M”, solicitó la devolución de las garantías contractuales, sin obtener respuesta alguna.
Por consiguiente, alegó que al haberse suscrito un contrato y ante el incumplimiento del INRA, en la cancelación del 80% restante del precio pactado, demandó en este proceso contencioso la liquidación del contrato administrativo de Consultoría por Producto Nº 0520/2009 y su contrato modificatorio INRA ANPE Nº 025/2009, (estableciendo saldos a favor o en contra), solicitando el pago de Bs. 238.400, más el pago de daños y perjuicios, establecido en la suma de Bs. 181.326, que corresponden al monto de las dos boletas ejecutadas y la aplicación del interés legal, desde la fecha de presentación del Informe final, en aplicación de los arts. 519, 520 y 574 del Código Civil (CC), 775 y 777 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) y Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, estableciendo como cuantía final la suma de Bs. 238.400.
Petitorio:
Solicitó, declare probada la demanda contenciosa y se ordene la liquidación de los indicados contratos, el pago de la suma adeudada, el importe de los daños y perjuicios referidos, más costas.
Admisión de la Demanda:
La demanda contenciosa, fue admitida por Decreto de 26 de abril de 2016 de fs. 437, en el que, se ordenó la citación mediante comisión judicial a la entidad demandada, diligencia que fue cumplida, conforme consta a fs. 458.
Contestación a la Demanda:
En representación del Director de la entidad demandada (INRA), por memorial de fs. 486 a 491 vta., se apersonaron Eulogia Pantoja Vacaflor y Mauricio Javier Rojas Orellana, contestando negativamente la demanda y afirmó:
Es evidente que el INRA, suscribió el 19 de octubre de 2009, con la sociedad “A & M”, el contrato administrativo de Consultoría por Producto Nº 0520/2009, detallando las obligaciones asumidas en el mismo; alegó que, estos servicios debían ser prestados por la consultoría en el plazo de 120 días calendario, conforme se convino en la Cláusula Novena del contrato, computables a partir de la orden de proceder, implicando que la consultoría debía ser entregada el 18 de marzo de 2010 y “NO LO HIZO”.
Al día siguiente del vencimiento del plazo (19 de marzo de 2010), mediante nota AUD-21/03/2010, la empresa solicitó la ampliación del plazo para cumplir los términos de referencia; por lo que, se le otorgó un plazo adicional; es decir, se amplió a 151 días para la entrega de los productos, concluyendo el contrato el 19 de abril de 2010, que tampoco cumplió.
Respecto de la forma de pago, reiteró los argumentos de la empresa demandante y conforme se pactó en la Cláusula Décima Primera, que estipuló la forma de los pagos y que se realizarían contra entrega de productos específicos (resultados esperados) y que los informes presentados sean aprobados; y el pago final, se estableció que la recepción debía ser satisfactoria, de todos los productos determinados en los términos de referencia, previa aprobación de la Comisión de Recepción o Responsable de Recepción.
Afirmó que la extinción del contrato, es una de las formas de conclusión de la relación contractual, esto se da, cuando ambas partes han dado cumplimiento a las condiciones o estipulaciones contenidas en el mismo; empero, en el caso, la empresa demandante no cumplió; toda vez que, el plazo del contrato fue establecido por 120 días calendario para la prestación del servicio, que se computó desde la Orden de Proceder; es decir, desde el 18 de noviembre de 2009 y venció el 18 de marzo de 2010, pero un día después de haberse concluido el contrato, la empresa “A y M”, mediante nota solicitó la ampliación del plazo; por lo que, se le otorgó un plazo adicional, teniendo la empresa 151 días, concluyendo dicho plazo el 19 de abril de 2010, fecha en la que la empresa no tenía ningún informe aprobado, para que se realice el pago de los montos acordados, constituyendo ésta una condición para ese pago, conforme refiere la Cláusula Décima Primera del contrato, conforme refiere además en el punto 14 de la Cláusula Quinta, respecto del resultado de la consultoría.
El 8 de marzo de 2010, mediante CITE: AF Nº 04/2010, se hizo conocer a la empresa “A y M”, las observaciones al cronograma de implementación, las que ninguna fue cumplida y el 26 de marzo de 2010, mediante Informe AMPE 025/2009, se realizó la observación y objeción al Informe Preliminar por siete motivos que fueron detallados.
Mediante Informe AF Nº 019/2010 de 07 de abril, se informó a la empresa que, para proceder con el pago, se debía tener Informes aprobados y a la fecha no se cuenta con ningún informe aprobado; más aún, existen observaciones por parte de los Supervisores, y que no se “solicitará” su pago, hasta que exista conformidad por las instancias respectivas (Supervisores, Unidad Solicitante y Responsable del Proceso de Contratación).
Mediante Informe AF-INF-024/2010 de 20 de mayo, elaborado por los Supervisores de Contrato ANPE 025/2009, se estableció entre otras cosas que la empresa incumplió con la presentación de los productos requeridos por el INRA, en el plazo acordado en el cronograma presentado, cuyo inicio estaba previsto para el 01 de febrero y debía concluir el 01 de marzo, aspecto que se hizo conocer mediante CITE AF-Nº 04/2010 de 8 de marzo, no habiéndose recibido respuesta sobre el mismo.
Mediante CITE: DFAF-UGA-EXT Nº 052/2010 de 05 de abril, se hizo conocer al representante de la Consultora tres informes: ANPE 025 INF-02/2010 de 11 de marzo, ANPE 025 INF-02/2010 de 12 de marzo y AF Nº 018 de 31 de marzo de 2010; empero, durante el periodo de ampliación la consultora no presentó ningún informe subsanando estas observaciones y como consecuencia de este incumplimiento, se procedió a la ejecución de las boletas de garantía mediante requerimiento de 21 de abril de 2010.
El 08 de junio de 2010, los Supervisores del Contrato ANPE 25/2009, mediante Informe AF-INF-027/2010, concluyeron que la empresa incumplió el contrato administrativo y su modificatorio, por no presentar los documentos según los términos de referencia, que las observaciones hechas mediante nota de 08 de marzo de 2010, sobre el incumplimiento al cronograma y que el término de porcentaje de ejecución y cumplimiento fue cero, observación que no mereció respuesta.
En el plazo ampliatorio, la Consultora no entregó ningún producto que permita establecer si tuvo o no avances; y si tiene, debe justificarlo documentalmente.
En la propuesta se hizo constar que intervendrían diferentes profesionales; empero, el INRA, no ha tenido conocimiento si estos profesionales efectivamente realizaron la consultoría en las áreas específicas, habiéndose presentado un requerimiento sobre este tema, mediante CITE: AMPE-025/2009-01/2010, que tampoco se tuvo respuesta.
Respecto de la nota de resolución de contrato, presentado por la empresa, afirmando que cumplió el contrato, no es evidente, al no haber entregado el producto final.
Mediante Informe DFP-USIT-INF. Nº 24/2013 de 22 de abril, se sustentó el incumplimiento de la entrega del sistema de activos fijos, cuando concluyó que, la empresa incumplió con la entrega de la documentación, no realizó ninguna recomendación para el uso de los dispositivos, lectura, almacenamiento e impresión de códigos de barra, no se encuentra implantado en el Servidor del Data Center la Unidad de Sistemas y Telemática y no se capacitó al personal informático de la Unidad de Sistema, ni a los usuarios funcionales del mismo; a la conclusión del servicio, el software requerido por el INRA, debía encontrarse con datos cargados, a nivel nacional (inventariación, codificación, revalorización de actos) requerimiento que fue incumplido.
Afirmó en relación al punto 10 y la Cláusula Décima Primera del contrato, que el Informe DGAF-UGA-INF-1735/2010 de 12 de julio, concluyó que los tres Informes requeridos para el pago, no señalan fechas de presentación; consecuentemente, la aplicación de multas sólo pueden consideradas, cuando el Informe final se hubiese presentado previa presentación secuencial de los Informes aprobados y la Consultora no cumplió con esta presentación secuencial, habiendo presentado un informe borrador final que, no se encontraba previsto en el contrato y por ello, se estableció por la Comisión de Recepción, que se incumplió el contrato; y ante este incumplimiento, se presentó denuncia penal y se formalizó la querella por los delitos de incumplimiento de contrato, desacato y acusación y denuncia falsa; después de los actos investigativos correspondientes, el Ministerio Público, imputó y luego acusó a Ramiro Marcelino Ortuño Machicado, por el delito de incumplimiento de contrato administrativo de consultoría por producto.
Como fundamento legal, alegó que la empresa demandante, pidió el cumplimiento (del contrato) y el cumplimiento de obligación de pago por servicio, pese que incumplió el contrato, por no haberse presentado los productos requeridos en los plazos acordados; amparándose, en los arts. 47 de la Ley Nº 1178, 352 inc. 1), 295-1), 310, 311, 519, 520, 1279, 1280 y 1283 del CC; sin considerar que, no tiene documentos que demuestren que no cumplió ni con el primer Informe, no teniendo derecho a ningún pago; sino, a la ejecución de las boletas por su incumplimiento; más aún, si existía fecha de vencimiento que fue el 19 de abril de 2010; y por consiguiente, el contrato se encuentra disuelto por ese incumplimiento; reiteró, por haber presentado los Informes aprobados por la Comisión de Recepción del INRA y al no haber cumplido el contrato, en aplicación del art. 573 del CC, no puede demandar el cumplimiento del mismo, al haber provocado daño económico al INRA y al Estado; y por tal motivo, se está procesando penalmente.
Petitorio:
Solicitó, declare firme y subsistente el Contrato Administrativo de Consultoría por producto y emita Sentencia declarando improbada la demanda, con costas y pago de daños y perjuicios, a ser averiguados en ejecución de Sentencia.
Admisión a la contestación de la demanda:
Este memorial, fue providenciado el 14 de julio de 2016, conforme consta el Decreto de fs. 429, teniendo presente la respuesta negativa a la demanda.
Excepciones previas y resolución:
Después de haber contestado a la demanda, por memorial de fs. 493 a 495, los abogados apoderados de la entidad demandada, opusieron las excepciones previas de prescripción, demanda defectuosamente propuesta y Litis pendencia, las que al haber sido presentadas de manera extemporánea se las rechazó por caducidad, mediante Auto de 14 de julio de 2016 de fs. 496.
Relación procesal:
Estando trabada la relación procesal, mediante Auto de 28 de octubre de 2016, de fs. 537, se calificó el proceso contencioso como de hecho, abriéndose el término de prueba de 50 días, comunes a las partes, fijándose como hechos a probar los siguientes:
A.- Para la parte actora:
1.- Demostrar que el Contrato Administrativo de Consultoría por Producto Nº 0520/2019 de 19 de octubre, así como el Contrato Modificatorio INRA ANPE Nº 025/2009 de 19 de marzo de 2010, se encuentran extinguidos por su cumplimiento.
2.- Demostrar que el INRA, como entidad demandada incumplió con la obligación del segundo, tercero y cuarto pago por los servicios contratados en el monto de Bs. 238.400,00.
3.- El pago de daños y perjuicios.
B.- Para la entidad demandada:
1.- Que la Consultora Alcázar & Morales, a la fecha de conclusión del contrato incumplió con la presentación de los productos requeridos por el INRA.
2.- Que la Consultora Alcázar & Morales, incumplió con el cronograma para la implementación del sistema de activos fijos.
3.- Que la Consultora, durante el periodo de ampliación del contrato no presentó ningún informe subsanando las observaciones efectuadas.
4.- Que la Consultora, no presentó los Informes aprobados por la Comisión de Recepción del INRA, para proceder con el pago reclamado.
5.- Todo lo que pueda alegar en su defensa respecto a la demanda principal.
Esta determinación judicial fue notificada a las partes, habiendo ofrecido prueba la parte demandada por escrito de fs. 539 a 542 y la parte demandante por escrito de fs. 547 a 550.
Vencimiento del plazo probatorio y Decreto de Autos:
Vencido el plazo probatorio, se clausuró por Decreto de 21 de septiembre de 2018 de fs. 800 y luego de la presentación de los alegatos por ambas partes, mediante Auto de 28 de noviembre de 2018 de fs. 843, se Decretó Autos para Sentencia, habiéndose cumplido todos los trámites y formalidades para emitir Sentencia.
Prueba presentada:
En el curso del proceso se ha presentado prueba documental de cargo y documental y testifical de descargo, conforme al siguiente detalle:
Prueba de cargo:
Documental:
La empresa demandante, conjuntamente al memorial de demanda y otros actuados anteriores a la admisión de la demanda, presentó como prueba cargo, la siguiente:
Fotocopia simple de la cédula de identidad del apoderado de la empresa demandante (fs. 1); testimonio de poder especial y bastante Nº 192/2015 de 9 de abril, otorgado por Ramiro Marcelino Ortuño Machicado como Representante de la empresa demandante, a favor de sí mismo (fs. 2-3).
Copia original del contrato administrativo de Consultoría por Producto Nº 0520/2009 de 19 de octubre, suscrito entre el INRA y la Empresa Alcázar y Morales, en el que se estipuló en la cláusula novena el plazo para el cumplimiento del contrato, de 120 días calendario a partir de la orden de proceder (fs. 4-9).
El contrato modificatorio al contrato de Consultoría Por Producto Nº 0520/2009, INRA AMPE Nº 025/2009, que amplía el plazo del primer contrato a 151 días calendario desde la orden de proceder (fs. 10-11).
Certificado de Registro de comercio y actualización de matrícula de comercio de la empresa demandante (fs. 12-13).
Nota CITE AMPE 025/2009-01-2009 de 18 de noviembre, remitida por los supervisores del contrato, emitiendo la orden de proceder, consta el sello de recepción por la empresa en esa misma fecha (fs. 24).
Nota Nº LP-AUD-98/12/2009 de 22 de diciembre, remitido por la empresa consultora, haciendo conocer que no se pudo ejecutar el trabajo por falta de información brindada por el INRA (falta de reporte final o acta de entrega de los bienes de anteriores responsables). Cursa a continuación fecha de recepción en el INRA en la misma fecha (fs. 25).
Notas de entrega de los Informes de avance Nº 1 (26 de enero de 2010); avance Nº 2 (29 de enero de 2010), avance Nº 3 de 17 de febrero de 2010 (fotocopia); informe final (borrador) de 3 de marzo de 2010; informe final y el Software desarrollado el 19 de abril de 2010 (fs. 26 a 30), con sus respectivos sellos de recepción en las mismas fechas.
Nota de 09 de marzo de 2010, de solicitud de cancelación de los servicios presentada por la Empresa Consultora, ante el INRA, con sello de recepción de la misma fecha (fs. 31).
Nota de 05 de abril de 2010, recibida con intervención notarial el 09 de abril de 2012, por el que la Empresa Consultora, reitera su solicitud de pago por los servicios prestados (fs. 32 y 33).
Nota de 21 de abril de 2010, de notificación de resolución de contrato por incumplimiento en el pago, remitida por la Empresa Consultora al INRA. Consta sello de recepción en la misma fecha (fs. 34 a 36).
Nota de 23 de abril de 2010, remitida por el Banco Económico, a la empresa Consultora, comunicando la ejecución de las boletas de garantía, en la que se adjunta fotocopias de las boletas y la solicitud efectuada por el INRA. (fs. 37 a 40).
Copia original del memorial presentado el 24 de mayo de 2010 por el que la Empresa Consultoría, solicita la devolución de las garantías contractuales (fs. 41 a 49).
Fotocopia legalizada del Testimonio Nº 174/73 de la escritura pública de constitución de la Empresa Consultora (fs. 50 a 54).
Nuevo Testimonio de poder otorgado por los socios de “Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL a favor de Ramiro Marcelino Ortuño Machicado (fs. 55 a 59).
No se consideran los documentos de fs. 584 a 642, por no haber sido presentados con las formalidades previstas por el art. 330 del CPC-1975, ni estar admitida como tal, conforme consta el decreto de fs. 647, ratificado por Auto de fs. 658 y vta.
Prueba de descargo:
Documental:
La entidad demandada, presentó la documentación siguiente:
Fotocopia legalizada del Testimonio de revocatoria y nuevo poder otorgado por el Director Nacional a.i. del INRA, a favor de los abogados apoderados (fs. 65 a 68 repetido de fs. 146 a 149).
Fotocopias simples de:
Memorial de acusación particular de fs. 69 a 72, (repetido de fs. 129 a 130) y un memorial de solicitud de audiencia conclusiva (fs. 131).
Informe AF-INF-024/2010 de 20 de mayo, remitido por el responsable del proceso de contratación, encargada de activos fijos y supervisores de contrato AMPE 025/2009 al Director Nacional a.i. del INRA (fs. 81 a 93, repetido de fs. 116 a 128).
Informe DGP-USIT-INF Nº 24/2013 de 22 de abril, remitido por el responsable de informática al Jefe de Sistemas y Telemática del INRA. (fs. 94 a 102); Informe AF Nº 018/2010 de 31 de marzo, remitido por el responsable de activos fijos al Jefe de la Unidad Administrativa a.i. del INRA (fs. 103 a 104).
Informe AMPE-025/-INF-02/2010 de 12 de marzo, remitido por el Supervisor del contrato al Jefe de la Unidad Administrativa a.i. (fs. 105 a 106).
Informe AMPE-025/-INF-02/2010 de 11 de marzo de 2010, remitido por el Supervisor del contrato al Jefe de la Unidad Administrativa a.i. (fs. 107 a 115).
Informe AF-INF-024/2010 de 20 de mayo, remitido por el Responsable del Proceso de Contratación, Encargada de activos fijos y Supervisores de contrato al Director General de Administración y Finanzas del INRA, sobre control de informes según contrato (fs. 116 a 128).
Fotocopia simple de apersonamiento y querella por varios delitos presentado por el INRA, contra el representante de la Empresa Consultora (fs. 134 a 139).
Copia con sello de recepción de acusación formal presentado por la Fiscal Anticorrupción de la ciudad de la Paz (fs. 140 a 143), a continuación cursa apuntes o ayuda memoria respecto de los dos procesos penales sustentados entre ambas partes (fs. 144 a 145).
Informe original AF-068/2014 de 7 de julio, remitido por el Responsable de Activos Fijos del INRA al Director General de Administración y Finanzas del INRA, vía Jefe de Unidad de Gestión Administrativa, sobre gastos afectados por el INRA (fs. 164 a 167, con anexo de fs. 168 a 170, más copias del Instructivo DGAF-CI-044/2013 sin fecha, para realizar esa cuantificación, por el daño económico del Contrato 520/2010, de fs. 171 a 172 y otros documentos de respaldo de fs. 173 a 214).
Nota DGAF-UGA-AF INT Nº 010/2016 de 26 de enero, por el que el Director General de Administración y Finanzas del INRA, remitió ante el Director General de Asuntos Jurídicos a.i. del INRA, documentación respecto del contrato de Consultoría por producto Nº 0502/2009 (fs. 215), adjuntando documentación en fotocopia simple y legalizada; a continuación, cursan copias y fotocopias legalizadas de fs. 216 a 359, conforme al siguiente detalle:
a) En fotocopia simple presentó:
Las observaciones efectuadas por los Supervisores, al cronograma de implementación del Sistema contratado de 8 de marzo de 2010 (fs. 218 a 224, repetido de fs. 225 a 231).
Informes ANPE 025/2009 de 26 de marzo de 2010, remitido por el Supervisor al Responsable del Proceso de Contratación (fs. 232 a 236, repetido de fs. 237 a 242) y el Informe AFNº 019/2010 de 07 de abril, remitido por el responsable de activos fijos, respecto de la solicitud de pago de la empresa consultora, refiriendo que no existe aún Informes aprobados (fs. 242 repetido a 243).
Contrato Administrativo de Consultoría por Producto Nº 520/2009 en doble ejemplar (fs., 276 a 281 y 281 a 288); Contrato modificatorio INRA AMPE Nº 025/2009 de fs. 292 a 293, repetido de fs. 294 a 295).
Fotocopia simple de la nota DGAF-UGA-EXT Nº 052/2010 de 05 de abril, remitida por el Jefe de la Unidad Administrativa a.i., a la Consultora, haciendo conocer que se remitieron tres Informes en los que se incluyeron observaciones y conclusiones al trabajo presentado y coordinar con los Supervisores del INRA, los ajustes y regularizaciones.
b) En fotocopia legalizada, presentó:
Informe AF-INF-024/2010 de 20 de mayo, remitido por el Responsable del proceso de contratación, encargada de activos fijos y supervisores de Contrato AMPE 025/2009 al Director Nacional a.i. del INRA, en el que se refiere que la Empresa Consultora, incumplió con la presentación de los productos requeridos y que por eso se ejecutaron las boletas de garantía y que se inicien las acciones legales que correspondan (fs. 244 a 259, repetido de fs. 260 a 275).
Nota CITE AMPE 025/2009-08/2010 de 19 de abril, remitida por el supervisor de contrato, al Responsable del proceso de contratación, recordando que, en cumplimiento del contrato modificatorio, la empresa consultora, debe presentar los servicios hasta el lunes 19 de abril de 2010 (fs. 288 a 289, repetida a fs. 290 a 291).
Informe ANPE-025/-INF-02/2010 de 11 de marzo de 2010, remitido por el supervisor del contrato Ramiro Hannover al Jefe de la Unidad Administrativa a.i., respecto de la revisión del Informe borrador final remitido por la Empresa Consultora, en el que se sugiere que la empresa presente reportes según establece los términos de referencia en mérito a un detalle que inserta en su texto (fs. 296 a 304 repetido de fs. 311 a 319).
Informe ANPE-025/INF-02/2010 de 12 de marzo, remitido por el supervisor del contrato al Jefe de la unidad Administrativa a.i., en el que refiere que no se hizo llegar hasta esa fecha la propuesta del hardware necesario (fs. 307 a 308, repetido a fs. 309 a 310).
Informe AF Nº 018/2010 de 31 de marzo, remitida por el responsable de activos fijos al Jefe de Unidad Administrativa a.i. del INRA, para que se subsane el informe final (preliminar), presentado por la Consultora (fs. 320 a 321, repetida de fs. 322 a 323).
Nota CITE DGAF-EXT-Nº 0234/2010 de 21 de abril, remitida por el Director General de Administración y Finanzas del INRA al Banco Económico, para la ejecución de las boletas de garantía suscritas por la Consultora, cursa sello de recepción el 22 de abril de 2010 (fs. 324, repetida a 325).
Informe AF-INF-027/2010 de 08 de junio de 2010, remitidos por el Jefe de la Unidad de Gestión Administrativa, Responsable de activos fijos y los Supervisores de Contrato AMPE-025/2009, al Director General de Asuntos Jurídicos, informando sobre el incumplimiento de contrato, la ejecución de las boletas y que no es evidente que la Consultora hubiese presentado el producto final (fs. 326 a 335, repetido de fs. 336 a 345).
Informe DFAF-UGA-INF-1735/2010 de 12 de julio, remitido por el responsable del proceso de contratación al Director Nacional a.i. del INRA, vía Director General Administrativo del INRA, en el que se complementa el Informe AF-INF-024/2010, en el que aclara que, como la Consultora no presentó los informes de manera secuencial, se estableció su incumplimiento (fs. 346 a 347 repetido de fs. 348 a 349).
Informe ANPE-025/-INF-03/2010 de 21 de abril, remitido por el Supervisor Ramiro Hannover al Responsable del Proceso de Contratación, respecto de inobservancia de la Consultara al Contrato de Consultoría (fs. 350 a 354, repetido de fs. 355 a 359).
Fotocopias legalizadas de diferente documentación y correspondencia remitida por el INRA a la empresa Consultora, desde el 30 de noviembre de 2009 a 5 de abril de 2010 (fs. 367 a 378).
Fotocopias legalizadas de los Informes de revisión por parte de los supervisores del contrato, respecto del Informe borrador final presentado por la Empresa consultora, que ya fueron relacionados y detallados anteriormente (fs. 379 a 387 y 388 a 389).
Informe del responsable de activos fijos (fs. 390 a 392).
Nota Cite AMP 025/2009-07/2010 de 7 de abril, remitida por los Supervisores al Jefe de la Unidad Administrativa del INRA, haciendo constar que remitió la observación al informe final presentado por la empresa Consultora, pidiendo se instruya a ésta, para que se realicen un trabajo conjunto en las pruebas de consistencia para la funcionalidad del sistema de activos fijos (fs. 393).
Fotocopia legalizada del Informe ANPE-025/-INF-03/2010 de 21 de abril remitido por los supervisores Ramiro Hannover y Edgar Bautista al Responsable del proceso de contratación, respecto de la inobservancia de la Consultora contratada, respecto del contrato pactado (fs. 394 a 399 repetido a fs. 402 a 405).
Fotocopia legalizada del Informe COM-R-ANPE 025 Nº 2/2010 de 22 de abril, remitido por la Comisión de Recepción al Responsable del Proceso de Contratación, en el que se refiere que no se presentó los informes finales conforme al contrato ni la documentación pertinente (fs. 406 a 410).
De fs. 411 a 421, fotocopias simples de: La nota de 16 de abril de 2010, remitida por la consultora, en la que adjunta un ejemplar del informe final del trabajo de consultoría; la nota de 24 de marzo de 2010, remitida por la misma Consultora, en la que adjunta las boletas de garantía de contrato renovadas, con documentación adjunta, Informe COM-R-ANPE 025 Nº 2/2010 de 22 de abril, ya relacionado en el punto que precede.
De fs. 422 a 423, nota CITE: DGAF-EXT-Nº 0234/2010 de 21 de abril y DGAF-EXT-236/2010 de 23 de abril, suscritas por el Director General de Administración y finanzas del INRA, solicitando al Banco Económico, la ejecución de las boletas de garantía, haciendo constar en la última nota que se la considera declaración jurada.
Todas estas pruebas fueron ratificadas luego de la radicatoria y admisión del presente proceso en este Tribunal Supremo, en el momento de responder a la demanda y ofrecer las pruebas de descargo, oportunidades en la que se adjuntó fotocopia legalizada de los testimonios de poder especial y bastante otorgados a favor de los abogados representantes del INRA (fs. 482 a 485 y 543 a 546).
De fs. 500 a 552, se presentó nota de remisión de fotocopias legalizada de documentación solicitada por el Director General de Asuntos Jurídicos del INRA, por el Responsable de Archivo y Biblioteca del INRA (fs. 501), que constituye documentación que ya ha sido relacionada precedentemente.
No se consideran los documentos de fs. 553 a 559, por no haber sido presentados con las formalidades previstas por el art. 330 del CPC-1975 ni estar admitida como tal.
Testifical:
A solicitud de la entidad demandada se admitió la prueba testifical, que previa comisión judicial, se recibió ante la Juez Público en lo Civil y Comercial Nº 2 de la ciudad de La Paz, en suplencia del Juez Público en lo Civil y Comercial Nº 1 de la misma ciudad, conforme al siguiente detalle:
1.- Lucio Ramiro Hannover Salcedo, quien refirió que ejerció funciones en el INRA, conoce del proceso de consultoría, que el plazo era de 151 días, que no se dio cumplimiento porque ningún informe fue aprobado y que estos hechos se hicieron conocer a las autoridades correspondientes. (fs. 743).
2.- Edwin Irineo Alcón Exequiel, afirmó que fue Director General de Administración y finanzas del INRA, sabe del proceso de consultoría y su objeto, conoce que se tenía 151 días para su cumplimiento, conoce que se presentaron los resultados pertinentes, pero que ninguno fue aprobado y que se ejecutaron las boletas de garantía (fs. 744).
3.- Julia Blanco Andrade, indicó que fue Responsable de activos fijos del INRA, que conoció el proceso de contratación de la consultoría, que el plazo para la entrega era de 151 días, no se cumplió, ningún informe fue aprobado, que se presentaron observaciones a los informes, las instancias superiores ejecutaron las boletas de garantía (fs. 744 vta.).
4.- Edgar Bautista Suxo, refirió que fue Asistente Técnico del INRA, conoce del proceso de contratación de la consultoría, que no se dio cumplimiento al plazo de los dos contratos de 151 días, ningún informe fue aprobado, se hicieron conocer las observaciones mediante los supervisores y no se llegaron a subsanar, que se ejecutaron las boletas de garantía (fs. 745).
Declaraciones que se considerarán en esta Sentencia, conforme prevé el art. 476 del CPC-1975.
II. DEL PROBLEMA JURÍDICO PLANTEADO:
El proceso versa sobre la solicitud de la empresa “Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL”, para que este Tribunal, determine la liquidación del Contrato de Consultoría por Producto Nº 0520/2009 de 29 de octubre y su Contrato Modificatorio INRA ANPE 025/2009 de 19 de marzo de “2010”, denominado “Contratación de firma consultora para inventariación, codificación y revalorización de activos fijos muebles y desarrollo de software”, suscritos con el INRA, porque considera la demandante que cumplió el contrato pactado, correspondiendo el pago del saldo del precio pactado, como daños y perjuicios, la devolución de los importes cobrados por la ejecución de las boletas de garantía.
Mientras que la entidad demandada alega que, no corresponde determinar esa liquidación ante el incumplimiento de la consultora, estando adecuadamente ejecutadas las boletas de garantía.
Análisis y evaluación fundamentada de la prueba de cargo y descargo
De la compulsa de los datos procesales como la valoración conjunta de los medios probatorios aportados al proceso por las partes en conflicto, se establecen como probados los siguientes hechos:
Hechos aceptados por ambas partes:
Ambas partes, han consentido, tanto en la demanda como en la contestación, que:
Se suscribieron entre el INRA y la empresa Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL, tanto el Contrato de Consultoría por Producto Nº 0520/2009 de 29 de octubre de 2009, como su Contrato Modificatorio INRA ANPE 025/2009 de 19 de marzo de 2010, denominado “Contratación de firma consultora para inventariación, codificación y revalorización de activos fijos muebles y desarrollo de software”.
El plazo pactado para el cumplimiento del contrato más la prorroga otorgada en la modificación aludida, era de 151 días, desde la orden de proceder, (que fue dada el 18 de noviembre de 2009); consiguientemente el plazo vencía el 19 de abril de 2010.
Hechos sobre los que no existe controversia:
Hechos probados:
Cumplidos los actos procesales, para la decisión del presente proceso, este Tribunal, concluye como hechos probados, además de los consentidos por las partes, descritos en el acápite que antecede, los siguientes:
El incumplimiento del contrato de Consultoría por Producto Nº 052072009 y su contrato modificatorio INRA AMPE Nº 025/2009, por parte de la empresa Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL.
La ejecución por parte del INRA, de las boletas de garantía de buena ejecución del anticipo y de cumplimiento de contrato.
Que no existió resolución ni comunicación previa por parte del INRA para determinar la resolución del contrato.
Hechos no probados:
Que corresponda la liquidación del contrato, por cumplimiento, por parte de la empresa “Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL”.
El pago del valor del contrato a favor de la Empresa Consultora demandante.
El pago de los daños perjuicios demandados, consistente en el valor de las Boletas de Garantía ejecutadas y su actualización con intereses.
II.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.
Competencia del Tribunal Supremo de Justicia.
El 29 de diciembre de 2014, se promulgó la Ley Nº 620, cuyo objeto entre otros fue la de: “…crear en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia…, Salas en materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa, estableciendo sus atribuciones”.
Se estableció también que para la tramitación de los procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos, se aplicarán los artículos 775 al 781 del CPC-1975, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 de 19 de noviembre de 2013, "Código Procesal Civil"(CPC-2013).
Lo transcrito, tiene plena concordancia con el art. 775 del CPC-1975, que dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia con los requisitos señalados en el artículo 327.” (Textual).
Por consiguiente, al evidenciarse la existencia del contrato administrativo contrato de Consultoría por Producto Nº 052072009 y su contrato modificatorio INRA AMPE Nº 025/2009, denominado: “Contratación de firma consultora para inventariación, codificación y revalorización de activos fijos muebles y desarrollo de software”, se asume que esta Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, tiene plena competencia para resolver la controversia traída a juzgamiento por la empresa demandante Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL.
De los contratos administrativos, sus características y resolución:
Si bien un contrato, puede definirse como el acuerdo de voluntades generadora de obligaciones de contenido patrimonial; y es aplicable tanto a los contratos de Derecho Privado como a los de Derecho Público; sin embargo, esto no supone que el contrato de naturaleza privada (civil o comercial) sea exactamente igual al de naturaleza pública o administrativa.
En ese sentido, Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos", señala que: "…el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado. Existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de Derecho Privado, pero con elementos diferentes que derivan de su contenido, de su fin, de los intereses distintos que afecta y de su régimen jurídico propio".
A su vez, el tratadista Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo, señala que: "La moderna doctrina nos enseña que la personalidad jurídica del Estado es única, no tiene doble personalidad, pública y privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos privados, civiles o comerciales, sujetos a regímenes jurídicos diversos. El Estado tiene una sola personalidad que es pública, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el derecho privado".
En esa línea también se pronuncian los autores Mariano Gómez Gonzales, León Dugüit, Alfonso Nava Negrete y Elizabeth Íñiguez de Salinas, al relievar la participación del Estado como una de las partes contratantes y la finalidad del servicio público en vista de la cual se celebran los contratos administrativos, además de la observancia de procedimientos y normas de derecho público en su gestación y ejecución.
Sobre el particular, el art. 47 de la Ley Nº 1178 en su parte final señala que: "…son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.".
En el mismo sentido se tiene dispuesto en las Normas Básicas de Contratación de Bienes y Servicios, en el art. 85 (DS Nº 181 de 28 de junio de 2009), cuando dispone: “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa”.
Corresponde señalar también, que si bien, la provisión de bienes, obras y servicios constituyen los contratos más comunes y utilizados por el Estado, ello no significa que sean los únicos.
Por lo expuesto podemos señalar en general que, hay contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública, el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial.
Los Contratos de “Servicios de Consultoría por Producto”, se encuentran definidos en art. 3 literal rr) del DS Nº 0181, como: “… los servicios prestados por un consultor individual o por una empresa consultora, por un tiempo determinado, cuyo resultado es la obtención de un producto conforme los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato”; por consiguiente, en esta modalidad de contratación se busca la entrega de un producto específico, que puede ser material o intelectual y que se encuentra concretamente identificado en los términos de referencia y que debe ser entregado, conforme a las modalidades del contrato (Plazo, forma, cantidad, calidad, etc.)
Finalmente cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos, (en el caso objeto de juzgamiento, se demandó la liquidación del Contrato de Consultoría por Producto, considerándose cumplido); esta pretensión se sustenta por analogía, en las previsiones contenidas en el art. 568-I del CC, que prevé: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”.
Por consiguiente, esta acción se encuentra reservada solo para la parte que cumplió sus obligaciones; por cuyo motivo, como requisito para acreditar la legitimación del actor y luego declarar probada la demanda, con carácter previo debe determinarse que éste, cumplió con la contraprestación a la que se encontraba reatado, pactada en el contrato administrativo suscrito.
Respecto de los contratos resueltos por una de las partes en mérito a una Cláusula resolutoria, de similar manera se aplica el art. el art. 569 del CC, establece: “Las partes pueden convenir expresamente que el contrato quedará resuelto si una determinada obligación no se cumple en la forma y de la manera establecida. En este caso el contrato se resuelve de pleno derecho sin necesidad e intervención judicial”.
Empero, esta previsión tiene sus límites cuales son las previsiones de los arts. 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, cuando establecen:
“Libertad contractual; sus limitaciones: I.- Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II.- La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”.
“Eficacia del contrato. - El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley”.
Es decir, cuando una de las partes contrariando el marco establecido en el contrato, que constituye Ley entre partes; asume una determinación que sea contraria a la Ley; la parte contraria afectada, puede solicitar que la Autoridad Jurisdiccional, verifique y determine si esa resolución fue válida o inválida, considerando para ello las estipulaciones del contrato; es decir, previa interpretación del contrato y verificación de los hechos acreditados que sustentan el cumplimiento o incumplimiento, se define si es evidente o no la vulneración incurrida por la parte contraventora.
La resolución de los contratos administrativos, se enmarca a las previsiones contenidas en el mismo contrato, conforme prevé el art. 87 inc. l) del DS Nº 181, cuando establece que debe estar incluido en su texto las causales de terminación del contrato, entre las que se encuentra la cláusula resolutoria, respecto a motivos previamente acordados entre las partes para poner fin al mismo.
Es importante para efectos de la decisión, resaltar el carácter formal del contrato administrativo, en el entendido que supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación; a diferencia de los contratos privados, donde se impone la voluntad entre partes, salvo disposición acordada de manera expresa en contrario, prevista en el mismo documento, como es por ejemplo, la Cláusula resolutoria, que debe ser cumplida a cabalidad por ambas partes suscribientes.
Resolución del caso concreto.
Queda comprendido que el Contrato de Servicios de Consultoría por Producto, denominado: “Contratación de firma consultora para inventariación, codificación y revalorización de activos fijos muebles y desarrollo de software”, se encuentra identificado dentro de las características de los contratos administrativos descritos líneas arriba; porque, fue suscrito por el INRA, que constituye una entidad pública descentralizada del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio ambiente, con jurisdicción nacional, personalidad jurídica y patrimonio propio, (art. 17-I, Ley Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, modificada por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria Nº 3545 de 28 de noviembre de 2006); y que por consiguiente, por su naturaleza jurídica, se encuentra sujeta a los Sistemas de Administración y de Control de los Recursos del Estado, entre los que se encuentra el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que tiene como finalidad establecer la forma de contratación, el manejo y la disposición de bienes y servicios, regulados por los arts. 1, 2 inc. b) y 10 de la Ley de Administración Control Gubernamental (SAFCO) Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y que está debidamente reglamentado, respecto del manejo y control de bienes, en los arts. 1-I inc. b) y 112, 118 y siguientes del DS Nº 0181 de 28 de junio de 2009, materia que era objeto de la contratación, conforme describe la Cláusula Cuarta del contrato, que señala:
“El objeto y causa del presente contrato es la prestación del servicio de CONSULTORÍA POR PRODUCTO. “CONTRATACIÓN DE FIRMA CONSULTORA PARA INVENTARIACIÓN, CODIFICACIÓN Y REVALORIZACIÓN DE ACTIVOS FIJOS MUEBLES Y DESARROLLO DE SOFTWARE”, que tiene por objetivo general: Realizar la inventariación, codificación, revalúo y valorización técnica de los bienes muebles del INRA, de acuerdo a los estándares determinados por el órgano rector, conforme a las normas y disposiciones legales vigentes enmarcadas dentro de la Ley Nº 1178 (SAFCO), Nomas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, Normas de Contabilidad Nº 4 “Revalorización Técnica, de Activos Fijos”; elaboración y entrega de resguardos personales de activos fijos, recomendaciones de asientos contables para el registro del revalúo, recomendaciones sobre activos fijos que deben procederse a disposición final y baja. Contar con una opinión profesional e independiente sobre el valor de los activos fijos y la asignación de la vida útil futura, de acuerdo a las siguientes cuentas de activos: Equipo de Oficina uy Muebles Maquinaria y Equipo de Producción, Vehículos Automotores, Equipo de Comunicación, Equipo Educacional y Recreativo, Otra maquinaria y Equipo (geodésico, cámaras fotográficas y de video, etc.,), Otros activos Fijos, Activos Intangibles, que en adelante se denominará la CONSULTORA, provistos por EL (La) CONSULTOR (A), de conformidad con el Documento Base de Contratación DBC, Propuesta Adjudicada, en estricta y absoluta sujeción a este contrato”.
El pago de estas contrataciones, emerge de las arcas del Estado, que se regula por las normas de Administración Gubernamental, en aplicación de la Ley Nº 1178 y sus Sistemas derivados, como es específicamente el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios.
Por lo relacionado, los servicios de “Contrato de Consultoría por Producto”, conforme refiere la literal rr) del art. 3 del DS Nº 0181, se encuentra plenamente identificado, porqué se pactó la CONSULTORÍA POR PRODUCTO, para la “… PARA INVENTARIACIÓN, CODIFICACIÓN Y REVALORIZACIÓN DE ACTIVOS FIJOS MUEBLES Y DESARROLLO DE SOFTWARE”, que constituye un servicio específico, requerido por la entidad contratante y en un plazo acordado para su entrega, conforme refiere la Cláusula Novena, de 120 días y que se computan desde la orden de proceder; plazo que al momento de suscribirse el contrato modificatorio INRA ANPE Nº 025/2009, en su Cláusula Cuarta, se amplió a 151 días calendario.
Por lo que, considerando los documentos presentados por ambas partes, se establece que al estar expedida la orden de proceder el 18 de noviembre de 2009 (fs. 24), el plazo para el contrato se cumplía el 19 de abril de 2010, aspecto que, conforme se tiene anotado líneas arriba, se encuentra reconocido y ratificado por las partes.
Debe señalarse también que, las contrataciones estatales se rigen por determinados principios, como ser: la participación, control social, la libre participación, la responsabilidad y la transparencia, señalados en el art. 3 del DS Nº 0181; y la aplicación de la figura jurídica precitada en el ámbito público, afecta seriamente los principios anotados, si es que la Administración (entendida como el conjunto de las entidades públicas), no cumple con los contratos pactados, sin previa justificación alguna, deriva tanto en responsabilidad administrativa, como en perjuicio ocasionado al interés común y público.
En el caso, respecto al objeto del Contrato de Consultoría por Producto Nº 0520/2009 y su modificatorio INRA ANPE Nº 025/2009, suscritos por el INRA con la Empresa Consultora Alcázar y Morales, Auditores y Consultores SRL, para la “… inventariación, codificación y revalorización de activos fijos muebles y desarrollo de software” que se encuentra inserto en los documentos presentados por ambas partes y al considerarse que éstas, recíprocamente alegaron que se hubiese incurrido en una causal de resolución de contrato para disponer su liquidación, conforme se demandó, o que ésta ya se ha efectuado, conforme alegó la entidad demandada; corresponde identificar si es o no evidente lo afirmado, para ello, verificando la Cláusula Vigésima, “Extinción del Contrato”, que instituyeron las formas de extinción atribuidas por el cumplimiento o por alguna causal de resolución, se establece lo siguiente:
La referida cláusula instituye:
“CLÁUSULA VIGÉSIMA.- (EXTINCIÓN DEL CONTRATO).
El presente contrato concluirá por una de las siguientes modalidades:
Por cumplimiento de Contrato:
Tanto la ENTIDAD como EL (LA) CONSULTOR (A) darán por terminado el presente Contrato, una vez que ambas partes hayan dado cumplimiento a todas las condiciones y estipulaciones contenidas en el mismo, lo cual se hará constar por escrito.
Por Resolución del contrato:
A requerimiento de la ENTIDAD, por causales atribuibles a EL (LA) CONSULTOR (A):
-Por incumplimiento en el inicio de la CONSULTORÍA.
-Por negligencia demostrada en el incumplimiento de sus funciones.
-No cuidar los recursos materiales (maquinaria, equipos de computación, papeles y otros) que la ENTIDAD le entregue al momento de prestar sus servicios.
-Realizar gestiones personales que le favorezcan o a terceras personas dentro el cumplimiento de sus funciones.
-Y otras que a consideración de LA ENTIDAD sea necesaria la resolución del contrato.
A requerimiento de EL (LA) CONSULTOR (A) por casuales atribuibles a la ENTIDAD:
-Si apartándose de los términos del Contrato, la ENTIDAD pretende efectuar modificaciones en los Términos de Referencia.
-Por incumplimiento injustificado en los pagos mensuales, por más de sesenta (60) días calendario computados a partir de la fecha de entrega de los productos, establecidos en los Términos de Referencia.
-Por instrucciones injustificadas emanadas de la ENTIDAD para la suspensión de la CONSULTORÍA por más de treinta (30) días calendario.
Por causas de fuerza mayor o caso fortuito que afecten a la ENTIDAD o a EL (LA) CONSULTOR (A):
Si se presentaren situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que imposibiliten la continuidad de los servicios de consultoría de línea o vayan contra los intereses del Estado, se resolverá el contrato total o parcialmente.
Cuando se efectúe la resolución del contrato se procederá a una liquidación de saldos deudores y acreedores de ambas partes, efectuándose los pagos a que hubiere lugar conforme la evaluación del grado de cumplimiento de los Términos de Referencia”. (Textual).
Por otra parte, para establecer si se incurrió en las causales de resolución del contrato y su posterior liquidación, es importante resaltar las previsiones del contrato, sobre las obligaciones y los plazos asumidos por las partes.
La Cláusula Quinta del contrato, estableció las obligaciones y derechos del consultor, que de manera general, identifica como obligaciones el cumplimiento de los resultados comprometidos en el contrato, que son 16 requerimientos totalmente identificados y detallados, entre los que corresponde resaltar que toda la información brindada además de ser presentada impresa en doble ejemplar, debe tener su respaldo en medio magnético, con el visto bueno de la Unidad de Sistemas y Telemática del INRA; además, de prestar la asistencia técnica por un periodo de cinco años, etc.; realizar la consultoría en el lugar del destino convenido, con eficacia, economía, eficiencia, trasparencia, mantener su calidad de empresa habilitada para contratar con el Estado, mantener vigentes las garantías, cumplir con las Cláusulas del contrato, prestar el servicio con las más altas normas de competencia e integridad, con diligencia e idoneidad, pagar los impuestos que corresponda, suministrar la información requerida por la entidad, someterse a los términos del contrato y otros.
Habiéndose establecido como un derecho del Consultor, recibir en contraprestación, el pago por la consultoría realizada.
Sin embargo, este pago, conforme refiere la Cláusula Décima Primera, se la realizará “…contra entrega de productos específicos (Resultados Esperados), que guardarán relación con la cantidad de informes mensuales a ser presentados (y aprobados) que especifiquen los indicadores de cumplimiento que respaldarán el avance de la consultoría. El pago final se realizará contra la recepción satisfactoria de todos los productos determinados en los “Términos de Referencia además de la aprobación del Informe Final, previa aprobación de la “Comisión de recepción o Responsable de Recepción”, ...” (El resaltado fue añadido)
En ésta Cláusula, se estipuló cuatro pagos conforme al siguiente detalle: 20% anticipo; 20% con el Informe preliminar; 30% segundo Informe Borrador y 30% Informe final aprobado.
En definitiva, analizando el conjunto de éstas Cláusulas, se concluye que los pagos comprometidos, deben ser previa presentación de los productos específicos (resultados esperados), por tratarse de un Contrato de Prestación de Servicios de Consultoría por Producto, consistentes en los informes que tienen que ser aprobados previamente, en mérito a la estipulación expresa anotada en la Cláusula Décima Primera del contrato.
En conclusión, cuando se pacta un contrato de consultoría por producto, éste se encuentra debidamente cumplido, cuando la empresa contratista, presenta el producto específicamente comprometido, en el plazo y en las condiciones previamente acordadas (calidad, cantidad, etc.); y mientras este producto no sea debidamente acreditado ante la entidad contratante, se establece que el contrato no ha sido cumplido, correspondiendo, por consiguiente, la resolución del contrato.
Ahora bien, resolviendo punto por punto el objeto de la demanda y contestación a la misma, este Tribunal Establece:
I.- Resolviendo los argumentos presentados por la Empresa demandante:
1.- Respecto del presunto “incumplimiento injustificado de los pagos mensuales, por más de sesenta (60) días calendario computados a partir de la fecha de entrega de los productos establecidos en los términos de referencia”, atribuido al INRA, que constituirían una causal de resolución del contrato y que fueron reclamados por la Empresa Consultora mediante las notas LP-AUD-19/03/2010 de 09 de marzo, (fs. 31) y LP-AUD-148/04/2012, (fs. 32), y que, concluyó con la Notificación con la “Resolución de Contrato”, remitida por la Empresa Consultora, mediante nota de 21 de abril de 2010 (fs. 34 a 36).
Se establece que esta es indebida y no corresponde ser reconocida como válida, porque en mérito a las estipulaciones acordadas en las Cláusulas Quinta y Décima del contrato (fs. 5 a 7), el pago comprometido, correspondía ser realizado, previa entrega de los productos específicos, consistente en los resultados esperados, que consistían en los Informes mensuales presentados y aprobados; los que, conforme refiere la nota CITE AF Nº 04/2010 de 8 de marzo, recibida en la misma fecha por la Empresa Consultora (fs. 225 a 231), no se estaban cumpliendo el cronograma acordado, habiendo luego ratificado este aspecto, después de la presentación del Informe final en borrador, presentado por parte de la Empresa Consultora (pese a que éste no se encontraba previsto en el contrato), mediante los informes ANPE 025 INF-02/2010 de 11 de marzo, ANPE 025 INF-02/2010 de 12 de marzo y AF Nº 018 de 31 de marzo de 2010 (fs. 296 a 304, 307 a 308 y 320 a 321), que evidentemente fue puesta a conocimiento de la Empresa Consultora el 06 de junio de 2010, mediante nota CITE DGAF-UGA-EXT-Nº 052/2010 de 05 de abril (fs. 305); por tal motivo, se determinó mediante el Informe AF Nº 019/2010 de 07 de abril, que para proceder con el pago, se debía tener los Informes aprobados y hasta esa fecha no se contaba con ningún informe aprobado; mas al contrario, existieron las observaciones por parte de los Supervisores, quienes sugieren que no se proceda al pago, hasta que exista conformidad por las instancias respectivas (Supervisores, Unidad Solicitante y Responsable del Proceso de Contratación).
Sin embargo, es importante resaltar, que las observaciones a los primeros Informes remitidos por la Empresa Consultora, fueron recién enviados el 06 de abril de 2010 (fs. 306), evidenciando una actitud negligente respecto de la emisión de los Informes correspondientes; si bien en el contrato, no existe un plazo para que estos sean observados o aprobados; empero, se considera que estos deben ser emitidos dentro de un plazo razonable, que en el caso presente, debió emitirse de manera inmediata, considerando que el plazo final vencía el 19 del mismo mes y año, negligencia que lógicamente es imputable a la entidad contratante INRA, en desmedro de los intereses de la Empresa Consultora, demora que afectó la prosecución del correcto y adecuado cumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios de Consultoría Por Producto.
En conclusión, se establece que la Empresa Contratista, al haber incumplido con sus obligaciones contractuales, que era la entrega de los productos debidamente aprobados, no se encuentre habilitada para exigir el cobro de los porcentajes estipulados, menos aún podía pretender dar por resuelto el contrato, conforme exige el art. 568 del CC, no estando justificada la solicitud de liquidación del contrato pretendida en la demanda, debiendo desestimársela en resolución.
2.- Respecto de la solicitud de liquidación del Contrato Administrativo de Consultoría por Producto y su contrato modificatorio, en la que se pretende el pago de los Bs. 238.400, correspondiente al 80% del saldo del precio pactado por la consultoría; más Bs. 181,326 respecto de la restitución del importe de las boletas de garantía ejecutadas por la entidad contratante, más el interés legal desde la fecha de presentación del informe final.
Se establece que tampoco es procedente, porque conforme se refirió líneas arriba, para que sea procedente la liquidación del contrato, la Empresa demandante debió acreditar el cumplimiento del Contrato de Consultoría por Producto; empero en el caso presente, la entidad demandada, demostró que no existe ningún informe aprobado y por consiguiente, el objeto del contrato, se encuentra incumplido, siendo correcta la negativa de la entidad contratante, para pagar el importe de las cuotas pactadas, en aplicación del art. 573 del CC.
Es decir, se precisaba para esa declaratoria de cumplimiento y posterior liquidación, que la Empresa demandante, acredite haber presentado justamente el objeto del contrato que era la “…inventariación, codificación y revalorización de activos fijos muebles y desarrollo de software” y que en cumplimiento del art. 568 del CC, aplicable al caso en mérito a la doctrina referida líneas arriba, debió acreditar que cumplió su obligación previsto en el contrato, para poder exigir a la otra parte, el cumplimiento o la resolución del mismo.
Este aspecto no se encuentra demostrado; por el contrario, conforme refieren los Informes ANPE-025/-INF-03/2010 de 21 de abril, remitido por el Supervisor, al responsable del Proceso de Contratación, en cuando a la inobservancia del Contrato de Consultoría (fs. 350 a 354, repetido de fs. 355 a 359; ANPE-025/-INF-03/2010 de 21 de abril), remitido por los supervisores Ramiro Hannover y Edgar Bautista, al Responsable del proceso de contratación, por la inobservancia de la Empresa Consultora contratada, respecto del contrato pactado (fs. 394 a 399 repetido a fs. 402 a 405) y COM-R-ANPE 025 Nº 2/2010 de 22 de abril, remitido por la Comisión de Recepción al Responsable del Proceso de Contratación, se establece que no se presentaron los Informes finales conforme al contrato, ni la documentación pertinente (fs. 406 a 410); prueba que, es concordante con las declaraciones testificales de Lucio Ramiro Hannover Salcedo, Edwin Irineo Alcón Exequiel, Julia blanco Andrade y Edgar Bautista Suxo (fs. 743 a 745); por las que, se estableció que la Empresa Contratista, no cumplió con las obligaciones asumidas en el contrato de Consultoría por Producto y su contrato modificatorio y por ello, a recomendación de los indicados informes mediante Nota CITE DGAF-EXT-Nº 0234/2010 de 21 de abril, remitida por el Director General de Administración y Finanzas del INRA al Banco Económico, para la ejecución de las boletas de garantía suscritas por la Consultora (fs. 324, repetida a 325)
3.- En los hechos probados, también se hizo constar que el INRA, no emitió ninguna nota o resolución para determinar la Resolución del Contrato de Consultoría Por Producto Nº 0520/2009 de 19 de octubre y su modificación Nº 0520/2009, INRA AMPE Nº 025/2009 de 19 de marzo; sin embargo, en mérito a los Informes ANPE-025/-INF-03/2010, ANPE-025/-INF-03/2010 de 21 de abril y COM-R-ANPE 025 Nº 2/2010 de 22 de abril, relacionados en el punto que precede, consideró pertinente ejecutar las boletas de garantía de manera directa, mediante nota CITE DGAF-EXT-Nº 0234/2010 de 21 de abril remitida por el Director General de Administración y Finanzas del INRA al Banco Económico; por lo que, al estar hasta la fecha vigente dicho contrato, por seguridad jurídica para el Estado y la empresa contratante, corresponde sea declarada judicialmente esa Resolución del Contrato de Consultoría por producto, a fin que la presente Sentencia tenga un efecto jurídico respecto de lo litigado y no deje de manera indefinida y sin una determinación al respecto, emitiendo pronunciamiento respecto de los derechos pretendidos y formalmente deducidos por las partes.
4.- Finalmente, con relación acusación de la empresa demandante, respecto de la ejecución arbitraria por parte del INRA, de las boletas de garantías de cumplimiento de contrato y correcta inversión de anticipo Nos. 4936 y 4937; se debe precisar conforme el art. 21 incs. b) y e) del DS Nº 181 de 28 de junio de 2009, establecen que: “e) Garantía de Correcta Inversión de Anticipo. Tiene por objeto garantizar la devolución del monto entregado al proponente por concepto de anticipo inicial.” y “b) Garantía de Cumplimiento de Contrato. Tiene por objeto garantizar la conclusión y entrega del objeto del contrato.”; es decir, de la norma transcrita, su objeto es garantizar la devolución del monto entregado como anticipo y el cumplimiento del contrato; y éstas, constituyen obligaciones legales que todo proponente asume a momento de presentarse en el proceso de contratación; las consecuencias, en caso de incumplimiento en cualquiera de sus fases, están descritas en la norma y por ende regladas, de tal manera que cada sujeto proponente sabe y conoce de sus derechos y obligaciones antes de formalizar el contrato administrativo.
De tal forma, conforme se desarrolló en la presente Sentencia, se tiene demostrado el incumplimiento al contrato administrativo, por parte de la empresa “A & M”; mismo que, se encuentra respaldado por los Informes ANPE-025/-INF-03/2010, ANPE-025/-INF-03/2010 de 21 de abril y COM-R-ANPE 025 Nº 2/2010 de 22 de abril; en cumplimiento de la Cláusula Séptima del contrato administrativo, que establece: “En caso de que EL (LA) CONSULTOR (A), incurriere en algún tipo de incumplimiento contractual, el importe de dicha garantía, será pagado a favor de la ENTIDAD, sin necesidad de ningún trámite o acción judicial, a su solo requerimiento.”; y en el marco, de lo establecido por el art. 20-I del DS Nº 181, que prevé “I.- Se establecen los siguientes tipos de garantía que deberán expresar su carácter de renovable, irrevocable y de ejecución inmediata:” (El resaltado fue añadido); la entidad demandada INRA, procedió a la ejecución de las boletas de garantía y que fue de conocimiento de la Empresa Consultora por la nota CITE DL 107/2010 de 23 de abril, que cursa a fs. 37, remitida por el Banco Económico a la orden del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA); por lo que, se concluye que el INRA, actuó en el marco del contrato y las normas descritas, no existiendo arbitrariedad al momento de ejecutar las boletas de garantías acusadas, deviniendo de improbada éste punto.
Conclusión:
Conforme a los datos del proceso y la fundamentación precedentemente, se establece que la Empresa demandante, no cumplió con la carga de la prueba; y, por consiguiente, no demostró todos los puntos de hecho a probar consignados en la Relación Procesal, mientras que la entidad demandada, desvirtuó todos los fundamentos de la demanda.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de la atribución conferida en los artículos 2-I y 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y art. 775 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, falla en única instancia declarando IMPROBADA en todas sus partes, la demanda Contenciosa de fs. 14 a 17, subsanada a fs. 60 a 63 y aclarada a fs. 77, interpuesta por la Empresa “Alcázar y Morales Auditores y Consultores SRL”, representada por Ramiro Marcelino Ortuño Machicado.
Por seguridad jurídica de las partes, se DECLARAN JUDICIALMENTE RESUELTOS LOS CONTRATOS de Consultoría por Producto Nº 0520/2009 de 19 de octubre de 2009 y su contrato modificatorio INRA ANPE Nº 025/2009 de 19 de marzo de 2010, suscritos entre el INRA y la Empresa Consultora Alcázar y Morales SRL, por incumplimiento de la empresa contratante.
Sin costas ni costos, en aplicación de la última parte del art. 39 de la Ley Nº 1178 y art. 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, notifíquese y cúmplase.