TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
AUTO SUPREMO Nº 419
Sucre, 15 de julio de 2022
Expediente : 259/2022 - C
Demandante : Empresa Constructora de Servicios Múltiples Asociados
CMSA SRL
Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Oruro
Proceso : Contencioso
Departamento : Oruro
Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez
VISTOS: El recurso de casación de fs. 115 a 116, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro, representado por Adhemar Wilcarani Morales, en su condición de Alcalde, a través de su apoderado Luis Alfredo Layme Guzmán, impugnando la Sentencia N° 10/2022 de 6 de abril, de fs. 106 a 110, emitida por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso contencioso seguido por la Empresa Constructora de Servicios Múltiples CSMA SRL, contra la entidad recurrente; el Auto 181/2022 de 12 de mayo de fs. 123, que concedió el recurso de casación; el Auto de 23 de mayo de 2022 de fs. 130, que admitió el recurso, los antecedentes del proceso; y todo lo que fue pertinente analizar:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO
Sentencia
Tramitado el proceso contencioso, la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia del Oruro, emitió la Sentencia N° 10/2022 de 6 de abril, que declaró PROBADA la pretensión de la demanda, disponiendo en mérito a ello, lo siguiente: 1. Que el GAM de Oruro, cumpla con el pago adeudado de la suma líquida y exigible de Bs445.777,73.- (Cuatrocientos cuarenta y cinco mil setecientos setenta y siete 73/100 Bolivianos), en favor de la Empresa Constructora de Servicios Múltiples Asociados CSMA SRL, representada por Sandra Janneth Machicado Alconz. 2. Alternativamente, que en el momento del pago de la obligación principal, se proceda a extender el Certificado de Terminación de Obra, pactado en la Cláusula trigésima octava del contrato, en los términos expresados en ella. 3. Para el cumplimiento del pago, otorgó el plazo de 3 días de ejecutoriada la Sentencia, bajo alternativa de Ley.
II. RECURSOS DE CASACIÓN, CONTESTACIÓNES Y ADMISIÓN
Mediante memorial de fs. 115 a 116, el GAM de Oruro, por intermedio de su representante, formuló recurso de casación, argumentando lo siguiente:
1. Que, pese a su predisposición de cumplir los requerimientos judiciales, la mala administración de gestiones anteriores, impide que pueda remitir la Planilla N° 4 del Proyecto de Construcción del Mercado Agustín Caqueo; empero, ese aspecto no fue considerado por el Tribunal que emitió la Sentencia; no obstante, se iniciaron acciones administrativas y penales respecto de esa documentación, con la finalidad de aclarar dicho extremo.
2. El Contrato de Obra, objeto de la litis, fue suscrito el 14 de julio de 2014, con la alcaldesa de ese entonces, no así con la actual autoridad que asumió el cargo recién en la gestión 2021; debiendo ahora asumir hechos inconclusos y pendientes de gestiones anteriores, por los que se le responsabiliza; y si bien es cierto que el pago si fue solicitado y no hubo respuesta, esto se debió a la carga laboral que tiene el personal del municipio, pendiente de gestiones pasadas, además del constante cambio de personal.
3. La institución ha iniciado proceso sumario contra aquellos funcionarios de gestiones anteriores que por irresponsabilidad perdieron los documentos que estaban bajo su custodia.
4. Respecto de las documentales de fs. 21 a 41 y 45 a 50, la Sentencia manifestó que tienen el valor probatorio otorgado por el art. 1311 del Código Civil (CC); sin embargo, manifestó también que, los contratos del Estado, están regidos por el Derecho Público y tienen un régimen jurídico único, no hay contratos civiles de la Administración, todos son de derecho público, sometidos a reglas especiales; resultando contradictorio que se fundamente la Sentencia en base al art. 1311 del CC y el art. 346-2 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975), haciendo una interpretación como si el contrato de 14 de julio de 2014, habría sido suscrito entre particulares.
Al margen de ello, no es posible hacer referencia al art. 346 del CPC-1975, pues la Ley N° 439 en la Disposición Final Tercera, establece que quedan vigentes los arts. 775 a 781 del CPC-1975 y más adelante, que se abroga dicho cuerpo normativo; aspectos que no fueron considerados al momento de emitir la Sentencia, pues se fundamenta en una norma que no está vigente.
5. En cuanto a la prueba de cargo presentada en fotocopia simple, refirió que ésta no puede ser considerada y fallar en base a ella a favor de la parte demandante; de lo contrario, resultaría arbitrario.
6. La Sentencia impugnada no contiene fundamentación jurídica y solamente hizo referencia a las fotocopias simples sin mencionar que prueba “importante” habría “usado” para declarar probada la demanda; es decir, no mencionó y fundamentó porque se le debe cancelar el monto pretendido. Tampoco cuestionó por qué la parte demandante no habría cobrado en su oportunidad, pues debió intentarlo en la vía administrativa antes de interponer una demanda contenciosa y conservar los documentos del proceso que también estaban en su poder; extremo que no fue valorado, declarando incluso el proceso de puro derecho sin abrir la posibilidad de discutir dicho extremo, considerando que se trata de un Contrato suscrito la gestión 2014; sin embargo, la empresa demandante atribuye la carga de la prueba a la entidad demandada, aspecto que tampoco fue considerado por el Tribunal emisor de la Sentencia, que sólo atribuye responsabilidad al GAM de Oruro, sin ni siquiera exhortar al demandante a presentar más prueba que respalde su pretensión.
Petitorio
En base a lo referido, solicitó que se resuelva casando la Sentencia, se emita una nueva Resolución que declare improbada la demanda, rechazando el pago reclamado ante la falta de entrega final de la obra y al no haber acreditado la Planilla Final y Certificado Final de la obra.
Contestación del recurso
Mediante memorial de fs. 120 a 122, Sandra Janneth Machicado Alconz, representante de la Empresa Constructora de Servicios Múltiples Asociados CSMA SRL, contestó al recurso de casación, concluyendo que: 1. El GAM de Oruro, reconoce que no cuenta con la documentación del proyecto y no le dio valor a los documentos adjuntos a la demanda. 2. Pretende deslindar responsabilidad en anteriores gestiones, siendo que en Derecho Público, la responsabilidad es institucional. 3. Es desleal señalar que el proyecto no fue concluido, cuando en los hechos existen Actas de entrega provisional y definitiva; el Mercado se encuentra en funcionamiento y tanto el Supervisor como el Fiscal de Obra, emitieron los informes para el pago de la planilla reclamada. 4. El contrato suscrito es uno de derecho público con las características contenidas en el Código Civil, con la única diferencia que insertan cláusulas para la protección de la sociedad en basa a las normas SABS, referidas al procedimiento de convocatoria, calificación, adjudicación; y, 5. En obrados cursa la nota remitiendo la Planilla N° 4, para que el GAM de Oruro procese su pago; empero, de manera desleal, la entidad demandada afirmó que no se acreditó dicha Planilla.
Refirió que el recurso de casación carece de los requisitos esenciales para su interposición, pues adolece de fundamentación acerca de las normas vulneradas, además de explicación respecto de cual habría sido el agravio sufrido; solicitando en base a ello, que se declare infundado el recurso de casación.
Admisión
Mediante Auto N° 181/2022 de 12 de mayo, se concedió el recurso de casación ante el Tribunal Supremo de Justicia, que fue admitido por esta Sala por Auto de 23 de mayo de 2022, que se pasa a resolver conforme a lo siguiente:
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS LEGALES Y DOCTRINALES APLICABLES AL CASO CONCRETO
Reconocida la competencia de esta Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa, del Tribunal Supremo de Justicia, en previsión de los arts. 775 a 777 del Código de Procedimiento Civil (CPC) y lo dispuesto por la Ley Nº 620 art. 5-I núm. 1; tomando en cuenta que el recurso de casación es un procedimiento de puro derecho, dirigido a verificar la correcta aplicación de la Ley en los actos y resoluciones de primera instancia, corresponde ingresar a la resolución de la causa.
a. Con carácter previo, es necesario establecer que, el Tribunal de Casación ha sido instituido para preservar la observancia de la Ley, cuyo objetivo fundamental, no es precisamente avocarse al análisis de las pretensiones de las partes (acto que está reservado para los de instancia); sino, comprobar el proceder de los Jueces y Tribunales de grado e instancia, revisando la aplicación de la Ley sustantiva y de la Ley procesal, en aras de consolidad la seguridad jurídica y así la tutela judicial efectiva, correspondiendo verificar si se aplicaron las normas vigentes en el momento de ocurridos los hechos, bajo las circunstancias legales correspondientes, conforme a los argumentos del recurso presentado.
En ese orden, considerando la labor del Tribunal de casación, debe tomarse en cuenta además que, no es materia de casación cualquier argumento alegado; sino, aquellos que por su trascendencia, tengan influencia decisiva en el fallo y que hubiese sido determinantes de su parte dispositiva o cuando la aplicación de normas procesales, provoque nulidad o indefensión que influyan en la decisión de la causa; por ello, la exigencia de estar adecuadamente fundamentados.
Bajo ese marco, se tiene que en los puntos 1, 2 y 3, identificados en el recurso de casación, la entidad recurrente hizo mención a que el contrato objeto de la litis, fue suscrito por una autoridad distinta a la que actualmente dirige el GAM de Oruro, que la mala gestión de la anterior administración, respecto de cuyos funcionarios iniciaron procesos administrativos y penales correspondientes; atribuyendo a la carga pendiente de gestiones anteriores, el no haber dado respuesta a la solicitud de pago efectuado por la empresa; argumentos que son irrelevantes para la resolución del fondo del asunto, que se centra en determinar si la decisión del Tribunal emisor de la Sentencia impugnada, que declara probada la demanda y disponer el pago de las pretensión de la empresa demandante, por parte del GAM de Oruro, es correcta, con sujeción a derecho o no.
Consiguientemente, los puntos referidos, al carecer de relevancia casacional, no merecen mayor consideración.
b. En los puntos 4 y 5, identificados en el recurso de casación, la entidad recurrente alega una contradicción en la que habría incurrido Sentencia; toda vez que, tratándose de un contrato administrativo, aplicó normas del Código Civil y por otro lado que, resulta arbitrario fallar en favor de la empresa demandante, en base a prueba de descargo presentada en fotocopia simple.
Primeramente, sobre los contratos administrativos, el art. 47 de la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990, lo ha definido como aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de naturaleza similar.
Así entonces, son contratos administrativos aquellos en los que interviene el Estado como sujeto contractual, por intermedio de las instituciones que componen la Administración Pública, cuya relación contractual se ve obligada a la satisfacción de necesidades de carácter público y no en base a la negociación contractual, sino en base a parámetros ya descritos mediante un Documento Base de Contratación (DBC) y los términos de un contrato preestablecido, razón por la que su regulación pertenece al Derecho Administrativo; de ahí que, un contrato de carácter privado, no es equiparable a uno de naturaleza administrativa, por las características y elementos que la componen y en el caso, por el régimen jurisdiccional a la cual están expuestas al presentarse las controversias que deriven de ellas.
En ese antecedente, se ha creado la jurisdicción contenciosa, que como su nombre indica, hace referencia a una controversia con la Administración Pública y abarca todos los actos de la administración, en particular aquellas controversias suscitadas a raíz de los contratos administrativos celebrados por ésta, adquiriendo competencia para conocer y resolver dichas controversias en el marco del proceso contencioso, cuya regulación en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra comprendido en los arts. 775, 776 y 777 del CPC-1975.
Al respecto, el art. 4 de la Ley N° 620 de 29 de diciembre de 2014, ha previsto que para la tramitación de los procesos contenciosos y contencioso administrativos, se aplicaran los artículos 775 al 781 del CC, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme dispone la Disposición Final Tercera de la Ley N° 439 de 19 de noviembre de 2013, Código Procesal Civil (CPC-2013), que establece: “De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley de Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por la Ley como jurisdicción especializada”.
En ese orden, el art. 775 del CPC-1975, prevé que: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia con los requisitos señalados en el art. 327”.
En cuanto al trámite y resolución el art. 777 del Adjetivo Civil citado, establece que se sujetará a lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro derecho, según la naturaleza del asunto.
Consiguientemente, es el citado art. 4 de la Ley N° 439, que establece la vigencia ultractiva del CPC-1975, en cuanto a las normas relativas a los procesos contencioso y contencioso administrativo, que a su vez, nos remiten a las normas del mismo Adjetivo Civil, aplicables para su tramitación e implícitamente conllevan el empleo de las normas del Código Civil, en el entendido que el Código de Procedimiento Civil, es el cuerpo normativo que reglamenta el Sustantivo Civil.
Ahora bien, la Sentencia de primera instancia, refiriéndose a la documental de fs. 21-41 y 45-50, consistente en el Contrato de Obra, objeto de la litis, Contrato Modificatorio, Actas de Entrega Provisional y Definitiva. Remisión de Planilla de Avance N° 4, solicitudes de cancelación de Planilla N° 4 e Informe Técnico, estableció que si bien ésta había sido presentada junto a la demanda en fotocopias simples, mediante providencia de fs. 74, se dispuso expresamente que la entidad demandada se pronuncie sobre la referida documental, a tiempo de contestar a la demanda; empero, no objeto la prueba presentada, motivo por el que, el Tribunal de origen, en aplicación del art. 346 del CPC-1975, los consideró como válidos para acreditar las pretensiones de la parte demandada, otorgándole el valor probatorio reconocido por el art. 1311 del CC.
De todo lo anterior, se advierten dos aspectos importantes: Primero, es el propio Adjetivo Civil, el que establece que para la resolución del proceso contencioso (emergente de contratos administrativos), la aplicación de normas del Código de Procedimiento Civil; consiguientemente, no resulta contradictoria la aplicación del art. 346 en el caso concreto; Segundo, el art. 1311, relativo a las copias fotográficas y microfílmicas y su fe probatoria, es una norma de carácter sustantivo aplicable al caso por la permisión de las normas antes citadas; por lo tanto, su aplicación para la valoración de la prueba aportada al caso, no es impertinente; y Tercero, en aplicación del art. 346 del CPC-1975, que establece respecto del contenido y requisitos de la contestación, que el demandando además de oponer excepciones, podrás: “2) Pronunciarse sobre los documentos acompañados o citados en la demanda. Su silencio, evasivas o negativa meramente general podrán estimarse como reconocimiento de la verdad de los hechos a que se refiere”; consiguientemente, la entidad municipal demandada, al no haber objetado los referidos documentos al momento de contestar la demandan, conforme indica la norma citada, ha dejado precluir su derecho de reclamar cuestiones inherentes a la prueba y su condición de fotocopias simples, o lo que es lo mismo, ha consentido su valor; en consecuencia, no corresponde su reclamo.
Lo anterior permite concluir que, el Tribunal de instancia aplicó correctamente la normativa pertinente al caso; no siendo evidente que sería contradictoria la aplicación de normar de carácter civil a situaciones relacionadas con un contrato administrativo, como tampoco que la Disposición Final Tercer de la Ley N° 439, hubiese derogado el Código de Procedimiento Civil y que se habría fallado en base a normativa que no está vigente; conforme lo precedentemente explicado. En consecuencia, las acusaciones de la entidad demandada carecen de sustento y devienen en infundadas.
c. En cuanto a lo alegado en el punto 6 del recurso de casación, es importante citar inicialmente, lo establecido por el Tribunal Constitucional, respecto de la fundamentación de las resoluciones judiciales; así, la Sentencia Constitucional (SC) 1291/2011-R de 26 de septiembre, señala: “...el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que el juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia”.
Asimismo, la SC 2023/2010-R de 9 de noviembre: “…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo, pudiendo ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiéndose expresar las convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas; al contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas…”.
A efectos de verificar si la Sentencia impugnada, cumple los parámetros establecidos por la jurisprudencia citada, corresponde remitirnos a los fundamentos de su decisión, donde se observa que, estableció que la pretensión principal de la empresa demandante, estaba dirigida a lograr el cumplimiento de una obligación de pago de un monto de dinero, correspondiente a la Planilla de cierre del Proyecto de Obra “Construcción Mercado Agustín Caqueo – Municipio de Oruro”, por un saldo total de Bs445.777,73.
A partir de esa pretensión y de la valoración del Contrato Administrativo N° 010/2014 de 14 de julio, suscrito entre el GAM de Oruro y la Empresa Constructora de Servicios Múltiples CSMA SRL, y los documentos adjuntos a la demanda, estableció el monto pactado por la obra, el plazo de entrega.
En base a ello y considerando que el contrato señalado constituía una relación contractual bilateral, con prestaciones recíprocas, refirió que era necesario verificar si el contratista cumplió con su obligación de ejecutar la construcción de la obra señalada, para cuyo efecto se remitió al Acta de Entrega Provisional de 19 de noviembre de 2015, de fs. 31 y 59, de cuya lectura evidenció que se otorgó a la empresa un plazo de 90 días calendario para subsanar las observaciones realizadas y proceder con la recepción definitiva.
Se analizó también, el Acta de Recepción Definitiva de 17 de febrero de 2016, de fs. 32-33 y 60-61, que refería la corrección de las observaciones en su totalidad; infiriendo de ello que la prestación del contratista fue cumplida a conformidad de la entidad contratante, habiendo subsanado en su totalidad las observaciones impuestas por esta y consiguientemente, la entrega definitiva, implicaba que la obra fue concluida a satisfacción de la entidad contratante, por ello, la prestación emergente de la relación contractual, fue cumplida por parte del contratista, corroborando que el monto adeudado por el municipio, correspondiente al pago de la Planilla N° 4, eras de Bs445.777,73, en base a la literal de fs. 64, consistente en un ofídico de 9 de mayo de 2018, emitido por el GAM de Oruro y es coincidente con el monto pretendido en la demanda; así como las notas de fs. 36-44 y 65-71, recepcionadas por la entidad demandada, en las que se solicitó el pago referido; empero no recibieron respuesta.
Asimismo, luego de pronunciarse sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos respecto de la conservación de la documentación inherente a los procesos de contratación, dejó constancia que, si bien la documental adjuntada a la demanda, había sido presentada en fotocopia simple, esta tenía la fe probatoria otorgada por el art. 1311 del CC, al no haber sido objetada por el municipio a tiempo de contestar la demanda, conforme manda el art. 346 del CPC-1975.
Lo referido, denota que estamos ante una Sentencia que cumple con los indicadores establecidos en la jurisprudencia constitucional citada, pues de su lectura, se observa que expone claramente las razones que justificaron la determinación de declarar probada la demanda y las razones que la motivan, haciendo referencia puntual a la prueba analizada que formó su convicción, como la normativa jurídica aplicable al caso; no siendo evidente que no hubiese hecho mención del porqué correspondía la cancelación de la cifra pretendida; por el contrario, claramente refirió que, el Acta de recepción definitiva, implicaba primero, la conclusión de la obra y segundo la conformidad parte de la entidad contratante; asimismo, que la empresa demandante, intentó el pago de lo adeudado, en repetidas ocasiones, sin respuesta alguna.
Finalmente, es preciso señalar que, del entendimiento del art. 354 del CPC-1975, se asume que, sólo se califica el proceso como ordinario de hecho, cuando existen hechos contradictorios que necesariamente deben ser probados por las partes en la etapa probatoria.
Así, se produce una cuestión de hecho, cuando un acontecimiento que tiene importancia para fundamentar la decisión de la autoridad judicial respecto de la situación jurídica, se plantea en la demanda o en la reconvención o en sus respectivas contestaciones, es controvertido por el litigante al cual se opone.
Por el contrario, si el demandado admite los hechos expuestos en la demanda pero desconoce, en cambio los efectos jurídicos que el actor les ha asignado, el juez debe declarar la cuestión de puro derecho.
Así, como sostiene Santiago Fassi en su obra, Derechos Procesal Civil, Tomo II, “La cuestión de puro derecho no depende de la inexistencia de hechos controvertidos, pues puede haberlos y la dificultad versa sobre la valoración de las pruebas agregadas a los autos, en cuyo caso, tampoco cabe apertura a prueba”.
En ese entendido, el calificar un proceso como ordinario de puro derecho, no implica desde ningún punto de vista, que los extremos planteados en la demanda sean declarados probados; pues, entendido de esa manera, incluso implicaría efectuar un juicio a priori, conociéndose de antemano los resultados del proceso.
Por lo analizado, se concluye que no son evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación, al carecer de sustento fáctico y jurídico; lo que conlleva a afirmar, que el Tribunal que emitió la Sentencia, realizó una adecuada apreciación y valoración de los antecedentes, no incurriendo en transgresión de norma alguna, correspondiendo en tal circunstancia resolver en el marco de las disposiciones legales contenidas en los arts. 271.2) y 273 del CPC (1975), aplicables por disposición del art. 4 de la Ley Nº 620.
POR TANTO
La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por los arts. 184.1 de la CPE, 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial y art. 5 de la Ley Nº 620, declara INFUNDADO el recurso de fs. 115 a 116, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Oruro, representado por Adhemar Wilcarani Morales, en su condición de Alcalde, a través de su apoderado Luis Alfredo Layme Guzmán, impugnando la Sentencia N° 10/2022 de 6 de abril, de fs. 106 a 110, emitida por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley N° 1178 y 52 del DS N° 23215.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.