SALA PLENA
SENTENCIA: 90/2002 FECHA: 5 de diciembre de 2002
EXP. N° : 139/2001
PROCESO : Contencioso Administrativo
PARTES : TRANSREDES S.A. c/ Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificación
Sentencia pronunciada en el proceso contencioso administrativo interpuesto por TRANSREDES S.A., contra el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa interpuesta por Steven M. Hopper, en representación de TRANSREDES S.A., contra el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, la contestación del titular del Ministerio demandado, la réplica, dúplica y todo cuanto tuvo que verse y convino; y
CONSIDERANDO: Que acreditando personería en representación de TRANSREDES S.A., Steven M. Hopper, dentro el plazo previsto por el Art. 789 del Cód. de Pdto. Civil, interpone demanda contencioso administrativa contra el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, pidiendo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación anule la Resolución Ministerial N° 073 de 24 de abril de 2001, pronunciada por el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación, confirmatoria de la Resolución Administrativa N° 003/01 de 31 de enero de 2001, pronunciada por la Viceministra de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal.
La demanda funda su petitorio a partir del análisis de los siguientes hechos y argumentos legales:
Como emergencia de la ruptura que sufrió el ducto OSSA II ubicado en las proximidades de la localidad de Calacoto, departamento de La Paz, se produjo un derrame de Hidrocarburo que fue a parar al Río Desaguadero. TRANSREDES S.A. procedió a realizar la limpieza de los suelos afectados, realizando la recolección del producto en bolsas plásticas que fueron trasladadas a fosas abiertas en un terreno aledaño a la Estación de Sica Sica, con la no objeción de la Autoridad Ambiental Competente y la autorización del Alcalde de Sica Sica.
Con este motivo, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, a través del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, inició un procedimiento Administrativo infractorio contra TRANSREDES S.A. que concluyo con la Resolución Administrativa N° 003/01 de 31 de enero de 2001, que determinó:
Amonestación a TRANREDES S.A. por contravención del Art. 96 inc. g) del Reglamento General de Gestión Ambiental;
Multa de $US 107.233.70 por contravención del inc. a) del artículo citado; y
Concesión de plazo de 100 días calendario para enmendar las contravenciones.
Impugnada en recurso jerárquico de apelación, la Reso1ución Ministerial N° 073 de 24 de abril de 2001 la confirmó en todas sus partes.
Con estos antecedentes TRANREDES S.A., argumenta:
Que el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, no tiene competencia para conocer procesos infractorios en primera instancia y, consiguientemente, para imponer amonestaciones y sanciones; atribución que, por disposición expresa de la ley, corresponde a los Prefectos de Departamento, en el caso presente, al Prefecto de La Paz. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, del cual depende el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, es competente para conocer el recurso jerárquico de apelación, por lo que la actuación del nombrado Viceministerio cae dentro de las nulidades previstas por el Art. 31 de la Constitución Po1itica del Estado, toda vez que entre las competencias de dicho Viceministerio contenidas en el Art. 16 del D.S. 25055, no se encuentran mencionadas las relativas a infracciones de las disposiciones legales ambientales.
La falta de intervención en primera instancia de la Prefectura de La Paz, importa la vio1ación del derecho de defensa y del debido proceso de TRANSREDES S.A. consagrados en 1os Arts. 16-II) y 35 de la Constitución, en el entendido que se concentró la primera y segunda instancia del proceso en un mismo Ministerio.
La ilegalidad de la amonestación a TRASREDES S.A. por infracción al Art. 96 inc. g) del Reglamento General, en razón a que las notas MSDP-UMARNDF-N° 653/00 y 830/00, de fechas 3 y 23 de mayo de 2000, respectivamente, se refieren a la otorgación de un plazo de 4 a 5 meses o de 5 a 6 meses, para la presentación del plan integral para el procesamiento del material contaminado contenido en las bo1sas de Sica Sica, mas no consignan un plazo determinado para la presentación de un plan integral, por lo que, al no existir tal plazo no se configura la infracción señalada.
La ilegalidad de la multa de $US 107.233,70 por considerar inexistente la infracción contenida en el inc. a) del Art. 97 del Reglamento General de Gestión Ambiental, cuya existencia determina la imposición señalada en el inc. b) de la misma norma. Señala que se incurrió en error al considerar como primera infracción de TRANSREDES S.A. la emergente del derrame de hidrocarburos producido a ori1las del Río Pirque en el Departamento de Cochabamba y la segunda la resultante del derrame en el Río Desaguadero, hechos que no tienen correspondencia ni vinculación y que puedan ser considerados como un acto de persistencia en la infracción, que 1os haga merecedores de la sanción señalada. Agregan que en contravención a la citada disposición se determinó una multa sobre la base del costo del Sistema 3 de Estaciones y Ductos Santa Cruz - Sica Sica - Arica y no sobre el costo del plan denominado "Fosas de Disposición Temporal de Residuos Provenientes del Río Desaguadero", plan en cuya ejecución se atribuyeron las infracciones y multa.
Argumentan la inexistencia de infracción a partir del razonamiento que la autoridad administrativa pretende imponer el cumplimiento simultáneo de deberes contradictorios. Así, por cumplir con el requisito de Licencia Ambiental no se cumplía con las ordenes impartidas para ejecutar medidas de limpieza, o viceversa, lo cual vulnera el principio general del derecho que prescribe que el cumplimiento del deber no constituye ilícito ni depara perjuicio. Significa además que de acuerdo al Reglamento Ambiental para el Sector de Hidrocarburos, la exigencia de una Licencia Ambiental tiene una regulación específica y que en el caso del ducto OSSA II, ésta obra no fue realizada por Transredes S.A., fue parte de una concesión, habiéndose otorgado la Declaratoria de Adecuación Ambiental en octubre de 1999.
Por todo 1o que pide se declare probada su demanda y nula la Resolución Ministerial N° 073 de 24 de abril de 2001 y en su mérito la Resolución Administrativa N° 003/0 1 de 31 de enero de 2001.
CONSIDERANDO: Que el Ministerio de Desarrollo Sostenible y planificación contesta negativamente a la demanda señalando que la demanda es defectuosa y contradictoria. Se refiere a los hechos expuestos por TRANSREDES S.A. aclarando que los alcances de la no objeción formulada por la Autoridad Ambiental en relación al depósito de residuos, no contemplaron autorización alguna ya que ésta requería previamente la existencia de una licencia ambiental y advirtió que debían tomarse las previsiones ambientales necesarias. No habiéndose cumplido éstas, -entre ellas la licencia ambiental- se siguieron los procedimientos administrativos previstos en el Reglamento de Gestión Ambiental con la debida participación de TRANSREDES S.A., y que concluyeron con la emisión de la R.A. 003/01 por la cual se impusieron las sanciones administrativas correspondientes.
Rechaza el argumento sobre la incompetencia del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal para conocer los procesos infractorios indican, por una parte que en todo caso correspondía utilizarse el Recurso Directo de Nulidad para impugnar la competencia de la autoridad y, por otra que la estructura del Poder Ejecutivo prevista por la Constitución y la Ley 1788 (Ley de Organización del Poder Ejecutivo) prevén la atribución de los Ministros para resolver, en ultima instancia, los asuntos administrativos correspondientes a su Ministerio. En relación a la competencia de los Prefectos argumentan que, de acuerdo con la Ley 1654 de 28 de julio de 1995, (Ley de Descentralización Administrativa) prevé que las actividades, obras o proyectos de carácter nacional (como es el transporte de hidrocarburos por ductos), no pueden ser transferidos o delegados a las Prefecturas de Departamento, cuyos titulares ejercen atribuciones y funciones conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico que les sean aplicables, entre ellas la Ley del Medio Ambiente y la Ley de Hidrocarburos que caracterizan la actividad del transporte de hidrocarburos como proyectos nacionales. Invocan el D.S. 24716 de 8 de diciembre de 1995 Reglamentario de la Ley de Medio Ambiente para significar las competencias del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio ambiente como Autoridad Ambiental competente a nivel nacional y las de su Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal para ejercer la fiscalización a nivel nacional de las actividades en la materia.
Sobre la ilegalidad de la sanción de amonestación dispuesta en función del inc. g) del Art. 96 del Reglamento General de Gestión Ambiental aclara que la comunicación del Viceministerio de 14 de febrero de 2000, únicamente autorizó el traslado de las bolsas con suelos contaminados hasta la Estación de Sica Sica, advirtiendo, además, que debían tomarse todas las previsiones ambientales de ley. Estas previsiones están señaladas en las disposiciones ambientales y prevén plazos y procedimientos que deben observarse con carácter previo a la ejecución de cualquier actividad obra o proyecto. En este orden indican que TRANSREDES S.A. reconoció estar tramitando la Licencia Ambiental para proceder con tareas de almacenamiento temporal y recuperación de suelos, pero que, sin embargo, no la obtuvo y que el documento referido al Plan de Tratamiento de Suelos con Hidrocarburos en enero de 2001, no corresponde al Plan Integral requerido por la Autoridad Ambiental competente para lograr la mencionada licencia.
Sobre la ilegalidad de la multa impuesta a TRANSREDES S.A. aclara que en noviembre de 2000 y previo procedimiento amonestó a la empresa por contravención al Art. 96 inc. a) del Reglamento de Gestión Ambiental por situaciones ocurridas en la línea OSSA II en la localidad de Parotani, Departamento de Cochabamba, que forma parte del sistema 3 de estaciones y ductos Santa Cruz - Sica Sica - Arica y que la Declaración de Adecuación Ambiental de octubre de 1999 es inaplicable por tratarse de una actividad nueva y diferente al transporte de hidrocarburos. Por lo que pide se declare Improbada la demanda, en su totalidad, con costas.
CONSIDERANDO: Que tratándose de un proceso que, por mandato del Art. 781 del Cód. de Pdto. Civil se tramita por la vía ordinaria de puro derecho, en sentencia corresponde examinar la interpretación o aplicación de las disposiciones legales acusadas como infringidas en las resoluciones administrativas impugnadas y si como resultado de las mismas existen derechos lesionados o perjudicados en la relación entre el interés público y el privado.
En autos, la controversia se concentra en impugnar la Resolución Ministerial No. 073 de 24 de abril de 2001, pronunciada por el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación, en conocimiento del recurso de apelación presentada por TRANSREDES S.A., contra la Resolución Administrativa No. 003/01 de 31 de enero 2001 dictada por la Viceministra de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal y por la cual se resuelve confirmar y ratificar en todas sus partes la resolución apelada.
De los antecedentes consignados en ambas resoluciones, la documentación presentada por las partes y los argumentos sostenidos en la demanda, se trata de resoluciones derivadas de un proceso administrativo iniciado por el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal contra la empresa TRANSREDES S.A. como emergencia de las acciones derivadas de un derrame de hidrocarburos del ducto OSSA II en las proximidades de la localidad de Calacoto Bajo, Municipio de Sica Sica, Provincia Aroma del Departamento de La Paz y por las que la autoridad administrativa imputó a la citada empresa la contravención de las siguientes disposiciones:
Art. 96 Reglamento de General de Gestión Ambiental: Constituyen contravenciones a la legislación ambiental las previstas en el art. 99 de la Ley del Medio Ambiente: a) iniciar una actividad o implementar una obra sin contar con el certificado de dispensación o la DIA, según corresponda, g) el incumplimiento a la aplicación de las medidas correctivas o de mitigación posteriores a las inspecciones y plazos concedidos para su regulación, conforme lo establece el art. 97 de la LEY.
Art. 169 inc. Reglamento para la Prevención y Control Ambiental: Según lo dispuesto por el art. 99 de la Ley y el Título IX del Reglamento General de Gestión Ambiental, se establecen las siguientes infracciones administrativas: a) iniciar una actividad o implementar una obra o proyecto sin contar con el certificado de dispensación o la DIA según corresponda,
y los Arts. 26 y 65 del Reglamento en Materia de Contaminación Atmosférica relativos a la realización de monitoreos en fuente fija.
TRANSREDES S.A. fue debidamente citada y concurrió al proceso administrativo asumiendo defensa, presentando justificativos y concurriendo a la inspección verificada por las autoridades administrativas conforme consta de la copia de los antecedentes del proceso presentados por la autoridad recurrida.
CONSIDERANDO: Que con estos antecedentes, corresponde analizar los puntos relevantes de la demanda:
Competencia del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos naturales y Desarrollo Forestal para sostener el procedimiento administrativo e imponer sanciones por infracciones. Si bien es evidente que las disposiciones reglamentarias a la Ley del Medio Ambiente señalan como "Autoridades Ambientales Competentes" al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente a nivel nacional y al Prefecto, a través de la Instancia Ambiental de su dependencia, a nivel departamental, (Arts. 4 y 5) del Reglamento General de Gestión Ambiental, no es menos cierto que el ejercicio de las atribuciones y funciones de los prefectos están legalmente definidas y limitadas a aquellas de orden técnico-administrativo no privativas del Poder Ejecutivo a nivel nacional, tal como prevé la Ley 1654 de Descentralización Administrativa de 28 de julio de 1995. En este orden, la consideración de la actividad del transporte de hidrocarburos por ductos como "proyecto nacional" y con carácter de utilidad pública bajo la protección del Estado, ciertamente abre un ámbito mayor a la competencia territorial de las autoridades prefecturales justificándose la competencia de un organismo nacional para ejercer las funciones de fiscalización, en el caso, en materia ambiental. En consecuencia, la asunción por parte del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal de las atribuciones para conocer y resolver un proceso administrativo por infracciones a la Ley Ambiental y sus Reglamentos con relación a una actividad que trasciende el nivel departamental es correspondiente con su jerarquía y atribuciones legalmente definidas, sin que ello importe contravenir garantías substanciales del debido proceso, máxime si su resolución fue objeto de un recurso de apelación ante el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación. En efecto, de los actuados de dicho procedimiento se advierte que TRANSREDES S.A. reconoció en el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal su condición de "Autoridad Ambiental Competente" (fs.160-162).
Ilegalidad de la Amonestación por infracción al art. 96 inc. g) del Reglamento General de Gestión Ambiental . Las resoluciones recurridas justifican la determinación al precisar que TRANSREDES S.A. fue requerida y conminada a presentar un Plan Integral para el procesamiento de material contaminado contenido en las bolsas trasladas a Sica Sica con recomendaciones para un proceso corto de encapsulamiento con plazo señalado. Se da cuenta documentada en el proceso administrativo que a 11 de diciembre de 2000, la empresa no había presentado el Plan Integral ni procedió a eliminar el petróleo del material contaminado, pese a que el plazo había fenecido en 23 de septiembre del mismo año.
Ilegalidad de la multa impuesta por infracción al inc. b) del art. 97 del Reglamento General de Gestión ambiental. Los antecedentes acumulados al proceso administrativo y señalados en las resoluciones recurridas identifican con precisión que la Autoridad Ambiental Competente, en noviembre de 2000, amonestó por escrito a TRANSREDES S.A. por la contravención del Art. 96 inc. a) del Reglamento General de Gestión Ambiental como emergencia de establecer que la empresa no contaba con el certificado de dispensación o la DIA, previstos en la legislación ambiental a tiempo de iniciar trabajo en el ducto correspondiente a la línea OSSA II, en la localidad de Parotani, del Departamento de Cochabamba y que forma parte del Sistema 3 de Estaciones y ductos Santa Cruz - Sica Sica - Arica, requisitos cuyo cumplimiento también se extrañaron cuando se iniciaron actividades en el proyecto "Fosas de Disposición de Residuos Provenientes del Derrame de Hidrocarburos del Río Desaguadero", pese a que TRANSREDES S.A., en sendas comunicaciones al Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, anunció estar tramitando la Licencia Ambiental respectiva para enfrentar los trabajos de almacenamiento y tratamiento de los residuos de hidrocarburos correspondientes a la misma línea y sistema de estaciones y gasoducto, por lo que no se justifica la impugnación con el pretexto de que ambos incidentes carecen de vinculación.
Inexistencia de infracción y Error en el cálculo de la multa impuesta. El razonamiento adoptado en la Resolución 003/01 en sentido de que los requerimiento y recomendaciones de la Autoridad Ambiental Competente forman parte de una estructura secuencial de actividades que comprenden la presentación de un Plan, su revisión y aprobación y el tratamiento del material contaminado a través del proceso recomendado y aprobado en la correspondiente Licencia Ambiental, despeja toda duda respecto a las actuaciones del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal y el incumplimiento de señaladas obligaciones por parte de TRANSREDES S.A. en el tratamiento ambiental del derrame de hidrocarburos del Río Desaguadero que justifican las sanciones adoptadas. No obstante y precisamente por haberse identificado por la Autoridad Ambiental Competente que las infracciones derivan de dicho y específico siniestro cuyo tratamiento debe acogerse a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y cumplir con todas las previsiones legales, la imposición de multa del TRES POR MIL sobre el monto total del proyecto Sistema de Estaciones y ductos Santa Cruz -Sica Sica - Arica no se adecúa al ámbito del hecho que motivo la imputación de infracción, proceso administrativo y respectiva sanción, y que no es otro que el proyecto: "Fosas de Disposición de Residuos Provenientes del Derrame de Hidrocarburos del Río Desaguadero", sobre cuyo valor deberá imponerse la multa correspondiente, en observancia de lo señalado por el inc. b) del Art. 97 del citado Reglamento General de Gestión Ambiental.
Por lo que no habiendo sido probados los argumentos sostenidos en la demanda, salvando el error en el cálculo de la multa a imponerse a la entidad demandante, corresponde desestimar la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas en la vía contencioso administrativa.
POR TANTO: La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con la atribución prevista por el Art. 55 10) de la L.O.J., declara PROBADA en parte la demanda de fs. 876-883 únicamente en cuanto a la multa impuesta por la R.A. N° 003/01 de 31 de enero de 2.001, debiendo la autoridad ambiental competente proceder a una nueva liquidación de la multa, conforme a las consideraciones formuladas en el punto 4° del último considerando e IMPROBADA en las demás pretensiones.
Esta Sentencia de la que se tomará razón donde corresponda, es pronunciada en Sucre, Capital de la República de Bolivia, a los veintinueve días del mes de noviembre del año dos mil dos.
El Dr. Carlos Tovar Gützlaff, Primer Relator, se allanó al proyecto del Segundo Relator, Dr. Eduardo Rodríguez Veltzé.
No intervienen los Ministros Dres. Kenny Prieto Melgarejo y Héctor Sandoval Parada, por ausencia justificada.
PRIMER RELATOR: Dr. Carlos Tovar Gützlaff
SEGUNDO RELATOR: Dr. Eduardo Rodríguez Veltzé
Firmado: Armando Villfuerte Claros
Freddy Reynolds Eguía
Carlos Tovar Gützlaff
Jaime Ampuero García
Emilse Ardaya Gutiérrez
Carlos Rocha Orosco
Eduardo Rodríguez Veltzé
Firmado: Ricardo Medina Stephens
Secretario de Cámara de Sala Plena
SENTENCIA: 90/2002 FECHA: 5 de diciembre de 2002
EXP. N° : 139/2001
PROCESO : Contencioso Administrativo
PARTES : TRANSREDES S.A. c/ Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificación
Sentencia pronunciada en el proceso contencioso administrativo interpuesto por TRANSREDES S.A., contra el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación.
VISTOS EN SALA PLENA: La demanda contencioso administrativa interpuesta por Steven M. Hopper, en representación de TRANSREDES S.A., contra el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, la contestación del titular del Ministerio demandado, la réplica, dúplica y todo cuanto tuvo que verse y convino; y
CONSIDERANDO: Que acreditando personería en representación de TRANSREDES S.A., Steven M. Hopper, dentro el plazo previsto por el Art. 789 del Cód. de Pdto. Civil, interpone demanda contencioso administrativa contra el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, pidiendo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación anule la Resolución Ministerial N° 073 de 24 de abril de 2001, pronunciada por el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación, confirmatoria de la Resolución Administrativa N° 003/01 de 31 de enero de 2001, pronunciada por la Viceministra de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal.
La demanda funda su petitorio a partir del análisis de los siguientes hechos y argumentos legales:
Como emergencia de la ruptura que sufrió el ducto OSSA II ubicado en las proximidades de la localidad de Calacoto, departamento de La Paz, se produjo un derrame de Hidrocarburo que fue a parar al Río Desaguadero. TRANSREDES S.A. procedió a realizar la limpieza de los suelos afectados, realizando la recolección del producto en bolsas plásticas que fueron trasladadas a fosas abiertas en un terreno aledaño a la Estación de Sica Sica, con la no objeción de la Autoridad Ambiental Competente y la autorización del Alcalde de Sica Sica.
Con este motivo, el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, a través del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, inició un procedimiento Administrativo infractorio contra TRANSREDES S.A. que concluyo con la Resolución Administrativa N° 003/01 de 31 de enero de 2001, que determinó:
Amonestación a TRANREDES S.A. por contravención del Art. 96 inc. g) del Reglamento General de Gestión Ambiental;
Multa de $US 107.233.70 por contravención del inc. a) del artículo citado; y
Concesión de plazo de 100 días calendario para enmendar las contravenciones.
Impugnada en recurso jerárquico de apelación, la Reso1ución Ministerial N° 073 de 24 de abril de 2001 la confirmó en todas sus partes.
Con estos antecedentes TRANREDES S.A., argumenta:
Que el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, no tiene competencia para conocer procesos infractorios en primera instancia y, consiguientemente, para imponer amonestaciones y sanciones; atribución que, por disposición expresa de la ley, corresponde a los Prefectos de Departamento, en el caso presente, al Prefecto de La Paz. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, del cual depende el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, es competente para conocer el recurso jerárquico de apelación, por lo que la actuación del nombrado Viceministerio cae dentro de las nulidades previstas por el Art. 31 de la Constitución Po1itica del Estado, toda vez que entre las competencias de dicho Viceministerio contenidas en el Art. 16 del D.S. 25055, no se encuentran mencionadas las relativas a infracciones de las disposiciones legales ambientales.
La falta de intervención en primera instancia de la Prefectura de La Paz, importa la vio1ación del derecho de defensa y del debido proceso de TRANSREDES S.A. consagrados en 1os Arts. 16-II) y 35 de la Constitución, en el entendido que se concentró la primera y segunda instancia del proceso en un mismo Ministerio.
La ilegalidad de la amonestación a TRASREDES S.A. por infracción al Art. 96 inc. g) del Reglamento General, en razón a que las notas MSDP-UMARNDF-N° 653/00 y 830/00, de fechas 3 y 23 de mayo de 2000, respectivamente, se refieren a la otorgación de un plazo de 4 a 5 meses o de 5 a 6 meses, para la presentación del plan integral para el procesamiento del material contaminado contenido en las bo1sas de Sica Sica, mas no consignan un plazo determinado para la presentación de un plan integral, por lo que, al no existir tal plazo no se configura la infracción señalada.
La ilegalidad de la multa de $US 107.233,70 por considerar inexistente la infracción contenida en el inc. a) del Art. 97 del Reglamento General de Gestión Ambiental, cuya existencia determina la imposición señalada en el inc. b) de la misma norma. Señala que se incurrió en error al considerar como primera infracción de TRANSREDES S.A. la emergente del derrame de hidrocarburos producido a ori1las del Río Pirque en el Departamento de Cochabamba y la segunda la resultante del derrame en el Río Desaguadero, hechos que no tienen correspondencia ni vinculación y que puedan ser considerados como un acto de persistencia en la infracción, que 1os haga merecedores de la sanción señalada. Agregan que en contravención a la citada disposición se determinó una multa sobre la base del costo del Sistema 3 de Estaciones y Ductos Santa Cruz - Sica Sica - Arica y no sobre el costo del plan denominado "Fosas de Disposición Temporal de Residuos Provenientes del Río Desaguadero", plan en cuya ejecución se atribuyeron las infracciones y multa.
Argumentan la inexistencia de infracción a partir del razonamiento que la autoridad administrativa pretende imponer el cumplimiento simultáneo de deberes contradictorios. Así, por cumplir con el requisito de Licencia Ambiental no se cumplía con las ordenes impartidas para ejecutar medidas de limpieza, o viceversa, lo cual vulnera el principio general del derecho que prescribe que el cumplimiento del deber no constituye ilícito ni depara perjuicio. Significa además que de acuerdo al Reglamento Ambiental para el Sector de Hidrocarburos, la exigencia de una Licencia Ambiental tiene una regulación específica y que en el caso del ducto OSSA II, ésta obra no fue realizada por Transredes S.A., fue parte de una concesión, habiéndose otorgado la Declaratoria de Adecuación Ambiental en octubre de 1999.
Por todo 1o que pide se declare probada su demanda y nula la Resolución Ministerial N° 073 de 24 de abril de 2001 y en su mérito la Resolución Administrativa N° 003/0 1 de 31 de enero de 2001.
CONSIDERANDO: Que el Ministerio de Desarrollo Sostenible y planificación contesta negativamente a la demanda señalando que la demanda es defectuosa y contradictoria. Se refiere a los hechos expuestos por TRANSREDES S.A. aclarando que los alcances de la no objeción formulada por la Autoridad Ambiental en relación al depósito de residuos, no contemplaron autorización alguna ya que ésta requería previamente la existencia de una licencia ambiental y advirtió que debían tomarse las previsiones ambientales necesarias. No habiéndose cumplido éstas, -entre ellas la licencia ambiental- se siguieron los procedimientos administrativos previstos en el Reglamento de Gestión Ambiental con la debida participación de TRANSREDES S.A., y que concluyeron con la emisión de la R.A. 003/01 por la cual se impusieron las sanciones administrativas correspondientes.
Rechaza el argumento sobre la incompetencia del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal para conocer los procesos infractorios indican, por una parte que en todo caso correspondía utilizarse el Recurso Directo de Nulidad para impugnar la competencia de la autoridad y, por otra que la estructura del Poder Ejecutivo prevista por la Constitución y la Ley 1788 (Ley de Organización del Poder Ejecutivo) prevén la atribución de los Ministros para resolver, en ultima instancia, los asuntos administrativos correspondientes a su Ministerio. En relación a la competencia de los Prefectos argumentan que, de acuerdo con la Ley 1654 de 28 de julio de 1995, (Ley de Descentralización Administrativa) prevé que las actividades, obras o proyectos de carácter nacional (como es el transporte de hidrocarburos por ductos), no pueden ser transferidos o delegados a las Prefecturas de Departamento, cuyos titulares ejercen atribuciones y funciones conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico que les sean aplicables, entre ellas la Ley del Medio Ambiente y la Ley de Hidrocarburos que caracterizan la actividad del transporte de hidrocarburos como proyectos nacionales. Invocan el D.S. 24716 de 8 de diciembre de 1995 Reglamentario de la Ley de Medio Ambiente para significar las competencias del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio ambiente como Autoridad Ambiental competente a nivel nacional y las de su Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal para ejercer la fiscalización a nivel nacional de las actividades en la materia.
Sobre la ilegalidad de la sanción de amonestación dispuesta en función del inc. g) del Art. 96 del Reglamento General de Gestión Ambiental aclara que la comunicación del Viceministerio de 14 de febrero de 2000, únicamente autorizó el traslado de las bolsas con suelos contaminados hasta la Estación de Sica Sica, advirtiendo, además, que debían tomarse todas las previsiones ambientales de ley. Estas previsiones están señaladas en las disposiciones ambientales y prevén plazos y procedimientos que deben observarse con carácter previo a la ejecución de cualquier actividad obra o proyecto. En este orden indican que TRANSREDES S.A. reconoció estar tramitando la Licencia Ambiental para proceder con tareas de almacenamiento temporal y recuperación de suelos, pero que, sin embargo, no la obtuvo y que el documento referido al Plan de Tratamiento de Suelos con Hidrocarburos en enero de 2001, no corresponde al Plan Integral requerido por la Autoridad Ambiental competente para lograr la mencionada licencia.
Sobre la ilegalidad de la multa impuesta a TRANSREDES S.A. aclara que en noviembre de 2000 y previo procedimiento amonestó a la empresa por contravención al Art. 96 inc. a) del Reglamento de Gestión Ambiental por situaciones ocurridas en la línea OSSA II en la localidad de Parotani, Departamento de Cochabamba, que forma parte del sistema 3 de estaciones y ductos Santa Cruz - Sica Sica - Arica y que la Declaración de Adecuación Ambiental de octubre de 1999 es inaplicable por tratarse de una actividad nueva y diferente al transporte de hidrocarburos. Por lo que pide se declare Improbada la demanda, en su totalidad, con costas.
CONSIDERANDO: Que tratándose de un proceso que, por mandato del Art. 781 del Cód. de Pdto. Civil se tramita por la vía ordinaria de puro derecho, en sentencia corresponde examinar la interpretación o aplicación de las disposiciones legales acusadas como infringidas en las resoluciones administrativas impugnadas y si como resultado de las mismas existen derechos lesionados o perjudicados en la relación entre el interés público y el privado.
En autos, la controversia se concentra en impugnar la Resolución Ministerial No. 073 de 24 de abril de 2001, pronunciada por el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación, en conocimiento del recurso de apelación presentada por TRANSREDES S.A., contra la Resolución Administrativa No. 003/01 de 31 de enero 2001 dictada por la Viceministra de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal y por la cual se resuelve confirmar y ratificar en todas sus partes la resolución apelada.
De los antecedentes consignados en ambas resoluciones, la documentación presentada por las partes y los argumentos sostenidos en la demanda, se trata de resoluciones derivadas de un proceso administrativo iniciado por el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal contra la empresa TRANSREDES S.A. como emergencia de las acciones derivadas de un derrame de hidrocarburos del ducto OSSA II en las proximidades de la localidad de Calacoto Bajo, Municipio de Sica Sica, Provincia Aroma del Departamento de La Paz y por las que la autoridad administrativa imputó a la citada empresa la contravención de las siguientes disposiciones:
Art. 96 Reglamento de General de Gestión Ambiental: Constituyen contravenciones a la legislación ambiental las previstas en el art. 99 de la Ley del Medio Ambiente: a) iniciar una actividad o implementar una obra sin contar con el certificado de dispensación o la DIA, según corresponda, g) el incumplimiento a la aplicación de las medidas correctivas o de mitigación posteriores a las inspecciones y plazos concedidos para su regulación, conforme lo establece el art. 97 de la LEY.
Art. 169 inc. Reglamento para la Prevención y Control Ambiental: Según lo dispuesto por el art. 99 de la Ley y el Título IX del Reglamento General de Gestión Ambiental, se establecen las siguientes infracciones administrativas: a) iniciar una actividad o implementar una obra o proyecto sin contar con el certificado de dispensación o la DIA según corresponda,
y los Arts. 26 y 65 del Reglamento en Materia de Contaminación Atmosférica relativos a la realización de monitoreos en fuente fija.
TRANSREDES S.A. fue debidamente citada y concurrió al proceso administrativo asumiendo defensa, presentando justificativos y concurriendo a la inspección verificada por las autoridades administrativas conforme consta de la copia de los antecedentes del proceso presentados por la autoridad recurrida.
CONSIDERANDO: Que con estos antecedentes, corresponde analizar los puntos relevantes de la demanda:
Competencia del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos naturales y Desarrollo Forestal para sostener el procedimiento administrativo e imponer sanciones por infracciones. Si bien es evidente que las disposiciones reglamentarias a la Ley del Medio Ambiente señalan como "Autoridades Ambientales Competentes" al Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente a nivel nacional y al Prefecto, a través de la Instancia Ambiental de su dependencia, a nivel departamental, (Arts. 4 y 5) del Reglamento General de Gestión Ambiental, no es menos cierto que el ejercicio de las atribuciones y funciones de los prefectos están legalmente definidas y limitadas a aquellas de orden técnico-administrativo no privativas del Poder Ejecutivo a nivel nacional, tal como prevé la Ley 1654 de Descentralización Administrativa de 28 de julio de 1995. En este orden, la consideración de la actividad del transporte de hidrocarburos por ductos como "proyecto nacional" y con carácter de utilidad pública bajo la protección del Estado, ciertamente abre un ámbito mayor a la competencia territorial de las autoridades prefecturales justificándose la competencia de un organismo nacional para ejercer las funciones de fiscalización, en el caso, en materia ambiental. En consecuencia, la asunción por parte del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal de las atribuciones para conocer y resolver un proceso administrativo por infracciones a la Ley Ambiental y sus Reglamentos con relación a una actividad que trasciende el nivel departamental es correspondiente con su jerarquía y atribuciones legalmente definidas, sin que ello importe contravenir garantías substanciales del debido proceso, máxime si su resolución fue objeto de un recurso de apelación ante el Ministro de Desarrollo Sostenible y Planificación. En efecto, de los actuados de dicho procedimiento se advierte que TRANSREDES S.A. reconoció en el Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal su condición de "Autoridad Ambiental Competente" (fs.160-162).
Ilegalidad de la Amonestación por infracción al art. 96 inc. g) del Reglamento General de Gestión Ambiental . Las resoluciones recurridas justifican la determinación al precisar que TRANSREDES S.A. fue requerida y conminada a presentar un Plan Integral para el procesamiento de material contaminado contenido en las bolsas trasladas a Sica Sica con recomendaciones para un proceso corto de encapsulamiento con plazo señalado. Se da cuenta documentada en el proceso administrativo que a 11 de diciembre de 2000, la empresa no había presentado el Plan Integral ni procedió a eliminar el petróleo del material contaminado, pese a que el plazo había fenecido en 23 de septiembre del mismo año.
Ilegalidad de la multa impuesta por infracción al inc. b) del art. 97 del Reglamento General de Gestión ambiental. Los antecedentes acumulados al proceso administrativo y señalados en las resoluciones recurridas identifican con precisión que la Autoridad Ambiental Competente, en noviembre de 2000, amonestó por escrito a TRANSREDES S.A. por la contravención del Art. 96 inc. a) del Reglamento General de Gestión Ambiental como emergencia de establecer que la empresa no contaba con el certificado de dispensación o la DIA, previstos en la legislación ambiental a tiempo de iniciar trabajo en el ducto correspondiente a la línea OSSA II, en la localidad de Parotani, del Departamento de Cochabamba y que forma parte del Sistema 3 de Estaciones y ductos Santa Cruz - Sica Sica - Arica, requisitos cuyo cumplimiento también se extrañaron cuando se iniciaron actividades en el proyecto "Fosas de Disposición de Residuos Provenientes del Derrame de Hidrocarburos del Río Desaguadero", pese a que TRANSREDES S.A., en sendas comunicaciones al Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, anunció estar tramitando la Licencia Ambiental respectiva para enfrentar los trabajos de almacenamiento y tratamiento de los residuos de hidrocarburos correspondientes a la misma línea y sistema de estaciones y gasoducto, por lo que no se justifica la impugnación con el pretexto de que ambos incidentes carecen de vinculación.
Inexistencia de infracción y Error en el cálculo de la multa impuesta. El razonamiento adoptado en la Resolución 003/01 en sentido de que los requerimiento y recomendaciones de la Autoridad Ambiental Competente forman parte de una estructura secuencial de actividades que comprenden la presentación de un Plan, su revisión y aprobación y el tratamiento del material contaminado a través del proceso recomendado y aprobado en la correspondiente Licencia Ambiental, despeja toda duda respecto a las actuaciones del Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal y el incumplimiento de señaladas obligaciones por parte de TRANSREDES S.A. en el tratamiento ambiental del derrame de hidrocarburos del Río Desaguadero que justifican las sanciones adoptadas. No obstante y precisamente por haberse identificado por la Autoridad Ambiental Competente que las infracciones derivan de dicho y específico siniestro cuyo tratamiento debe acogerse a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y cumplir con todas las previsiones legales, la imposición de multa del TRES POR MIL sobre el monto total del proyecto Sistema de Estaciones y ductos Santa Cruz -Sica Sica - Arica no se adecúa al ámbito del hecho que motivo la imputación de infracción, proceso administrativo y respectiva sanción, y que no es otro que el proyecto: "Fosas de Disposición de Residuos Provenientes del Derrame de Hidrocarburos del Río Desaguadero", sobre cuyo valor deberá imponerse la multa correspondiente, en observancia de lo señalado por el inc. b) del Art. 97 del citado Reglamento General de Gestión Ambiental.
Por lo que no habiendo sido probados los argumentos sostenidos en la demanda, salvando el error en el cálculo de la multa a imponerse a la entidad demandante, corresponde desestimar la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas en la vía contencioso administrativa.
POR TANTO: La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con la atribución prevista por el Art. 55 10) de la L.O.J., declara PROBADA en parte la demanda de fs. 876-883 únicamente en cuanto a la multa impuesta por la R.A. N° 003/01 de 31 de enero de 2.001, debiendo la autoridad ambiental competente proceder a una nueva liquidación de la multa, conforme a las consideraciones formuladas en el punto 4° del último considerando e IMPROBADA en las demás pretensiones.
Esta Sentencia de la que se tomará razón donde corresponda, es pronunciada en Sucre, Capital de la República de Bolivia, a los veintinueve días del mes de noviembre del año dos mil dos.
El Dr. Carlos Tovar Gützlaff, Primer Relator, se allanó al proyecto del Segundo Relator, Dr. Eduardo Rodríguez Veltzé.
No intervienen los Ministros Dres. Kenny Prieto Melgarejo y Héctor Sandoval Parada, por ausencia justificada.
PRIMER RELATOR: Dr. Carlos Tovar Gützlaff
SEGUNDO RELATOR: Dr. Eduardo Rodríguez Veltzé
Firmado: Armando Villfuerte Claros
Freddy Reynolds Eguía
Carlos Tovar Gützlaff
Jaime Ampuero García
Emilse Ardaya Gutiérrez
Carlos Rocha Orosco
Eduardo Rodríguez Veltzé
Firmado: Ricardo Medina Stephens
Secretario de Cámara de Sala Plena