TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 118
Sucre, 1 de octubre de 2019
Expediente
:
197/2016-CA
Demandante
:
ALMACENERA BOLIVIANA S.A.
Demandado
:
Aduana Nacional de Bolivia
Proceso
:
Contencioso Administrativo
Distrito
:
La Paz
Magistrado Relator
:
Dr. Esteban Miranda Terán
Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por Fernando Ríos España, en representación de ALMACENERA BOLIVIANA SA, contra la Aduana Nacional de Bolivia (en adelante AN), representada por Marlene Daniza Ardaya Vásquez Presidente Ejecutivo a.i. de la AN, a través de su apoderado Efraín Alberto Cuiza Argandoña, sobre la desestimación del recurso jerárquico por falta de legitimidad para interponer recurso jerárquico.
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 293 a 305, interpuesta por Fernando Ríos España, en representación de ALMACENERA BOLIVIANA SA, en mérito al Testimonio de Poder general, amplio y suficiente Nº 548/2015 de 1ro de diciembre, otorgado ante la Notaría Nº 20 de la ciudad de La Paz, a cargo de la abogada Yacely Corvera Aguado de fs. 1 a 7 y vta., contra la AN; impugnando la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016; el Auto de Admisión de 10 de agosto de 2016 fs. 308; la contestación a la demanda de fs. 336 a 342; el decreto de Autos para Sentencia de 23 de julio de 2019 de fs. 385; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar; y:
I. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:
El 29 de octubre de 2015, la AN notificó personalmente a Jesús Fernando Sánchez Becerra (fs. 243, 2do Cuerpo), con la Resolución Administrativa GRT-GR N° 091/2015 de 26 de octubre (fs. 244 a 251, 2do Cuerpo), que declaró PROBADA la comisión de la infracción administrativa prevista por el art. 83 núm. 18 del Reglamento de Concesiones aprobado con Resolución de Directorio N° RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012, sancionando a la ALMACENERA BOLIVIANA SA con la multa de UFV´s7.879,45.-
Por memorial presentado el 11 de noviembre de 2015 (fs. 252 a 257, 2do Cuerpo), apersonándose Jesús Fernando Sánchez Becerra, presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa GRT-GR N° 091/2015 de 26 de octubre.
El 1ro de diciembre de 2015, la AN notificó personalmente a Jesús Fernando Sánchez Becerra (fs. 258, 2do Cuerpo), con la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre (fs. 259 a 267, 2do Cuerpo), que RATIFICÓ la resolución impugnada.
Por memorial presentado el 3 de diciembre de 2015 (fs. 268 a 273 y vta., 2do Cuerpo), Jesús Fernando Sánchez Becerra, presentó recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre.
El 5 de abril de 2016, la AN notificó por cédula a la ALMACENERA BOLIVIANA SA (fs. 274, 2do Cuerpo), con la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 (fs. 275 a 278, 2do Cuerpo), que DESESTIMÓ el recurso jerárquico por falta de legitimidad del recurrente.
Por Nota CITE ALBO-LPZ 00226/2016 de 8 de abril de 2016 (fs. 279 a 284, 2do Cuerpo), Fernando Ríos España Vicepresidente Ejecutivo de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, solicitó a la AN aclaración y complementación de la Resolución N° RD 03-015-16.
El 10 de mayo de 2016, la AN notificó por cédula a la ALMACENERA BOLIVIANA SA (fs. 286, 2do Cuerpo), con la Resolución AN-DIRANB N° 007/2016 (fs. 287 a 292, 2do Cuerpo), que RECHAZÓ la aclaración y complementación presentada.
El 8 de agosto de 2016, la ALMACENERA BOLIVIANA SA interpuso demanda contencioso administrativa (fs. 293 a 305, 2do Cuerpo) contra las Resoluciones N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 y AN-DIRANB N° 007/2016 de 15 de abril, proceso que se resuelve en la presente sentencia.
II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Y LA CONTESTACIÓN:
Demanda.
Exponiendo la relación contractual que sostiene con la entidad demandada, citó disposiciones de las Leyes N° 2492 y N° 1990 modificadas con las Leyes N° 100, N° 317 y 615 respectivamente y del Decreto Supremo (en adelante DS) N° 25870, Reglamento a la Ley N° 1990, que regulan el reguardo y tratamiento respecto de animales vivos afectados por enfermedades, que hubiesen sido retenido por la AN, cuando existen irregularidades en su ingreso al país.
Citó los arts. 66 y 67 del DS N° 27113, Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante RLPA) que regulan la capacidad y la cesación de la representación de los administrados en los procedimientos administrativos; y cito la Sentencia Constitucional (en adelante SC) N° 1724/2012 de 25 de octubre, referida al principio de informalismo.
Relacionando los antecedentes de hecho que sustentaron la sanción impuesta, argumentó que, conforme a la normativa aduanera expuesta, es responsabilidad de la AN la tardía disposición de los animales vivos afectados por enfermedades.
Exponiendo los antecedentes del procedimiento sancionador y la etapa recursiva administrativa, señaló que el Directorio de la AN, en base a un acta de Directorio de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, donde consta la renuncia del Vicepresidente Ejecutivo que otorgó poder a Jesús Fernando Sánchez Becerra, para representar a la ALMACENERA BOLIVIANA SA, en el procedimiento administrativo de la especie, emitió la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016, DESESTIMANDO el recurso jerárquico interpuesto por Jesús Fernando Sánchez Becerra, contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre, por falta de legitimación.
Aseveró que el desistimiento del recurso jerárquico, vulneró el principio de informalismo e incumplió lo dispuesto por el art. 68 par. II del RLPA; toda vez que, el “…Testimonio de Poder N° 1174 que se pretende desconocer arbitrariamente y de oficio, se encontraba con plena validez y vigencia al haber sido acreditado en el primer escrito, no siendo necesaria otra acreditación entre tanto no se cuente con la revocatoria del poder previo con las formalidades exigidas por ley…” (Textual).
Finalmente, citó los Autos Supremos N° 177 de 27 de mayo de 2005 y N° 203 de 16 de julio de 2013 emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia, referidos a la vulneración de la seguridad jurídica, el debido proceso, principio de “legalidad”, probidad y justicia, cuando en la emisión de resoluciones no se respeta el orden jurídico constituido; y el debido proceso como derecho y garantía constitucional respectivamente.
Petitorio.
Solicitó la revocatoria de las Resoluciones N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 y AN-DIRANB N° 007/2016 de 15 de abril, así como la sanción impuesta.
Admisión.
Mediante auto de 10 de agosto de 2016 de fs. 308, se admitió la demanda contenciosa administrativa, de conformidad al art. 327 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC-1975) y el art. 2 núm. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, disponiéndose el traslado al demandando, con provisión citatoria a objeto que asuma defensa.
Contestación.
La AN representada legalmente por Marlene Daniza Ardaya Vásquez, a través de su apoderado Efraín Alberto Cuiza Argandoña, con memorial de fs. 336 a 342, respondió negativamente a la demanda contenciosa administrativa, de acuerdo a lo siguiente:
Relacionando los antecedentes y citando las disposiciones del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, aprobado con RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012, del Reglamento para el Procedimiento Administrativo de Aplicación de Sanciones aprobado con RD 03-024-08 de 14 de abril de 2008, de la Ley N° 2341, Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante LPA), del RLPA y del Código Civil; (en adelante CC) señaló:
1) Es deber del concesionario la custodia y conservación de toda la mercadería que ingrese a recinto aduanero con parte de recepción, no pudiendo desconocer el compromiso asumido en el acuerdo interinstitucional firmado entre la ALMACENERA BOLIVIANA SA y el Regimiento de Caballería 3 Aroma; más aún, si el concesionario no solicitó la destrucción de la mercadería conforme al art. 4 inc. g) de la Ley N° 615 de 15 de diciembre de 2014 y la mercadería de la especie no tiene correspondencia con el art. 72 inc. d) de la RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012.
2) “… conforme a lo instituido en el Testimonio N° 548/2015 de 01/12/2015, sobre revocatoria de Poder General de la Administración y Representación Legal N° 1126/2012 y otorgamiento de nuevo Poder General Amplio y Suficiente de Administración, se pudo constatar que el Sr. Gustavo de Rada Crespo, fungió sus actividades de Vicepresidente Ejecutivo de Almacenera Boliviana S.A. ALBO S.A., hasta el 12/11/2015 fecha en la cual el mencionado Sr Gustavo de Rada Crespo Renunció al cargo de Vicepresidente ejecutivo de ALBO S.A., pues según se evidencia de la Transcripción al Acta de Directorio No 003/2015 de fecha 12/11/2015, él mismo dio a conocer su renuncia irrevocable del cargo y sugirió adicionalmente, que sea nominado en el cargo al Vicepresidente Ejecutivo, el Sr. Fernando Ríos España, por lo que a la fecha de interposición del recurso jerárquico por parte de Jesús Fernando Sánchez Becerra, el señor Gustavo de Rada Crespo y se habría desvinculado como Vicepresidente Ejecutivo y accionista de la empresa concesionaria ALBO S.A., siendo en ese contexto que el señor Sánchez no puede actuar como recurrente por carecer de legitimidad como representante legal de ALBO S.A., (…) A partir de lo anteriormente expuesto, debe establecerse que el numeral 2) del Artículo 827 del Código Civil Boliviano, establece que el mandato se extingue por revocación del mandante (…), por lo que a partir de esta previsión normativa, se observa que el Testimonio N° 548/2015 de 01/12/2015, revocó el poder otorgado mediante Testimonio N° 1126/2012, como efecto de esta revocatoria se tiene que las facultades del señor Gustavo de Rada como mandante fueron revocadas, dejando por tanto extinguido el mandato realizado mediante Testimonio N° 1174/2009, (…) en favor de Jesús Fernando Sánchez Becerra como mandatario…” (Textual).
3) Respecto a la subsanación de defectos prevista en el art. 43 de la LPA y el principio de “informalismo”, argumentados por la ALMACENERA BOLIVIANA SA, aclaro que la subsanación de defectos se aplica al inicio del procedimiento administrativo, no así a la etapa recursiva y el principio de informalismo, se aplica por la inobservancia de exigencias formales no esenciales; por lo que, éstas no son aplicables a la falta de legitimación que es un requisito esencial en la tramitación del procedimiento administrativo.
Petitorio.
Solicitó declarar IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la ALMACENERA BOLIVIANA SA.
Réplica y Dúplica.
La entidad demandante no presentó réplica; por lo que, se decretó Autos para Sentencia de fs. 385.
Tercero interesado.
Por memorial de fs. 388 a 396, se apersonó William Jaime Cavero Sánchez Gerente Regional Tarija de la AN, en su condición de tercero interesado, reiterando los argumentos de hecho, derecho y petición expuestos por la AN, al momento de responder negativamente la demanda contenciosa administrativa.
III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:
Compulsados los argumentos expuestos en el proceso se tiene que, la controversia radica en establecer si fue correcta la denegación del recurso jerárquico por falta de legitimación del recurrente, determinada por el Directorio de la AN en la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016, ahora impugnada.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el artículo 775 del CPC-1975 y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439; y, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por las partes, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por la AN.
Doctrina aplicable al caso.
Derecho al debido proceso y el derecho a la impugnación.
El art. 115 par. II de la Constitución Política del Estado (en adelante CPE), establece que: “II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.” (Textual).
El derecho a la impugnación, está consagrado en el art. 180 par. II de la CPE y por el art. 8 núm. 2 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, aprobado y ratificado por Ley N° 1430 de 11 de febrero de 1993, siendo de aplicación en el Estado Boliviano, por disposición del art. 410 de la CPE; consiguientemente, de aplicación aún en los recursos de carácter administrativo.
De la representación y su cesación.
El art. 13 par. I de la LPA, dispone: “I. Toda persona que formule solicitudes a la Administración Pública podrá actuar por sí o por medio de su representante o mandatario debidamente acreditado.” (Resaltado añadido).
El art. 68 del RLPA, reglamenta: “I. La representación cesa por:
a) Revocación expresa del mandato acreditada en el expediente.
b) Renuncia del mandato, una vez notificado el representado.
c) Extinción de la personalidad del representante o representado, tratándose de personas colectivas.
d) Muerte o incapacidad sobreviniente del representante o representado, tratándose de personas naturales.
II. Si existe constancia en el expediente de la cesación de la representación, la autoridad administrativa fijará un plazo razonable al interesado, a sus representantes legales o sucesores para que comparezcan personalmente o acrediten nuevo representante. Las actuaciones y plazos quedarán suspendidos desde el momento de la constancia hasta el vencimiento del plazo fijado para el apersonamiento del interesado o de su nuevo representante.” (Textual).
De lo citado, si el administrado decide actuar a través de un mandatario (apoderado), la normativa especial citada y transcrita, prevé las cuatro formas específicas para concluir dicho mandato.
Resolución del caso concreto.
De acuerdo a los antecedentes, la AN emitió la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 de fs. 275 a 278, 2do Cuerpo, desestimando el recurso jerárquico interpuesto por Jesús Fernando Sánchez Becerra, por falta de legitimación, argumentando lo siguiente: “Que conforme a lo instituido en el Testimonio N° 548/2015 de 01/12/2015, sobre Revocatoria del Poder General de Administración y Representación Legal No. 1126/2012 y Otorgamiento de Nuevo Poder General Amplio y Suficiente de Administración, se puede constatar que el Sr. Gustavo de Rada Crespo, fungió sus actividades de Vicepresidente Ejecutivo de Almacenera Boliviana S.A. ALBO S.A, hasta el 12/11/2015, fecha en la cual el mencionado señor Gustavo de Rada Crespo renunció al cargo de Vicepresidente Ejecutivo de Almacenera Boliviana S.A. ALBO S.A., pues según se evidencia de la Transcripción al Acta de Directorio No.003/2015 de fecha 12/11/2015, él mismo dio a conocer su renuncia irrevocable del cargo y sugirió adicionalmente, que sea nominado en el cargo al Vicepresidente Ejecutivo, el sr. Fernando Ríos España.
Que bajo estas circunstancias se puede observar que a la fecha de interposición del recurso jerárquico por parte de Jesús Fernando Sánchez Becerra, el señor Gustavo de Rada Crespo ya se habría desvinculado como Vicepresidente Ejecutivo y accionista de la empresa concesionaria ALBO S.A., siendo en ese contexto que el señor Sánchez no puede actuar como recurrente por carecer de legitimidad como representante legal de ALBO S.A.” (Textual).
De lo transcrito, se concluye que la desestimación del recurso jerárquico por falta de legitimación, se sustenta en el hecho que el Testimonio N° 1174/2009 de 9 de diciembre de fs. 147 a 152 y vta., 1er Cuerpo, que contiene el poder especial y bastante otorgado por Gustavo Rolando de Rada Crespo en favor de Jesús Fernando Sánchez Becerra para representar a la ALMACENERA BOLIVIA SA, quedó revocado por efecto de la renuncia al cargo de Vicepresidente Ejecutivo, presentada por el mandante Gustavo Rolando de Rada Crespo el 12 de noviembre de 2015.
Al respecto, corresponde aclarar que los arts. 13 de la LPA y el 68 par. I inc. a) del RLPA, disponen que, en la tramitación del procedimiento administrativo, la otorgación del mandato, así como su conclusión, es un acto voluntario y exclusivo del administrado.
En ese contexto, revisados los antecedentes que llegan a conocimiento de este Tribunal, se tiene que Jesús Fernando Sánchez Becerra, en mérito del Testimonio N° 1174/2009 de 9 de diciembre (fs. 64 a 69 y vta., Anexo 1), se apersonó y presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa GRT-GR N° 091/2015, estableciéndose que dentro el procedimiento administrativo de la especie, actuó por el administrado conforme al mandato conferido.
Posteriormente admitiendo esa representación, la AN notificó personalmente al mandatario (fs. 134, Anexo 1), con la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre (fs. 125 a 133, Anexo 1), contra la cual, el mandatario Jesús Fernando Sánchez Becerra presentó recurso jerárquico, que fue desestimado conforme a lo expuesto precedentemente.
De los antecedentes relacionados, no se observa que el Vicepresidente Ejecutivo de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, sea Gustavo Rolando de Rada Crespo o Fernando Ríos España, hubieren expresado durante el trámite administrativo que se analiza, su voluntad de revocar el mandato otorgado a Jesús Fernando Sánchez Becerra, para que cese el mandato ejercido en el procedimiento administrativo de la especie; toda vez que, en el marco de los arts. 13 de la LPA y 68 par. I inc. a) del RLPA, correspondía únicamente al mandante la revocatoria del poder otorgado; aspecto que, no fue tomado en cuenta por la AN, al momento de fundar su resolución en el hecho que, por efecto de la renuncia de Gustavo Rolando de Rada Crespo, el mandato otorgado a Jesús Fernando Sánchez Becerra habría quedado revocado, asumiendo en los hechos, la voluntad de terceros, en este caso de la ALMACENERA BOLIVIANA SA.
Adicionalmente, corresponde hacer notar que de acuerdo a los Testimonios N° 545/2015 de 30 de noviembre (fs. 160 a 163, 1er Cuerpo) y N° 560/2015 de 1ro de diciembre (fs. 153 a 159, 1er Cuerpo), adjuntos a la demanda contenciosa administrativa, el Vicepresidente Ejecutivo de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, ratificó el mandato otorgado a Jesús Fernando Sánchez Becerra.
Si la AN fundó su determinación en el conocimiento del contenido del Testimonio 548/2015 de 1ro de diciembre, que no fue presentado por la ALMACENERA BOLIVIANA S.A. en la etapa recursiva del procedimiento administrativo objeto de análisis; el Directorio de la AN no explicó la procedencia de dicho conocimiento; pues debió con carácter previo a desestimar el recurso jerárquico, fijar un plazo razonable para que el representante legal de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, comparezca en dicha etapa procedimental, o ratifique el mandato otorgado a Jesús Fernando Sánchez Becerra, o actúe a través de un nuevo mandatario de su elección, conforme prevé el art. 68 par. II del RLPA, a objeto que ejerza su derecho a la defensa e impugnación en el marco del debido proceso; empero, no lo hizo, transgrediendo dichas normas.
Corresponde aclarar que, la extinción del mandato por revocatoria del mandante, prevista en el art. 827 del CC; no es aplicable al caso por existir normativa especial que regula expresamente sobre el otorgamiento de mandatos y su revocatoria; aún si procediese la aplicación supletoria que no fue fundamentada; se aclara además que, dicho precepto regula la revocatoria del mandato otorgado para el trámite del proceso; empero este aspecto, no tiene relación alguna con la revocatoria de mandatos otorgados para la organización al interior de la persona jurídica.
Por lo desglosado, se establece que la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016, emitida por la AN, incurrió en las causales de nulidad previstas en el art. 35 par. I inc. c) y d) de la LPA, que prevén: “…c) Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido;
d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado…” (Resaltado añadido).
Toda vez que, conforme a los antecedentes, es evidente que incumplió las previsiones del art. 68 del RLGA, la AN vulneró el derecho a la impugnación y el debido proceso de la entidad demandante ALMACENERA BOLIVIANA SA.
Conforme a lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre la revocatoria de la sanción solicitada por la ALMACENERA BOLIVIANA SA, en el petitum de la demanda; toda vez que, al desestimarse indebidamente el recurso jerárquico, la AN no ingresó al fondo de la Litis; a cuya consecuencia, no existe controversia sobre la cual, este Tribunal pudiera ejercer el control de legalidad en este aspecto, correspondiendo enmendar las vulneraciones de las normas citadas, en las que incurrió la AN.
Consiguientemente, se concluye que al haberse demostrado el incumplimiento de las previsiones del art. 68 del RLPA por parte de la AN, normativa especial que es aplicable al caso de manera preferente, y vulnerando el derecho de impugnación del administrado; en resguardo del debido proceso, corresponde anular obrados hasta el vicio más antiguo, a fin que la AN, ingrese al fondo del caso y determine lo que corresponda en derecho, respecto del recurso jerárquico formulado.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en el ejercicio de la atribución conferida en el art. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla en única instancia declarando PROBADA EN PARTE la demanda contenciosa administrativa de fs. 293 a 305, interpuesta por Fernando Ríos España, en representación de la ALMACENERA BOLIVIANA SA; solo en relación a la indebida desestimación del recurso jerárquico interpuesto por Jesús Fernando Sánchez Becerra contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre; por consiguiente, se anula obrados hasta la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 inclusive, disponiendo que la AN resuelva el fondo del indicado recurso administrativo y resuelva lo que en derecho corresponda.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal, sea con nota de atención.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 118
Sucre, 1 de octubre de 2019
Expediente
:
197/2016-CA
Demandante
:
ALMACENERA BOLIVIANA S.A.
Demandado
:
Aduana Nacional de Bolivia
Proceso
:
Contencioso Administrativo
Distrito
:
La Paz
Magistrado Relator
:
Dr. Esteban Miranda Terán
Pronunciada dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por Fernando Ríos España, en representación de ALMACENERA BOLIVIANA SA, contra la Aduana Nacional de Bolivia (en adelante AN), representada por Marlene Daniza Ardaya Vásquez Presidente Ejecutivo a.i. de la AN, a través de su apoderado Efraín Alberto Cuiza Argandoña, sobre la desestimación del recurso jerárquico por falta de legitimidad para interponer recurso jerárquico.
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 293 a 305, interpuesta por Fernando Ríos España, en representación de ALMACENERA BOLIVIANA SA, en mérito al Testimonio de Poder general, amplio y suficiente Nº 548/2015 de 1ro de diciembre, otorgado ante la Notaría Nº 20 de la ciudad de La Paz, a cargo de la abogada Yacely Corvera Aguado de fs. 1 a 7 y vta., contra la AN; impugnando la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016; el Auto de Admisión de 10 de agosto de 2016 fs. 308; la contestación a la demanda de fs. 336 a 342; el decreto de Autos para Sentencia de 23 de julio de 2019 de fs. 385; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar; y:
I. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:
El 29 de octubre de 2015, la AN notificó personalmente a Jesús Fernando Sánchez Becerra (fs. 243, 2do Cuerpo), con la Resolución Administrativa GRT-GR N° 091/2015 de 26 de octubre (fs. 244 a 251, 2do Cuerpo), que declaró PROBADA la comisión de la infracción administrativa prevista por el art. 83 núm. 18 del Reglamento de Concesiones aprobado con Resolución de Directorio N° RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012, sancionando a la ALMACENERA BOLIVIANA SA con la multa de UFV´s7.879,45.-
Por memorial presentado el 11 de noviembre de 2015 (fs. 252 a 257, 2do Cuerpo), apersonándose Jesús Fernando Sánchez Becerra, presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa GRT-GR N° 091/2015 de 26 de octubre.
El 1ro de diciembre de 2015, la AN notificó personalmente a Jesús Fernando Sánchez Becerra (fs. 258, 2do Cuerpo), con la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre (fs. 259 a 267, 2do Cuerpo), que RATIFICÓ la resolución impugnada.
Por memorial presentado el 3 de diciembre de 2015 (fs. 268 a 273 y vta., 2do Cuerpo), Jesús Fernando Sánchez Becerra, presentó recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre.
El 5 de abril de 2016, la AN notificó por cédula a la ALMACENERA BOLIVIANA SA (fs. 274, 2do Cuerpo), con la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 (fs. 275 a 278, 2do Cuerpo), que DESESTIMÓ el recurso jerárquico por falta de legitimidad del recurrente.
Por Nota CITE ALBO-LPZ 00226/2016 de 8 de abril de 2016 (fs. 279 a 284, 2do Cuerpo), Fernando Ríos España Vicepresidente Ejecutivo de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, solicitó a la AN aclaración y complementación de la Resolución N° RD 03-015-16.
El 10 de mayo de 2016, la AN notificó por cédula a la ALMACENERA BOLIVIANA SA (fs. 286, 2do Cuerpo), con la Resolución AN-DIRANB N° 007/2016 (fs. 287 a 292, 2do Cuerpo), que RECHAZÓ la aclaración y complementación presentada.
El 8 de agosto de 2016, la ALMACENERA BOLIVIANA SA interpuso demanda contencioso administrativa (fs. 293 a 305, 2do Cuerpo) contra las Resoluciones N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 y AN-DIRANB N° 007/2016 de 15 de abril, proceso que se resuelve en la presente sentencia.
II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Y LA CONTESTACIÓN:
Demanda.
Exponiendo la relación contractual que sostiene con la entidad demandada, citó disposiciones de las Leyes N° 2492 y N° 1990 modificadas con las Leyes N° 100, N° 317 y 615 respectivamente y del Decreto Supremo (en adelante DS) N° 25870, Reglamento a la Ley N° 1990, que regulan el reguardo y tratamiento respecto de animales vivos afectados por enfermedades, que hubiesen sido retenido por la AN, cuando existen irregularidades en su ingreso al país.
Citó los arts. 66 y 67 del DS N° 27113, Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante RLPA) que regulan la capacidad y la cesación de la representación de los administrados en los procedimientos administrativos; y cito la Sentencia Constitucional (en adelante SC) N° 1724/2012 de 25 de octubre, referida al principio de informalismo.
Relacionando los antecedentes de hecho que sustentaron la sanción impuesta, argumentó que, conforme a la normativa aduanera expuesta, es responsabilidad de la AN la tardía disposición de los animales vivos afectados por enfermedades.
Exponiendo los antecedentes del procedimiento sancionador y la etapa recursiva administrativa, señaló que el Directorio de la AN, en base a un acta de Directorio de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, donde consta la renuncia del Vicepresidente Ejecutivo que otorgó poder a Jesús Fernando Sánchez Becerra, para representar a la ALMACENERA BOLIVIANA SA, en el procedimiento administrativo de la especie, emitió la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016, DESESTIMANDO el recurso jerárquico interpuesto por Jesús Fernando Sánchez Becerra, contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre, por falta de legitimación.
Aseveró que el desistimiento del recurso jerárquico, vulneró el principio de informalismo e incumplió lo dispuesto por el art. 68 par. II del RLPA; toda vez que, el “…Testimonio de Poder N° 1174 que se pretende desconocer arbitrariamente y de oficio, se encontraba con plena validez y vigencia al haber sido acreditado en el primer escrito, no siendo necesaria otra acreditación entre tanto no se cuente con la revocatoria del poder previo con las formalidades exigidas por ley…” (Textual).
Finalmente, citó los Autos Supremos N° 177 de 27 de mayo de 2005 y N° 203 de 16 de julio de 2013 emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia, referidos a la vulneración de la seguridad jurídica, el debido proceso, principio de “legalidad”, probidad y justicia, cuando en la emisión de resoluciones no se respeta el orden jurídico constituido; y el debido proceso como derecho y garantía constitucional respectivamente.
Petitorio.
Solicitó la revocatoria de las Resoluciones N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 y AN-DIRANB N° 007/2016 de 15 de abril, así como la sanción impuesta.
Admisión.
Mediante auto de 10 de agosto de 2016 de fs. 308, se admitió la demanda contenciosa administrativa, de conformidad al art. 327 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC-1975) y el art. 2 núm. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, disponiéndose el traslado al demandando, con provisión citatoria a objeto que asuma defensa.
Contestación.
La AN representada legalmente por Marlene Daniza Ardaya Vásquez, a través de su apoderado Efraín Alberto Cuiza Argandoña, con memorial de fs. 336 a 342, respondió negativamente a la demanda contenciosa administrativa, de acuerdo a lo siguiente:
Relacionando los antecedentes y citando las disposiciones del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, aprobado con RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012, del Reglamento para el Procedimiento Administrativo de Aplicación de Sanciones aprobado con RD 03-024-08 de 14 de abril de 2008, de la Ley N° 2341, Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante LPA), del RLPA y del Código Civil; (en adelante CC) señaló:
1) Es deber del concesionario la custodia y conservación de toda la mercadería que ingrese a recinto aduanero con parte de recepción, no pudiendo desconocer el compromiso asumido en el acuerdo interinstitucional firmado entre la ALMACENERA BOLIVIANA SA y el Regimiento de Caballería 3 Aroma; más aún, si el concesionario no solicitó la destrucción de la mercadería conforme al art. 4 inc. g) de la Ley N° 615 de 15 de diciembre de 2014 y la mercadería de la especie no tiene correspondencia con el art. 72 inc. d) de la RD 01-006-12 de 20 de julio de 2012.
2) “… conforme a lo instituido en el Testimonio N° 548/2015 de 01/12/2015, sobre revocatoria de Poder General de la Administración y Representación Legal N° 1126/2012 y otorgamiento de nuevo Poder General Amplio y Suficiente de Administración, se pudo constatar que el Sr. Gustavo de Rada Crespo, fungió sus actividades de Vicepresidente Ejecutivo de Almacenera Boliviana S.A. ALBO S.A., hasta el 12/11/2015 fecha en la cual el mencionado Sr Gustavo de Rada Crespo Renunció al cargo de Vicepresidente ejecutivo de ALBO S.A., pues según se evidencia de la Transcripción al Acta de Directorio No 003/2015 de fecha 12/11/2015, él mismo dio a conocer su renuncia irrevocable del cargo y sugirió adicionalmente, que sea nominado en el cargo al Vicepresidente Ejecutivo, el Sr. Fernando Ríos España, por lo que a la fecha de interposición del recurso jerárquico por parte de Jesús Fernando Sánchez Becerra, el señor Gustavo de Rada Crespo y se habría desvinculado como Vicepresidente Ejecutivo y accionista de la empresa concesionaria ALBO S.A., siendo en ese contexto que el señor Sánchez no puede actuar como recurrente por carecer de legitimidad como representante legal de ALBO S.A., (…) A partir de lo anteriormente expuesto, debe establecerse que el numeral 2) del Artículo 827 del Código Civil Boliviano, establece que el mandato se extingue por revocación del mandante (…), por lo que a partir de esta previsión normativa, se observa que el Testimonio N° 548/2015 de 01/12/2015, revocó el poder otorgado mediante Testimonio N° 1126/2012, como efecto de esta revocatoria se tiene que las facultades del señor Gustavo de Rada como mandante fueron revocadas, dejando por tanto extinguido el mandato realizado mediante Testimonio N° 1174/2009, (…) en favor de Jesús Fernando Sánchez Becerra como mandatario…” (Textual).
3) Respecto a la subsanación de defectos prevista en el art. 43 de la LPA y el principio de “informalismo”, argumentados por la ALMACENERA BOLIVIANA SA, aclaro que la subsanación de defectos se aplica al inicio del procedimiento administrativo, no así a la etapa recursiva y el principio de informalismo, se aplica por la inobservancia de exigencias formales no esenciales; por lo que, éstas no son aplicables a la falta de legitimación que es un requisito esencial en la tramitación del procedimiento administrativo.
Petitorio.
Solicitó declarar IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la ALMACENERA BOLIVIANA SA.
Réplica y Dúplica.
La entidad demandante no presentó réplica; por lo que, se decretó Autos para Sentencia de fs. 385.
Tercero interesado.
Por memorial de fs. 388 a 396, se apersonó William Jaime Cavero Sánchez Gerente Regional Tarija de la AN, en su condición de tercero interesado, reiterando los argumentos de hecho, derecho y petición expuestos por la AN, al momento de responder negativamente la demanda contenciosa administrativa.
III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:
Compulsados los argumentos expuestos en el proceso se tiene que, la controversia radica en establecer si fue correcta la denegación del recurso jerárquico por falta de legitimación del recurrente, determinada por el Directorio de la AN en la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016, ahora impugnada.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el artículo 775 del CPC-1975 y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439; y, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por las partes, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por la AN.
Doctrina aplicable al caso.
Derecho al debido proceso y el derecho a la impugnación.
El art. 115 par. II de la Constitución Política del Estado (en adelante CPE), establece que: “II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.” (Textual).
El derecho a la impugnación, está consagrado en el art. 180 par. II de la CPE y por el art. 8 núm. 2 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, aprobado y ratificado por Ley N° 1430 de 11 de febrero de 1993, siendo de aplicación en el Estado Boliviano, por disposición del art. 410 de la CPE; consiguientemente, de aplicación aún en los recursos de carácter administrativo.
De la representación y su cesación.
El art. 13 par. I de la LPA, dispone: “I. Toda persona que formule solicitudes a la Administración Pública podrá actuar por sí o por medio de su representante o mandatario debidamente acreditado.” (Resaltado añadido).
El art. 68 del RLPA, reglamenta: “I. La representación cesa por:
a) Revocación expresa del mandato acreditada en el expediente.
b) Renuncia del mandato, una vez notificado el representado.
c) Extinción de la personalidad del representante o representado, tratándose de personas colectivas.
d) Muerte o incapacidad sobreviniente del representante o representado, tratándose de personas naturales.
II. Si existe constancia en el expediente de la cesación de la representación, la autoridad administrativa fijará un plazo razonable al interesado, a sus representantes legales o sucesores para que comparezcan personalmente o acrediten nuevo representante. Las actuaciones y plazos quedarán suspendidos desde el momento de la constancia hasta el vencimiento del plazo fijado para el apersonamiento del interesado o de su nuevo representante.” (Textual).
De lo citado, si el administrado decide actuar a través de un mandatario (apoderado), la normativa especial citada y transcrita, prevé las cuatro formas específicas para concluir dicho mandato.
Resolución del caso concreto.
De acuerdo a los antecedentes, la AN emitió la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 de fs. 275 a 278, 2do Cuerpo, desestimando el recurso jerárquico interpuesto por Jesús Fernando Sánchez Becerra, por falta de legitimación, argumentando lo siguiente: “Que conforme a lo instituido en el Testimonio N° 548/2015 de 01/12/2015, sobre Revocatoria del Poder General de Administración y Representación Legal No. 1126/2012 y Otorgamiento de Nuevo Poder General Amplio y Suficiente de Administración, se puede constatar que el Sr. Gustavo de Rada Crespo, fungió sus actividades de Vicepresidente Ejecutivo de Almacenera Boliviana S.A. ALBO S.A, hasta el 12/11/2015, fecha en la cual el mencionado señor Gustavo de Rada Crespo renunció al cargo de Vicepresidente Ejecutivo de Almacenera Boliviana S.A. ALBO S.A., pues según se evidencia de la Transcripción al Acta de Directorio No.003/2015 de fecha 12/11/2015, él mismo dio a conocer su renuncia irrevocable del cargo y sugirió adicionalmente, que sea nominado en el cargo al Vicepresidente Ejecutivo, el sr. Fernando Ríos España.
Que bajo estas circunstancias se puede observar que a la fecha de interposición del recurso jerárquico por parte de Jesús Fernando Sánchez Becerra, el señor Gustavo de Rada Crespo ya se habría desvinculado como Vicepresidente Ejecutivo y accionista de la empresa concesionaria ALBO S.A., siendo en ese contexto que el señor Sánchez no puede actuar como recurrente por carecer de legitimidad como representante legal de ALBO S.A.” (Textual).
De lo transcrito, se concluye que la desestimación del recurso jerárquico por falta de legitimación, se sustenta en el hecho que el Testimonio N° 1174/2009 de 9 de diciembre de fs. 147 a 152 y vta., 1er Cuerpo, que contiene el poder especial y bastante otorgado por Gustavo Rolando de Rada Crespo en favor de Jesús Fernando Sánchez Becerra para representar a la ALMACENERA BOLIVIA SA, quedó revocado por efecto de la renuncia al cargo de Vicepresidente Ejecutivo, presentada por el mandante Gustavo Rolando de Rada Crespo el 12 de noviembre de 2015.
Al respecto, corresponde aclarar que los arts. 13 de la LPA y el 68 par. I inc. a) del RLPA, disponen que, en la tramitación del procedimiento administrativo, la otorgación del mandato, así como su conclusión, es un acto voluntario y exclusivo del administrado.
En ese contexto, revisados los antecedentes que llegan a conocimiento de este Tribunal, se tiene que Jesús Fernando Sánchez Becerra, en mérito del Testimonio N° 1174/2009 de 9 de diciembre (fs. 64 a 69 y vta., Anexo 1), se apersonó y presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa GRT-GR N° 091/2015, estableciéndose que dentro el procedimiento administrativo de la especie, actuó por el administrado conforme al mandato conferido.
Posteriormente admitiendo esa representación, la AN notificó personalmente al mandatario (fs. 134, Anexo 1), con la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre (fs. 125 a 133, Anexo 1), contra la cual, el mandatario Jesús Fernando Sánchez Becerra presentó recurso jerárquico, que fue desestimado conforme a lo expuesto precedentemente.
De los antecedentes relacionados, no se observa que el Vicepresidente Ejecutivo de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, sea Gustavo Rolando de Rada Crespo o Fernando Ríos España, hubieren expresado durante el trámite administrativo que se analiza, su voluntad de revocar el mandato otorgado a Jesús Fernando Sánchez Becerra, para que cese el mandato ejercido en el procedimiento administrativo de la especie; toda vez que, en el marco de los arts. 13 de la LPA y 68 par. I inc. a) del RLPA, correspondía únicamente al mandante la revocatoria del poder otorgado; aspecto que, no fue tomado en cuenta por la AN, al momento de fundar su resolución en el hecho que, por efecto de la renuncia de Gustavo Rolando de Rada Crespo, el mandato otorgado a Jesús Fernando Sánchez Becerra habría quedado revocado, asumiendo en los hechos, la voluntad de terceros, en este caso de la ALMACENERA BOLIVIANA SA.
Adicionalmente, corresponde hacer notar que de acuerdo a los Testimonios N° 545/2015 de 30 de noviembre (fs. 160 a 163, 1er Cuerpo) y N° 560/2015 de 1ro de diciembre (fs. 153 a 159, 1er Cuerpo), adjuntos a la demanda contenciosa administrativa, el Vicepresidente Ejecutivo de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, ratificó el mandato otorgado a Jesús Fernando Sánchez Becerra.
Si la AN fundó su determinación en el conocimiento del contenido del Testimonio 548/2015 de 1ro de diciembre, que no fue presentado por la ALMACENERA BOLIVIANA S.A. en la etapa recursiva del procedimiento administrativo objeto de análisis; el Directorio de la AN no explicó la procedencia de dicho conocimiento; pues debió con carácter previo a desestimar el recurso jerárquico, fijar un plazo razonable para que el representante legal de la ALMACENERA BOLIVIANA SA, comparezca en dicha etapa procedimental, o ratifique el mandato otorgado a Jesús Fernando Sánchez Becerra, o actúe a través de un nuevo mandatario de su elección, conforme prevé el art. 68 par. II del RLPA, a objeto que ejerza su derecho a la defensa e impugnación en el marco del debido proceso; empero, no lo hizo, transgrediendo dichas normas.
Corresponde aclarar que, la extinción del mandato por revocatoria del mandante, prevista en el art. 827 del CC; no es aplicable al caso por existir normativa especial que regula expresamente sobre el otorgamiento de mandatos y su revocatoria; aún si procediese la aplicación supletoria que no fue fundamentada; se aclara además que, dicho precepto regula la revocatoria del mandato otorgado para el trámite del proceso; empero este aspecto, no tiene relación alguna con la revocatoria de mandatos otorgados para la organización al interior de la persona jurídica.
Por lo desglosado, se establece que la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016, emitida por la AN, incurrió en las causales de nulidad previstas en el art. 35 par. I inc. c) y d) de la LPA, que prevén: “…c) Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido;
d) Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado…” (Resaltado añadido).
Toda vez que, conforme a los antecedentes, es evidente que incumplió las previsiones del art. 68 del RLGA, la AN vulneró el derecho a la impugnación y el debido proceso de la entidad demandante ALMACENERA BOLIVIANA SA.
Conforme a lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre la revocatoria de la sanción solicitada por la ALMACENERA BOLIVIANA SA, en el petitum de la demanda; toda vez que, al desestimarse indebidamente el recurso jerárquico, la AN no ingresó al fondo de la Litis; a cuya consecuencia, no existe controversia sobre la cual, este Tribunal pudiera ejercer el control de legalidad en este aspecto, correspondiendo enmendar las vulneraciones de las normas citadas, en las que incurrió la AN.
Consiguientemente, se concluye que al haberse demostrado el incumplimiento de las previsiones del art. 68 del RLPA por parte de la AN, normativa especial que es aplicable al caso de manera preferente, y vulnerando el derecho de impugnación del administrado; en resguardo del debido proceso, corresponde anular obrados hasta el vicio más antiguo, a fin que la AN, ingrese al fondo del caso y determine lo que corresponda en derecho, respecto del recurso jerárquico formulado.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en el ejercicio de la atribución conferida en el art. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla en única instancia declarando PROBADA EN PARTE la demanda contenciosa administrativa de fs. 293 a 305, interpuesta por Fernando Ríos España, en representación de la ALMACENERA BOLIVIANA SA; solo en relación a la indebida desestimación del recurso jerárquico interpuesto por Jesús Fernando Sánchez Becerra contra la Resolución de Recurso de Revocatoria AN-GRT-GR N° 0108/2015 de 23 de noviembre; por consiguiente, se anula obrados hasta la Resolución N° RD 03-015-16 de 1ro de abril de 2016 inclusive, disponiendo que la AN resuelva el fondo del indicado recurso administrativo y resuelva lo que en derecho corresponda.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal, sea con nota de atención.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.