Sentencia SE/0130/2022

Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el art. 775 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC-1975) y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 Código Procesal Civil (en adelante CPC-2013) y tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por la AGIT.

Doctrina, jurisprudencia y legislación aplicable al caso.

Para el análisis de la problemática expuesta por las partes, es necesario considerar la amplitud del resguardo al debido proceso y sus elementos configurativos fundamentación y motivación de las Resoluciones, esto por la incidencia que tiene respecto al derecho a la defensa y que deben ser resguardados por toda Autoridad sea esta Judicial o Administrativa; en ese entendido, es pertinente citar la SCP 0333/2016-S2 de 8 de abril, que señaló:

“El debido proceso, consagrado por el art. 115.II de la CPE, en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como en la jurisprudencia constitucional, es entendido como: "…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende 'el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales', a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SC 0418/2000-R y 1276/2001-R). (Resaltado de origen).

Conforme la línea del Tribunal Constitucional Plurinacional (en adelante TCP), el resguardo del debido proceso conlleva un proceso justo y equitativo, en el que, los derechos de las partes, se acomoden a lo establecido en la normativa legal, observando en las diferentes instancias, los requisitos que permitan el adecuado ejercicio del derecho a la defensa; en ese entendido, es relevante establecer que toda Resolución Judicial y/o Administrativa debe contener una fundamentación y motivación adecuada, encontrando que esos elementos han sido entendidos por la SCP 0782/2015-S3 de 22 de julio, como:

“(…), la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que sólo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita”.

Por ello, el TCP por medio de la SC 1305/2011-R de 26 de septiembre y las SCP 0400/2014, 0100/2013 y 2221/2012, 0112/2010-R, han establecido que, toda Autoridad que conozca una pretensión debe ineludiblemente exteriorizar los motivos que sustentan su decisión, exponiendo los hecho establecidos y fundamentar en la aplicación normativa el respaldo de sus decisiones, con la finalidad que el justiciable, al momento de conocer la decisión, comprenda y entienda lo resuelto; es decir, no solo la decisión final, sino las razones que llevaron a ese resultado, dejando pleno convencimiento que no solo se ha actuado de acuerdo a las normas sustantivas y procesales; sino también, se encuentra regida por principios y valores aplicables al caso, dando al administrado la seguridad y convencimiento que no existía otra forma de resolver la problemática.

Es así que, para la motivación adecuada de una Resolución Judicial o Administrativa, esta debe: 1. Exponer de forma clara los aspectos fácticos pertinentes; 2. Exponer los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto; 4. Describir de forma individualizada, todos los medios de prueba aportados por las partes procesales; 5. Valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada y 6. Determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado; esto, conforme estableció el TCP en la SCP 1234/2017-S1 de 28 de diciembre.

De acuerdo a lo señalado, no es suficiente identificar la prueba o establecer su ubicación, sino debe efectuarse una descripción de su contenido asignándole un valor positivo o negativo en cuanto a la problemática planteada y si es relevante con el análisis del caso, se debe establecer el convencimiento y conclusiones que permite arribar la misma.

Dentro de los procesos Tributarios, el resguardo del debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, se encuentran previstos en el art. 96 del CTB-2003, que establece que para la emisión de la VC, debe contener los hechos, actos, datos, elementos y valoración que posteriormente sean fundamento de la RD, debiendo entenderse que la exposición y contenido de esta actuación administrativa, es de importancia relevante; porque, con sustento al contenido de la VC, el contribuyente tendrá el plazo establecido en el art. 98 del CTB-2003, para presentar los descargos que crea convenientes a efectos de refutar el contenido de la referida VC; por ello, si la VC no contiene una motivación y fundamentación adecuada, se restringe al contribuyente el ejercicio del derecho a la defensa vulnerando el debido proceso, porque si no es comprensible el análisis, razonamiento, motivación y fundamentación de la VC, el contribuyente no podrá presentar descargos adecuados a las imputaciones que se le realiza.

Asimismo, es necesario considerar que la aplicación del debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, también deben formar parte de la RD; esto, dentro lo previsto en el art. 99-II del CTB-2003, que establece, entre otros, como requisito mínimo la fundamentación de hecho y de derecho; aspecto que, permite al contribuyente asumir conocimiento cierto y certero sobre los motivos por los cuales la Administración Tributaria llegó a una determinada decisión, viabilizando en el uso de las vías de impugnación Tributaria (Judicial o administrativa); en caso de que el contribuyente considere necesario, rebatiendo las razones que llevaron a la Administración Tributaria, al fallo asumido.

Por último, es necesario resaltar que el debido proceso, está resguardado Constitucionalmente en los arts. 115 y 117 de la CPE, pero también dentro el Derecho Tributario Nacional, se encuentra regulado por el art. 68-6 del CTB-2003, que reconoce en favor del contribuyente, el derecho: “Al debido proceso y a conocer el estado de la tramitación de los procesos tributarios en los que sea parte interesada a través del libre acceso a las actuaciones y documentación que respalde los cargos que se le formulen, ya sea en forma personal o a través de terceros autorizados, en los términos del presente Código.”

Lo transcrito se encuentra íntimamente relacionado con lo establecido en el numeral 7 del mismo artículo; esto, en cuanto al derecho a formular y aportar en la forma y plazos previstos por Ley, todo tipo de pruebas y alegatos para que sean considerados por la Administración Tributaria al momento de emitir las Resoluciones correspondientes; aclarando que sí, la VC no contiene una adecuada motivación y fundamentación, se restringe al contribuyente el derecho a descargar las observaciones que se puedan efectuar dentro las facultad otorgadas al sujeto pasivo.

Cuestión previa a resolver la controversia:

Al contestar la demanda, la AGIT argumentó la falta de carga argumentativa y la exposición de disconformidades sin fundamento legal en la demanda contenciosa administrativa.

Al respecto, corresponde señalar que, revisada la demanda se observa que cumple las exigencias establecidas en el art. 327 del CPC-1975, en cuanto al deber de la parte actora, de establecer con argumentos apropiados, la infracción normativa en la que hubiere incurrido la autoridad demandada al emitir su determinación, señalando el agravio al respecto; asimismo, corresponde aclarar que, dado el Estado constitucional de derecho y la indiscutible vertiente asumida por el Constituyente Boliviano en la CPE vigente desde el 7 de febrero de 2009, que promueve una teoría anti formalista, con una ruptura en la aplicación tradicional del ordenamiento jurídico, dando prevalencia así al derecho sustancial antes que al derecho formal, conforme se desprende de los principios nominados en el art. 180-I de la Norma Suprema, precautelando el debido proceso como derecho fundamental, el conocimiento y examen de las exigencias formales como las extrañadas por la parte demandada y tercer interesado en sus respuestas, debe ser en ese marco; es decir, entendiendo al derecho procesal como mecanismo de solución del conflicto en base a la aplicación de la norma al caso concreto; no así, como un fin en sí mismo; de manera que, impele al juzgador, una mayor acuciosidad respecto de la verificación de aquellos requisitos de forma.

Resolución del caso concreto.

Conforme lo expuesto por el GAMLP en su demanda contenciosa administrativa, se observa dos aspectos controvertidos: 1. La AGIT no aplicó las Leyes N° 453/68, que delimita el radio urbano y sub urbano a través de puntos geográficos y N° 2337, que establece límites de la Cuarta Sección de la Provincia Murillo determinando coordenadas geográficas y 2. La falta de valoración de la prueba aportada por el GAMLP; en ese contexto, se resolverá de acuerdo a lo siguiente:

Con relación a que no se aplicó las Leyes N° 453/68 y N° 2337, en el punto xx. página 20 de 22 de la resolución impugnada, la AGIT señaló que el GAMLP no acreditó que el inmueble pertenezca a su jurisdicción.

Al respecto, revisada la Ley N° 453 de 21 enero de 1969, se verifica que en su art. 1 se estableció el nuevo radio urbano de la ciudad de La Paz, con dieciocho (18) datos geográficos de longitud y latitud; asimismo, en su art. 2 estableció el radio suburbano con catorce (14) datos geográficos de longitud y latitud; finalmente, en su art. 3, dispone: “Como consecuencia de las determinaciones de los artículos anteriores se procederá a efectuar los procesos administrativos que establezcan los nuevos límites de las provincias afectadas por los radios urbanos y suburbanos de la ciudad de La Paz.” (El resaltado fue añadido).

Ahora bien, para que esos datos geográficos de longitud y latitud, puedan ser entendidos, deben ser plasmados en mapas, describiendo cuáles serían esas longitudes y latitudes a fin de delimitar visualmente la delimitación del nuevo radio urbano y del radio suburbano de la ciudad de La Paz; es decir, señalar desde y hasta que parte comprende la longitud y latitud descrita en el numeral 1 del art. 1 y así sucesivamente en todos los numerales de los arts. 1 y 2 de dicha Ley.

No obstante, el art. 3 de la misma Ley, dispone que deben realizarse procesos administrativos para establecer los nuevos límites de las provincias afectadas; aspecto que, es importante para que entre la provincia beneficiada y las provincias afectadas no existan sobreposiciones jurisdiccionales; toda vez que, si bien en los arts. 1 y 2, se establecieron datos geográficos de longitud y latitud, el art. 3 de la misma Ley, dispuso que deben establecerse los nuevos límites de las provincias afectadas, a través de procesos administrativos; por lo que, a fin de delimitar con claridad los nuevos límites de las provincias afectadas, deben acompañarse los actos administrativos definitivos emitidos en los procesos administrativos requeridos por el referido precepto, que demuestren el consenso entre partes, sobre esos nuevos límites.

De la misma forma, revisada la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002, se verifica que en su art. 1, se aprobó la delimitación de la Cuarta Sección de la Provincia Murillo, estableciendo coordenadas UTM (Universal Transversal de Mercator) y Geográficas.

A diferencia de la Ley 453 de 21 enero de 1969, el art. 2 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002, aprobó el Anexo 1: Mapa Jurisdiccional que guarda conformidad con el art. 1 de la misma Ley; por lo que, a fin de verificar visualmente la delimitación de la Cuarta Sección de la Provincia Murillo, es importante contar con ese Mapa demarcado por el Instituto Geográfico Militar, instancia encargada del referido demarcado conforme dispuso el art. 3 de la misma Ley.

De acuerdo al análisis realizado sobre las dos Leyes, se advierte que la prueba idónea para determinar de forma clara y consensuada la jurisdicción entre dos municipios, es: 1. El acto administrativo definitivo, emitido en el proceso administrativo, que demuestre el consenso entre partes, sobre los nuevos límites, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 453 de 21 enero de 1969 y 2. El Mapa Jurisdiccional que guarda conformidad con el art. 1 de la misma Ley, demarcado por el Instituto Geográfico Militar, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002.

En ese contexto y revisados los antecedentes traídos a conocimiento de este Tribunal, se advierte que, cuando el contribuyente interpuso “CUESTIÓN DE COMPETENCIA Y BAJA DEFINITIVA EN EL PADRON MUNICIPAL DE CONTRIBUYENTES…”, mediante Nota de 9 de octubre de 2017, de fs. 34 del Anexo 1, el GAMLP no acumuló al expediente administrativo, la documentación señalada en el párrafo que antecede; por lo que, se advierte que el GAMLP, no ha demostrado objetivamente y con documentación idónea, que el bien inmueble sujeto a fiscalización perteneciera a su jurisdicción.

Consiguientemente, aún con otra motivación y fundamentación, la determinación de la AGIT con relación a este punto, es correcta.

Independientemente de lo desarrollado, en aplicación del principio “iura novit curia”, por el que se entiende que “el juez conoce el derecho aplicable”; por tanto, no es necesario que las partes prueben en un litigio lo que dicen las normas; es importante señalar que se encuentra en vigencia la Ley N° 339 de 31 de enero de 2013, Ley de Delimitación de Unidades Territoriales, que en sus arts. 1 y 4-a)-b), establecen que esa Ley tiene por objeto, establecer el procedimiento para la delimitación de unidades territoriales y por finalidad, establecer mecanismos para la demarcación y delimitación de las unidades territoriales, con límites precisos y georreferenciados, ligados a una Red Geodésica Nacional y establecer los procedimientos conciliatorios para la definición de límites entre unidades territoriales.

Por lo que, a fin de determinar los límites precisos y georreferenciados, los Gobiernos Autónomos de La Paz y Achocalla, para el caso concreto, deberán aplicar la referida Ley, de forma previa a ejercer sus facultades determinativa u otras, reconocidas por el CTB-2003 y Leyes especiales, otorgando seguridad jurídica al contribuyente.

Con relación a que no se valoró la prueba aportada por el GAMLP, en los puntos xv. al xix., páginas 18 y 19 de 22, de la resolución impugnada, la AGIT valoró la prueba aportada por el GAMLP, señalando que:

1. El Formulario 401, Padrón Municipal de Contribuyentes N° 2228715, consigna dos inmuebles ubicados en Achocalla, comunidad Alpacoma, calle innominada, Código de Zona 3-3, con superficie de 7.000 y 11.185 Mts2; en ese sentido, la AGIT concluyó que no corresponde realizar mayores consideraciones, porque el contribuyente declaró que la ubicación del inmueble sujeto a fiscalización, se encuentra en la “Zona o Barrio: Achocalla”, demostrando que existe duda con relación a qué jurisdicción le corresponde el cobro del IPBI y/o IMPBI.

2. El Informe ATM/UPCF/ATP/TPC N° 269/2018, no es suficiente para otorgar certeza sobre la ubicación del bien inmueble fiscalizado en la jurisdicción del GAMLP, porque el contribuyente presentó documentación que acredita su ubicación en la jurisdicción de Achocalla; demostrándose duda sobre qué Gobierno Autónomo Municipal es el sujeto activo de la relación jurídica tributaria, que debe cobrar el IPBI y/o IMPBI.

En ese sentido, en el punto xxii., página 20 de 22, de la resolución impugnada, la AGIT aseveró que existe duda sobre la ubicación del bien inmueble y el GAMLP no aportó mayor prueba que acrediten de manera idónea, que el referido bien inmueble, no se encuentra en la jurisdicción del GAMLP; aspectos que, demuestran que la OF N° 758, no se encuentra fundamentada, vulnerando el art. 28-a)-e) de la LPA; toda vez que, el acto administrativo debe estar emitido por autoridad competente y expresar concretamente las razones que fundamentan la emisión del acto administrativo.

Al respecto, revisado el Formulario 401 de fs. 73 a 84 del Anexo 1, se tiene que es una declaración jurada de empadronamiento, presentada por el contribuyente el 5 de abril de 1995; por lo que, de acuerdo al art. 78-I del CTB-2003, se concluye que es una manifestación de hechos, actos y datos comunicados a la Administración Tributaria, que se presumen fiel reflejo de la verdad y comprometen la responsabilidad del declarante; es decir, su objeto y naturaleza es comunicar actos y datos a la Administración Tributaria sólo con fines impositivos.

Consiguientemente, se concluye que una declaración jurada, no es el documento idóneo para establecer si un bien inmueble pertenece a una u otra jurisdicción Municipal; toda vez que, solo constituye una comunicación de datos realizada con fines impositivos (empadronamiento) con responsabilidad del declarante; empero, debemos convenir que el contribuyente no es la autoridad competente para establecer los límites jurisdiccionales Municipales; aspecto que, fue dilucidado al momento de analizar el contenido de las Leyes N° 453/68 y N° 2337, estableciéndose que los documentos idóneos para establecer la jurisdicción a la que pertenece un bien inmueble, son: 1. El acto administrativo definitivo, emitido en el proceso administrativo, que demuestre el consenso entre partes, sobre los nuevos límites, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 453 de 21 enero de 1969 y 2. El Mapa Jurisdiccional que guarda conformidad con el art. 1 de la misma Ley, demarcado por el Instituto Geográfico Militar, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002; entonces, para establecer si el bien inmueble sujeto a fiscalización pertenece a la jurisdicción del GAMLP, debe acompañarse la documentación referida y no suplir lo dispuesto por Ley, con una declaración jurada que fue presentada sólo con fines impositivos (empadronamiento).

No obstante, conviene recordar que la AGIT advirtió que la dirección declarada por el contribuyente fue la zona o barrio Achocalla, comunidad Alpacoma; en cuyo mérito, estableció que existe una duda sobre cuál es la jurisdicción Municipal con derecho al cobro del IPBI y/o IMPBI; estando así fundamentado, aún con otros argumentos, la determinación de la AGIT, es correcta en este punto.

Respecto al Informe SMDP-DPE-UL N° 73/2018 de 14 de febrero, sustento del Informe ATM/UPCF/ATP/TPC N° 269/2018 de 28 de marzo, se advierte que fue emitido por un analista técnico IV cartográfico, vía Jefatura de la Unidad de Límites, para la Dirección de Planificación Estratégica del GAMLP, dentro el procedimiento de determinación iniciado por el GAMLP, en ese sentido, corresponde considerar lo siguiente:

1. Verificado el contenido del Informe SMDP-DPE-UL N° 73/2018, se observa que tiene sustento normativo en las Leyes N° 453 de 21 enero de 1969 y N° 2337 de 12 de marzo de 2002; asimismo, insertó un cuadro denominado “Imagen N° 1 Sector Uypaca” que contiene tres imágenes, la primera, identificó con puntos las ubicaciones de los seis lotes que componen el bien inmueble sujeto a fiscalización; la segunda imagen, demarcó con líneas de colores los límites de la jurisdicción del GAMLP; y la tercera imagen, se aclaró con líneas de color la demarcación realizada en la segunda imagen.

Siendo así, el demarcado realizado en el referido Informe, debió trasladar los datos geográficos de longitud y latitud, dispuestos en los art. 1 y 2 de la Ley N° 453 de 21 enero de 1969, a la primera y segunda imagen con explicaciones transcritas y claras sobre el inicio y final de cada dato; debió trasladar también las coordenadas UTM (Universal Transversal de Mercator) y Geográficas, dispuestas en el art. 1 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002, a la primera y segunda imagen con explicaciones transcritas y claras sobre el inicio y final de cada dato; toda vez que, al constituir datos de carácter técnico, debieron ser explicados de forma tal que, el contribuyente entienda que la referida demarcación es congruente con las disposiciones de las referidas Leyes; sin embargo, el Informe SMDP-DPE-UL N° 73/2018, se limitó a exponer la demarcación con líneas de colores, sin explicar lo observado precedentemente; aspecto que representa una falta de motivación, sobreentendiendo que el Cuadro “Imagen N° 1 Sector Uypaca” explicaría cómo es que las Leyes N° 453 y N° 2337, habrían establecido los nuevos límites.

No obstante, lo advertido precedentemente, el GAMLP deberá considerar que las Leyes N° 453 y N° 2337, establecen cuales son los documentos idóneos para establecer los nuevos límites, tal como se expuso al momento de analizar lo dispuesto en las referidas Leyes, siendo los documentos idóneos: 1. El acto administrativo definitivo, emitido en el proceso administrativo, que demuestre el consenso entre partes, sobre los nuevos límites, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 453 de 21 enero de 1969 y 2. El Mapa Jurisdiccional que guarda conformidad con el art. 1 de la misma Ley, demarcado por el Instituto Geográfico Militar, conforme prevé el art. 3 de la Ley N° 2337 de 12 de marzo de 2002.