TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 504
Sucre, 15 de agosto de 2022
Expediente: 339/2022-S
Demandante: David Gutiérrez Adrián
Demandado: Gobierno Autónomo Departamental de Pando
Proceso: Pago subsidio de frontera
Departamento: Pando
Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán
VISTOS: El recurso de casación de fs. 157 a 160, interpuesto el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, representado por Regis Germán Richter Alencar como Gobernador, a través de su apoderada Elizabeth Ferreira Soliz de Silva; contra el Auto de Vista N° 39/22 de 16 de mayo de 2022, emitido por la Sala Civil, Familia, Niño, Niña y Adolescente, Social, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, de fs. 148 a 150; dentro del proceso de pago de subsidio frontera interpuesto por David Gutiérrez Adrián contra la entidad recurrente; el Auto Nº 107/22 de 10 de junio de 2022, que concedió el recurso (fs. 164); el Auto de 1 de julio de 2022 (fs. 180), que admitió el recurso; los antecedentes procesales y todo lo que fue en materia fue pertinente analizar:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Sentencia.
La Juez Segundo de Trabajo y Seguridad Social de Cobija, emitió la Sentencia Nº 39/2021 31 de mayo, de fs. 106 a 111, declarando PROBADA en parte la demanda de fs. 30 a 32; disponiendo que el Gobierno Autónomo Departamental de Pando pague a favor de David Gutiérrez Adrián la suma de Bs.51.896,78.- (Cincuenta y un mil ochocientos noventa y seis 78/100 Bolivianos), por concepto de subsidio de frontera de la gestión 2009 al 2014.
Auto de Vista.
En conocimiento de la Sentencia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación de fs. 124 a 126, que fue resuelto por la Sala Civil, Familia, Niño, Niña y Adolescente, Social, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, mediante Auto de Vista Nº 39/22 de 16 de mayo de 2022, de fs. 148 a 150, que CONFIRMÓ parcialmente la Sentencia de primera instancia y modificó el monto de la gestión 2010 en la planilla de liquidación de Sentencia a Bs.9.672,30.- y el monto asignado de la gestión 2011 a Bs.8.674; quedando un total a ser cancelado de Bs.51.834,62.-
II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN.
Argumentos del recurso de casación.
En conocimiento del Auto de Vista referido, el Gobierno Autónomo Departamental de Pando representado por Regis German Richter Alencar como gobernador, a través de su apoderada Elizabeth Ferreira Soliz de Silva, formuló recurso de casación de fs. 157 a 160, acusando:
1.- Los Vocales incurrieron en errónea interpretación de Leyes al confirmar la Sentencia, porque el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) establece, el tratamiento de las personas que prestan sus servicios al Estado, determinando que no están sometidas a ese Estatuto ni a la Ley General del Trabajo (LGT), aquellas personas que, con carácter eventual, están regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, conforme establece su art. 60.
2.- El Gobierno Autónomo Departamental de Pando, en base a la Ley N° 031 Marco de Autonomías y Descentralización “ANDRES IBÁÑEZ” y conforme a su Estatuto Fundamental Autónomo, que en su art. 1, dispone el principio de la autodeterminación, realiza las contrataciones del personal eventual.
3.- Acusó que, el Tribunal de alzada interpretó erróneamente los alcances y espíritu de los arts. 5- II del DS Nº 27375 de 17 de febrero de 2004 y 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985; afirmó que, no correspondería el pago del subsidio de frontera, evidenciando que los Vocales, al momento de emitir el Auto de Vista, no tomaron en cuenta la ubicación geográfica en medición con coordenadas exactas, donde se desarrollaba anteriormente el trabajo del demandante; se limitaron a pronunciarse, sobre la identidad de la institución ahora demandada, haciendo mención que esta omisión vulnera de alguna manera categórica un precedente contradictorio emitido por el Tribunal Supremo de Justicia, (Auto Supremo Nº 373, de 8 de octubre de 2014).
4.- Alegó que, los arts. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDP) y 8 del Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), establecen el deber de motivación en las resoluciones; de igual forma, la jurisprudencia constitucional, estableció que la motivación y fundamentación de las resoluciones, constituyen parte integrante del debido proceso, previsto en los arts. 115 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE), señalando entre otras Sentencias Constitucionales el N° 487/2014 de 25 de febrero, que refieren que, la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de motivación en las resoluciones, a través de la que, se debe dar pleno convencimiento a las partes del proceso, que se ha actuado de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso y esta decisión que se asume esté regida por los principios y valores rectores que rigen al juzgador.
El Tribunal no se pronunció a la especificación del agravio expuesto en el recurso de apelación, lo cual implica vulneración del debido proceso.
Petitorio.
Solicitó se emita Auto Supremo, anulando obrados y/o casando el Auto de Vista recurrido.
Contestación al recurso.
Dispuesto el traslado del recurso de casación, mediante proveído de 24 de mayo de 2022 de fs. 161; notificado al demandante David Gutiérrez Adrián, el 30 de mayo de 2022, no contestó el recurso.
Admisión del recurso de casación.
El Tribunal de apelación por Auto Nº 107/22 de 10 de junio de 2022, de fs. 164, concedió el recurso de casación, interpuesto por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando; y cumpliendo con el art. 277 del Código Procesal Civil (CPC-2013), aplicable en la materia, de conformidad al art. 252 del CPT, este Tribunal, emitió el Auto de 1 de julio de 2022 de fs. 180, admitiendo el recurso interpuesto por la entidad demandada; que se pasa a resolver:
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO.
Expuestos así los fundamentos del recurso de casación y analizado el mismo, se tienen las siguientes consideraciones:
Doctrina y jurisprudencia aplicable al caso:
Sobre la fundamentación y motivación, al resolver los recursos de apelación.
El art. 265-I del CPC-2013, aplicable en la materia de conformidad al art. 252 del Código Procesal del Trabajo (CPT), establece: “El auto de vista deberá circunscribirse a los puntos resueltos por el inferior y que hubieran sido objeto de apelación y fundamentación”, determinando claramente que, el Tribunal de alzada al resolver el recurso de apelación debe ceñirse a lo objetado en el recurso de apelación, no pudiendo disponer cuestiones que no han sido pedidas, como tampoco omitir el análisis y resolución de ningún agravio expuesto en el recurso; además, la resolución que se emita debe contener motivación y fundamentación, respecto de la posición asumida; más aún, si el Tribunal de segunda instancia, constituye un Juez colegiado de conocimiento y no así de puro derecho, teniendo la potestad y obligación de analizar y resolver todos los agravios expuestos en los recursos de alzada, sin discriminación alguna, apreciando y considerando el conjunto de la prueba acumulada al proceso, no pudiendo soslayar esta responsabilidad en la resolución de la causa.
La motivación de las resoluciones judiciales constituye, un deber jurídico, consagrado constitucionalmente como uno de los elementos del debido proceso, que se convierte en una garantía de legalidad procesal, para proteger la libertad, la seguridad jurídica, la racionalidad y fundamentación de las resoluciones judiciales o administrativas; la motivación debe permitir vislumbrar con claridad, las razones de decisión para confirmar o modificar un fallo de instancia; resolviendo todos los agravios expuestos en la apelación o impugnación, con los principios de congruencia, pertinencia y exhaustividad.
Este Tribunal, respecto a la motivación que debe contener toda determinación judicial, en los Autos Supremos Nº 867 de 3 de marzo de 2015 (Sala Social Primera) y Nº 245 de 27 de agosto de 2015 (Sala Social Segunda), entre otros, ha establecido que “…la debida y suficiente fundamentación de los fallos que supone exponer no sólo el razonamiento, sino respaldar el mismo con las normas jurídicas tanto sustantivas como adjetivas que sean aplicables al caso por resolverse, implica la obligación para que el juzgador absuelva todos los reclamos sometidos a su consideración, de modo tal que le permita al impetrante, en este caso, al recurrente, impugnar la decisión en esos puntos, pues privarle de ellos vulnera el derecho al debido proceso y con ello a la defensa, consagrados y protegidos por los arts. 115 y 119 de la Constitución Política del Estado”; quedando claro que, los Tribunales de alzada, al conocer un recurso de apelación deben dar cumplimento al art. 265-I del CPC-2013, fundamentado y motivando sus resoluciones, labor que debe plasmarse en la resolución precisa de todos y cada uno de los puntos expuestos, con argumentos específicos, que tengan como efecto otorgar seguridad jurídica a las partes.
Toda resolución que determine derechos o implique obligaciones, debe contener una debida motivación y fundamentación, para que los sujetos procesales tengan certeza que la decisión asumida es la correcta y se adecúa a la normativa vigente; más aún, si es emitida en revisión, de otra resolución que es cuestionada por el justiciable, mediante algún mecanismo procesal que la Ley le otorga; al respecto la SCP N° 682/2014 de 10 de abril, señaló: “La obligación de fundamentar las resoluciones también es aplicable a las resoluciones que resuelven apelaciones así la SC 0040/2007-R de 31 de enero, haciendo referencia a la SC 0577/2004-R de 15 de abril, indicó: ‘«Esta exigencia de fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera instancia; (…), es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir, que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la decisión adoptada es justa; por lo que no le esta permito a un Juez o Tribunal, reemplazar la fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, (…); con mayor razón, si se tiene en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho fundamental de la persona y forma parte del debido proceso…»” (Las negrillas fueron añadidas).
La Constitución Política del Estado.
La CPE, establece en su art. 48, como norma fundamental del estado de derecho, “I. Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; II. Las normas laborales se interpretan y aplican bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; III. Los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos”, finalmente; los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados, tienen privilegio y preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles.
El señalado texto constitucional, regula los derechos sociales y económicos, entre ellos, el derecho al trabajo y expone una serie de mandatos y consideraciones sobre los derechos de los trabajadores y la obligación del Estado de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas, de modo que éstos no sean simples enunciados, sino, tengan aplicación plena.
Si bien es cierto que, no todos los que trabajan o prestan un servicio por cuenta ajena, lo hacen bajo el amparo de la LGT y sus disposiciones complementarias o conexas; existiendo otra modalidad de trabajadores, como los servidores públicos, que de igual manera prestan servicios para el Estado, los que innegablemente también cuentan con derechos laborales que deben ser protegidos, si corresponde, en el marco de la norma respectiva, sea bajo un procedimiento administrativo que puede ser instado por el servidor público, o puede hacerlo también ante la judicatura laboral ordinaria de manera directa, pues nada impide que aquello pueda ser así, por cuanto es claro que el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), otorga a los jueces en materia de trabajo y seguridad social, la competencia para conocer y decidir acciones individuales o colectivas, tanto por derechos como por beneficios sociales y en general, conflictos que se susciten como emergencia de la aplicación de las leyes sociales.
Los derechos laborales también son aplicables a los servidores públicos en el marco de la norma específica que les atañe, de modo que, no necesariamente ha de entenderse como el derecho social, aquello que se encuentra regulado en la LGT o sus disposiciones complementarias o conexas, sino también aquellas que correspondan al ámbito del servicio público, en cuanto a los derechos laborales se refiere, siendo deber del Estado promoverlos, protegerlos y respetarlos, garantizando a toda persona, el libre y eficaz ejercicio de los mismos conforme a los arts. 13 y 14 de la misma constitución.
Del subsidio de frontera.
El artículo 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, respecto al Subsidio de frontera; señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del sector público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”. Consecuentemente, el supuesto legal prevé que el trabajador debe desempeñar sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales con las fronteras internacionales, para poder beneficiarse del subsidio de frontera, supuesto que no distingue la naturaleza de los trabajos a realizar o las modalidades de contratación.
Se reconoce al subsidio de frontera, como un derecho adquirido a favor de todos los trabajadores, sean dependientes del Estado o de empresas públicas o privadas, sujetos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público (Ley N° 2027), o a la Ley General del Trabajo, consolidándose a favor del trabajador o del empleado con la sola prestación de servicios dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales.
Al respecto la doctrina concibe a un derecho adquirido, como: “Aquel respecto del cual se han satisfecho todos los requisitos exigidos por la Ley en vigencia para determinar su adquisición y consiguiente incorporación al patrimonio del adquirente”, otra conceptualización define al derecho adquirido como: “El que por razón de la misma Ley se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona”; es decir, que cuando una persona cumple con los requisitos para adquirir este derecho, denominado por esto “derecho adquirido” se inviste de su condición indefectible, e incorporado al capital de la persona beneficiaria.
Resolución del caso concreto.
El recurso contiene argumentos que cuestionan el fondo y como también aspectos de forma; al respecto, por razones metodológicas y por los efectos que representa la resolución de cada recurso, se resolverá en primer lugar el recurso de casación en la forma, porque en caso de ser evidentes estos reclamos, no correspondería resolver el recurso de casación en el fondo, decisión que de ningún modo significa la alteración del contenido, ni la vulneración de derechos constitucionales del recurrente; pues debe considerarse primero los aspectos que hacen al recurso en la forma, para en caso de resultar infundados ingresar a resolver el recurso de casación en el fondo.
Casación en la forma.
Analizando el contenido del Auto de Vista impugnado; se advierte que realizó una síntesis del recurso de apelación de fs. 124 a 126 y resolvió cada agravio expuesto, sobre el supuesto mal cálculo del 20% del subsidio frontera, realizó un análisis de las pruebas documentales y en aplicación del art. 159 del CPT, estableció: ”…que la demandante trabajó en el Gobierno Autónomo Departamental de Pando desde de junio de 2009 hasta el 30 de mayo de año 2015 sin percibir el subsidio de frontera”; además, verificado los montos, estableció un error en el cálculo, que enmendado; sobre la naturaleza autónoma de la entidad demandada y la autodeterminación de realizar sus contrataciones, sustentándose en los artículos que rigen el principio de inversión de la prueba y las pruebas cursante en el expediente, determinó que el trabajo de David Gutiérrez Adrián, no se enmarcaba a lo dispuesto en el art. 6 de la Ley Nº 2027 y refirió: “… es decir el rotulo de consultoria era solo denominativo, se presume para burlar efectos de la ley laboral”.
Por último, el Tribunal de alzada realizó un análisis sobre la falta de fundamentación y motivación de la Sentencia de primera instancia, describiendo los fundamentos jurídicos sobre los que basa su decisión; consiguientemente, se establece que el Auto de Vista explicó a la entidad apelante, la razón de su decisión, sustentado en la prueba cursante en el expediente y la normativa vigente; en ese sentido, se advierte que el Tribunal de alzada resolvió con un razonamiento propio y conforme a normativa, los agravios alegados en el recurso de apelación.
La Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 1234/2017-S1, de 28 de diciembre de 2017, estableció que: “…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; al contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas» (SC 2023/2010-R de 9 de noviembre reiterada por la SC 1054/2011-R de 1 de julio).”
En este caso, no resulta procedente la nulidad pedida por la entidad demanda, al no evidenciarse la concurrencia de alguna causa para determinar esa decisión; porque el Auto de Vista Nº 39/22 de 16 de mayo de 2022, contiene toda la fundamentación y motivación necesario que debe contener una Resolución sin necesidad de que la misma se ampulosa; por lo que, confirmó la Sentencia impugnada, absolviendo los agravios alegados, pero con un razonamiento y aplicación de normas que consideró deben ser analizado al momento de resolverse el recurso de apelación; consiguientemente, corresponde desestimarse el recurso de casación en la forma, por infundado.
En tal sentido, corresponde, verificar si los argumentos alegados en el recurso de casación en el fondo, son ciertos o no; en ese contexto, se pasa a resolver punto por punto los argumentos del recurso.
Casación en el fondo.
Con referencia a los puntos 1 y 3 del recurso de casación donde se alegó errónea interpretación del art 6 del EFP y art. 60 del de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; debe quedar establecido que, el DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, prevé que las entidades del sector público -sean estas entidades desconcentradas, descentralizadas, autónomas o autárquicas-, independientemente de su fuente de financiamiento, así como las empresas privadas sea cual fuere su naturaleza, que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, sean estos emergentes de procesos de contratación obrero-patronal, denominados contratos civiles encubiertos, contratos a plazo fijo, contratos administrativos de prestación de servicios; o como en el caso de análisis, donde el Gobierno Autónomo Departamental de Pando de manera errónea, consideró que la demandante fungía sus labores de manera eventual, y que por ello, no correspondía el pago del 20% adicional al salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por haber desarrollado sus actividades en lugares alejados de la ciudad.
Es importante destacar que la pretensión del actor, es hacer efectivo el cobro del subsidio de frontera y vacaciones, que conforme las boletas de pago de fs. 18 a 21, Contrato de Consultoría de fs. 83 a 85 y la Certificación de Haberes U.RR.HH/AP Nº 101/2020 de 28 de septiembre de fs. 89 a 91, emitida por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, se advierte que no se realizó el pago por el subsidio de frontera de las gestiones junio de 2009 a diciembre de 2014; por lo que, se concluye que el Tribunal de alzada, al confirmar parcialmente el fallo de primera instancia obró de manera correcta.
En mérito a ello, se evidencia que el señalado DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, establece que el trabajador o trabajadora, independientemente del sector en el que desempeña su labor o la modalidad de su contratación, para beneficiarse de este subsidio, basta que desarrolle sus funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la prestación de sus servicios; este fundamento expuesto, constituye una interpretación progresiva de la norma, que permite de mejor manera el desarrollo del derecho social; asimismo, se constata que la entidad recurrente no demostró con prueba pertinente en el proceso, en aplicación del principio de inversión de la prueba dispuesto en el art. 3-h), 66 y 150 CPT, que la actora hubiese prestado sus servicios fuera de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, para no ser acreedor al señalado subsidio de frontera.
Con referencia al punto 2 del recurso de casación; en el que alegó que el Gobierno Autónomo Departamental de Pando en base a la Ley N° 031, Marco de Autonomías y Descentralización “ANDRES IBAÑEZ” y conforme a su Estatuto Fundamental Autonómico del Departamento de Pando en su art. 1, tendría la potestad del principio de la autodeterminación, en base al cual se habría suscrito el contrato con el actor.
Conforme determina el art. 15-I de la LOJ “El Órgano Judicial sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos, respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la Constitución. En materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra disposición legal o reglamentaria. La ley especial será aplicada con preferencia a la ley general.”
Las normas citadas se encuentran vigentes; empero, estas no derogan ni modifican los derechos de los trabajadores, pues sus derechos se encuentran tutelados por Norma Suprema y otras de aplicación preferente, por ser especiales; pues la Constitución Política del Estado, la LGT, Decretos Supremos y toda la normativa específica en materia laboral, respecto de derechos adquiridos, como es el subsidio de frontera; tiene preferente aplicación; por lo que, no corresponde acoger el fundamento del recurrente.
En mérito a lo expuesto y encontrándose infundados los motivos traídos en casación por la entidad demandada, corresponde dar aplicación al art. 220-II del CPC-2013, por la disposición del art. 252 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación, interpuesto por el Gobierno Autónomo Departamental de Pando, representado por Regis Germán Richter Alencar como gobernador, a través de su apoderada Elizabeth Ferreira Soliz de Silva; contra el Auto de Vista N° 39/22 de 16 de mayo de 2022, emitido por la Sala Civil, Familia, Niño, Niña y Adolescente, Social, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, de fs. 148 a 150.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, comuníquese y devuélvase. -