Sentencia AS/0392/2022

TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Y SOCIAL ADMINISTRATIVA PRIMERA

Auto Supremo N° 392

Sucre, 15 de julio de 2022

VISTOS: Los recursos de casación de fs. 745 a 750, interpuesto por Delicia Antelo Vda. de Mouhu y Freddy Carrión Toledo; de fs. 760 a 767, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz (en adelante GAMSC), representado por David Ever Mérida Baldelomar, Edgar Raúl Carrasco Sequeiros y Liziel Zarina Seleme Galarza y de fs. 774, interpuesto por Costy Mendieta Vda. de Bejarano, contra el Auto de Vista N° 09 de 29 de junio de 2021 de fs. 676 a 681, emitido por la Sala Social, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Tributaria Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, dentro el proceso contencioso administrativo iniciado por el GAMSC, contra Delicia Antelo Vda. de Mouhu, Gilberto Montaño Cabrera, Costy Mendieta Vda. de Bejarano y Freddy Carrión Toledo; el Auto N° 01 de 4 de febrero de 2022 de fs. 786, que concedió los recursos de casación; el Auto Supremo N° 168 de 14 de abril de 2022 de fs. 798 a 799, que admitió los recursos de casación presentados por Delicia Antelo Vda. de Mouhu y Freddy Carrión Toledo y por el GAMSC y declaró improcedente el recurso de casación de Costy Mendieta Vda. de Bejarano, los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar:

I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:

Auto de Vista.

Notificadas las partes demandadas con el Auto de Admisión 14/2020 de 10 de noviembre de fs. 624, la Sala Social, Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Tributaria Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, emitió el Auto de Vista N° 09 de 29 de junio de 2021 de fs. 676 a 681, que ANULÓ obrados y RECHAZÓ la demanda por falta de legitimación activa del GAMSC: “…teniendo este último los mecanismos legales y administrativos para hacer cumplir sus resoluciones municipales mediante sus Leyes especializadas, frente a los ciudadanos DELICIA ANTELO VDA. DE MOUHU, GILBERTO MONTAÑO CABRERA, COSTY MENDIETA VDA. DE BEJARANO Y FREDDY CARRIÓN TOLEDO.” (El resaltado y mayúsculas son del texto original).

II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:

Recurso de casación de Delicia Antelo Vda. de Mouhu y Freddy Carrión Toledo:

En conocimiento del Auto de Vista, Delicia Antelo Vda. de Mouhu y Freddy Carrión Toledo, interpusieron recurso de casación de fs. 745 a 750; argumentando lo siguiente:

Aplicación indebida de la Ley.

Denunciaron la aplicación indebida de la nulidad dispuesta en el art. 106 del Código Procesal Civil (en adelante CPC-2013), porque el Tribunal de instancia determinó la nulidad de obrados, con sustento en que el GAMSC no tendría legitimación activa; aspecto que, no se encuentra previsto en la Ley; además, señalaron que la nulidad de obrados sólo procede cuando existe indefensión.

Citaron el art. 17 de la Ley N° 025, Ley del Órgano Judicial (en adelante LOJ) y añadieron que el Tribunal de instancia, omitió señalar cuál es el precepto que establece la nulidad por falta de legitimación activa del demandante.

Interpretación errónea de la Ley.

Denunciaron que la nulidad de obrados determinada por el Tribunal de instancia, desconoció sus pretensiones de demostrar que los bienes inmuebles transferidos a título gratuito al GAMSC, fue realizada a través de un acto “falsario”; aspecto que, vulneró sus derechos a la propiedad establecido en el art. 56 de la CPE y debió ser resuelto en ese proceso.

Asimismo, denunciaron que el Tribunal de instancia, interpretó incorrectamente el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC-1975), porque: “…nuestro derecho sustantivo está en que el Estado reconozca la validez de nuestro derecho de propiedad y la nulidad del Derecho que indica tener el Gobierno Municipal en virtud al art. 551 y 549 inc. 3 del Código civil, que al no ser resuelto por esta vía, a desconocido totalmente nuestro derecho y nuestra acción mediante la DEMANDA RECONVENCIONAL…” (Las mayúsculas pertenecen al texto original).

En sustento de lo argumentado, citaron la Sentencia Constitucional Plurinacional (en adelante SCP) 1137/2014 de 10 de junio de 2014, referida a la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo y señalaron que el Auto de Vista impugnado, constituye una resolución contraria a la jurisprudencia constitucional, porque el Tribunal de instancia no consideró el conflicto de intereses existente entre las partes y no garantizó el ejercicio pleno de sus derechos en igualdad, debido proceso y respeto de las pretensiones en controversia.

Señalaron que el Tribunal de instancia, no consideró los Autos Supremos N° 286/2012 de 21 de agosto y N° 251/2014 de 22 de mayo (no identificaron las Salas emisoras), referidos a que la jurisdicción ordinaria civil, no es la competente para resolver un conflicto jurídico entre el Estado y un particular; en cuyo contexto, señalaron que la determinación de anular el proceso, desconoce sus pretensiones en igualdad de condiciones.

Petitorio.

Solicitó se CASE la resolución impugnada, disponiendo que el Tribunal de instancia, asuma competencia para conocer y resolver el caso concreto.

Recurso de casación del GAMSC:

En conocimiento del Auto de Vista, el GAMSC interpuso recurso de casación de fs. 760 a 767; argumentando lo siguiente:

Citó normativa y jurisprudencia, referida a la procedencia del recurso de casación y a la procedencia del proceso contencioso administrativo, respectivamente; por otra parte, relacionó los antecedentes del proceso y citó normativa y jurisprudencia referida a los bienes de patrimonio del Estado.

En ese contexto, citó los fundamentos emitidos por el Tribunal de instancia para determinar la nulidad de obrados y denunció que no se compulsó correctamente la prueba aportada, coartando al GAMSC su derecho de ejercer las acciones legales que corresponde para recuperar los bienes de propiedad municipal; aspecto que, vulnera el principio de “verdad material” instituido en el art. 180 de la CPE y el art. 145 del CPC-2013.

Citó el Auto Supremo N° 293/2013 de 7 de junio (no identificó la sala emisora), referida al error de hecho y de derecho en la valoración de la prueba y denunció que el Auto de Vista recurrido, carece de legalidad y legitimidad.

Petitorio.

Solicitó que se CASE y/o se ANULE la resolución impugnada, disponiendo que el Tribunal de instancia, asuma competencia para conocer y resolver el caso concreto.

Recurso de casación de Costy Mendieta Vda. de Bejarano:

Costy Mendieta Vda. de Bejarano, interpuso el recurso de casación de fs. 774; sin embargo, realizado el examen de admisibilidad, este Tribunal constató que no cumplió con los presupuestos exigidos por el art. 274-I del CPC-2013; es decir, no cumplió con la carga argumentativa; por lo que, fue declarado IMPROCEDENTE mediante el Auto Supremo N° 168 de 14 de abril de 2022 de fs. 798 a 799, declarándose ejecutoriado para esa parte el Auto de Vista recurrido, conforme prevé el art. 277 del CPC-2013.

Admisión:

Mediante el Auto Supremo N° 168 de 14 de abril de 2022 de fs. 798 a 799, este Tribunal admitió los recursos de casación presentados por Delicia Antelo Vda. de Mouhu y Freddy Carrión Toledo y por el GAMSC, que se pasan a resolver.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:

Consideraciones previas.

El Tribunal de Casación en observancia de los arts. 17-I de la LOJ y 106 del CPC-2013, respecto de los tribunales inferiores, tiene la facultad de revisión de oficio para verificar si, en las causas sometidas a su conocimiento, los Jueces y Tribunales observaron los plazos y leyes que rigen su tramitación y; en su caso, disponer la nulidad de oficio.

En ese contexto, este Tribunal revisará las actuaciones procesales que llegan a su conocimiento, con el objeto de advertir si concurrieron irregularidades procesales en la tramitación del proceso, imponiendo si el caso amerita, la sanción que corresponda o determinar la nulidad de obrados, según prevé la normativa señalada, cuando el acto omitido lesione la garantía constitucional del debido proceso.

Al respecto, tomando en cuenta los antecedentes traídos a conocimiento de este Tribunal, es importante exponer la naturaleza jurídica del “proceso contencioso administrativo” y del “proceso contencioso”, con el fin de establecer puntualmente cuáles son las diferencias sustanciales entre ellos:

Sobre la naturaleza del proceso contencioso administrativo.

El artículo 778 del CPC-1975, señala que el proceso “contencioso administrativo” procede en los casos en que hubiere oposición entre el interés público y el privado y cuando la persona que creyere lesionado o perjudicado su derecho privado, hubiere ocurrido previamente ante el Poder Ejecutivo reclamando expresamente del acto administrativo y agotando todos los recursos de revisión, modificación o revocatoria de la resolución que le hubiere afectado.

Esta facultad reconocida al Órgano Judicial deviene del principio de “control judicial” reconocido por el art. 4 de la Ley N° 2341, Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante LPA); puesto que, en un Estado de derecho son indispensables la legitimidad y la legalidad de los actos administrativos, circunstancia que implica, por una parte, el respeto a los intereses legítimos y a los derechos subjetivos de los administrados; y por otra, la observancia de los principios y normas que regulan la actividad jurídica de la administración pública.

Cuando esa legitimidad y legalidad son conculcadas por los órganos de la administración, se lesiona no sólo los intereses o los derechos privados sino el ordenamiento normativo del Estado, correspondiendo a los órganos que ejercen control, sometan a los órganos transgresores al orden jurídico establecido, protección jurídica que no está referida al provecho exclusivo de los intereses y derechos privados sino al interés público y del Estado a través del correcto funcionamiento de sus órganos, que de ninguna manera puede ser enervado por sus titulares.

Se hace notar que, de conformidad con el art. 127 del CPC-1975, con la modificación dispuesta por la Ley N° 2175, la demanda se dirige contra la autoridad jerárquicamente superior, aspecto que posibilita al administrador de justicia revisar todo el procedimiento administrativo, no únicamente la resolución del recurso jerárquico.

Se concluye entonces que el proceso contencioso administrativo tiene como finalidad realizar dicho control de legalidad y legitimidad de los actos cumplidos en sede administrativa, constan en el expediente administrativo, que debe ser remitido a conocimiento de los administradores de justicia, siendo la única documental que se admite y revisa al emitir la Sentencia; toda vez que, por mandato del art. 780 del CPC-1975, se tramita como proceso ordinario de puro derecho en razón a que en la acción mencionada, no se discute en primer lugar, el reconocimiento o desconocimiento de ningún derecho, tampoco otro aspecto o documento que no hubiese sido argumentado y presentado en sede administrativa, de donde resulta que la Sentencia que se pronuncia se refiere exclusivamente a declarar la legalidad y legitimidad del acto impugnado o en su caso, su revocatoria por haberse conculcado las normas que rigen a la administración, disponiéndose que el acto sea repuesto.

Sobre la naturaleza del proceso contencioso.

El proceso contencioso, se rige por lo dispuesto en los arts. 775 al 777 del CPC-1975 y la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014, constituyendo la base para su desarrollo, la existencia de un CONTRATO, CONCESIÓN O NEGOCIACIÓN, con la participación de cualquiera de los niveles del Estado a través de sus instituciones, con la intervención de un particular, respecto del cual emerja una controversia.

Para una mejor comprensión de lo que constituye la base o el origen a partir del cual surge la posibilidad de desarrollo de un proceso contencioso; a continuación, se describen algunas pautas acerca de la actividad de la administración pública.

El art. 450 del CC, dispone: “Hay contrato cuando dos o más personas se ponen de acuerdo para constituir, modificar o extinguir entre sí una relación jurídica.”

El contrato administrativo existe con características propias, debido a que no puede ser asimilado a la noción señalada y expresada por el CC, en relación con el contrato privado.

Son muchos los criterios que se han dado en relación con el contrato administrativo; sin embargo, diremos que existe contrato administrativo, cuando el Estado es una de las partes y lo suscribe con un particular.

En ese sentido, Escola, en su Compendio de Derecho Administrativo, define que: “…Contratos administrativos son aquellos acuerdos de voluntad celebrados entre dos o más personas, de las cuales una es la administración pública, con la finalidad de satisfacer el interés colectivo y que crea efectos jurídicos.” (Textual).

Expuestas las diferencias existentes entre el proceso “contencioso administrativo” y el proceso “contencioso”, es pertinente señalar que en el caso, el GAMSC instauró proceso “contencioso administrativo”, de fs. 619 a 623, demandando mejor derecho de propiedad, reivindicación, acción negatoria, desocupación y entrega de inmueble, contra Delicia Antelo Vda. de Mouhu, Gilberto Montaño Cabrera, Costy Mendieta Vda. de Bejarano y Freddy Carrión Toledo, argumentando que los demandados, se encuentran asentados en terrenos de propiedad del GAMSC, destinados para áreas verdes en la UV 166, MZA 46 y 47 del Barrio Roca y Coronado.

Admitida la demanda, se notificó a las partes demandadas y antes que contesten, el Tribunal de instancia, emitió el Auto de Vista N° 09 de 29 de junio de 2021 de fs. 676 a 681, que ANULÓ obrados y RECHAZÓ la demanda por falta de legitimación activa del GAMSC: “…teniendo este último los mecanismos legales y administrativos para hacer cumplir sus resoluciones municipales mediante sus Leyes especializadas, frente a los ciudadanos DELICIA ANTELO VDA. DE MOUHU, GILBERTO MONTAÑO CABRERA, COSTY MENDIETA VDA. DE BEJARANO Y FREDDY CARRIÓN TOLEDO.” (El resaltado y mayúsculas son del texto original).

Contra esa determinación, Delicia Antelo Vda. de Mouhu y Freddy Carrión Toledo, interpusieron el recurso de casación de fs. 745 a 750, exponiendo como argumento principal que la nulidad de obrados determinada por el Tribunal de instancia, desconoció sus pretensiones de demostrar que los bienes inmuebles transferidos a título gratuito al GAMSC, fue realizada a través de un acto “falsario”.

Por su parte, el GAMSC interpuso el recurso de casación de fs. 760 a 767, argumentando principalmente que el Tribunal de instancia, interpretó incorrectamente el art. 778 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC-1975), porque: “…nuestro derecho sustantivo está en que el Estado reconozca la validez de nuestro derecho de propiedad y la nulidad del Derecho que indica tener el Gobierno Municipal en virtud al art. 551 y 549 inc. 3 del Código civil, que al no ser resuelto por esta vía, a desconocido totalmente nuestro derecho y nuestra acción mediante la DEMANDA RECONVENCIONAL…” (Las mayúsculas pertenecen al texto original).

Ambas partes coincidieron en que, la nulidad dispuesta por el Tribunal de instancia, vulneró sus derechos a la propiedad y que corresponde a ese Tribunal, resolver el fondo de la controversia a través de un proceso “contencioso administrativo”.

En ese contexto, se advierte que la controversia tiene su origen en el CONTRATO suscrito entre el GAMSC con Peregrina Guardia Vda. de Justiniano y otros, a través de sus apoderados, respectivamente, en el que las partes acordaron la transferencia gratuita de los bienes inmuebles de la especie, en favor del GAMSC, que ahora son disputados respecto de su propiedad.

Consiguientemente, la resolución de la referida controversia debe ser resuelta en un proceso “contencioso”, conforme a su naturaleza jurídica al existir un contrato y una controversia sobre su interpretación y aplicación.

Ahora bien, revisado el escrito de fs. 619 a 623, se tiene que el GAMSC, demandó mejor derecho de propiedad, reivindicación, acción negatoria, desocupación y entrega de inmueble, a través de un proceso “contencioso administrativo”; empero, el Tribunal de instancia emitió el Auto N° 14/2020 de 10 de noviembre, de fs. 624, admitiendo la demanda como “contenciosa”, omitiendo motivar y fundamentar porqué admitió una demanda “contenciosa administrativa” como demanda “contenciosa”; aspecto que, ocasionó que las partes recurrieran de casación solicitando de manera errada, que la controversia debe resolverse a través de un proceso “contencioso administrativo” y no a través de un proceso “contencioso”.

No obstante, considerando los argumentos expuestos por el GAMSC en su demanda “contenciosa administrativa”, debió rechazarla, porque de acuerdo a lo expuesto precedentemente, la controversia tiene su origen en el CONTRATO suscrito entre el GAMSC y Peregrina Guardia Vda. de Justiniano y otros.

Por otra parte, se hace notar que, en la motivación y fundamentación expuesta en el Auto de Vista recurrido, el Tribunal de instancia sustentó su determinación de anular obrados citando los arts. 70 de la LPA y 778 del CPC-1975, que regulan el proceso “contencioso administrativo”; aspecto que, no guarda congruencia con el Auto N° 14/2020 de 10 de noviembre, de fs. 624, que admitió la demanda como “contenciosa”; advirtiéndose la vulneración del debido proceso, porque el proceso de la especie, fue tramitado con evidente incongruencia externa; además, esa incongruencia externa tiene incidencia directa en el derecho a la impugnación de las partes; puesto que, conforme se expuso precedentemente, las partes solicitaron erróneamente que la controversia sea resuelta en un proceso “contencioso administrativo”, tomando en cuenta la motivación y fundamentación incongruente del Tribunal de instancia.

Consiguientemente, lo expuesto amerita que el Tribunal Supremo de Justicia disponga la nulidad de obrados, en aras de una correcta administración de justicia, conforme a los fundamentos expuestos en la presente resolución.

POR TANTO

La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de la atribución prevista en el arts. 184-11 de la CPE y 17-I, 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, art. 220-III-1 del CPC-2013, conforme a lo expuesto en la presente resolución, ANULA obrados hasta el Auto N° 14/2020 de 10 de noviembre, de fs. 624; disponiendo que el Tribunal de instancia, de manera inmediata, ordene que la entidad demandante que aclare y fundamente la vía correcta de su pretensión, para seguir el proceso con todas las formalidades legales, todo conforme a los fundamentos expuestos en la presente resolución.

Sin multa por ser excusable.

En cumplimiento a lo previsto en el art. 17-IV de la Ley del Órgano Judicial, póngase en conocimiento del Consejo de la Magistratura el presente Auto Supremo para su registro respectivo, debiendo tenerse presente que conforme a la recomendación Nº 22 de la Comisión Interamericana de Derecho Humanos, en su informe aprobado el 5 de diciembre de 2013 (Garantías para la independencia de las y los operaciones de justicia, hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas), la emisión de Autos Supremos anulatorios como el presente, no tienen la finalidad de activar proceso administrativo alguno.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.