TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA
SEGUNDA
SENTENCIA Nº 76/2017
EXPEDIENTE : 80/2015
DEMANDANTE : Estación de Servicio “LA PACANA”
DEMANDADO (A) : Ministerio de Hidrocarburos y Energía (MHE)
TIPO DE PROCESO : Contencioso Administrativo
RESOLUCIÓN IMPUGNADA : RM-RJ 001/2015 de fecha 05/01/2015
MAGISTRADO RELATOR : Dr. Fidel Marcos Tordoya Rivas
LUGAR Y FECHA : Sucre, 3 de abril de 2017
________________________________________
VISTOS EN SALA: La demanda contenciosa administrativa de fs. 12 a 15, subsanada a fs. 29, impugnando la Resolución Ministerial RJ Nº 001/2015 de 5 de enero, pronunciada por el Ministro de Hidrocarburos y Energía (MHE), la respuesta de fs. 70 a 74; el memorial de apersonamiento del tercero interesado de fs. 34 a 35 vta., la renuncia a réplica de fs. 78, el decreto de “Autos” de fs. 79, los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada.
I. CONTENIDO DE LA DEMANDA:
I.1. Antecedentes de la demanda.
La Estación de Servicio (E°S°) “LA PASCANA”, representada legalmente por Aurelio Roca Castedo, se apersona e interpone demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Ministerial RJ 001/2015 de 5 de enero, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, amparado en los arts. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), y 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (CPC de 1975), expresando lo siguiente:
Refiere, que el Servicio de Impuestos Nacionales Santa Cruz, emitió y dictó acta de verificación y clausura definitiva, por una supuesta infracción atribuida a la E°S°, ocurrido el 2 de julio de 2011, de no emisión de factura, acto administrativo que practicó la Administración Tributaria en un marco de irregularidad y arbitrariedad. Acotó que la entidad impositiva requirió a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), se sancione a la EºSº solicitando se ordene su intervención; por lo anterior, la ANH emitió la Resolución Administrativa ANH Nº 3305/2013 de 12 de noviembre, disponiendo la intervención de la EºSº “La Pascana”, sin considerar que habría operado la prescripción de la infracción, por haber transcurrido más de dos años, aspecto que no fue considerado por la resolución jerárquica.
I.2. Fundamentos de la demanda.
Señaló que la resolución impugnada fundamenta su decisión en la norma contenida en el art. 19 de la Ley Nº 100, que incorpora el parágrafo V al art. 164 de la Ley Nº 2492, así como el art. 138 de la Ley Nº 3058 sobre las facultades de regulación de la ANH, sin considerar que el fallo se emitió fuera del término establecido en el art. 79 de la Ley Nº 2341, toda vez que desde la supuesta infracción atribuida a la Eº Sº La Pascana ocurrida el 2 de julio de 2011, por supuesta no emisión de la factura, hasta la emisión del acto administrativo inicial de la ANH, transcurrieron más de dos años.
Indicó que, por principio de jerarquía normativa instituida en el art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE), en esencia otorga el valor normativo, directo e inmediato, con aplicación preferente a la Ley Nº 2341, sin embargo, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía al no haber circunscrito la resolución dentro esos parámetros, vulneró dicho principio, cayendo en una ilegalidad, por lo que pide se considere y valore este aspecto, porque la prescripción de la infracción habría operado.
Aseveró, que la sanción de nulidad se encuentra establecida en el art. 35.c) de la Ley Nº 2341; de actos dictados en contravención a las normas procesales, empero, la autoridad que resolvió el recurso jerárquico no tomó en cuenta; al contrario, la autoridad demandada confesó espontáneamente que la resolución del recurso de revocatoria fue dictada fuera del plazo legal, desconociendo la norma precisa y específica que determina la nulidad del acto. Agregó, que el art. 35 de la Ley Nº 2341, dispone específicamente la nulidad del acto administrativo y la resolución fue dictada en contravención de las normas procesales; en consecuencia, considera que los argumentos de la autoridad jerárquica, son contrarios a la ley, y por ende ante la falta de pronunciamiento, vulneró el principio del debido proceso.
I.3. Petitorio.
Concluyó, el memorial solicitando se declare probada la demanda, y se revoque totalmente la Resolución Ministerial RJ 001/2015 de 15 de enero, emitida por el Ministro de Hidrocarburos y Energía, revocando asimismo la Resolución Administrativa ANH Nº 2007/2014 de 30 de julio, y la Resolución Administrativa ANH Nº 3305/2013 de 12 de noviembre, ambas emitidas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en consecuencia, se declare la prescripción de la infracción y acción.
II. DE LA CONTESTACION A LA DEMANDA.
Que, admitida la demanda por decreto de fs. 30, y citada la autoridad demandada, se apersonó Carlos Crispín Quispe Lima, en su calidad de Director General de Control y Fiscalización del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en virtud a Testimonio de Poder Especial Nº 1056/2015 de 18 de noviembre, suscrito por ante la Notaria de Fe Pública Nº 054 a cargo de Adolfo Esteban Machicado Poma, del Distrito Judicial de La Paz, contestando negativamente la demanda mediante memorial de fs. 70 a 74 de obrados, expresando lo siguiente:
Manifestó respecto a la prescripción de la infracción administrativa, que de conformidad a la Ley N° 100 de Desarrollo y Seguridad de Fronteras de 4 de abril de 2011, en su art. 11 establece el procedimiento de la intervención de las E°S° autorizadas por la ANH, por otro lado el art. 138 de la Ley N° 3058 de hidrocarburos en relación a las facultades que asume la ANH, una de ellas es de regulación de cumplir y hacer cumplir la normativa sectorial, asegurando el cumplimiento de las disposiciones antimonopolísticas y defensa de competencia.
Aduce que el SIN emitió la Resolución Administrativa en la que resolvió ratificar la clausura inmediata y definitiva del establecimiento contraventor, poniéndose en conocimiento de la ANH, quien habría emitido la resolución determinando intervenir la E°S°.
Que, la infracción de no emisión de la factura, fue verificada y sancionada por el SIN de conformidad al art. 170 de la ley N° 2492, y en cumplimiento de la normativa prevista en el art. 19 de la Ley Nº 100, por lo que la ANH procedió a la intervención de la misma, autorizando a YPFB su administración y operación.
Con referencia a la prescripción, refiere que la intervención de la E°S°, no es una infracción, ni sanción que sea susceptible de prescripción, puesto que la intervención es una medida excepcional prevista por ley, cuya finalidad es precautelar la continuidad del servicio en razón a la clausura definitiva del SIN.
Manifiesta, que al no existir un proceso administrativo sancionador iniciado por la ANH, menos sanción administrativa impuesta por esta entidad, no podría operar la prescripción.
Con relación a la nulidad de la Resolución Administrativa ANH N° 2007/2014 de 30 de junio de 2014, al haberse dictado fuera de los 60 días, alega que la SC N° 0042/2005 de 5 de junio, definió que la perdida de competencia por incumplimiento del plazo, debe estar expresamente señalada en la ley para establecer su nulidad.
Añade, que la emisión tardía de la resolución no constituiría un factor relevante que altere su validez, toda vez que la misma alcanzó su validez y eficacia a partir de su notificación, de conformidad a lo dispuesto en el art. 32.I de la Ley Nº 2341; y por Sentencia Constitucional 0042/2005 se estableció que no opera la nulidad de la resolución administrativa pronunciada fuera de plazo, al no existir perdida de competencia que sea prevista por ley. Tampoco se restringiría su derecho a la defensa, por que interpuso su recurso jerárquico conforme a procedimiento.
II.1. Petitorio.
Concluyó, solicitando que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta y sea con costas.
III. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.
Que, de la compulsa de los datos del proceso, como la resolución administrativa impugnada, se establece los siguientes hechos:
Que, en fecha 2 de junio de 2011, la Gerencia de Grandes Contribuyentes Santa Cruz, del Servicio de Impuestos Nacionales, emitió el Acta de verificación y clausura definitiva por una supuesta infracción cometida de no emisión de factura, atribuida a la Estación de Servicio “La Pascana”. La misma que fue anulada en dos oportunidades, por no cumplir los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin.
Por lo anterior, el Servicio de Impuestos Nacionales, emitió Resolución Administrativa Nº 23-0005-12 de 11 de enero de 2012, que dispone la clausura inmediata y definitiva del establecimiento contraventor “Estación de Servicio La Pascana”, dispuesta mediante Acta de Verificación y Clausura Nº 0001/2012 de 4 de enero, en aplicación de lo dispuesto por los arts. 170 de la Ley Nº 2492, y los parágrafos II y III 19 de la Ley Nº 100 de 4 de abril de 2011, por haberse verificado la no emisión de factura por la venta de gasolina en un bidón por el valor de Bs. 20 en fecha 2 de julio de 2011. Asimismo a efecto del cumplimiento del parágrafo III del art. 19 de la Ley Nº 100, se comunicó los actos de la conducta del contribuyente, a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) (fs. 41 a 43 de antecedentes administrativos).
Acto Administrativo que fue anulado, por Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0624/2012 de 3 de agosto, que dispone la anulación de actuados hasta el vicio más antiguo, reponiendo obrados hasta el Acta de Verificación y Clausura Nº 0001/2012 de 4 de enero inclusive, a fin de que se emita nueva Acta según lo señalado en el último párrafo del art. 170 de la Ley Nº 2492 (fs. 22 a 30 vta. de antecedentes administrativos).
Por Auto Motivado Nº 25-000900-13 de 11 de abril de 2013, la Gerencia GRACO Santa Cruz, anuló obrados hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta el acto de verificación y clausura de fecha 2 de enero de 2013, debiendo labrar nueva Acta de Verificación Clausura. Asimismo dispuso el precintado y clausura de la Estación de Servicio La Pascana de propiedad del contribuyente Aurelio Roca Castedo con NIT 1497498019; y el registro en el sistema de la Administración Tributaria de las actuaciones, así como emisión de informe por el Departamento de Fiscalización y, remitir en el plazo de 5 días todas las actuaciones a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, cumpliendo la Guía Técnica de Control de Emisión de Facturas en Estaciones de Servicios (fs. 33 a 35 de anexo).
Mediante Resolución Administrativa ANH N° 3305/2013 de 12 de noviembre (fs. 74 a 75 de antecedentes administrativos), en previsión a lo establecido por el Parágrafo II del art. 19 de la Ley Nº 100, el Director Ejecutivo de la ANH, resolvió intervenir la Estación de Servicio La Pascana, de propiedad de Aurelio Roca Castedo, la misma que durará hasta la ejecutoria del acto que dispone la clausura definitiva de la Estación de Servicio a ser emitida por el SIN. Asimismo, se designó como interventor a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para la administración y operación, durante el periodo de intervención; y en el caso de disponerse la revocatoria del acto, la ANH dispondrá el cese de la intervención y YPFB debiendo proceder a la devolución de los recursos generados por el margen minorista. En caso de que el acto que dispone la clausura definitiva, adquiriera la calidad de cosa juzgada, la ANH revocará sin previo procedimiento administrativo, la licencia de operación y los recursos generados durante el periodo de intervención pasaran a propiedad de YPFB.
Mediante memorial de 31 de diciembre de 2013, el representante legal de la Estación de Servicio La Pascana, dedujo recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa ANH Nº 3305/2013 de 12 de noviembre (fs. 118 a 120 de anexo), que fue resuelto por Resolución Administrativa ANH N° 2007/2014 de 30 de julio, emitida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, que resolvió rechazar el recurso de revocatoria, confirmando en todas sus partes la Resolución Administrativa ANH N° 3305/2013 de 12 de noviembre.
En virtud de lo anterior, la empresa demandante interpuso el recurso jerárquico por memorial de fs. 131 a 133 de anexo, el mismo que fue resuelto mediante Resolución Ministerial R.J. N° 001/2015 de 5 de enero, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, resolviendo rechazar el recurso interpuesto, y confirmando la Resolución Administrativa ANH N° 3305/2013 de 12 de noviembre y la Resolución Administrativa ANH N° 2007/2014 de 30 de julio, emitidas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (fs. 149 a 158 de anexo).
Contra esa determinación, la Estación de Servicio la Pascana, a través de su representante legal, formuló demanda contenciosa administrativa conforme consta de fs. 12 a 15 de obrados.
III.1. Competencia del Tribunal para el conocimiento y resolución de la causa.
Que, el procedimiento Contencioso Administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.
En este marco legal, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, establece que “El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”.
Que, así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con el numeral 2 del art. 2 y art. 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Agencia Nacional de Hidrocarburos y el Ministro de Hidrocarburos y Energía.
IV. DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.
Que, el motivo de la litis se circunscribe a determinar: 1) Si es evidente que se produjo la prescripción al haber transcurrido más de 2 años desde la no emisión de la factura, hasta la emisión de la Resolución Administrativa ANH N° 3305/2013 de 12 de noviembre, de conformidad a lo establecido por el art. 79 de la Ley N° 2341. 2) Si es evidente, que la Resolución Administrativa ANH N° 2007/2014 de 30 de julio, se encontraba viciada de nulidad por ser pronunciada fuera de plazo.
V. ANALISIS DEL PROBLEMA JURIDICO PLANTEADO.
Identificada la problemática traída a esta instancia para su resolución en mérito a la formulación del proceso contencioso administrativo, y de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, y los antecedentes administrativos venidos a este Tribunal, se establecen los siguientes extremos:
V.1. En cuanto al primer motivo de controversia, es preciso determinar si corresponde la prescripción de la infracción y sanción establecida por el art. 79 de la Ley Nº 2341.
Al respecto, corresponde precisar que el Estado otorga a la Administración Pública la potestad de imponer sanciones a los ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurídicos que las normas les imponen, pero dicha potestad está supeditada al estricto cumplimiento de garantías constitucionales, procesales, judiciales y jurisdiccionales, entre estas el debido proceso en sus elementos de presunción de inocencia, derecho a la defensa, derecho a un proceso previo a la sanción, a presentar prueba, derecho a la motivación y congruencia. En ese sentido, la administración no debe proceder por puro arbitrio, sino que debe cumplir determinadas condiciones, observando las garantías constitucionales antes señaladas, por ello, se ha establecido que el debido proceso debe ser observado no solo en su faceta vertical, sino horizontal, ósea en la vía judicial, como también en el ámbito administrativo cuando se tenga que someter a una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad.
En cuanto a la aplicación de la sanción a la entidad demandante, se debe precisar que la Ley Nº 100 de 4 de abril de 2011, mediante su art. 19.I, incorporó el parágrafo V al art. 164 de la Ley 2492 (CTB), disponiendo que: “Cuando se verifique la no emisión de factura, nota fiscal o documento equivalente por la venta de gasolina, diesel oíl y gas vehicular en estaciones de servicio autorizadas por la entidad competente, la sanción consistirá en la clausura definitiva del establecimiento”.
De igual manera, el art. 19.II de la citada Ley Nº 100, incluyó un último párrafo al art. 170 de la Ley N° 2492, con el siguiente texto: “Tratándose de la venta de gasolina, diesel oíl y gas natural vehicular en estaciones de servicio autorizadas por la entidad competente, la sanción consistirá en la clausura definitiva del establecimiento, sin posibilidad de que la misma sea convertida en multa”.
A su vez, el párrafo III del mismo cuerpo legal, establece que: “A partir de la clausura definitiva dispuesta por el Servicio de Impuestos Nacionales y hasta la ejecutoria del acto que dispone la clausura definitiva de la estación de servicio, la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH procederá a la intervención de la misma, autorizando a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos – YPFB su administración y operación…”.
Que, la ANH como entidad reguladora de hidrocarburos, es una institución pública cuya función es regular, controlar, fiscalizar y supervisar toda las actividades de la cadena de hidrocarburos, desarrolladas dentro el territorio nacional desde su exploración, comercialización hasta su llegada al consumidor final; verificando el cumplimiento de las obligaciones de los regulados, los derechos de los usuarios y de los consumidores, a fin de lograr el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidrocarburíferos.
En ese contexto, es necesario dejar claramente establecido que la Resolución Nº 3305/2013 de 12 de noviembre, emitida por la ANH, fue pronunciada en el marco de sus atribuciones establecidas en la ley especial, en cumplimiento al parágrafo III del art. 19 de la Ley Nº 100 de 4 de abril de 2011, como efecto de la emisión del Acta de Verificación y Clausura GDSC/DF/Nº 002/2013 de 23 de abril, emitido por la Gerencia GRACO Santa Cruz del Servicio de Impuestos Nacionales, que recomendó la intervención de la Eº Sº “La Pascana”.
En consecuencia, la Administración Tributaria al evidenciar la no emisión de la factura por el contribuyente “Eº Sº La Pascana”, en fecha 2 de julio de 2011, aplicó este procedimiento especial y exclusivo descrito en párrafos precedentes, de la clausura definitiva de la estación de servicio, emitiendo el correspondiente “Acta de Verificación y Clausura de la Estación de Servicio GGSC/DF/Nº 002/2013 de 23 de abril, cursante de fs. 36 a 37 del anexo, enviando una copia de la misma a la ANH a efecto de que disponga la intervención, conforme a las facultades descritas en la ley especial.
Por lo señalado y, de antecedentes cursantes en obrados, se establece que la sanción dispuesta contra la empresa demandante por la no emisión de factura, fue dispuesta por la Administración Tributaria, deduciéndose que la solicitud de prescripción de la sanción debió ser solicitada ante dicha instancia, toda vez que la Resolución Administrativa ANH Nº 3305/2013 de 12 de noviembre, emitida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, que dispuso la intervención de la Estación de Servicio La Pascana, no constituye propiamente una infracción, ni sanción que sea susceptible de prescripción, constituyéndose en un acto administrativo de mera administración secundaria consecuencia del proceso principal, como una medida excepcional establecida en el parágrafo III del art. 19 de la Ley Nº 100 de 4 de abril de 2011.
En ese entendido, la finalidad de dicho acto administrativo es la de precautelar la continuidad del servicio, así se infiere de la norma instituida en el art 14 de la Ley Nº 3058 de 17 de mayo de 2005, que establece que son servicios públicos las actividades de transporte, refinación, almacenaje, comercialización, distribución de gas natural por redes, el suministro de los productos refinados del petróleo y de las plantas de proceso en el mercado interno, que deben ser prestadas de manera regular y continua para satisfacer las necesidades energéticas de la población y de la industria orientada al desarrollo del país. Asimismo, el art. 25.C del mismo cuerpo legal dispone que, es atribución del Ente Regulador de Hidrocarburos, velar por el abastecimiento de los productos derivados y establecer periódicamente los volúmenes necesarios de estos para satisfacer el consumo interno, por lo que se colige que no es evidente lo argüido por el demandante en relación a la prescripción de la Resolución Administrativa Nº 3305/2013 de 12 de noviembre.
De lo que se infiere que las resoluciones que emitió ANH no causan estado, son accesorias supeditadas al proceso principal que se sustancia en el SIN y las instancias de la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT), de conformidad al art. 19.III de la Ley Nº 100, para que la ANH proceda de una u otra forma. En primer termino, de constituirse la revocatoria del acto, la ANH dispone el cese de la intervención procediendo conforme a lo dispuesto. En segundo término, cuando el acto disponga la clausura definitiva adquiere la calidad de cosa juzgada, el ente regulador revoca la licencia de operación para luego proceder de forma prevista por el legislador.
De lo inferido se tiene que la ANH es una entidad interventora cuya función tiene inicio a partir de la clausura definitiva, hasta la ejecutoria del acto que dispone la clausura definitiva. El acto principal pertenece y depende de lo que determine el SIN y sus instancias de la AIT, y lo accesorio se constituye las resoluciones que emite ANH, cuya instrumentación toma la forma de la decisión principal de los primeros, por lo mismo la participación de la ANH resulta excepcional en procura de dar continuidad al servicio, contra dichos actos es lógico y racional sostener que no opera la prescripción, por lo tanto no es evidente la acusación realizada por el demandante.
V.2. respecto al segundo punto en controversia, sobre la nulidad de la Resolución Administrativa ANH Nº 2007/2014 de 30 de julio de 2014, pronunciada fuera del plazo legal establecido por el art. 89 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE aprobado por D.S. 27127.
Que, en relación a la nulidad de los actos administrativos acusados por el demandante, por incumplimiento de plazos en la emisión de la resolución del recurso de revocatoria, éstas deben circunscribirse en su análisis de procedencia en el marco normativo previsto por el Art. 35 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, cuyo tenor dispone: “I. Son nulos de pleno derecho los actos administrativos en los casos siguientes: a) Los que hubiesen sido dictados por autoridad administrativa sin competencia por razón de la materia o del territorio; b) Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible; c) Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y, e) Cualquier otro establecido expresamente por ley.”; de cuyo catálogo procedimental administrativo no prevé la emisión de la resolución fuera de plazo, como causal de nulidad del acto administrativo.
Por otro lado, el inciso e) que aglutinaría aquellas otras nulidades previstas en la ley procesal, que a decir del procesalista Couture quien conceptualiza la nulidad procesal como: “la sanción instituida en la ley, consistente en la ineficacia de los actos realizados con violación o apartamiento de las formas (ad solemnitatem) o requisitos (ad sustanciam) señalados para la validez de los mismos. (COUTURE, Eduardo, Vocabulario Jurídico, p. 423.)”, en el contexto expuesto las nulidades procesales están previstas normativamente de manera exhaustiva y no meramente enunciativa, acorde a la regla francesa del "pas de nullité sans texte", es decir, no hay nulidad si ésta no está establecida expresamente en la ley, en el marco del principio de especificidad o legalidad, referido a que el acto se haya realizado en violación de prescripciones legales, sancionadas con nulidad; finalidad, no puede declararse la nulidad del acto cuando éste ha cumplido su finalidad; trascendencia, el que invoca el vicio formal debe probar que el mismo le causó un perjuicio cierto e irreparable que sólo puede subsanarse mediante la nulidad; aplicación de principios que fueron desarrollados por este Tribunal Supremo que impiden la consolidación de una nulidad que no esté señalada por ley, menos cuando no le causo daño.
A mayor abundamiento, el art. 55 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, acoge el principio de trascendencia al señalar: “Será procedente la revocación de un acto anulable por vicios de procedimiento, únicamente cuando el vicio ocasione indefensión de los administrados o lesione el interés público. La autoridad administrativa, para evitar nulidades de actos administrativos definitivos o actos equivalentes, de oficio o a petición de parte, en cualquier estado del procedimiento, dispondrá la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo o adoptará las medidas más convenientes para corregir los defectos u omisiones observadas.”; no procediendo en consecuencia el fundamento de la nulidad por la nulidad como el demandante lo entendió y solicita.
Que, en relación a la nulidad argüida por el demandante, es preciso referir los fundamentos de la Sentencia Constitucional 1451/2004-R de 8 de septiembre, que cita al AC 014/2003-CA de 10 de enero, que señala: “(…) no basta que una norma procesal establezca el término dentro del cual debe dictarse una resolución para que, en caso de incumplimiento, la misma sea nula ipso jure, pues para que esto ocurra la norma procesal debe establecer con carácter específico que la autoridad pierde competencia si emite el fallo fuera de tal término, o lo que es lo mismo, la pérdida de competencia debe estar expresamente señalada en la Ley, para establecer la nulidad de los actos o resoluciones de toda autoridad…” (El subrayado es nuestro).
Por lo señalado, si bien es cierto que la Resolución Administrativa ANH Nº 2007/2014 de 30 de julio, que resolvió el recurso de revocatoria fue pronunciada fuera del plazo que establece el art. 89 del DS Nº 27172, no es menos cierto, que dicha omisión no puede dar lugar a la nulidad del acto administrativo tal como refiere el demandante, toda vez que la Ley Nº 2341, ni el DS 27172 (RLPA-SIRESE), que reglamenta la Ley 2341 (LPA) para su aplicación en el ámbito del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), no sanciona con nulidad o la perdida de competencia por no dictar la resolución de alzada dentro del plazo previsto, argumento que encuentra mayor solidez en lo determinado en las SSCC Nº 0452/2015-S3; AC 014/2003-CA de 10 de enero; 1756/2012 de 1 de octubre, que tienen efecto vinculante “erga omnes”, de lo inferido no resulta evidente la acusación del demandante.
VI. CONCLUSIONES
En el marco de la fundamentación jurídica expuesta y de las pretensiones deducidas en la demanda, se concluye que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, al pronunciar la Resolución Ministerial RJ Nº 001/2015 de 5 de enero, no ha incurrido en ninguna conculcación de normas legales, al contrario, interpretó y aplicó correctamente las normas legales aplicables a la materia, de tal manera que se ajustan a derecho; no es procedente la prescripción, tampoco la nulidad acusada, máxime si los argumentos expuestos en la demanda no desvirtúan de manera concluyente, los fundamentos y razones expuestas en la resolución impugnada.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia en el ejercicio de la atribución conferida en el arts. 778 y 780 del Código de Procedimiento Civil, numeral 2 del art. 2 y art. 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 12 a 15 interpuesta por la Estación de Servicio “LA PASCANA”.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal por la autoridad demandada.
Regístrese, Comuníquese y Cúmplase.
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA
SEGUNDA
SENTENCIA Nº 76/2017
EXPEDIENTE : 80/2015
DEMANDANTE : Estación de Servicio “LA PACANA”
DEMANDADO (A) : Ministerio de Hidrocarburos y Energía (MHE)
TIPO DE PROCESO : Contencioso Administrativo
RESOLUCIÓN IMPUGNADA : RM-RJ 001/2015 de fecha 05/01/2015
MAGISTRADO RELATOR : Dr. Fidel Marcos Tordoya Rivas
LUGAR Y FECHA : Sucre, 3 de abril de 2017
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VISTOS EN SALA: La demanda contenciosa administrativa de fs. 12 a 15, subsanada a fs. 29, impugnando la Resolución Ministerial RJ Nº 001/2015 de 5 de enero, pronunciada por el Ministro de Hidrocarburos y Energía (MHE), la respuesta de fs. 70 a 74; el memorial de apersonamiento del tercero interesado de fs. 34 a 35 vta., la renuncia a réplica de fs. 78, el decreto de “Autos” de fs. 79, los antecedentes procesales y de emisión de la resolución impugnada.
I. CONTENIDO DE LA DEMANDA:
I.1. Antecedentes de la demanda.
La Estación de Servicio (E°S°) “LA PASCANA”, representada legalmente por Aurelio Roca Castedo, se apersona e interpone demanda contenciosa administrativa contra la Resolución Ministerial RJ 001/2015 de 5 de enero, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, amparado en los arts. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), y 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (CPC de 1975), expresando lo siguiente:
Refiere, que el Servicio de Impuestos Nacionales Santa Cruz, emitió y dictó acta de verificación y clausura definitiva, por una supuesta infracción atribuida a la E°S°, ocurrido el 2 de julio de 2011, de no emisión de factura, acto administrativo que practicó la Administración Tributaria en un marco de irregularidad y arbitrariedad. Acotó que la entidad impositiva requirió a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), se sancione a la EºSº solicitando se ordene su intervención; por lo anterior, la ANH emitió la Resolución Administrativa ANH Nº 3305/2013 de 12 de noviembre, disponiendo la intervención de la EºSº “La Pascana”, sin considerar que habría operado la prescripción de la infracción, por haber transcurrido más de dos años, aspecto que no fue considerado por la resolución jerárquica.
I.2. Fundamentos de la demanda.
Señaló que la resolución impugnada fundamenta su decisión en la norma contenida en el art. 19 de la Ley Nº 100, que incorpora el parágrafo V al art. 164 de la Ley Nº 2492, así como el art. 138 de la Ley Nº 3058 sobre las facultades de regulación de la ANH, sin considerar que el fallo se emitió fuera del término establecido en el art. 79 de la Ley Nº 2341, toda vez que desde la supuesta infracción atribuida a la Eº Sº La Pascana ocurrida el 2 de julio de 2011, por supuesta no emisión de la factura, hasta la emisión del acto administrativo inicial de la ANH, transcurrieron más de dos años.
Indicó que, por principio de jerarquía normativa instituida en el art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE), en esencia otorga el valor normativo, directo e inmediato, con aplicación preferente a la Ley Nº 2341, sin embargo, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía al no haber circunscrito la resolución dentro esos parámetros, vulneró dicho principio, cayendo en una ilegalidad, por lo que pide se considere y valore este aspecto, porque la prescripción de la infracción habría operado.
Aseveró, que la sanción de nulidad se encuentra establecida en el art. 35.c) de la Ley Nº 2341; de actos dictados en contravención a las normas procesales, empero, la autoridad que resolvió el recurso jerárquico no tomó en cuenta; al contrario, la autoridad demandada confesó espontáneamente que la resolución del recurso de revocatoria fue dictada fuera del plazo legal, desconociendo la norma precisa y específica que determina la nulidad del acto. Agregó, que el art. 35 de la Ley Nº 2341, dispone específicamente la nulidad del acto administrativo y la resolución fue dictada en contravención de las normas procesales; en consecuencia, considera que los argumentos de la autoridad jerárquica, son contrarios a la ley, y por ende ante la falta de pronunciamiento, vulneró el principio del debido proceso.
I.3. Petitorio.
Concluyó, el memorial solicitando se declare probada la demanda, y se revoque totalmente la Resolución Ministerial RJ 001/2015 de 15 de enero, emitida por el Ministro de Hidrocarburos y Energía, revocando asimismo la Resolución Administrativa ANH Nº 2007/2014 de 30 de julio, y la Resolución Administrativa ANH Nº 3305/2013 de 12 de noviembre, ambas emitidas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, en consecuencia, se declare la prescripción de la infracción y acción.
II. DE LA CONTESTACION A LA DEMANDA.
Que, admitida la demanda por decreto de fs. 30, y citada la autoridad demandada, se apersonó Carlos Crispín Quispe Lima, en su calidad de Director General de Control y Fiscalización del Ministerio de Hidrocarburos y Energía, en virtud a Testimonio de Poder Especial Nº 1056/2015 de 18 de noviembre, suscrito por ante la Notaria de Fe Pública Nº 054 a cargo de Adolfo Esteban Machicado Poma, del Distrito Judicial de La Paz, contestando negativamente la demanda mediante memorial de fs. 70 a 74 de obrados, expresando lo siguiente:
Manifestó respecto a la prescripción de la infracción administrativa, que de conformidad a la Ley N° 100 de Desarrollo y Seguridad de Fronteras de 4 de abril de 2011, en su art. 11 establece el procedimiento de la intervención de las E°S° autorizadas por la ANH, por otro lado el art. 138 de la Ley N° 3058 de hidrocarburos en relación a las facultades que asume la ANH, una de ellas es de regulación de cumplir y hacer cumplir la normativa sectorial, asegurando el cumplimiento de las disposiciones antimonopolísticas y defensa de competencia.
Aduce que el SIN emitió la Resolución Administrativa en la que resolvió ratificar la clausura inmediata y definitiva del establecimiento contraventor, poniéndose en conocimiento de la ANH, quien habría emitido la resolución determinando intervenir la E°S°.
Que, la infracción de no emisión de la factura, fue verificada y sancionada por el SIN de conformidad al art. 170 de la ley N° 2492, y en cumplimiento de la normativa prevista en el art. 19 de la Ley Nº 100, por lo que la ANH procedió a la intervención de la misma, autorizando a YPFB su administración y operación.
Con referencia a la prescripción, refiere que la intervención de la E°S°, no es una infracción, ni sanción que sea susceptible de prescripción, puesto que la intervención es una medida excepcional prevista por ley, cuya finalidad es precautelar la continuidad del servicio en razón a la clausura definitiva del SIN.
Manifiesta, que al no existir un proceso administrativo sancionador iniciado por la ANH, menos sanción administrativa impuesta por esta entidad, no podría operar la prescripción.
Con relación a la nulidad de la Resolución Administrativa ANH N° 2007/2014 de 30 de junio de 2014, al haberse dictado fuera de los 60 días, alega que la SC N° 0042/2005 de 5 de junio, definió que la perdida de competencia por incumplimiento del plazo, debe estar expresamente señalada en la ley para establecer su nulidad.
Añade, que la emisión tardía de la resolución no constituiría un factor relevante que altere su validez, toda vez que la misma alcanzó su validez y eficacia a partir de su notificación, de conformidad a lo dispuesto en el art. 32.I de la Ley Nº 2341; y por Sentencia Constitucional 0042/2005 se estableció que no opera la nulidad de la resolución administrativa pronunciada fuera de plazo, al no existir perdida de competencia que sea prevista por ley. Tampoco se restringiría su derecho a la defensa, por que interpuso su recurso jerárquico conforme a procedimiento.
II.1. Petitorio.
Concluyó, solicitando que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta y sea con costas.
III. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Y PROCESALES.
Que, de la compulsa de los datos del proceso, como la resolución administrativa impugnada, se establece los siguientes hechos:
Que, en fecha 2 de junio de 2011, la Gerencia de Grandes Contribuyentes Santa Cruz, del Servicio de Impuestos Nacionales, emitió el Acta de verificación y clausura definitiva por una supuesta infracción cometida de no emisión de factura, atribuida a la Estación de Servicio “La Pascana”. La misma que fue anulada en dos oportunidades, por no cumplir los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin.
Por lo anterior, el Servicio de Impuestos Nacionales, emitió Resolución Administrativa Nº 23-0005-12 de 11 de enero de 2012, que dispone la clausura inmediata y definitiva del establecimiento contraventor “Estación de Servicio La Pascana”, dispuesta mediante Acta de Verificación y Clausura Nº 0001/2012 de 4 de enero, en aplicación de lo dispuesto por los arts. 170 de la Ley Nº 2492, y los parágrafos II y III 19 de la Ley Nº 100 de 4 de abril de 2011, por haberse verificado la no emisión de factura por la venta de gasolina en un bidón por el valor de Bs. 20 en fecha 2 de julio de 2011. Asimismo a efecto del cumplimiento del parágrafo III del art. 19 de la Ley Nº 100, se comunicó los actos de la conducta del contribuyente, a la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) (fs. 41 a 43 de antecedentes administrativos).
Acto Administrativo que fue anulado, por Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0624/2012 de 3 de agosto, que dispone la anulación de actuados hasta el vicio más antiguo, reponiendo obrados hasta el Acta de Verificación y Clausura Nº 0001/2012 de 4 de enero inclusive, a fin de que se emita nueva Acta según lo señalado en el último párrafo del art. 170 de la Ley Nº 2492 (fs. 22 a 30 vta. de antecedentes administrativos).
Por Auto Motivado Nº 25-000900-13 de 11 de abril de 2013, la Gerencia GRACO Santa Cruz, anuló obrados hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta el acto de verificación y clausura de fecha 2 de enero de 2013, debiendo labrar nueva Acta de Verificación Clausura. Asimismo dispuso el precintado y clausura de la Estación de Servicio La Pascana de propiedad del contribuyente Aurelio Roca Castedo con NIT 1497498019; y el registro en el sistema de la Administración Tributaria de las actuaciones, así como emisión de informe por el Departamento de Fiscalización y, remitir en el plazo de 5 días todas las actuaciones a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, cumpliendo la Guía Técnica de Control de Emisión de Facturas en Estaciones de Servicios (fs. 33 a 35 de anexo).
Mediante Resolución Administrativa ANH N° 3305/2013 de 12 de noviembre (fs. 74 a 75 de antecedentes administrativos), en previsión a lo establecido por el Parágrafo II del art. 19 de la Ley Nº 100, el Director Ejecutivo de la ANH, resolvió intervenir la Estación de Servicio La Pascana, de propiedad de Aurelio Roca Castedo, la misma que durará hasta la ejecutoria del acto que dispone la clausura definitiva de la Estación de Servicio a ser emitida por el SIN. Asimismo, se designó como interventor a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para la administración y operación, durante el periodo de intervención; y en el caso de disponerse la revocatoria del acto, la ANH dispondrá el cese de la intervención y YPFB debiendo proceder a la devolución de los recursos generados por el margen minorista. En caso de que el acto que dispone la clausura definitiva, adquiriera la calidad de cosa juzgada, la ANH revocará sin previo procedimiento administrativo, la licencia de operación y los recursos generados durante el periodo de intervención pasaran a propiedad de YPFB.
Mediante memorial de 31 de diciembre de 2013, el representante legal de la Estación de Servicio La Pascana, dedujo recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa ANH Nº 3305/2013 de 12 de noviembre (fs. 118 a 120 de anexo), que fue resuelto por Resolución Administrativa ANH N° 2007/2014 de 30 de julio, emitida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, que resolvió rechazar el recurso de revocatoria, confirmando en todas sus partes la Resolución Administrativa ANH N° 3305/2013 de 12 de noviembre.
En virtud de lo anterior, la empresa demandante interpuso el recurso jerárquico por memorial de fs. 131 a 133 de anexo, el mismo que fue resuelto mediante Resolución Ministerial R.J. N° 001/2015 de 5 de enero, emitida por el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, resolviendo rechazar el recurso interpuesto, y confirmando la Resolución Administrativa ANH N° 3305/2013 de 12 de noviembre y la Resolución Administrativa ANH N° 2007/2014 de 30 de julio, emitidas por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (fs. 149 a 158 de anexo).
Contra esa determinación, la Estación de Servicio la Pascana, a través de su representante legal, formuló demanda contenciosa administrativa conforme consta de fs. 12 a 15 de obrados.
III.1. Competencia del Tribunal para el conocimiento y resolución de la causa.
Que, el procedimiento Contencioso Administrativo, constituye una garantía formal que beneficia al sujeto administrado en el ejercicio del Poder Público, a través del derecho de impugnación contra los actos de la administración que le sean gravosos, logrando el restablecimiento de los derechos lesionados con la interposición del proceso contencioso administrativo, en el que la autoridad jurisdiccional ejerce el control de legalidad, oportunidad, conveniencia o inconveniencia de los actos realizados en sede administrativa.
En este marco legal, el art. 778 del Código de Procedimiento Civil, establece que “El proceso contencioso administrativo procederá en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando ante ese Poder todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado”.
Que, así establecida la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, en relación con el numeral 2 del art. 2 y art. 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre 2014, reconocida la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda para la resolución de la controversia, por la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo que reviste las características de juicio de puro derecho, cuyo objeto es conceder o negar la tutela solicitada por el demandante, teniéndose presente que el trámite en la fase administrativa se agotó en todas sus instancias con la resolución del recurso jerárquico, corresponde a este Supremo Tribunal analizar si fueron aplicadas correctamente las disposiciones legales con relación a los hechos expuestos por la parte demandante y realizar el control judicial de legalidad sobre los actos ejercidos por la Agencia Nacional de Hidrocarburos y el Ministro de Hidrocarburos y Energía.
IV. DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA.
Que, el motivo de la litis se circunscribe a determinar: 1) Si es evidente que se produjo la prescripción al haber transcurrido más de 2 años desde la no emisión de la factura, hasta la emisión de la Resolución Administrativa ANH N° 3305/2013 de 12 de noviembre, de conformidad a lo establecido por el art. 79 de la Ley N° 2341. 2) Si es evidente, que la Resolución Administrativa ANH N° 2007/2014 de 30 de julio, se encontraba viciada de nulidad por ser pronunciada fuera de plazo.
V. ANALISIS DEL PROBLEMA JURIDICO PLANTEADO.
Identificada la problemática traída a esta instancia para su resolución en mérito a la formulación del proceso contencioso administrativo, y de la compulsa de los datos procesales como la resolución administrativa impugnada, y los antecedentes administrativos venidos a este Tribunal, se establecen los siguientes extremos:
V.1. En cuanto al primer motivo de controversia, es preciso determinar si corresponde la prescripción de la infracción y sanción establecida por el art. 79 de la Ley Nº 2341.
Al respecto, corresponde precisar que el Estado otorga a la Administración Pública la potestad de imponer sanciones a los ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurídicos que las normas les imponen, pero dicha potestad está supeditada al estricto cumplimiento de garantías constitucionales, procesales, judiciales y jurisdiccionales, entre estas el debido proceso en sus elementos de presunción de inocencia, derecho a la defensa, derecho a un proceso previo a la sanción, a presentar prueba, derecho a la motivación y congruencia. En ese sentido, la administración no debe proceder por puro arbitrio, sino que debe cumplir determinadas condiciones, observando las garantías constitucionales antes señaladas, por ello, se ha establecido que el debido proceso debe ser observado no solo en su faceta vertical, sino horizontal, ósea en la vía judicial, como también en el ámbito administrativo cuando se tenga que someter a una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad.
En cuanto a la aplicación de la sanción a la entidad demandante, se debe precisar que la Ley Nº 100 de 4 de abril de 2011, mediante su art. 19.I, incorporó el parágrafo V al art. 164 de la Ley 2492 (CTB), disponiendo que: “Cuando se verifique la no emisión de factura, nota fiscal o documento equivalente por la venta de gasolina, diesel oíl y gas vehicular en estaciones de servicio autorizadas por la entidad competente, la sanción consistirá en la clausura definitiva del establecimiento”.
De igual manera, el art. 19.II de la citada Ley Nº 100, incluyó un último párrafo al art. 170 de la Ley N° 2492, con el siguiente texto: “Tratándose de la venta de gasolina, diesel oíl y gas natural vehicular en estaciones de servicio autorizadas por la entidad competente, la sanción consistirá en la clausura definitiva del establecimiento, sin posibilidad de que la misma sea convertida en multa”.
A su vez, el párrafo III del mismo cuerpo legal, establece que: “A partir de la clausura definitiva dispuesta por el Servicio de Impuestos Nacionales y hasta la ejecutoria del acto que dispone la clausura definitiva de la estación de servicio, la Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH procederá a la intervención de la misma, autorizando a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos – YPFB su administración y operación…”.
Que, la ANH como entidad reguladora de hidrocarburos, es una institución pública cuya función es regular, controlar, fiscalizar y supervisar toda las actividades de la cadena de hidrocarburos, desarrolladas dentro el territorio nacional desde su exploración, comercialización hasta su llegada al consumidor final; verificando el cumplimiento de las obligaciones de los regulados, los derechos de los usuarios y de los consumidores, a fin de lograr el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos hidrocarburíferos.
En ese contexto, es necesario dejar claramente establecido que la Resolución Nº 3305/2013 de 12 de noviembre, emitida por la ANH, fue pronunciada en el marco de sus atribuciones establecidas en la ley especial, en cumplimiento al parágrafo III del art. 19 de la Ley Nº 100 de 4 de abril de 2011, como efecto de la emisión del Acta de Verificación y Clausura GDSC/DF/Nº 002/2013 de 23 de abril, emitido por la Gerencia GRACO Santa Cruz del Servicio de Impuestos Nacionales, que recomendó la intervención de la Eº Sº “La Pascana”.
En consecuencia, la Administración Tributaria al evidenciar la no emisión de la factura por el contribuyente “Eº Sº La Pascana”, en fecha 2 de julio de 2011, aplicó este procedimiento especial y exclusivo descrito en párrafos precedentes, de la clausura definitiva de la estación de servicio, emitiendo el correspondiente “Acta de Verificación y Clausura de la Estación de Servicio GGSC/DF/Nº 002/2013 de 23 de abril, cursante de fs. 36 a 37 del anexo, enviando una copia de la misma a la ANH a efecto de que disponga la intervención, conforme a las facultades descritas en la ley especial.
Por lo señalado y, de antecedentes cursantes en obrados, se establece que la sanción dispuesta contra la empresa demandante por la no emisión de factura, fue dispuesta por la Administración Tributaria, deduciéndose que la solicitud de prescripción de la sanción debió ser solicitada ante dicha instancia, toda vez que la Resolución Administrativa ANH Nº 3305/2013 de 12 de noviembre, emitida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, que dispuso la intervención de la Estación de Servicio La Pascana, no constituye propiamente una infracción, ni sanción que sea susceptible de prescripción, constituyéndose en un acto administrativo de mera administración secundaria consecuencia del proceso principal, como una medida excepcional establecida en el parágrafo III del art. 19 de la Ley Nº 100 de 4 de abril de 2011.
En ese entendido, la finalidad de dicho acto administrativo es la de precautelar la continuidad del servicio, así se infiere de la norma instituida en el art 14 de la Ley Nº 3058 de 17 de mayo de 2005, que establece que son servicios públicos las actividades de transporte, refinación, almacenaje, comercialización, distribución de gas natural por redes, el suministro de los productos refinados del petróleo y de las plantas de proceso en el mercado interno, que deben ser prestadas de manera regular y continua para satisfacer las necesidades energéticas de la población y de la industria orientada al desarrollo del país. Asimismo, el art. 25.C del mismo cuerpo legal dispone que, es atribución del Ente Regulador de Hidrocarburos, velar por el abastecimiento de los productos derivados y establecer periódicamente los volúmenes necesarios de estos para satisfacer el consumo interno, por lo que se colige que no es evidente lo argüido por el demandante en relación a la prescripción de la Resolución Administrativa Nº 3305/2013 de 12 de noviembre.
De lo que se infiere que las resoluciones que emitió ANH no causan estado, son accesorias supeditadas al proceso principal que se sustancia en el SIN y las instancias de la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT), de conformidad al art. 19.III de la Ley Nº 100, para que la ANH proceda de una u otra forma. En primer termino, de constituirse la revocatoria del acto, la ANH dispone el cese de la intervención procediendo conforme a lo dispuesto. En segundo término, cuando el acto disponga la clausura definitiva adquiere la calidad de cosa juzgada, el ente regulador revoca la licencia de operación para luego proceder de forma prevista por el legislador.
De lo inferido se tiene que la ANH es una entidad interventora cuya función tiene inicio a partir de la clausura definitiva, hasta la ejecutoria del acto que dispone la clausura definitiva. El acto principal pertenece y depende de lo que determine el SIN y sus instancias de la AIT, y lo accesorio se constituye las resoluciones que emite ANH, cuya instrumentación toma la forma de la decisión principal de los primeros, por lo mismo la participación de la ANH resulta excepcional en procura de dar continuidad al servicio, contra dichos actos es lógico y racional sostener que no opera la prescripción, por lo tanto no es evidente la acusación realizada por el demandante.
V.2. respecto al segundo punto en controversia, sobre la nulidad de la Resolución Administrativa ANH Nº 2007/2014 de 30 de julio de 2014, pronunciada fuera del plazo legal establecido por el art. 89 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIRESE aprobado por D.S. 27127.
Que, en relación a la nulidad de los actos administrativos acusados por el demandante, por incumplimiento de plazos en la emisión de la resolución del recurso de revocatoria, éstas deben circunscribirse en su análisis de procedencia en el marco normativo previsto por el Art. 35 de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, cuyo tenor dispone: “I. Son nulos de pleno derecho los actos administrativos en los casos siguientes: a) Los que hubiesen sido dictados por autoridad administrativa sin competencia por razón de la materia o del territorio; b) Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible; c) Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y, e) Cualquier otro establecido expresamente por ley.”; de cuyo catálogo procedimental administrativo no prevé la emisión de la resolución fuera de plazo, como causal de nulidad del acto administrativo.
Por otro lado, el inciso e) que aglutinaría aquellas otras nulidades previstas en la ley procesal, que a decir del procesalista Couture quien conceptualiza la nulidad procesal como: “la sanción instituida en la ley, consistente en la ineficacia de los actos realizados con violación o apartamiento de las formas (ad solemnitatem) o requisitos (ad sustanciam) señalados para la validez de los mismos. (COUTURE, Eduardo, Vocabulario Jurídico, p. 423.)”, en el contexto expuesto las nulidades procesales están previstas normativamente de manera exhaustiva y no meramente enunciativa, acorde a la regla francesa del "pas de nullité sans texte", es decir, no hay nulidad si ésta no está establecida expresamente en la ley, en el marco del principio de especificidad o legalidad, referido a que el acto se haya realizado en violación de prescripciones legales, sancionadas con nulidad; finalidad, no puede declararse la nulidad del acto cuando éste ha cumplido su finalidad; trascendencia, el que invoca el vicio formal debe probar que el mismo le causó un perjuicio cierto e irreparable que sólo puede subsanarse mediante la nulidad; aplicación de principios que fueron desarrollados por este Tribunal Supremo que impiden la consolidación de una nulidad que no esté señalada por ley, menos cuando no le causo daño.
A mayor abundamiento, el art. 55 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, acoge el principio de trascendencia al señalar: “Será procedente la revocación de un acto anulable por vicios de procedimiento, únicamente cuando el vicio ocasione indefensión de los administrados o lesione el interés público. La autoridad administrativa, para evitar nulidades de actos administrativos definitivos o actos equivalentes, de oficio o a petición de parte, en cualquier estado del procedimiento, dispondrá la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo o adoptará las medidas más convenientes para corregir los defectos u omisiones observadas.”; no procediendo en consecuencia el fundamento de la nulidad por la nulidad como el demandante lo entendió y solicita.
Que, en relación a la nulidad argüida por el demandante, es preciso referir los fundamentos de la Sentencia Constitucional 1451/2004-R de 8 de septiembre, que cita al AC 014/2003-CA de 10 de enero, que señala: “(…) no basta que una norma procesal establezca el término dentro del cual debe dictarse una resolución para que, en caso de incumplimiento, la misma sea nula ipso jure, pues para que esto ocurra la norma procesal debe establecer con carácter específico que la autoridad pierde competencia si emite el fallo fuera de tal término, o lo que es lo mismo, la pérdida de competencia debe estar expresamente señalada en la Ley, para establecer la nulidad de los actos o resoluciones de toda autoridad…” (El subrayado es nuestro).
Por lo señalado, si bien es cierto que la Resolución Administrativa ANH Nº 2007/2014 de 30 de julio, que resolvió el recurso de revocatoria fue pronunciada fuera del plazo que establece el art. 89 del DS Nº 27172, no es menos cierto, que dicha omisión no puede dar lugar a la nulidad del acto administrativo tal como refiere el demandante, toda vez que la Ley Nº 2341, ni el DS 27172 (RLPA-SIRESE), que reglamenta la Ley 2341 (LPA) para su aplicación en el ámbito del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), no sanciona con nulidad o la perdida de competencia por no dictar la resolución de alzada dentro del plazo previsto, argumento que encuentra mayor solidez en lo determinado en las SSCC Nº 0452/2015-S3; AC 014/2003-CA de 10 de enero; 1756/2012 de 1 de octubre, que tienen efecto vinculante “erga omnes”, de lo inferido no resulta evidente la acusación del demandante.
VI. CONCLUSIONES
En el marco de la fundamentación jurídica expuesta y de las pretensiones deducidas en la demanda, se concluye que el Ministerio de Hidrocarburos y Energía, al pronunciar la Resolución Ministerial RJ Nº 001/2015 de 5 de enero, no ha incurrido en ninguna conculcación de normas legales, al contrario, interpretó y aplicó correctamente las normas legales aplicables a la materia, de tal manera que se ajustan a derecho; no es procedente la prescripción, tampoco la nulidad acusada, máxime si los argumentos expuestos en la demanda no desvirtúan de manera concluyente, los fundamentos y razones expuestas en la resolución impugnada.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia en el ejercicio de la atribución conferida en el arts. 778 y 780 del Código de Procedimiento Civil, numeral 2 del art. 2 y art. 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 12 a 15 interpuesta por la Estación de Servicio “LA PASCANA”.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a éste Tribunal por la autoridad demandada.
Regístrese, Comuníquese y Cúmplase.