TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 481
Sucre, 15 de agosto de 2022
Expediente : 314/2022-C
Demandante : Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES
Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra
Proceso : Contencioso
Departamento : Pando
Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez
VISTOS: El recurso de casación de fs. 83 a 84, presentado por la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, representada por Carmen Sabené Siviora, impugnando el Auto Definitivo Nº 84/2022, de 11 de mayo de 2022, de fs. 71 a 72, emitido por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso Contencioso de Cumplimiento de Contrato, seguido por la Empresa recurrente, contra el Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra; la contestación de fs. 88; el Auto Nº 95/2022 de 26 de mayo, de fs. 89, que concedió el recurso; el Auto de 22 de junio de 2022, de fs. 102, por el que se admitió el recurso; los antecedentes del proceso y todo cuanto ver convino y se tuvo presente:
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO
Auto Definitivo
Tramitado el proceso contencioso sobre Cumplimiento de Contrato, la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió el Auto Definitivo N° 84/2022, de 11 de mayo de 2022, de fs. 70 a 72, que declaró PROBADA la excepción de prescripción planteada por la entidad demandada, ordenando el archivo de la causa, ejecutoriada que sea la resolución.
II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN
Argumentos del recurso de casación:
Contra el referido Auto Definitivo, Carmen Sabené Siviora, en representación de la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, interpuso recurso de casación de fs. 83 a 84, argumentando lo siguiente:
1.- El Auto recurrido, carece de motivación y aplica el Código Civil (CC) de manera errónea, siendo que el marco legal de un contrato administrativo, es la Ley Nº 1178, Ley de Presupuesto General del Estado, Decreto Supremo (DS) Nº 0181 de 28 de junio de 2009 y otros de carácter administrativo y no así el Código Civil.
El Contrato Administrativo que fue suscrito entre partes, refiere a las formas de resolución del mismo, conteniendo además la vigencia hasta la terminación del contrato; estableciendo como causal para la resolución: “Por cumplimiento del Contrato Por Resolución del contrato y Resolución por casusa de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado; asimismo se tiene la forma de pago y sus retenciones” (Textual). No habiendo esos aspectos sidos tomados en cuenta, enmarcándose en lo establecido por el Código Civil; vulnerando con ello el derecho del debido proceso en sus elementos de motivación y congruencia.
2.- Afirmó que, la falta de pago por parte de la entidad demandada (Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra) no es una deuda patrimonial entre particulares; siendo que, estamos ante la figura de un Contrato Administrativo de “Pago de Servicios”; por ello, precisa previamente que, en función a los sujetos que intervienen en la relación contractual y el tipo de legislación aplicable, porque en los contratos privados, donde los sujetos intervinientes persiguen intereses particulares y sus obligaciones y derechos se mantienen en un plano horizontal por la prestación recíproca que emana del contrato, la relación contractual es propia del Derecho privado y están reguladas corrientemente por Código Civil. Por otro lado, se encuentran los Contratos Administrativos, donde intervienen como sujeto el Estado, mediante las instituciones que componen la Administración Pública, la relación contractual se ve compelida a la satisfacción de necesidades de carácter público y no en base a negociaciones contractuales, sino que base a parámetros descritos en un documento base de contratación y los términos del contrato prestablecido.
Por ello, el Contrato Administrativo es celebrado por la administración pública con particulares o con la misma administración, con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rige por los procedimientos de derecho público; por lo que, al generar un Contrato Administrativo el vínculo laboral es de manera directa con su empleador, como en el presente caso que, como Consultor, corresponde que el mismo sea remunerado conforme establece el contrato suscrito con el municipio demandado; más cuando toda persona tiene derecho a exigir una remuneración por un trabajo realizado y/o justa retribución.
3.- La justa remuneración se encuentra reconocida en la Constitución Política del Estado (CPE), en su art. 46-I-1 que trata de un derecho concurrente al del trabajo y no independiente a este último; toda vez que se genera y se constituye en el momento en que la persona desarrolla una actividad o trabajo por cuenta de otra persona o del propio Estado.
En este sentido, el Tribunal que emitió el Auto Definitivo recurrido, realizó una errónea aplicación de la Ley; donde además no fundamentó ni motivó su decisión acorde a lo establecido por la Ley Nº 1178, basándose en lo establecido por el Código Civil; por lo que, interpone el presente recurso de casación.
Petitorio
En base a lo expresado, solicitó: “…pidiendo a vuestra autoridad se vuelva a emitir nuevo AUTO en donde se DECLARADO IMPROBADA LA PRESCRIPCIÓN planteada por la entidad EDIL, por lo tanto, sea rechazado y en consecuencia se continúe con la prosecución de su demanda, sea el mismo conforme a derecho” (Textual).
Contestación del recurso
El memorial de recurso de casación fue corrido en traslado al Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra, conforme se acredita del formulario de notificaciones de fs. 86; habiéndose respondido el mismo por la entidad demandada, mediante memorial de fs. 88, bajo los siguientes fundamentos:
1.- Las autoridades que emitieron el Auto Definitivo dentro del presente caso, lo hicieron de forma clara y acertada, aplicando correctamente las normas, puesto que si bien las partes tienen derechos pero también existen plazos para exigir y reclamar los mismos, caso contrario, estos también prescriben.
En el presente caso cuando se presentó la demanda, ya había prescrito su derecho, porque la supuesta relación por venta de un servicio “Apoyo a la Producción de Plantines para la Implementación de Sistemas Agroforestales en la Comunidad Nereuda del Municipio de Bolpebra” data de la gestión 2013-2014, y la demanda fue presentada luego de más de siete (7) años para solicitar el cumplimiento de Contrato por una supuesta deuda por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra.
2.- En el caso, se declaró la prescripción de manera correcta, puesto que la prescripción constituye parte fundamental en todas las legislaciones, porque tiene la finalidad de garantizar la seguridad jurídica, cuando no se ejercieron las diligencias o acciones que la Ley franquea en tiempo oportuno al acreedor, en ese entendido los administradores de justicia antes de entrar en mayor detalle, primeramente determinan si la demanda fue interpuesta dentro de plazo para ser admitida; en el caso, se actuó de manera correcta porque la pretensión contenida en la demanda fue presentada fuera del plazo; siendo que los derechos se extinguen por la prescripción cuando el titular no los ejerce durante el tiempo que la Ley establece. Por lo que, no es correcto que el demandante perdiendo su derecho de accionar considere que el Auto Definitivo haya sido dictado de manera incorrecta, cuando fue el propio demandante que presentó la demanda en base a la normativa civil.
3.- En el caso, no cabe duda sobre los tipos de contratos existentes en nuestra legislación; sin embargo, lo que se tiene que considerar es que, para ejercer cualquier derecho, se cuenta con plazos existentes; en el presente caso, el demandante perdió ese derecho, por accionar su demanda luego de más de siete (7) años, precluyendo sus derechos; además que también, no se cuenta con ninguna información fidedigna referente al supuesto contrato y demás documentación que acredite lo referido en la demanda; evidenciando que el demandante quiere sorprender de forma maliciosa a todos para beneficio propio; adjuntando incluso documentos que supuestamente fueron presentados por éste a la entidad demanda, empero, no se cuenta siquiera con cargos de recepción que acrediten que, ello sea verídico.
Petitorio
Solicitó se declare improcedente el recurso de casación y se mantenga firme el Auto Definitivo de 11 de mayo de 2022.
Admisión
Concedido el recurso de casación por Auto Nº 95/2022 de 26 de mayo, el mismo fue remitido ante este Tribunal Supremo, donde por Auto de 22 de junio de 2022, se admitió el recurso de casación de fs. 83 a 84, presentado la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, representada por Carmen Sabené Siviora; por lo que se pasa a resolver conforme a lo siguiente:
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Doctrina aplicable al caso:
1.- Para el autor Miguel Ángel Bercaitz, citado por Juan Carlos Cassagne, en la obra "Contratos Administrativos" señala: “(…) el contrato no es una figura exclusiva del Derecho Privado; sino que existe también el de Derecho Administrativo con elementos comunes al contrato de derecho privado, pero también diferencias que derivan de su contenido, de su fin, de intereses que les afecta y de su régimen jurídico propio”.
Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho Administrativo Pág. 737, sostienen que a diferencia de lo que ocurre en los contratos civiles“, “…en los contratos administrativos las partes se reconocen desiguales, en la medida en que una de ellas representa el interés general, el servicio público, y la otra solamente puede exhibir su propio y particular interés. La presencia del interés público determinará entonces que el contratante de la administración titular del servicio público no esté obligado solamente a cumplir su obligación como lo haría un particular con otro particular, sino que, por extensión, lo esté también a todo lo que sea absolutamente necesario para asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público, con el cual consiente en colaborar. La administración, por su parte, lo estará igualmente, más allá de lo que es propio del Derecho común, a indemnizar al contratista en caso de que la ampliación de sus obligaciones cause a éste un perjuicio anormal, que no podía razonablemente prever en el momento de contratar”.
Juan Carlos Cassagne en su obra “Derecho Administrativo” Tomo I Págs. 118 y 119, en cuanto al régimen exorbitante expresa: “El sistema del derecho administrativo posee, como nota peculiar, una compleja gama de poderes o potestades jurídicas que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los distintos países de un modo diferente, ya que el mismo, en definitiva, es un producto de la categoría histórica que caracteriza al derecho administrativo”. “La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares para compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que persigue el Estado, cuya concreción, en los casos particulares, está a cargo de la Administración pública. De ese modo, el régimen exorbitante se configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo”.
Sobre el mismo tema, la jurisprudencia sostiene el mismo criterio y para comprender su alcance se cita el Auto Supremo Nº 264/2014 de 27 de mayo de 2014, emitido por la Sala Civil de este Tribunal Supremo de Justicia, entre otros, cuando afirma que: “….De lo expuesto diremos que estamos frente a un contrato administrativo cuando: a) Al menos una de las partes que interviene en su celebración es la Administración Pública (elemento subjetivo); b) Cuando el objeto sobre el que versa se encuentra directamente relacionado con la satisfacción de necesidades de carácter público –servicio o interés público- (elemento objetivo).
Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley N° 1178, reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control, en ese sentido, en su parte final dispone que: "(…) son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza...".
De acuerdo con el texto legal citado, revisten naturaleza administrativa, por atribución legal, aquellos contratos que tengan por objeto directo: 1) La ejecución de obras; 2) La provisión de materiales, bienes y servicios.
Esto no quiere decir que éstos sean los únicos contratos de naturaleza administrativa, pero sí son los que expresamente se encuentran calificados como administrativos por la Ley, en razón al objeto sobre el que versan, siendo la propia Ley la que abre la posibilidad que existan otros contratos administrativos en razón de su naturaleza; es decir, respecto de una directa vinculación con el interés o servicio público.
La diferencia entre el contrato administrativo y el privado, es de trascendental importancia al momento de delimitar el régimen jurídico que resulte aplicable al negocio a celebrar o en la ejecución del contrato, así como el orden jurisdiccional competente para conocer las controversias que surjan entre las partes.
Como podemos advertir, la diferencia existente entre el contrato administrativo y el contrato privado, plantea un problema jurídico de mayor importancia, si se tiene en cuenta la existencia de las jurisdicciones contencioso y contencioso-administrativa y de la jurisdicción ordinaria, pues las controversias emergentes de los contratos administrativos no podrían ser sometidos a la jurisdicción ordinaria -civil-, sino a la jurisdicción especializada contencioso y excepcionalmente contenciosa administrativa, cuando entre su controversia se impugna una resolución que provoque controversia entre el interés público y privado.
Al respecto el autor Rafael Bielsa, en la obra citada, señala que: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, al grado de interés público que el contrato contiene”.
Por otra parte, se debe señalar que la Constitución Política de Estado, así como la Ley del Órgano Judicial, reconocen y regulan las jurisdicciones especializadas y dentro de ellas a la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa, desarrollada y regulada por la Ley Nº 620, al igual que la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990; el DS Nº 181 de 28 de junio de 2009, así como también el Código de Procedimiento Civil en su art. 775, que dispone: “En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes a la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia…”.
Precepto normativo que señala la competencia para la resolución de los conflictos, emergentes de los contratos administrativos a la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia) y que actualmente se encuentra regulada por la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, “Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo” que reconoce la jurisdicción especializada, en relación a lo establecido en el art. 179-I de la CPE.
2.- Finalmente cuando se demanda el cumplimiento o la resolución de este tipo de contratos; esta pretensión se sustenta por analogía, en las previsiones contenidas en el art. 568-I del CC, que determina: “En los contratos con prestaciones recíprocas cuando una de las partes incumple por su voluntad la obligación, la parte que ha cumplido puede pedir judicialmente el cumplimiento o la resolución del contrato, más el resarcimiento del daño; o también puede pedir sólo el cumplimiento dentro de un plazo razonable que fijará el juez, y no haciéndose efectiva la prestación dentro de ese plazo quedará resuelto el contrato, sin perjuicio, en todo caso, de resarcir el daño”.
Por consiguiente, esta acción se encuentra reservada solo para la parte que cumplió sus obligaciones; por cuyo motivo, como requisito para acreditar la legitimación del actor y luego declarar probada la demanda, con carácter previo debe determinarse que éste, ha cumplido con la contraprestación a la que se encontraba reatado, pactada en el contrato administrativo suscrito.
Respecto de los contratos resueltos por una de las partes en mérito a una cláusula resolutoria, de similar manera se aplica el art. 569 del CC, que establece: “Las partes pueden convenir expresamente que el contrato quedará resuelto si una determinada obligación no se cumple en la forma y de la manera establecida. En este caso el contrato se resuelve de pleno derecho sin necesidad e intervención judicial”.
Empero esta previsión tiene sus límites cuales son las previsiones de los arts. 454 y 519 del CC, referido a la libertad contractual y la eficacia de los contratos, cuando establecen:
“Libertad contractual; sus limitaciones: I.- Las partes pueden determinar libremente el contenido de los contratos que celebren y acordar contratos diferentes de los comprendidos en este Código. II.- La libertad contractual está subordinada a los límites impuestos por la ley y a la realización de intereses dignos de protección jurídica”.
“Eficacia del contrato.- El contrato tiene fuerza de ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por la ley”.
Es decir, cuando una de las partes, contrariando el marco establecido en el contrato, que constituye Ley entre ellas; asume una determinación que sea contraria a la Ley; la parte contraria afectada, puede solicitar que la Autoridad Jurisdiccional verifique y determine si esa resolución fue válida o inválida, considerando para ello las estipulaciones del contrato; es decir, previa interpretación del contrato y verificación de los hechos acreditados que sustentan el cumplimiento o incumplimiento, se define si es evidente o no la vulneración incurrida por la parte contraventora.
La resolución de los contratos administrativos, se enmarca a las previsiones contenidas en el mismo contrato, conforme prevé el art. 87-I del DS Nº 181, cuando establece que debe estar incluido en su texto las causales de terminación del contrato, entre las que se encuentra la Cláusula resolutoria, respecto a motivos previamente acordados entre las partes para poner fin al mismo.
Es importante para efectos de la decisión, resaltar el carácter formal del contrato administrativo, en el entendido que el contrato administrativo supedita su validez y eficacia al cumplimiento de las formalidades exigidas por las disposiciones vigentes, en cuanto a la forma y procedimientos de contratación; a diferencia de los contratos privados, donde se impone la voluntad entre partes, salvo disposición acordada de manera expresa en contrario, prevista en el mismo documento, como es por ejemplo, la cláusula resolutoria, que debe ser cumplida a cabalidad por ambas partes suscribientes.
Resolución del caso concreto:
Dentro el recurso de casación de 83 a 84, presentado por la Empresa recurrente, se argumentó que, se presentó demanda contenciosa de cumplimiento de contrato para la cancelación por el trabajo realizado de consultoría (pago de servicios) “Consultor para el Proyecto: Apoyo Producción de Plantines para Implementación de Sistemas Agroforestales en la Comunidad Nareuda”; sin embargo, se declaró la prescripción de la misma aplicando normas del Código Civil que no debían aplicarse; cuando lo correcto era aplicar la Ley Nº 1178, Ley de Presupuesto General del Estado, Decreto Nº 0181 de 28 de junio de 2009 y otros de carácter administrativo; por lo que, se le vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y congruencia; solicitando, se emita una nueva donde se declare improbada la prescripción opuesta y se continúe con el trámite del proceso. En este sentido, corresponde mencionar:
1.- La Ley Nº 025 de 24 de junio de 2010, con el fin de dar continuidad al proceso incorporó un nuevo régimen de nulidades procesales; los que, debido a los reclamos formales expuestos en la demanda contenciosa, resulta pertinente transcribir es así que el art. 16 establece: “I. Las y los Magistrados, Vocales y Jueces, deberán proseguir con el desarrollo del proceso, sin retrotraer a las etapas concluidas, excepto cuando existiere irregularidad procesal reclamada oportunamente y que viole su derecho a la defensa conforme a ley. II. La preclusión opera a la conclusión de las etapas y vencimiento de plazos”.
Por otra parte, el art. 17 de la Ley Nº 025 establece: “III. La nulidad solo procede ante irregularidades procesales reclamadas oportunamente en la tramitación de los procesos”.
En correspondencia con lo normado por la Ley Nº 025, el Código Procesal Civil -Ley Nº 439- establece las nulidades procesales con criterio aún más restringido, cuyas disposiciones legales se encuentran previstos en los arts. 105 al 109, normas que reconocen en su contenido los principios procesales de la nulidad como ser: el principio de especificidad, trascendencia, convalidación, finalidad del acto y preclusión, que deben ser tomadas en cuenta por los Jueces y Tribunales de instancia a tiempo de asumir una decisión anulatoria de obrados; principios que hoy rigen la administración de justicia previstos en el art. 180 de la CPE, entendidos desde los principios constitucionales procesales de eficiencia, eficacia, inmediatez y accesibilidad; y que, se encuentran replicados en el espíritu de los preceptos normativos analizados supra (art. 16 y 17 de la Ley Nº 025 y arts. 105 al 109 del CPC-2013).
En el caso, conforme los antecedentes del mismo, se advierte que por memorial de fs. 27 a 28, la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, representada por Carmen Sabené Siviora, presentó demanda contenciosa, contra el GAM de Bolpebra, solicitando el cumplimiento de contrato administrativo suscrito entre partes; habiendo sido observa ésta y posteriormente subsanada por memorial de fs. 31.
Posteriormente el GAM de Bolpebra, fue citado con la demanda contenciosa el 15 de marzo de 2022 (fs. 45) y opuso la excepción de prescripción de fs. 53; excepción que fue contestada por memorial de fs. 64 a 65, presentado por la demandante.
Se advierte también de antecedentes, que el GAM de Bolpebra, por memorial de fs. 60 a 62, el 6 de abril de 2022, contestó la demanda contenciosa; habiendo sido rechazada y tenida por no presentada, por haberlo hecho de manera extemporánea (fs. 63).
Posteriormente se emitió el Auto Definitivo Nº 84/2022, de 11 de mayo de 2022, de fs. 71 a 72, pronunciada por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, que resolvió la excepción de prescripción opuesta por el GAM de Bolpebra; declarando PROBADA la excepción de prescripción.
No se advierte que dentro de esta etapa del proceso, hasta la emisión del referido Auto Definitivo Nº 84/2022, de 11 de mayo de 2022, hayan ocurrido aspectos que vulneren los derechos y garantías de las partes, pues el proceso se desarrolló de manera normal, sin elementos que puedan ser considerados vulneratorios de derecho y garantías; más aún, cuando el trámite fue desarrollado conforme a procedimiento; se recepcionó la demanda, se corrió traslado a la parte, se opuso excepción de prescripción, se corrió en traslado la excepción, se contestó la demanda fuera de plazo; siendo por ello dicha contestación rechazada y se la tuvo por no presentada, por ser de manera extemporánea y finalmente fue resuelta la excepción de prescripción, sin encontrarse vicios que puedan hacer ver la existencia de aspectos que puedan motivar una nulidad del proceso, por no existir elementos que demuestren la vulneración de normas y procedimientos y por ende de derechos y garantías de las partes.
2.- Sobre la vulneración al derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y congruencia, por haberse tenido probada la excepción de prescripción, solicitando se emita una nueva donde se declare improbada la prescripción opuesta y se continúe con el trámite del proceso.
Al respecto, corresponde indicar que, sobre la aplicación de normas del Código Civil en la interpretación de contratos administrativos, ésta Sala, expresó a través del Auto Supremo (AS) N° 538/2019 de 8 de octubre, el siguiente razonamiento: “…entendiéndose a partir de ello que los contratos suscritos por la administración pública no se encuentran regulados por el derecho civil, sino que por su naturaleza administrativa y por las características especiales que ostentan, se encuentran regulados por normativa especial como es el referido DS N° 181, NB-SABS, que norma todo el proceso de contratación de bienes y servicios para las entidades públicas, encontrándose posteriormente regulada la fase de ejecución contractual por el tenor de las cláusulas insertas en cada uno de los contratos, donde si bien es posible, por la semejanza y ante la falta de regulación especial, el aplicar por analogía de los institutos del derecho civil, esto debe efectuarse siempre y cuando no resulte contraria a la naturaleza y finalidad del derecho administrativo, además solo en aquellos casos que no se encuentren normados ni consensuados en el proceso de contratación.” (Las negrillas fueron añadidas).
En el caso en análisis, conforme se advierte del Contrato Administrativo (fs. 8 a 12, en la Cláusula Segunda, hace referencia a: “LEGISLACIÓN APLICABLE.- El presente Contrato se celebra exclusivamente al amparo de las siguientes disposiciones:
- Ley Nº 117 de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales.
- Decreto Supremo Nº 0181, de 28 de junio de 2009, de las Normas Básica del Sistema de Administración Bienes y Servicios – NB-SABS.
- Ley del Presupuesto General aprobado para la gestión.
- Y demás disposiciones relacionadas directamente con las normas mencionadas”. (Subrayado agregado)
Por otra parte, la aplicación de la noción o del significado del instituto de la prescripción contenida en el Código Civil, no contradice en absoluto la naturaleza y finalidad del derecho administrativo, puesto que las contrataciones en general, se encuentran orientadas a la satisfacción de las necesidades colectivas; y la responsabilidad, corresponde a los administradores, gestores, funcionarios o servidores, quienes en su caso, serán sujetos de repetición de la obligación, por los bienes y recursos públicos, que sean afectados.
Para el caso, no existe necesidad de realizar teorizaciones acerca de la naturaleza del contrato administrativo, porque se trata de un contrato que es semejante a la noción que brinda el art. 450 del Código Civil, que dice: “Hay contrato cuando dos o más personas se ponen de acuerdo para constituir, modificar o extinguir entre sí una relación jurídica.”
El contrato administrativo se forma cuando dos personas (pueden ser más), se ponen de acuerdo para constituir, modificar o extinguir entre sí una relación jurídica, en el que a diferencia de lo que sucede en el contrato civil, en el contrato administrativo, una de las partes es el Estado, a través de sus órganos o instituciones.
También son necesarios los mismos requisitos que en el contrato civil; es decir, el consentimiento, el objeto, la causa y la forma que en este caso es exigible, puesto que, se parte de un modelo de contrato establecido en el art. 5 inc. y) de las Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios (DS N° 181).
El contrato administrativo, en cuanto a la libertad contractual, es en realidad un contrato de adhesión, pues el Estado llama o convoca a proponentes u ofertantes a través de una invitación o licitación pública para una contratación específica para satisfacer una necesidad pública y el particular que se presenta a la misma, si resulta ser adjudicado con la obra o provisión de bienes o servicios, firma el contrato administrativo, sin tener la posibilidad de modificar las Cláusulas del mismo, que como se indicó líneas arriba, responden a un modelo para contrataciones estatales, lo que también es conocido como cláusula o cláusulas exorbitantes.
El instituto de la prescripción, está relacionado a las formas de extinción de la obligación, estableciendo que es una categoría jurídica, por la que, se le atribuye la función de ser una causa extintiva del acreedor frente al deudor; por lo que, es necesario para el orden social, que responde a los principios constitucionales de “certeza” y “seguridad jurídica” y no en la equidad y la justicia, puesto que: “El fundamento del instituto de la prescripción estriba en evitar la inseguridad que trae aparejada al transcurso del tiempo sin el ejercicio de un derecho. En otros términos, su objeto es evitar la falta de certeza en las relaciones jurídicas, producto de la inactividad de un sujeto titular de un derecho…” (Buitrago Ignacio Josué, Presidente del Tribunal Fiscal de la Nación Argentina. Memoria IV Jornadas Bolivianas de Derecho Tributario 2011).
El art. 8-I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, ratificada mediante la Ley Nº 1430 de 11 de febrero de 1993, al otorgar las garantías judiciales exigibles por cualquier persona, establece que: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial…”, sustrayendo de la norma que antecede la garantía del plazo razonable que excluye cualquier posibilidad de incertidumbre en la determinación de un derecho u obligación de orden civil, laboral, fiscal o de otra índole; enunciado, del que a contrario sensu, se extrae el derecho a la prescripción de toda obligación para el caso del tipo fiscal, civil, penal y administrativo; aspecto que permite concluir que, la normativa supra nacional que forma parte de nuestra legislación, establece como derecho humano, la prescripción.
A su vez, los arts. 9-2 y 178 de la CPE, establecen el principio de “seguridad jurídica” que tiene derecho toda persona, a efectos de evitar arbitrariedades de las autoridades públicas.
Consiguientemente, la prescripción es la consolidación de una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo; ya sea convirtiendo un hecho en derecho, como la posesión o propiedad; ya perpetuando una renuncia, abandono, desidia, inactividad o impotencia; es decir, el tiempo consolida situaciones de derecho, hace nacer, mantener y extinguir derechos.
En el caso conforme los antecedentes del proceso, se advierte que el mandante de la recurrente en la Gestión 2013 (10 de diciembre), suscribió contrato administrativo con el GAM de Bolpebra, estableciendo en la Cláusula Décima Segunda (fs. 9), que: “Del Monto y Forma de Pago.- (…) la forma de pago será de la siguiente manera
- Primer informe de avance (construcción de depósito y vivero).
- Segundo Informe de avance (capacitación y asistencia técnica).
- Informe Final (entrega de 40 hectáreas de sistemas agroforestales asistida por la empresa”. Todo bajo un plazo de 90 días calendarios, conforme se tiene estipulado en la cláusula octava del contrato. Entrando en vigencia el mismo al día siguiente hábil de su suscripción por ambas partes (Cláusula Sexta), de lo que se desprende que el contrato entró en vigencia el día miércoles 11 de diciembre de 2013 hasta el día domingo 10 de marzo de 2014 (90 días calendario).
Conforme se tiene desarrollado en la Sentencia impugnada y de los antecedentes descritos, tomando en cuenta el art. 1493 del CC, señala que la prescripción empieza a computarse desde el día a partir del cual el acreedor puede ejercitar la acción contra su deudor y en el caso de autos; conforme se acredita de la revisión de la documental inserta en el expediente, se tiene:
Se interpuso la demanda contenciosa, de fs. 27 a 28, el 20 de enero de 2022 (conforme se acredita de fs. 29 y carátula de la cual se desprende la fecha señalada como recepción de la demanda), siendo observada y posteriormente subsana por memorial de fs. 31; habiéndose notificado al GAM de Bolpebra, el 15 de marzo de 2022 (fs. 45); oponiendo excepción de prescripción conforme consta de fs. 53; se advierte que desde la suscripción del contrato (10 de diciembre de 2013), transcurrieron nueve (9) años, un (1) mes y diez (10) días; asimismo, corresponde indicar que, conforme al fundamento de la primera acta de recepción provisional que fue suscrita el 27 de agosto de 2014 y la última de entrega definitiva suscrita el 26 de septiembre de 2014, transcurrieron 7 años 3 meses y 25 días; es decir, trascurrieron más de 5 años previstos en el art. 1507 del CC (desde que se entregó el bien a la entidad municipal, sin que el acreedor, ahora demandante, hubiera ejercido acción alguna de cobro); no existiendo durante ese tiempo ningún acto, cartas notariadas de solicitudes de pago, decreto o demanda, que haya interrumpido la prescripción conforme prevé el art. 1503 del CC; por lo que se concluye, que el derecho del recurrente a exigir el cobro a través de los contratos administrativos prescribió.
Por lo que, resulta que el ejercicio de este derecho patrimonial podía hacerse valer desde el 26 de septiembre de 2014, hasta el 26 de septiembre de 2019 (cinco años); por lo cual, se tiene claro que el derecho patrimonial, tal cual señala el Auto Definitivo recurrido, podría hacerse valer hasta la fecha señalada (26 de septiembre de 2019). Por lo cual, al no haber interpuesto el demandante la demanda contenciosa dentro de los cinco años de plazo otorgado para el efecto, su derecho prescribió.
De lo cual se desprende que con la emisión del Auto Definitivo Nº 84/2022, de 11 de mayo de 2022, de fs. 71 a 72, emitido por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, no se vulneró ningún derecho y garantía constitucional tal cual quiere hacer ver la recurrente; más aún, cuando claramente se evidencia que la demanda fue presentada luego de 7 años 3 meses y 25 días.
Correspondiendo por ello, aplicar las previsiones del art. 220-II del CPC-2013, por la permisión de los arts. 4, 5 de la Ley Nº 620 y Disposición Transitoria Sexta, del indicado CPC-2013.
POR TANTO
La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en el numeral 1 del artículo 184 de la CPE y del numeral 1 del parágrafo I del artículo 42 de la LOJ, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 83 a 84, presentado por la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, representada por Carmen Sabené Siviora; en consecuencia mantiene firme y subsistente el Auto Definitivo Nº 84/2022, de 11 de mayo de 2022, de fs. 71 a 72, emitido por la Sala Civil, Social, Familia, Niñez y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro del proceso Contencioso de Cumplimiento de Contrato, seguido por Juan Carlos René Flores Rodríguez, propietario de la Empresa Unipersonal JCRFR CONSULTORES, representado por Carmen Sabené Siviora, contra el Gobierno Autónomo Municipal de Bolpebra.
Sin costas en todo el proceso en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.