TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
SENTENCIA Nº 136
Sucre, 20 de julio de 2022
Expediente : 232/2021 - CA
Demandante : Agencia Despachante de Aduana CIDEPA Ltda.
Demandado : Autoridad General de Impugnación
Tributaria
Tipo de Proceso : Contencioso Administrativo
Resolución impugnada : AGIT-RJ 1210/2021 de 13 de septiembre
Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez
Emitida dentro del proceso contencioso administrativo seguido a demanda de la Agencia Despachante de Aduana CIDEPA Ltda. Autoridad de Impugnación Tributaria.
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 30 a 42, interpuesta por la Agencia Despachante de Aduana (ADA) CIDEPA Ltda., representada por Rozmin del Carmen Moreira Troche de Vela, impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1210/2021 de 13 de septiembre, emitida por la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT), la contestación de fs. 109 a 116, la intervención del tercero interesado de fs. 96 a 104, el Decreto de Autos para Sentencia de fs. 120; los antecedentes del proceso en sede administrativa; y todo lo que fue pertinente analizar:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO
Contenido de la demanda
Luego de efectuar una relación los de antecedentes en sede administrativa, la entidad demandante alegó lo siguiente:
1. La Resolución impugnada, no se pronunció sobre el fondo de la litis; es decir, no hizo mención de los puntos reclamados y solicitados, que son: la exención tributaria y la prescripción de la facultad de la Administración Aduanera de ejecución tributaria; sin explicar el motivo debidamente justificado por el cual no se manifestó al respecto, dejándole en estado de incertidumbre ante la Administración Tributaria Aduanera al mantener firme y subsistente la causal de exención de pago y la oposición de prescripción planteada; pues en el caso, correspondía declarar la exención y prescripción tributaria solicitada y consecuentemente se anule todo lo obrado por vulneración al derecho y garantía del debido proceso consagrado en los arts. 115 y siguientes de la Constitución Política del Estado (CPE) y 68 numerales 6 y 10 del Código Tributario Boliviano (CTB-2003).
Acusó que, dentro de los fundamentos Técnico Jurídicos, la AGIT incurrió en contradicción entre lo fundamentado y lo resuelto; toda vez que, si bien evidenció que la Administración Tributaria emitió la resolución Administrativa AN-GRLGR-ULELR-SET-RESADM-044-2021, que contenía vicios de nulidad por falta de motivación por no cumplir con los elementos del acto administrativo previsto en los arts. 28-e) de la Ley N° 2341 y 31-I y II de Decreto Supremo (DS) N° 27113, Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo (RLPA), además de reconocer que tal situación afectaba su derecho y garantía del debido proceso y a la defensa; resulta vulneratorio, esperar que la Administración Aduanera subsane dichos extremos para que en un futuro vuelva a emitir un nuevo acto que pretenda calificar su conducta como presunta contravención aduanera por incumplimiento de regularización de la Declaración Única de Importación (DUI), dejándoles nuevamente en estado de indefensión e incertidumbre frente a la Administración Aduanera. En ese entendido, si la AGIT comprobó la falta de fundamentación en la Resolución Administrativa y la vulneración de derechos, correspondía declarar la nulidad de pleno derecho de la Resolución Administrativa señalada, por ser contraria a la Constitución Política del Estado, conforme establece el art. 35-I inc. d) de la Ley N° 2341.
2. En el caso, corresponde la prescripción tributaria de la facultad de ejecución tributaria, conforme establece el art. 59-I núm. 4) de la Ley N° 2492, sin modificaciones.
La Administración Aduanera, inició procedimiento fiscalizador por incumplimiento de regularización dentro del plazo respectivo del despacho inmediato, hecho que aconteció en la gestión 2009, con referencia a la DUI 2009/201/C-1620 de 3 de febrero de 2009, operando la prescripción de la ejecución tributaria; configurándose el primer agravio emergente de la confusión conceptual y errónea aplicación del principio de prelación normativa o jerarquía normativa, establecida en materia tributaria, en el art. 5 del CTB-2003; en ese entendido, la Administración Aduanera debe aplicar preferentemente la Ley N° 2492, frente a otras normas infra legales; aspecto que implica que, entre la aplicación del art. 4 del DS N° 27874 y el art. 108 num. 6 del CTB-2003, corresponde aplicar esta última norma que establece que el Título de Ejecución Tributaria es la Declaración Jurada DUI (IMI) 2009/201/C-1620 de 3 de febrero de 2009 y no así Proveídos ni Notas de Requerimientos de Pago; por lo que, al 22 de marzo de 2021, fecha de notificación con la Resolución Administrativa AN-GRLGR-ULELR-SET-RESADM-044/2021, las acciones de la Administración Aduanera para imponer sanciones administrativas, determinar la deuda tributaria, controlar, investigar, verificar, comprobar, fiscalizar tributos y ejercer su facultad de ejecución tributaria, que es de cuatro años según lo establecido por el art. 59-I del CTB-2003, vigente al momento de la supuesta comisión de la contravención aduanera, ya se encontraban prescritas, no habiendo existido actos que interrumpan el curso de la misma a favor de la Administración Aduanera.
Asimismo, señaló que la Administración Aduanera, dentro del proceso fiscalizador observó el supuesto incumplimiento de regularización dentro del plazo respectivo del Despacho Inmediato referido a la DUI 2009/201/c-1620 de 3 de febrero de 2009; es decir, para fines de cómputo de la prescripción, se debe considerar que la supuesta contravención ocurrió en 2009; por lo tanto, el término de la prescripción de 4 años, conforme la norma referida, inició el 5 de febrero de 2009 y concluyó el 6 de febrero de 2013; consiguientemente, las facultades de la Administración Tributaria, establecidas en el art. 59-I, ya se encontraban prescritas.
La Administración Tributaria, confundió y distorsionó el inicio del cómputo del término de la prescripción, porque después de haber notificado la Declaración Jurada DUI (IMI 4) 2009/201/C-1620 el 5 de febrero de 2009, corresponde iniciar el cómputo de la prescripción de la ejecución tributaria; en el caso presente, se le notificó el 5 de febrero de 2009, al momento de autorizar el levante técnico aduanero, por lo que cualquier acción de la Administración Tributaria prescribió luego de transcurridos 4 años desde dicha notificación; por lo que, al 6 de febrero de 2013, cualquier acción de la Administración Tributaria, se encontraba prescrita.
Ahondando, refirió que en el caso, la referida DUI, fue presentada el 3 de febrero de 2009 en el Sistema Informático SINUDEA de la Administración Aduanera, que fue notificada y comunicada conforme al art. 87 del CTB-003, por la Administración Tributaria de acuerdo a los Sistemas de Comunicación, el 5 de febrero de 2009, al momento de autorizar el levante por el Técnico Aduanero, con su firma, sello y fecha en la misma DUI, por lo que cualquier pretensión de la Administración Tributaria, prescribió luego de transcurridos cuatro años de dicha notificación, el 6 de febrero de 2013; en ese entendido, la Administración Aduanera, notificó a la ADA CIDEPA Ltda, con el Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GRLGR-SET-PIET-947-2020 de 29 de diciembre de 2020 y sin valorar sus argumentos y descargos, emitió la Resolución administrativa AN-GRLGR-ULELR-SET-RESADM-044 de 18 de enero de 2021, que le fue notificada el 22 de marzo de 2021, cuando sus facultades ya habían prescrito.
3. En el caso, corresponde la exención tributaria de la DUI 2009/201/C-1620 de 3 de febrero de 2009, por ser mercancía exenta del pago de tributos aduaneros.
Sin renunciar a la prescripción tributaria, refirió que la Administración Aduanera omitió pronunciarse sobre la aplicación de exención tributaria, correspondiente a la importación de la mercancía consignada en la DUI-1620, pese a que se evidenció que la Resolución Administrativa, excluyó su pronunciamiento, limitándose a señalar que dicho aspecto no fue debidamente analizado por la Administración Aduanera, disponiendo la reposición hasta la Resolución Administrativa, a efectos que emita un nuevo acto administrativo; extremo que, según señala, le causa agravios pues abre la posibilidad que en un futuro, la mencionada Administración, vuelva a notificar con un nuevo acto administrativo.
De igual forma, la Resolución Jerárquica, evidenció que la Administración Aduanera ante la falta de fundamentación, dejó en indefensión material al sujeto pasivo; por lo que resulta incoherente que la AGIT desestime el agravio ocasionado y no considere que el trámite de exención tributaria (emisión de Resolución Ministerial), dependía únicamente de la autoridad estatal; sin valorar que solicitaron ese requerimiento ante la autoridad correspondiente.
No obstante lo anterior, señaló que en el caso, corresponde la exención tributaria en mérito a que la DUI IMI4 2009/201/C-1620, está exenta del pago de tributos; toda vez que en el Rubro 47, se declaró una Base Imponible con Valor “0” de impuestos a pagar, por tratarse de mercancía libre del pago de tributos aduaneros por Convenio Internacional entre Bolivia y Estados Unidos, amparada en el “Acuerdo Marco de Cooperación Básica entre el Gobierno de Bolivia y la Organización Gubernamental Project Concern International”, renovado en 2004 y 2007; y por otro lado, habiendo operado la prescripción, no correspondería la ejecución que pretende la Administración Aduanera.
Invocando la Sentencia N° 185/2016 de 21 de abril, emitida por el Tribunal Supremo de Justicia; refirió que, corresponde la declaración expresa de la inexistencia de presuntas deuda y sanciones establecidas por la Administración Aduanera contra la ADA CIDEPA Ltda., conforme los lineamientos de la Sentencia citada y el art. 28 inc. a) de la Ley General de Aduanas
Sobre el particular, invocó la Sentencia N° 185/2016 de 21 de abril, emitida por el Tribunal Supremo de Justicia, que refiere, tampoco fueron valorados.
4. En el caso corresponde la nulidad de todo lo obrado, por haberse vulnerado el derecho y garantía al debido proceso en su elemento motivación y defensa; por la falta de valoración de los descargos y alegatos, relativos a la solicitud de exención.
Petitorio
En mérito a lo expuesto, solicitó que se emita Sentencia declarando probada la demanda, por tratarse de mercancía exenta del pago de impuestos aduaneros y haber operado la prescripción.
II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
Mediante memorial de fs. 109 a 116, la AGIT, por intermedio de su representante, contestó negativamente la demanda, señalando lo siguiente:
a. Respecto a la supuesta falta de pronunciamiento sobre el fondo de la litis; es decir, sobre la exención y prescripción tributaria, que implicaría incongruencia, refirió que no es evidente, pues de la lectura del Acápite IV de la resolución Jerárquica, se observa que contiene un análisis y pronunciamiento sobre todos los aspectos de fondo reclamados por la parte entonces recurrente, al momento de impugnar la Resolución de alzada, así como la determinación asumida como resultado de todos los aspectos contemplados en su la fundamentación técnico jurídica, guardando congruencia conforme lo previsto por el art. 211 del CTB-2003.
En los acápites IV.4.1 y IV.4.2, de la Fundamentación técnico jurídica de la Resolución Jerárquica, tanto la exención tributaria como la prescripción, fueron analizadas y resueltas en el fondo, disponiéndose en virtud de ello, la confirmación de la Resolución de alzada. De ahí que, lo alegado por la parte demandante respecto de que la instancia jerárquica hubiese comprobado la existencia de vicios de nulidad en la resolución Administrativa emitida por la Aduana Nacional, para que esta los subsane a través de la emisión de un nuevo acto, carece de total veracidad; toda vez que, la Resolución Jerárquica, no resolvió anular la Resolución Administrativa AN-GRLGR-ULELR-SET-RESADM-044-2021; por el contrario, el fallo de alzada, confirmó en su totalidad ese acto administrativo; aspectos que denotan una comprensión errónea de la parte actora respecto de los fundamentos que sustentaron la decisión confirmatoria asumida por la AGIT.
Por otro lado, el recurso jerárquico presentado por la parte actora, no contiene ninguna alegación, agravio ni petitorio que verse sobre los supuestos vicios de nulidad; de ahí que, en observancia del principio de congruencia, al no haber sido reclamados, no formaron parte de la fundamentación técnico jurídica desarrollada en la Resolución Jerárquica; consiguientemente, el Tribunal Supremo de Justicia, se encuentra impedido de emitir pronunciamiento al respecto, conforme establece la jurisprudencia contenida en la Sentencia N° 0228/2013 de 2 de julio.
b. En cuanto a la prescripción, refirió que la facultad de la Aduana Nacional, se ejerció respecto de la DUI C-1620 de 3 de febrero de 2009; de ahí que, la AGIT advirtió que la Administración Aduanera, validó la referida DUI el 3 de febrero de 2009, bajo la modalidad Despacho Inmediato IMI4, que se constituyó en una Declaración Jurada de acuerdo al art. 78-I del CTB-2003, con la condición de su regularización conforme al art. 131 del Reglamento a la Ley General de Aduanas; sin embargo, la ADA demandante, no dio cumplimiento a los presupuestos indispensables para la procedencia de la exención tributaria en la tramitación del referido despacho inmediato, dando lugar a que la DUI se encuentre declarada y no pagada y se constituya en un Título de Ejecución Tributaria, conforme establece el art. 108-I núm. 6 del referido Código; por lo que, en el marco del art. 60-II del CTB-2003, habiéndose advertido que la Administración Aduanera notificó a CIDEPA Ltda., el 31 de diciembre de 2020 con el mencionado Título de Ejecución Tributaria (DUI-1620), a través del Proveído de Inicio de Ejecución tributaria, el cómputo de cuatro años previsto para la prescripción de la facultad de ejecución, se inició el 4 de enero de 2021 y concluirá el 6 de enero de 2015; en virtud de lo cual determinó que, las facultades del ente aduanero, no se encuentran prescritas.
Por esas razones, lo alegado por la parte demandante no se enmarca a en la normativa aplicable a la prescripción en materia tributaria, puesto que, desconocer cuál es el acto a partir del que se inicia el cómputo del término del referido instituto jurídico, pretendiendo sin sustento alguno, modificar lo previsto en la norma para que la fecha de la presentación de la DUI al Sistema Informático SINUDEA, se considere como el acto que da inicio al citado cómputo; lo que resulta improcedente.
Por otro lado, refirió que la Resolución jerárquica impugnada, efectuó el análisis del cómputo del término de la prescripción, aplicando la Ley N° 2492, sin modificaciones y citando el art. 108-I del CTB-2003, concluyó que no puede iniciarse la ejecución tributaria propiamente dicha, sin antes haberse notificado con el Título de Ejecución Tributaria, como pretende la parte actora.
c. Sobre la exención tributaria, la Resolución Jerárquica impugnada estableció que la ADA CIDEPA Ltda., no cumplió con los presupuestos indispensables para la procedencia de la exención tributaria en el trámite del referido despacho inmediato, como tampoco regularizó la exención tributaria conforme a los requisitos establecidos en el Acuerdo Marco de Cooperación Básica entre Bolivia y la Organización no Gubernamental Project Concern International –PCI; dejando expresa constancia que la aludida Agencia, no solicitó a la Aduana Nacional la exención tributaria, situación por la que, la Resolución Administrativa AN-GRLGR-ULELR-SET-REDSAM-044-2021, se limitó a resolver la prescripción de las facultades de la Administración Aduanera para determinar o ejecutar la deuda auto determinada en la DUI C-1620, en congruencia a lo pedido por el sujeto pasivo.
Tampoco es evidente que la Resolución Jerárquica, hubiese establecido la existencia de una indebida valoración por parte de la Aduana Nacional, o la necesidad de reponer el acto administrativo impugnado; por el contrario, confirmó la Resolución de alzada.
d. En cuanto a la nulidad pretendida, refirió que, de acuerdo a lo expuesto, queda claro que lo alegado por la parte demandante en relación a que la AGIT no se habría pronunciado sobre el fondo de la litis; es decir, que no contendría un pronunciamiento en relación a la exención tributaria y la prescripción, carece de sustento, dado que, tanto el acto administrativo definitivo como las resoluciones que resolvieron los recursos de alzada y jerárquico, contienen un pronunciamiento expreso al respecto; por lo que, la nulidad pretendida, al carecer de sustento, resulta inviable y no amerita ser considerada.
Finalmente, señaló que la demanda es una reiteración de lo expresado en instancia administrativa; además, omitió exponer el hecho en que habría incurrido la AGIT y cómo supuestamente habría realizado errónea de la norma, vulnerando derechos; consecuentemente, la demanda no cumple con la especificidad y claridad que requiere el caso.
Invocó como jurisprudencia la Sentencia N° 510/2013 de 27 de noviembre, emitida por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia
Petitorio
Solicitó que se declare improbada la demanda, manteniendo firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1210/2021 de 13 de septiembre.
Intervención del tercero interesado
Mediante memorial de fs. 96 a 104, se apersonó Fabiola Danny Alanoca Catacora, en representación de la Gerencia Regional La Paz de la Aduana Nacional, en su condición de tercero interesado, contestando negativamente la demanda y solicitó que se declare improbada la demanda contenciosa administrativa.
Decreto de Autos para Sentencia
Estando contestada la demanda, por decreto de 17 de marzo de 2022 de fs. 117, se corrió traslado a la parte demandante para la réplica, no habiendo hecho uso de su derecho; consiguientemente, tampoco se ejerció el derecho de dúplica y con todo lo obrado, estando cumplidas todas las formalidades, a fs. 117 se decretó Autos para Sentencia.
III. ANTECEDENTES PROCESALES EN SEDE ADMINISTRATIVA
i. El 3 de febrero de 2009, la ADA CIDEPA Ltda., validó y tramitó la DUI C-1620, por cuenta de su comitente Project Concern International, para la importación de lentejas, bajo la modalidad de despacho inmediato, sorteada a canal verde.
ii. El 20 y 28 de febrero de 2018, la Administración Aduanera notificó personalmente a los representantes de la ADA CIDEPA Ltda. y de Project Concern International, respectivamente, con la Nota AN-GRLGR-LAPLI-C-4415-2017 de 27 de diciembre de 2017, en la que se señaló que según el reporte del Sistema SINUDEA, la DUI C-1620, en la modalidad despacho inmediato, figuraba en calidad de pendiente de regularización y de pago de tributos, actualización e intereses, solicitando se realice el pago en el plazo de 3 días hábiles computables a partir de su notificación con la deuda aduanera establecida en el cuadro de liquidación; y en caso de incumplimiento, se daría inicio a la ejecución tributaria, conforme a los arts. 107 y 108 del CTB-2003, concordante con los arts. 3 y 4 del DS N° 27874.
iii. El 23 y 2 de marzo de 2018, los representantes de la ADA CIDEPA Ltda. y Project Concern International, presentaron memoriales oponiéndose al requerimiento de pago, argumentando la inexistencia de deuda en razón a que se trataba de mercancía en donación y le correspondía la exención tributaria; además, plantearon la extinción de la acción por prescripción.
iv. El 8 de junio y 27 de julio de 2018, la Administración Aduanera notificó personalmente al representante de la ADA CIDEPA Ltda. y mediante cédula al representante de Project Concern International, con la Resolución Administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM N° 776/2018 de 25 de mayo, que declaró improbada la oposición de prescripción y liberación por exención de la deuda tributaria aduanera, manteniendo firme y subsistente la Nota de Requerimiento de Pago AN-GRLGR-LAPLI-C-4415-2017, con relación a la DUI C-1620.
v. El 25 de junio y 29 de agosto de 2018, los representantes de la ADA CIDEPA Ltda. y Project Concern International, interpusieron recursos de alzada, emitiéndose al respecto, las Resoluciones de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 1592/2018 de 21 de septiembre y ARIT-LPZ/RA 1823/2018 de 19 de noviembre, que confirmaron la Resolución Administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM N° 776/2018, manteniendo firme y subsistente el rechazo de la solicitud planteada; toda vez que, no se había iniciado la fase de ejecución en el caso.
vi. El 15 de octubre y 7 de diciembre de 2018, los representantes de la ADA CIDPA Ltda. y Project Concern International, interpusieron recursos jerárquicos, que fueron resueltos mediante la Resoluciones de Recurso jerárquico AGIT-RJ 2490/2018 de 3 de diciembre y AGIT-RJ 0096/2019 de 28 de enero, anulando las Resoluciones de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 1592/2018 y ARIT-LPZ/RA 1823/2018, con reposición hasta la Resolución Administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM N° 776/2018, para que la Administración Aduanera, emita nuevo acto administrativo debidamente fundamentado en derecho, considerando todos los elementos planteados por los sujetos pasivos.
vii. En cumplimiento de lo anterior, el 19 y 21 de marzo de 2019, la Administración Aduanera, notificó por medio electrónico a la ADA CIDEPA Ltda. y mediante cédula a Project Concern International, con la Resolución Administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM-110/2019 de 24 de enero, que declaró improbada la solicitud de aplicación de exención tributaria y prescripción de la deuda tributaria aduanera establecida en la Nota de Requerimiento de Pago, correspondiente a la DUI C-1620.
viii. Ante la interposición de recursos de alzada, la ARIT La Paz, emitió la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0706/2019 de 1 de julio de 2019, que anuló la Resolución Administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM-110/2019, a fin de que la Administración Aduanera emita un nuevo acto administrativo definitivo en el que asuma una posición sobre todas las cuestiones planteadas por el operador.
ix. En instancia jerárquica se emitió la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1000/2019 de 17 de septiembre, que confirmó la Resolución de alzada recurrida.
x. El 13 de enero y 17 de febrero de 2020, la Administración Aduanera notificó a la ADA CIDEPA Ltda y a Project Concern International, con la Resolución Administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM-2258-2019 de 30 de diciembre, que declaró IMPROCEDENTE la causal de exención de pago y la oposición de prescripción con relación a la DUI C-1620.
xi. Recurrida la Resolución anterior, se emitió la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0617/2020 de 10 de agosto, que CONFIRMÓ la citada Resolución Administrativa, manteniendo firme y subsistente la improcedencia de la causal de exención de pago y la oposición de prescripción.
xii. En instancia jerárquica, se emitió la Resolución de recurso Jerárquico AGIT-RJ 1609/2020 de 30 de octubre, que CONFIRMÓ la Resolución Administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM-2258-2019.
xiii. El 31 de diciembre de 2020 y 6 de enero de 2021, la Administración Aduanera notificó a la ADA CIDEPA y a Project Concern International, con el Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GRLGR-SET-PIET-947/2020 de 29 de diciembre, comunicando que, encontrándose firme y constituido el Título de Ejecución Tributaria la DUI C-1620, anunció que al tercer día de su notificación, se daría inicio a las medidas de ejecución tributaria, de conformidad a los arts. 108 del CTB y 4 del DS N° 27874, hasta el pago total de la deuda tributaria.
xiv. El 5 y 8 de enero de 2021, la ADA CIDEPA Ltda. y Project Concern International, plantearon oposición al Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GRLGR-SET-PIET-947/2020, alegando que al tratarse de un hecho ocurrido en 2009, operó la prescripción de la DUI C-1620.
xv. El 18 y 22 de marzo de 2021, la Administración Aduanera, notificó a la ADA CIDEPA Ltda. y a Prject Concern International, con la Resolución Administrativa AN-GRLGR-ULELR-SET-RESADM-044-2021 de 18 de enero, que declaró IMPROCEDENTE la oposición de prescripción a la facultad de ejecutar la duda tributaria auto determinada respecto de la DUI C-1620, manteniendo firme y subsistente el Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria AN-GRLGR-SET-PIET-947/2020.
xvi. Recurrida la Resolución precedente, se emitió la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-LPZ/RA 0542/2021 de 5 de julio, que CONFIRMÓ la Resolución Administrativa AN-GRLGR-ULELR-SET-RESADM-044-2021, manteniendo firme y subsistente la improcedencia de la oposición de la prescripción de la facultad de ejecución tributaria respecto de la DUI C-1620.
xvii. En instancia jerárquica, se emitió la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1210/2021 de 13 de septiembre, que CONFIRMÓ la Resolución de alzada impugnada.
xviii. Impugnando esta última Resolución, la ADA CIDEPA Ltda., promovió proceso contencioso administrativo que se resuelve en esta Sentencia.
IV. PROBLEMÁTICA PLANTEADA
De la compulsa de los datos del proceso, se establece que el objeto de controversia radica en determinar: 1) Si es evidente que la Resolución Jerárquica impugnada no se pronunció sobre el fondo de la litis; es decir, exención tributaria y prescripción; 2) Si en el caso, operó la prescripción de la facultad de ejecución tributaria; 3) Si corresponde la exención tributaria de la DUI C-1620; 4) Si corresponde la nulidad de todo lo obrado, por vulneración del debido proceso en su elemento motivación y derecho a la defensa.
VI. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA PLANTEADA
De inició corresponde aclarar que conforme señala el art. 5 del Decreto Supremo (DS) N° 27310, el sujeto pasivo o tercero responsable podrá solicitar la prescripción tanto en sede administrativa como judicial, inclusive en la etapa de ejecución tributaria.
Es decir, la formulación de la prescripción por su naturaleza extintiva no está sujeta a un término de caducidad o condicionado a la determinación o pronunciamiento de otros aspectos alegados por las partes en el trámite administrativo. Toda vez que, la prescripción es de especial y previo pronunciamiento, porque no es un medio de defensa intra procesal que pueda precluir, sino un medio externo de extinción de una obligación.
En tal sentido, corresponde a este Tribunal resolver, primeramente la prescripción impetrada por efectos de acceso a la justicia y por un principio de seguridad jurídica.
Bajo ese marco, corresponde inicialmente hacer referencia al instituto de la prescripción, sus requisitos y formalidades, toda vez que, del cumplimiento de los mismos, se podrá afirmar si se produjo la prescripción de la facultad aduanera para imponer sanciones, respecto a la DUI validada el 3 de febrero de 2009.
Doctrinalmente la prescripción está considerada “…entre los modos o medios extintivos de la obligación tributaria. Sin embargo, desde un punto de vista de estricta técnica jurídica, esta institución no extingue la obligación, sino la exigibilidad de ellas, es decir, la correspondiente acción del acreedor tributario para hacer valer su derecho al cobro de la prestación patrimonial que atañe al objeto de aquella” (MARTIN José María, Derecho Tributario General, 28 edición, pag.189)
Por otro lado, la jurisprudencia emitida por este Tribunal Supremo de Justicia, en su Sala Plena, ha señalado en la Sentencia 281/2012 de 27 de noviembre, que de acuerdo a la doctrina, la prescripción en materia tributaria ‘“es un instrumento de seguridad jurídica y tranquilidad social, puesto que de otro modo, la administración tributaria tendría facultades para perseguir el cobro de impuestos generados siglos atrás’ ... ‘la razón de ser o finalidad de este instituto jurídico reside en la necesidad de preservar la paz y el orden de la sociedad ya que, de no poner un límite temporal a las exigencias de las personas o instituciones a reclamar extemporáneamente el pago de deudas o consolidación de sus derechos no satisfechos por negligencia propia, se desataría la violencia general durante generaciones entre acreedores y deudores. En otras palabras, el transcurso del tiempo, elemento puramente objetivo de la prescripción liberatoria debe concurrir conjuntamente con el elemento subjetivo cual es la inactividad del titular de la acción’ (Derecho Tributario, Alfredo Benítez Rivas, Azul Editores, 2009, página 262)”.
En materia de tributos, la institución de la prescripción tiene características propias, porque no constituye en sí un medio de extinción de la obligación tributaria, sino que constituye una limitación para la Administración Tributaria en relación a la exigibilidad del cobro pretendido contra el sujeto pasivo, porque vencido el plazo, el deudor tributario queda liberado, previa declaración expresa de la acción de la Administración Tributaria, que aun cuando hubiera determinado la deuda tributaria, no podrá ya exigir los pagos o aplicar multas.
Respecto a la extinción de la facultad de la Administración Aduanera, es pertinente inicialmente establecer que, al emerger la problemática del caso presente, de la extinción de la facultad de la Administración Aduanera respecto a la DUI C-1620 de 3 de febrero de 2009, corresponde la aplicación Ley N° 2492, sin las modificaciones al régimen de la prescripción introducidas por la Ley N° 291, pues, para efectuar el cómputo de la prescripción, se debe tomar en cuenta el término establecido en la normativa vigente en los periodos sujetos a fiscalización y los hechos acontecidos; en ese entendido, para efectos de la aplicación de la norma tributaria en el tiempo, se debe considerar los principios tempus comici delicti, aplicando la norma vigente al momento del hecho generador de la obligación tributaria, y el tempus regis actum, que viene a significar que los actos jurídicos se someten a las normas en cuya vigencia se realizan, sin importar que en la fase de ejecución tributaria, hubiera iniciado en vigencia nuevas Leyes; toda vez que, el hecho generador del procedimiento de sanción por contrabando contravencional, se produjo en la gestión 2009, a momento de la validación de la DUI C- 1620, en vigencia del Código Tributario Boliviano, sin modificaciones; por lo cual, corresponde aplicar el citado Código en todo el procedimiento hasta su conclusión, pues la fase de ejecución resulta ser una emergencia o continuación de la determinativa.
En coherencia con lo anterior, el art. 150 del CTB-2003, prevé que: “Las normas tributarias no tendrán carácter retroactivo, salvo aquellas que supriman ilícitos tributarios, establezcan sanciones más benignas o términos de prescripción más breves, o de cualquier manera beneficien al sujeto pasivo o tercero responsable”, en concordancia con el principio y garantía constitucional de irretroactividad de la Ley establecida en el art. 123 de la Constitución Política del Estado (CPE).
Razonamiento coherente con la SCP 1169/2016-S3 de 26 de octubre, que estableció: “Ahora bien, sobre qué norma debe ser aplicada para el cómputo del plazo para la prescripción, si la norma vigente al momento de que inició ese cómputo o la norma vigente al momento en que puede hacerse valer la prescripción (…) por regla general la norma vigente al momento del inicio del cómputo del plazo de prescripción, es la norma con la cual debe realizarse el mismo, aun si de manera posterior a dicho plazo hubiere sido cambiado, pues se entiende que la nueva norma regula para lo venidero y no para hechos pasados; en ese sentido el criterio guarda coherencia y armonía con el art. 123 de la CPE y con la interpretación que este Tribunal realizó en la citada SCP 0770/2012, la cual estableció que la irretroactividad es una garantía de seguridad del Estado a favor de los ciudadanos; reiterando que también es de aplicación el principio de favorabilidad en el ámbito tributario conforme el art. 150 del CTB, que dispone que las normas tributarias no tendrán carácter retroactivo, salvo aquellas que supriman ilícitos tributarios, establezcan sanciones más benignas o términos de prescripción más breves o de cualquier manera beneficien al sujeto pasivo o tercero responsable”.
La Ley N° 2492, en su art. 59, prevé: “I. Prescribirán a los cuatro (4) años las sanciones de la Administración Tributaria para: 1. Controlar, investigar, verificar, comprobar y fiscalizar tributos. 2. Determinar la deuda tributaria. 3. Imponer sanciones administrativas. 4. Ejercer su facultad de ejecución tributaria (…) III. El término para ejecutarlas sanciones por contravenciones tributarias prescribe a los dos (2) años”.
Por su parte, el art. 60 del mismo cuerpo normativo, respecto al cómputo de la prescripción, establece: “I. Excepto en el numeral 4 del parágrafo I del Artículo anterior, el término de la prescripción se computará desde el 1 de enero del año calendario siguiente a aquel en que se produjo el vencimiento del periodo de pago respectivo. II. En el supuesto 4 del parágrafo I del Artículo anterior, el término se computará desde la notificación con los títulos de ejecución tributaria. III. En el supuesto del parágrafo III del Artículo anterior, el término se computará desde el momento que adquiera la calidad de título de ejecución Tributaria”.
Asimismo, los arts. 61 y 62 de la referida norma, establecen las formas de suspender e interrumpir la prescripción: “Artículo 61.- (Interrupción). La prescripción se interrumpe por: a) La notificación al sujeto pasivo con la Resolución Determinativa; b) El reconocimiento expreso o tácito de la obligación por parte del sujeto pasivo o tercero responsable, o por la solicitud de facilidades de pago. Interrumpida la prescripción, comenzará a computarse nuevamente el término a partir del primer día hábil del mes siguiente a aquél en que se produjo la interrupción. Artículo 62.- (Suspensión). El curso de la prescripción se suspende con: I. La notificación de inicio de fiscalización individualizada en el contribuyente. Esta suspensión se inicia en la fecha de la notificación respectiva y se extiende por seis (6) meses. II. La interposición de recursos administrativos o procesos judiciales por parte del contribuyente. La suspensión se inicia con la presentación de la petición o recurso y se extiende hasta la recepción formal del expediente por la Administración Tributaria para la ejecución del respectivo fallo”.
De las normas glosadas, se tiene entonces que, el plazo para ejercer la facultad de ejecución tributaria de todos los Títulos de Ejecución Tributaria (TET), previstos en el art. 108 del CTB-2003, inicia con la notificación de esos TETs; de ahí que, la referida forma de cómputo de la facultad de ejecución tributaria, es genérica, sin señalar que esa forma de cómputo, sea de aplicación sólo para las Declaraciones Juradas; siendo así, debemos considerar el art. 94-I del CTB-2003, que para el caso específico de DDJJ, dispone:
“I. La determinación de la deuda tributaria por el sujeto pasivo o tercero responsable es un acto de declaración de éste a la Administración Tributaria.
II. La deuda tributaria determinada por el sujeto pasivo o tercero responsable y comunicada a la Administración Tributaria en la correspondiente declaración jurada, podrá ser objeto de ejecución tributaria sin necesidad de intimación ni determinación administrativa previa, cuando la Administración Tributaria compruebe la inexistencia de pago o su pago parcial.” (El resaltado fue añadido).
Del precepto citado, se entiende que no es necesaria la intimación, ni determinación previa, para que la Administración Tributaria ejerza su facultad de ejecución tributaria respecto de las DDJJ; en el entendido que, se trata de una deuda tributaria auto determinada por el contribuyente; es decir, al tratarse de un TET, que contiene una deuda tributaria liquida, exigible y que fue declarada voluntariamente, únicamente corresponde su ejecución, sin ser necesaria la formalidad prevista en el art. 60-II del CTB-2003; este entendimiento fue desarrollado en la Sentencia N° 105 de 4 de septiembre de 2019, emitida por Sala Plena del TSJ, estableciendo que: “…el cómputo de 4 años para que la Administración Tributaria, ejerza su facultad de cobro sobre las Declaraciones Juradas Form. 200 y 400, IVA e IT, del contribuyente comenzó a correr a partir del mes siguiente de cada periodo fiscal…”; por lo que, el cómputo del término de prescripción, iniciará el día siguiente a la presentación de la DDJJ; o, a partir del día siguiente de haber adquirido la calidad de TET.
Expuesta la norma pertinente y subsumiendo estos preceptos al caso de autos, ingresando al análisis de la determinación asumida por la entidad demandada, conforme lo señalado en la descripción de los antecedentes procesales, el 3 de febrero de 2009, la ADA CIDEPA Ltda., validó y tramitó la DUI C-1620, por cuenta de su comitente Project Concern International, para la importación de lentejas, bajo la modalidad de despacho inmediato.
Al respecto, el art. 131 tercer párrafo del RLGA, dispone: “Las donaciones procedentes del exterior y consignadas expresamente a instituciones de beneficencia para su distribución gratuita, así como las importaciones realizadas por el Cuerpo Diplomático y Consular, Organismos Internacionales acreditados en el país y por entidades estatales, regularizarán los trámites de despacho inmediato dentro del plazo improrrogable de sesenta (60) días con la presentación de la declaración de mercancías acompañada de la documentación de respaldo y la resolución de exoneración tributaria emitida por el Ministerio de Hacienda, en los casos que corresponda” (El resaltado nos corresponde); en consecuencia, el plazo para regularizar la DUI C-1620 vencía el 3 de mayo de 2009, adquiriendo la calidad de TET, el 4 de mayo de 2009; por lo que, el cómputo del término de la prescripción inició el 4 de mayo de 2009 y concluyó el 4 de mayo de 2013.
Sin embargo, conforme a los antecedentes en sede administrativa, se tiene que, el 8 de junio de 2018, la Administración Aduanera notificó a la ADA CIDEPA Ltda, con la Resolución Administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM N° 776/2018 de 25 de mayo, que declaró IMPROBADA la oposición de prescripción y liberación por exención de la deuda tributaria aduanera y mantuvo firme y subsistente la Nota de Requerimiento de Pago ANA-GRLGR-LAPLI-C-4415-2017, con relación a la DUI C-1620; es decir, que la Administración Aduanera notificó su pronunciamiento sobre la prescripción opuesta, a los 9 años, 1 mes y 4 días; es decir, cuando su facultad de ejecución tributaria , respecto de la DUI C-1620, se encontraba prescrita.
Sin embargo, no obstante que la Resolución Administrativa citada fue anulada en virtud a su impugnación, finalmente, el 13 de enero de 2020, la Administración Aduanera notificó a la entidad demandante, con la Resolución administrativa AN-GRLGR-LAPLI-REDSAM-2258-2019, que de igual modo declaró improcedente la causal de exención de pago y la oposición de prescripción de la DUI C-1620, este acto administrativo, también fue emitido cuando la facultad de ejecución tributaria de la Administración Tributaria ya había prescrito.
En consecuencia, la interpretación que realizó la instancia jerárquica en sentido que, el cómputo de los 4 años de prescripción de la facultad de ejecución tributaria, inició el 4 de enero de 2021 (en mérito a que el 31 de diciembre de 2020, notificó a CIDEPA Ltda. con el Proveído de Inicio de Ejecución Tributaria) y concluiría el 6 de enero de 2025, es incorrecta; por cuanto, conforme la disposición del citado art. 94-I del CTB-2003, la deuda tributaria determinada por el sujeto pasivo y comunicada a la Administración Tributaria, podrá ser objeto de ejecución tributaria sin necesidad de intimación ni determinación administrativa previa, cuando la Administración Tributaria comprueba la inexistencia de pago o su pago parcial; consiguientemente, en el caso, respecto de la DUI C-1620, al tratarse de un documento de autodeterminación de deuda tributaria, correspondía se proceda a su ejecución directa, sin previa intimación ni determinación; siendo también incorrecta la afirmación de la AGIT en sentido que no puede iniciarse la ejecución tributaria propiamente dicha, sin antes haberse notificado con el Título de Ejecución Tributaria; y que la notificación con el TET, es el acto que da inicio a la “fase de ejecución tributaria”; por cuanto en el caso, en mérito a la norma citada, no existe fase previa a la fase de ejecución. Consiguientemente, como muy bien reconoció la AGIT, la DUI C-1620, adquirió la calidad de Título de Ejecución Tributaria, conforme al art. 108-I núm.6, correspondía efectuar el cómputo de la prescripción de la forma descrita en el análisis precedente; es decir, desde que esta se encontraba exigible el 4 de mayo de 2009; y si bien hubo un primer trámite administrativo que concluyó con la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1609/2020 de 30 de octubre, que adquirió firmeza al no haber sido impugnada vía proceso contencioso administrativo, su trámite sólo suspendió la presunta prescripción de la facultad de ejecución que venía corriendo, cómputo que al tratarse de ejecución, debe realizarse desde la Declaración Jurada que tiene la calidad de Título de Ejecución tributaria; es decir, desde el 4 de mayo de 2009, evidenciando con ello, que al volverse a alegar la prescripción luego de la notificación con el PIET 947/2020 de 29 de diciembre, esta no constituye acto administrativo para interrumpir un a prescripción que venía corriendo, ni para iniciar un nuevo cómputo de prescripción de la facultad de ejecución tributaria.
Lo anterior demuestra el criterio errado de la Administración Aduanera, por cuanto la norma es clara respecto al momento de inicio del cómputo de la prescripción, el tiempo en que prescriben las acciones de la administración y las causales de interrupción y suspensión; consiguientemente, ninguna entidad puede actuar al margen de lo establecido en la Ley, ni determinar discrecionalmente, el momento de inicio o conclusión de la prescripción; ello responde al principio de seguridad jurídica que es la garantía dada al individuo por el Estado de modo que ella (su persona), sus bienes y sus derechos no serán violentados arbitrariamente o que, si esto último llegara a producirse, le serán asegurados por la sociedad, mediante la protección judicial y la reparación de los mismos; pues de lo contrario, el sujeto pasivo no tendría ninguna seguridad jurídica si la Administración Aduanera iniciaría el cómputo de la prescripción desde el momento que creyere conveniente según su criterio, manteniéndose este en el tiempo de manera indefinida, aspecto que se prevé en la norma puesto que la prescripción opera incluso en Ejecución Tributaria, brindando de esta manera seguridad jurídica en todas las etapas, toda vez que la imposición de la sanción o su ejecución, no puede estar supeditada a discrecionalidad del sujeto pasivo, siendo importante más bien destacar que la prescripción en el caso en concreto, debe ser entendida como una sanción, a la ineficacia de la Administración Aduanera, que luego de validar la DUI C-1620 hasta el momento de la emisión de la Resolución Administrativa que negó la prescripción y la exención tributaria.
En consecuencia, habiéndose establecido que, la facultad de ejecución tributaria de la Administración Aduanera, se encuentra prescrita, no corresponde ingresar a analizar las demás controversias; aspecto que, fue aclarado en las cuestiones previas a resolver el caso concreto.
La fundamentación precedentemente efectuada en el marco de la congruencia con los argumentos fácticos emitidos por la entidad demandante, permite concluir que, respecto al cómputo de la prescripción, la AGIT empleó un razonamiento incorrecto, al momento del inicio del cómputo de la prescripción de la facultad aduanera de ejecución tributaria; en consecuencia, corresponde dejar sin efecto, la Resolución Jerárquica impugnada.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, en ejercicio de la atribución contenida en los arts. 2-2) y 4 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 en relación a la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439, declara: PROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 30 a 42, interpuesta por la ADA CIDEPA Ltda., representada por Rozmin del Carmen Moreira Troche; en consecuencia, deja sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1210/2021 de 13 de septiembre, emitida por la AGIT, declarándose la prescripción de la facultad de ejecución tributaria de la Administración Aduanera, conforme a los fundamentos referidos, manteniendo válida y subsistente la DUI IMI-4 2009/201/C-1620 de 3 de febrero de 2009.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal por la autoridad demandada, con nota de atención.
Regístrese, comuníquese y cúmplase