TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 161
Sucre, 15 de agosto de 2022
Expediente : 067/2021-CA
Demandante : Almacenera Boliviana SA
Demandado : Aduana Nacional
Proceso : Contencioso Administrativo
Resolución Impugnada : Resolución RD 03-172-20 de 16 de diciembre
Magistrado Relator : Lic. Esteban Miranda Terán
Emitida dentro del proceso Contencioso Administrativo seguido a demanda de la Almacenera Boliviana SA contra la Aduana Nacional.
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 272 a 285, interpuesta por la Almacenera Boliviana SA (ALBO) representada por Fernando Ríos España, contra la Aduana Nacional (AN) representada por Víctor René Camacho Rodríguez; impugnando la Resolución de Recurso RD 03-172-20 de 16 de diciembre emitida por la AN; las observaciones realizadas por decretos de fs. 287 y 291, subsanadas por memoriales de fs. 290 y 294; el Auto de admisión de fs. 295; la contestación a la demanda de fs. 379 a 387; el Decreto de fs. 388 que corrió traslado de la réplica, el memorial de fs. 391 a 394 que contestó el traslado corrido, el Decreto de fs. 394 que corrió traslado de la duplica, que el demandado contestó mediante memorial de fs. 398 a 400; el Decreto de Autos para Sentencia de fs. 401; los antecedentes procesales y todo lo que en materia fue pertinente analizar; y:
I. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:
El 20 de septiembre de 2016 la Regional Santa Cruz de la AN, emitió el Acta de Comiso Nº 001505 (fs. 4 de los antecedentes administrativos con foliación invertida en todo el expediente), contra la movilidad Marca Ford, modelo KA SE con placa de control BAP6819, color plateado, con chasis 9BFZH54JXH8362419.
Conforme al Parte de recepción Nº 0472638 (fs. 17 de los antecedentes administrativos), el 20 de septiembre de 2016, ALBO ingresó para custodia la movilidad comisada, recepción que la habría realizado conforme al acta de inventario adjunto.
El 31 de octubre de 2016 la AN emitió la Resolución en Contrabando Contravencional SCRI-SPCC-RC-0555/2016 de 31 de octubre (fs. 62 a 56 de los antecedentes administrativos), que determinó declarar PROBADA la comisión de contrabando contravencional contra Fabio Silva Batista y/o presuntos propietarios, disponiendo el comiso definitivo de la movilidad ya descrita anteriormente.
Por Informe AN-SCRZI-SPCCR-IN-0373/2018 de 4 de Julio (fs. 86 a 82 de los antecedentes administrativos) se advierte que la mercancía bajo resguardo del concesionario ALBO SA, se encuentra inutilizada, pero que eso no habría sido solicitado por la AN; por ello, se remitió la nota AN-SCRZI-SPCCR-CA-0591/2017 de 5 de junio de 2018 (fs. 87 de los antecedentes administrativos), solicitando a la concesionaria remita información respecto a la mercancía observada.
Por nota CITE:ALBO-SCZ 00713/2018 de 15 de junio, (fs. 88 de los antecedentes administrativos) ALBO comunicó que por una confusión, la empresa que terciaria el servicio de cortes, procedió a cortar el motorizado.
El 25 de febrero de 2019, la AN emitió la nota GRZGR-SCRZI-CIR-2019-12 (fs. 1120 a 107 de los antecedentes administrativos), poniendo en conocimiento la presunta comisión de incumplimiento a las obligaciones de concesionario y la correspondiente multa de $us.2.000, disponiendo que en el plazo de 15 días hábiles presente sus descargos.
Por nota CITE ALBO-SCZ 00269/2019 de 25 de marzo (fs. 127 a 125 de los antecedentes administrativos), la comisionaría presentó descargos a la nota de inicio de relacionamiento.
El 16 de agosto de 2019, la AN emitió la Resolución Administrativa GRZGR-ULEZR-RA-2019-12-2019 (fs. 192 a 178 de los antecedentes administrativos) declarando probada la infracción administrativa sancionando con una multa de $us.2.000 a ALBO.
Recurriendo de recurso revocatorio contra la Resolución Administrativa señalada, se obtuvo la Resolución Administrativa GRZGR-ULEZR-RR-2019-12-2019 de 30 de agosto, (fs. 236 a 222 de los antecedentes administrativos) que RECHAZÓ el recurso y mantuvo firme el acto impugnado.
Impugnando la resolución emitida en recurso revocatorio, ALBO SA interpuso recurso Jerárquico, que concluyó con la Resolución RD 03-0192-19 de 20 de diciembre, (fs. 266 a 260 de los antecedentes administrativos) que ANULÓ obrados hasta el informe técnico GRZGR-SCRZI-IIIA-2019-12, para que se emita nuevo acto administrativo fundamentado.
Realizado un nuevo proceso administrativo la AN emitió la Resolución Administrativa GRZGR-ULEZR-RA-2019-12-2020 de 19 de marzo, que determinó declarar probada la infracción administrativa y sancionar con una multa $us.2.000 por la infracción señalada en el art. 86-18) de la RD 01-023-03.
Contra la Resolución Administrativa emitida, ALBO interpuso recurso de impugnación administrativa concluyendo la revocatoria con la Resolución Administrativa GRZGR-ULEZR-RR-2019-12-2020 de 30 de junio, (fs. 397 a 382 de los antecedentes administrativos) que declaro IMPROBADO el recurso y confirmo la resolución Administrativa sancionatoria y el Recurso Jerárquico concluido por Resolución Nº RD 03-172-20 DE 16 de diciembre, (fs. 439 a 428 de los antecedentes administrativos) que RECHAZÓ el recurso y CONFIRMÓ la Resolución impugnada.
Por memorial presentado el 22 de marzo de 2021, ALBO SA interpuso la demanda contenciosa administrativa (fs. 272 a 284), complementada por los memoriales de fs. 290 y 294, recurriendo la última Resolución de Recurso Jerárquico emitida por la AN, proceso que se resuelve en esta Sentencia.
II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Y LA CONTESTACIÓN:
Demanda.
Fundamentos de hecho.
1.- No existiría motivación respecto a los descargos presentados, por los cuales se habría demostrado que no existe daño causado porque la mercancía legalmente no podría ser objeto de subasta y debe ser inutilizada u subastarse los residuos; aspecto que, la aduana solo habría referido que el ALBO SA se está arrogando funciones que son de competencia de la AN respecto de la disposición de las mercancías, pero no se habría considerado que demostraría que la tipificación esta fuera de contexto.
2.- La instancia Jerárquica estaría llamado por Ley a revisar el contenido de los actuados y resolver el fondo del asunto en apego a la Ley, principio, la verdad material y ajustando a una tipificación cabal y exacta, atendiendo los asuntos demandados y denunciador por el recurrente, por lo que sería incomprensible que la Resolución Jerárquica aluda que la instancia inferior declaró improbado el recurso, como una especie de justificación o impedimento para pronunciarse de manera diferente, infringiendo los arts. 63 y 68 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), 28 y 30 de Decreto Supremo (DS) Nº 27113; además, los informes serian facultativos y no obligan a la autoridad a resolver conforme a ellos, esto conforme al art. 48 de la Ley Nº 2341, lo mismo ocurriría con las Resoluciones Jerárquicas que no están obligados a resolver conforme al inferior
3.- La AN habría impuesto una sanción injusta imputándoles de manera forzada una infracción que no se ajusta el hecho ni al resultado que se expondría como causa y argumento de sanción; porque, no se habría causado ninguna afectación y por el contrario se ajustaría al procedimiento solo que de manera anticipada.
Se debería considerar que la Ley General de Aduanas (LGA) y su reglamento en su art. 283 establecen la prohibición de aplicar sanciones utilizando analogías.
Asimismo, el art. 86 del Reglamento de Concesión, considera la infracción del numeral 18, cuando se genera responsabilidad de resarcimiento al importador, pago de tributos a la AN y la multa por la infracción en caso de avería o extravió de mercancías y siendo que la mercancía cayo en contrabando contravencional, su inutilización no representa avería, tampoco correspondería el pago de tributos, correspondiendo solo la inutilización (corte en dos), lo que se demostraría con la Ley.
4.- No existiría el sustento del acto administrativo, porque no se ha producido el daño y carecería de sentido el supuesto impedimento de la subasta del vehículo.
La motivación de la Resolución Jerárquica, sería solo una transcripción de antecedentes, informes, el recurso y normativa del reglamento, lo que ocuparía el 95% del contenido y el restante 5% evadiría el tratamiento del asunto en controversia
Conforme establecería el art. 88 del DS Nº 27113, en caso de duda la prueba debe estar imbuida de amplitud, flexibilidad e informalismo; por lo que, al demostrar el concesionario que no ha incurrido de modo alguno en incumplimiento del art. 86-18 del Reglamento de Concesión, que no corresponde la tipificación, bajo el principio de buena fe y ante la prohibición de interpretación extensiva de la norma establecido por el art. 283 del DS Nº 25870 correspondería la revocatoria de la Resolución Sancionatoria.
5.- El destino de la mercancía comisada no se impondrían a capricho por los funcionarios de la aduana, ni el concesionario; sino debe ser impuesta conforme a la Ley Nº 1990 (LGA) y su Reglamento, la Ley Nº 615, la Ley Nº 755, la Ley Nº 975, el DS Nº 28963 modificado por el DS Nº 2232, el DS Nº 3640 y actualmente la RD Nº 01-009-19.
6.- LA AN indicaría que la sanción no es por cómo se debió disponer del vehículo, sino que el concesionario procedió a cortar el mismo sin instrucción expresa; pero, ese argumento ya habría sido utilizado en la resolución anulada, aspecto que demostraría la falta de taxatividad, la inconsistencia e incoherencia de la sanción.
7.- La AN pretendería que se presenten pruebas ajenas a la verdad material, sobre supuestos forzados, siendo que las pruebas y descargos deben ser valorados no solo en base a hechos aislados, sino ajustados a la verdad material sobre la cual debería ajustarse la tipificación expresa, que ante cualquier duda debería primar el principio de favorabilidad; además que, el art. 88 del DS Nº 27113 prevé que es la obligación de Administración producir prueba y sus diligencias estarían a cargo de la Autoridad pública y el art. 89 determinaría que en los procedimiento sancionatorios no se debe emplazar al administrado a producir prueba.
8.- Respecto del art. 26-d)-e) del DS 27113, debe considerarse que la AN demostró la verdad, al establecer que el hecho se ajusta a un error y no una infracción, error que sería superable, sin daños ni efectos adversos para la aduana, para el Estado ni el importados.
Con ello se tendría que la AN habría olvidado que las reglas y principios normativos fueron establecidas para amparar a los administrados de excesos, abusos y arbitrariedad de la administración.
9.- Refirió que, se habrían transgredido los arts. 115 y 116 de la CPE; 16-h, 26-e), 28-e, 30, 35-c)-d), 68 de la Ley Nº 2341, 88 y 89 del DS Bº 27113.
Petitorio.
Solicitó se REVOQUE la Resolución de Recurso Jerárquico impugnada.
Admisión.
Mediante Auto de 14 de junio de 2021 de fs. 295, se admitió la demanda contenciosa administrativa, de conformidad al art. 327 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) y el art. 2 núm. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, disponiéndose el traslado al demandando y notificación al tercero interesado, con provisión citatoria en ambos casos.
Contestación.
La AN representada legalmente por Giancarla G. Osuna Ferrufino apoderada de Carola Cazón Fernández Gerente General y Karina Liliana Serrudo Miranda Presidente Ejecutiva, por memorial de fs. 379 a 394, contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, alegando:
1.- Citó los arts. 115-II de la CPE; 4,19, 21 y 56 de la Ley Nº 2341; 1, 67-18, 86 y 88 del reglamento para la concesión de Depósitos Aduaneros aprobado por RD Nº 01-023-03; asimismo la Sentencia Constitucional (SC) Nº 1810/2011-R de 7 de noviembre.
Los antecedentes del proceso establecieron que el automóvil que corresponde al operativo URCA SCRZ-0005/2016, fue cortado sin que la AN hubiese emitido autorización alguna para la inutilización del vehículo, cuando fue entregado para su custodia en ALBO SA., aspecto que se encontraría verificado en el Informe GRZGRSCZI-IIIA-2019-12-2020 y AN-GRZGR-SCRI-I-441-2020 que cursa en los antecedentes.
Conforme a los arts. 180 de la CPE y 4-d) de la Ley Nº 2341, se debe aplicar la verdad material conforme a lo señalado en la SCP Nº 0510/2013 de 19 de abril.
2.- La AN antes de la emisión de la Resolución Administrativa Sancionatoria GRZGR-ULEZR-RA2019-12-2020, habría advertido que el vehículo en cuestión fue cortado generando en consecuencia la avería en la mercancía, porque la AN no emitió instrucción para su inutilización, adecuando la conducta a lo establecido en el art. 86-18) del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros aprobado mediante RD Nº 01-23-03.
El concesionario habría manifestado que el corte del vehículo fue producto de una confusión, por lo que se habría iniciado el procedimiento sancionador establecido en la Ley Nº 2341 y el Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros.
No se podría aplicar el art. 26-d)-e) del Reglamento a la Ley de Procedimiento administrativo (RLPA), porque ante el error no se sería aplicable la finalidad y razonabilidad, cuando la inutilización de un vehículo solo puede realizarse ante la solicitud de la AN y no por determinación del concesionario.
Conforme al art. 29 de la Ley Nº 1990, se habrían desarrollado procedimientos para la adjudicación, subasta o destrucción de mercancías, donde la norma establecería que es atribución exclusiva de la AN para determinar conforme a norma el destino de las mercancías, teniendo la concesionaria de recinto, la obligación de custodia y conserva de la mercancía conforme al Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros.
Conforme a la Sentencia Nº 41/2015 de 23 de febrero, emitida por Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, el único responsable de la guarda y custodia de la mercancía es el concesionario, no pudiendo inobservar ni incumplir las obligaciones establecidas en el art. 67 del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros.
La conducta del concesionario estaría plenamente descrita en el art. 86-18) del Reglamento para la Concesión de Depósito Aduanero, concordante con el art. 67 del mismo cuerpo legal, cumpliéndose los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad descritos en el art. 71 de la Ley Nº 2341.
La SCP Nº 1810/2011-R de 7 de noviembre concuerda con lo dispuesto en el art. 30 de la Ley Nº 2341, establece que los actos administrativos serán motivados con referencia a los hechos y fundamentos de derecho cuando resuelvan recursos administrativos; aspecto que, contendrían las resoluciones emitidas porque contarían con la debida motivación y fundamentación respecto a los hechos que la fundan.
Petitorio.
Solicitó declarar improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta, manteniendo firme y subsistente la Resolución de Directorio Nº 03-172-20 de 16 de diciembre en todas sus partes.
Réplica y dúplica.
Contestada la demanda por memorial de fs. 379 a 387, se corrió traslado para replica conforme al decreto de fs. 388, haciendo uso de ese derecho, la parte demandante presentó el memorial de fs. 391 a 394, viabilizando el decreto de 24 de noviembre de 2021 de fs. 395 que corre para ejercer el derecho a la dúplica, presentado por la entidad demandada por memorial de fs. 398 a 400.
Tercero interesado.
Conforme la diligencia fs. 325, el 21 de septiembre de 2021, se notificó al tercero interesado Gerencia Regional Santa Cruz con la demanda planteada por ALBO SA, apersonándose esa entidad por memorial de fs. 332 a 339, habiéndose resguardado sus derechos.
Decreto de Autos para Sentencia.
Por Decreto de fs. 401se dicto Autos para Sentencia.
III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:
La controversia radica en verificar si la Resolución Jerárquica impugnada, valoró de manera correcta la imposición de la sanción a la conducta realizada por ALBO SA, aplicando el art. 86-18) del Reglamento para la Concesión de Depósitos Aduaneros.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el artículo 775 del CPC-1975 y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439; y, tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por la AGIT.
Luego de los trámites de Ley conforme se desprende de los antecedentes; se pasa a resolver el fondo de la causa, analizando a los puntos traídos en la demanda, en los siguientes términos:
Doctrina aplicable al caso.
Para el análisis de la problemática expuesta por las partes, es necesario considerar la amplitud del resguardo al debido proceso y sus elementos configurativos fundamentación y motivación de las Resoluciones que deben ser respetados por toda Autoridad sea esta Judicial o Administrativa; por ello, es pertinente citar la SCP Nº 0333/2016-S2 de 8 de abril, que señaló:
“El debido proceso, consagrado por el art. 115.II de la CPE, en el art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica; 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como en la jurisprudencia constitucional, es entendido como: "…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (...) comprende 'el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales', a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos" (SC 0418/2000-R y 1276/2001-R). (Resaltado de origen).
Conforme la línea del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), el resguardo del debido proceso conlleva un proceso justo y equitativo en el que, los derechos de las partes, se acomoden a lo establecido en la normativa legal, observando en las diferentes instancias los requisitos que permitan el adecuado ejercicio del derecho a la defensa; en ese entendido, es relevante establecer que toda Resolución Judicial y/o Administrativa debe contener una fundamentación y motivación adecuada, encontrando que esos elementos han sido entendidos por la SCP Nº 0782/2015-S3 de 22 de julio, como:
“(…), la fundamentación consiste en la justificación normativa de la decisión judicial, y la motivación es la manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la conclusión de que el acto concreto que se trate, se encuentra, por una parte probado, lo que supone que la autoridad judicial debe explicar las razones por las cuales considera que la premisa fáctica se encuentra probada, poniendo de manifiesto la valoración de la prueba efectuada, y por otra explicando por qué el caso encuadra en la hipótesis prevista en el precepto legal -contexto de justificación-. Por consiguiente, no basta que en el derecho positivo exista un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni un motivo para que ésta actúe en consecuencia, sino que es indispensable que se hagan saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento respectivo, ya que sólo así estará en aptitud de defenderse como estime pertinente; de esta forma, se entiende que la fundamentación debe ser específica al caso de que se trate y la motivación explícita”.
Por ello, el TCP por medio de las SC Nº 1305/2011-R de 26 de septiembre y las SCP 0400/2014, 0100/2013 y 2221/2012, 0112/2010-R, han establecido que, toda Autoridad que conozca una pretensión debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, exponiendo los hecho establecidos y fundamentar en la aplicación normativa el respaldo de sus decisiones; esto, con la finalidad que el justiciable, al momento de conocer la decisión comprenda y entienda lo resuelto; es decir, no solo la decisión final, sino las razones que llevaron a ese resultado, dejando pleno convencimiento que no solo se ha actuado de acuerdo a las normas sustantivas y procesos; sino también, se encuentra regida por principios y valores aplicables al caso, dando al administrado la seguridad y convencimiento que no existía otra forma de resolver la problemática.
La aplicación del debido proceso conlleva también la observancia del principio de legalidad instituido en el art. 4-g) de la Ley Nº 2341, que dispone: “Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario”, disposición que debe ser aplicada cumpliendo el “principio de sometimiento pleno a la Ley” dispuesto en el art. 4-c) del mismo cuerpo legal, que establece: ”La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la Ley, asegurando a los administrados el debido proceso”.
El procedimiento sancionador administrativo, debe ser ejercido con los cuidados y previsiones necesarias para evitar el empleo arbitrario de la facultad punitiva del Estado; es por ello que, el art. 71 de la LPA se establece de forma clara y puntual que las sanciones administrativas deben ser inspiradas en los principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad, procedimiento punitivo e irretroactividad.
Dentro la regulación normativa administrativa se encuentra que bajo el principio de legalidad, las sanciones administrativas solamente pueden ser impuestas cuando estas se encuentren previstas expresamente en la norma y conforme al procedimiento establecido y lo entendido por el art. 72 de la LPA; es decir, velando los principios de taxatividad y legalidad, conforme se relaciona a continuación.
El desarrollo adecuado de un proceso sancionador administrativo, debe considerar la taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad; por ello, es importante considerar la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0141/2018-S3 de 2 de mayo, que citando a la SCP Nº 0394/2014 de 25 de febrero, que a su vez hace referencia a la SCP Nº 0137/2013 de 5 de febrero, que estableció una línea jurisprudencial uniforme, explicando:
“En esta perspectiva, cumple referirse al principio de taxatividad como elemento esencial del principio de legalidad que forma parte del carácter material del principio de legalidad. Así se ha pronunciado la SC 0022/2006 de 18 de abril, al señalar que: ‘Del principio de legalidad emerge el principio de taxatividad de la norma penal o disciplinaria, que implica la suficiente predeterminación normativa de los ilícitos y sus consecuencias jurídicas; (…)’
…el principio de taxatividad ‘que exige que las conductas tipificadas como faltas disciplinarias, sean descritas de forma que generen certeza, sin necesidad de interpretación alguna, sobre el acto o conducta sancionada, así como sobre la sanción impuesta, pues la existencia de un precepto sancionador sin la suficiente claridad del acto que describe como lesivo a un bien jurídico protegido, puede dar lugar a que sean las autoridades encargadas de aplicar dicho precepto quienes creen el tipo para adecuarlo a la conducta procesada, lo que no coincide con los principios de legalidad y debido proceso’. (…)
Asimismo determinó que solamente puede imponerse una sanción administrativa cuando ésta esté específicamente establecida por ley de acuerdo al principio de taxatividad, por lo mismo, entendió la legalidad en materia sancionatoria, condicionada al principio de certeza o taxatividad como garantía material, que garantiza la previsibilidad de las conductas sancionables y la certeza jurídica sobre las sanciones establecidas...” (El resaltado es de origen).
Las citas legales e interpretación de la legalidad y de taxatividad, permiten que el desarrollo de un procedimiento administrativo, alcance sin excesos en la imposición de la sanción, aplicando justicia y regulando el actuar de los administrados.
Resolución del caso concreto.
Considerando lo expuesto en el acápite “Doctrina aplicable al caso“, se analizara si la AN al momento de imponer y confirmar la sanción administrativa impuesta en la Resolución Administrativa GRZGR-ULEZR-RA-2019-12-2020, de 19 de marzo ha procedido correctamente; en ese entendido, se tiene lo siguiente:
Antes de ingresar a los aspectos reclamados en la demanda, es necesario considerar el contenido del art. 86-18) del Reglamento para la Concesión de Deposito Aduanero, que dispone:
“Antes de la determinación de las infracciones que se detallan a continuación, es obligación de las partes intervinientes, aplicar los mecanismos de relacionamiento establecido en el artículo 103 del presente Reglamento.
Las infracciones descritas en el presente artículo y las sanciones emergentes son de carácter administrativo.
Constituyen infracciones administrativas:
18) La avería extravió de mercancía de mercancías ingresadas al Deposito Aduanero por causas atribuibles a los concesionarios, sin perjuicio de la responsabilidad tributaria ante la Aduana nacional y responsabilidad Civil ante el cliente, siempre que no constituya delito aduanero.”
Conforme a la normativa señalada, para el presente análisis, debe considerarse que la descripción de la conducta establece de manera clara y sin lugar a interpretación diferente que, la infracción administrativa se configura cuando la mercancía que se encuentra en Deposito Aduanero sufre averías o extravió, bajo la condición de que esta, sea atribuible al concesionario, extremo que establece el precepto sancionador.
Ahora bien, la empresa demandante, alegó que se incurrió en falta de motivación respecto del argumento que no existiría daño causado, porque la mercancía al final tendría el mismo destino; al respecto, en la página 10 de 12, quinto considerando, señaló:
“…por causas atribuibles al Concesionario, incumpliendo de esta manera con su responsabilidad de custodiar y conservar la mercancía que ingresa al Recinto de Aduana, no pudiendo justificar los incumplimientos en los que incurra alegando que, independiente de du actuar, la mercancía tendría el mismo destino, ya que no le corresponde al concesionario determinar en qué casos se debe proceder a la destrucción de esta, siendo que, como se ha manifestado reiteradamente, esa es una facultad de la Administración Aduanera, en estricto cumplimiento de la normativa vigente, no constituyéndose en causal de eximente de responsabilidad las apreciaciones subjetivas del recurrente, en cuanto a la aplicación de los procedimientos específicos para la disposición de mercancías por parte de los funcionarios de la Aduana Nacional, ya que, el hecho a sancionar en el presente proceso, no es la forma en la cual se debió disponer del vehículo Clase: Automóvil, Marca Ford, Tipo KA, Chasos 9BFZH554JXH8362419, Placa BAP6819, sino que el Concesionario procedió a cortar el mismo sin que exista una instrucción expresa por parte de la Administración Aduanera….”
La exposición realizada en la Resolución Jerárquica, resuelve de manera negativa el planteamiento realizado por el recurrente, explicando los motivos que llevaron a la conclusión que no se justifica la acción de ALBO SA y por qué corresponde imponer la sanción aplicada; entendiendo así que, cuando la AN establece que el demandante no puede arrogarse atribuciones que no le compete, hace referencia a que la actuación de ALBO SA no corresponde a un procedimiento legalmente establecido; es decir, que dentro de la custodia de la mercancía, no puede asumir determinaciones de manera individual; sino, es por medio de una instrucción legalmente establecida.
Es así que la AN resolvió el reclamo exponiendo de manera clara y puntual los motivos por los cuales rechazó el argumento del recurrente, sustento con el que está en desacuerdo la parte ahora demandante, mostrando en la demanda el descontento con lo resuelto; empero, eso no constituye una falta de motivación de la resolución y menos una afectación de la forma como vicio de nulidad; por el contrario, la parte demandante debió sustentar por qué considera que sí podía realizar esa función aun sin autorización de la AN o por qué su actuar fue correcto.
Para el análisis de la problemática debe considerarse que conforme a la RD Nº 01-023-03, se estableció las siguientes responsabilidades y restricciones al Concesionario:
“Articulo 18.-…Adicionalmente los Concesionarios se obligan a cumplir el presente Reglamento, las normas reglamentaciones y procedimientos que sean dictadas por el Directorio de la Aduana Nacional en ejercicio de su competencia”
Artículo 67.- El concesionario es el único y exclusivo responsable por la realización de Servicio y por la custodia y la conservación de las mercancías ingresadas en cada Recinto Aduanero que administra
Artículo 74.- Los Concesionarios están prohibidos de realizar las siguientes actividades:
c) Realizar cualquier función que constituya una facultad exclusiva de la Aduana Nacional y de la administración aduanera.
La normativa señalada confirma el análisis de la AN, porque el Concesionario está obligado a cumplir los reglamentos y procedimientos legalmente establecidos; y que conlleva a que, la inutilización de una mercancía, deba, ser previo procedimiento legal y no por decisión unilateral del Concesionario; quien, es el único responsable por la custodia y conservación de las mercancías y sobre estas tiene que cumplir esa función, pero sin llegar a atribuirse funciones que sean exclusivas de la AN.
De acuerdo a lo señalado; si bien, la mercancía pudo llegar a tener el mismo fin de inutilizarse, esto no exime al Concesionario de la responsabilidad que tiene de custodia y conservación, porque la condición de su mantenimiento, no cambia hasta que la AN instruya o determine que se inutilice la mercancía.
Ahora si bien, es correcto lo afirmado por el demandante, en cuanto a que no corresponde la inutilización de la mercancía a un capricho o arbitraria decisión de la AN; pero, es justo por ello que el concesionario no puede alegar que el resultado final es el mismo al que se hubiera llegado, porque no se podría proceder a la inutilización de la mercancía (corte en dos) mientras no exista un procedimiento previo y que se encuentre finalizado, mismo que debió concluir con la orden de la AN para que se proceda a la inutilización, al no existir esa orden el actuar de ALBO SA constituye una infracción administrativa.
Lo expuesto está respaldado con el contenido de la nota CITE ALBO-SCZ 00713/2018, que afirma:
“…fue así que a raíz de una confusión, la empresa terciarizada que nos presta el servicio de corte de vehículos procedió a cortar el mencionado motorizado, mismo que ha sido verificado por funcionarios de su administración.”
Exposición que no deja lugar a duda que la intención de ALBO SA, no fue adelantar el procedimiento de inutilización de la mercancía, menos se contaba con una orden emitida por la AN; sino que, por un descuido y negligencia en la obligación de custodia y conservación de la mercancía, se procedió al corte del vehículo que se encontraba en su poder; por lo que, no puede afirmarse que no existe daño causado, cuando esté se ocasionó al tener una mercancía que debía ser protegida por ALBO SA, pero fue inutilizada sin que existe una orden de ello, ocasionándose el daño en ella, cuando no correspondía.
Por otra parte, el demandante reclamó que la instancia Jerárquica no habría revisado el contenido de los actuados para resolver el fondo conforme a los arts. 63, 68 de la LPA y 28 y 30 del RLPA; sobre el punto, debe considerarse que la Resolución Jerárquica debe resolver el fondo en controversia, pero debe realizarse conforme a lo reclamado por la parte recurrente, cumpliendo con el principio de congruencia externa; es decir, la resolución debe delimitarse a lo discutido por las partes, respondiendo cada uno de los puntos reclamados y conforme fueron argumentados.
Lo señalado, fue considerado en la Resolución Nº RD 03-172-20 de 16 de diciembre, que en su contenido resolvió la problemática desde el tercer Considerando, analizando los reclamos del Recurso Jerárquico planteado por ALBO SA confrontándolo con la Resolución de inferior; además, de sustentar su análisis en los antecedentes administrativos, concluyendo que la Resolución del inferior es correcta; todo eso, sin que sea ampulosa, pero analizando todo lo desarrollado, relacionando los reclamos y lo obrado por los de instancia inferior.
Conforme a lo señalado, se entiende que la Autoridad que resuelve una impugnación encuentra los limites en los reclamos y afectaciones que se sustentan, ello también restringe el actuar de este Tribunal, que se encuentra limitado a resolver la problemática expuesta en la demanda y conforme a los argumentos establecidos en ésta; y al no haberse sustentado mayor afectación o concretamente explicado cómo se afectó lo dispuesto en los arts. 63, 68 de la LPA y 28 y 30 del RLPA, no corresponde un mayor sustento.
Respecto a que los Informes son facultativos y no obliga a que se resuelve conforme a ellos, debe considerarse que la instancia Jerárquica, ha corroborado la afectación causada, considerando los hechos que se lo causaron, estableciendo puntualmente cuál es la norma infringida y cómo es que se establece la sanción, extremo que concuerda con los Informes emitidos; por lo que, los Informes presentados fueron considerados de manera positiva para establecer el hecho sancionado, sustentando su respaldo en los antecedentes administrativos e incluso en la misma afirmación realizada por ALBO SA en la nota CITE ALBO-SCZ 00713/2018, (ya citada anteriormente); por lo que, sí corresponde acoger dichos Informes, entendiendo que la Resolución Jerárquica no sólo se basó en ellos; sino, en la corroboración de los antecedentes desarrollados en el procedimiento administrativo.
Respecto de la aplicación del principio de verdad material contenido en el art. 4-d) de la LPA, debe entenderse que esta, conlleva la verificación de la verdad simple y pura desechando cualquier formalismo excesivo que impida su conocimiento; en el presente caso, debe considerarse que el demandante no negó que la mercancía hubiese sido afectada cuando fue partida, tampoco presentó prueba en contrario; ahora si bien, el resultado final de la mercancía pudo haber sido el mismo, pero esto no cambia el hecho que al momento de ser inutilizado, no correspondía; porque, ante la AN se realiza un procedimiento en el que, en el caso no se emitió aún la orden para que se proceda con la inutilización; por lo que, el demandante no puede escudar su actuar en el resultado final de un procedimiento Sancionador de Contrabando Contravencional, cuando la verdad de los hechos establece que en la fecha que fue partida la mercancía, no se tenía un procedimiento que hubiese concluido con la orden del proceder a su inutilización; por el contrario, estaba vigente la obligación legal del concesionario de resguardar el bien, hecho que derivó en la sanción impuesta.
Respecto de la tipificación cabal y exacta, conforme se expuso anteriormente, la norma contenida en el art. 86-18) del Reglamento para la Concesión de Deposito Aduanero, prevé que se configura la infracción administrativa cuando se produce una avería en la mercancía ingresada al Deposito Aduanero y que esta, sea atribuible al concesionario, descripción que se ajusta a cabalidad a los hechos por los que procedió a sancionar la AN, porque el automóvil marca Ford, con placa BAP6819 dentro del Deposito Aduanero sufrió la avería al ser partido en dos, cuando no existía orden alguna para su inutilización, extremo que es de responsabilidad de ALBO SA como concesionario; por lo que, el actuar del sancionado se ajusta a la descripción de la norma sin necesidad de interpretación, confusión o duda al respecto, configurando el principio de legalidad y tipicidad.
Respecto a la sanción injusta y forzada debe considerarse que el art. 88-b) de la RD Nº 01-023-03 establece:
“La Aduana Nacional aplicara una multa en Dólares a las infracciones administrativas determinadas en el artículo 86 del Presente reglamento, por los siguientes montos:
b) Con una multa equivalente a $us.2.000 (dos Mil 00/100 Dólares) por las infracciones administrativas señaladas en os numerales 5) a 18) del art. 86 del presente Reglamento.
Encontrando que la norma establece de forma clara y puntual la sanción que debe imponerse a lo establecido en el art. 86-18 de la RD Nº 01-023-03, señalando el monto de $us.2.000, sin que deje lugar a interpretación o se pueda considerar atenuantes o agravantes; por lo que, al establecer esa sanción la AN, dió cumplimiento a la normativa señalada, imposición de sanción que corresponde determinar los hechos y la infracción administrativa cometida por ALBO SA.
Debe reiterarse que si se configuró la afectación, porque se ocasionó una avería cuando la mercancía fue inutilizada en un tiempo y espacio en el que no existía la orden dada por la AN, incumplimiento ALBO al cuidado y custodia al que estaba obligado.
Respecto a la aplicación de LGA y el art. 283 de su reglamento, debe considerarse que no es aplicable al presente caso, porque la sanción impuesta no corresponde a un ilícito o contravención aduanera regulada por esa norma; sino que, constituye una infracción administrativa establecida y sancionada por el Reglamento para la Concesión de Deposito Aduanero.
Sin embargo de lo señalado, debe considerarse que en el presente caso no se realizó la aplicación análoga del Reglamento para la Concesión de Deposito Aduanero, porque se sancionó únicamente con esa norma y no se aplicó otras normas paralelas, ni se realizó interpretaciones partiendo de normativa distinta; además, el demandante no estableció los motivos o razones por las que considera que se realizó una aplicación análoga.
El art. 86 del Reglamento de Concesión, no limita la configuración de la infracción sólo cuando hubiese responsabilidad de resarcimiento al importador o de pago de tributos; sino, cuando se causa la avería o extravió de la mercancía, extremo que fue establecido de manera correcta en la Resolución Administrativa Sancionadora, por lo que corresponde la sanción de $us.2.000, entendiendo que es el procedimiento sancionador por la infracción administrativa generada.
Asimismo, no exime de la responsabilidad del demandante, el señalar que la mercancía igualmente tendría que ser inutilizada al caer esta en contrabando contravencional; porque para la inutilización, debe seguirse un procedimiento legalmente estableció y que debe concluir con la orden de la AN, aspecto que no ocurrió al momento que el ALBO SA partió la mercancía, entendiendo que el argumento del demandante es solo una excusa para justificar el incumplimiento de la obligación que tenía.
El demandante refiere que no corresponde la sanción porque no existe un daño, pero conforme a lo señalado anteriormente, se establece que el descuido o negligencia de ALBO, ocasiono que una mercancía sea partida en dos, generando el incumplimiento a sus obligaciones; lo que sí constituye en una afectación por sí misma; además de adecuar su conducta a lo establecido en el art. 86-18 de la RD Nº 01-023-03, que realiza la descripción de una conducta reprochable y que debe ser sancionada, siendo indistinto a lo que podría pasar en el futuro con la mercancía.
El justificar su actuar señalando que no existe un daño solo muestra la ligereza con la que está actuando ALBO SA y el desatino para realizar las funciones de custodia y resguardo de la mercancía que le es encomendada, porque no puede aparentar que sólo estaban adelantando el resultado final de un procedimiento administrativo, en el que no son parte; y que además, no son quienes definen lo que acontecerá con la mercancía, entendiendo que solo buscan minimizar el incumplimiento de su obligación de resguardo.
Respecto de la falta de motivación de la Resolución Jerárquica por contener un 95% de transcripción y un 5% de contenido, se advierte que es una afirmación sin sustento, porque el demandante hace esa afirmación, pero no establece qué punto o reclamo no fue resuelto, tampoco expone la carencia de motivación para alguna de las conclusiones arribadas; por el contrario, se encuentra que la Resolución Jerárquica impugnada, contiene el suficiente análisis y motivación para la forma en la que fue resuelta, encontrando que en el segundo Considerando, se realizó una exposición de la normativa aplicable al caso, en el Considerando tres a siete, se tomó cada reclamo de ALBO SA y se procedió a su análisis realizando una comparación entre lo reclamado, lo sustentado por el inferior, los antecedentes administrativos y la conclusión a la que se arriba, por lo que no se advierte la falta de motivación reclamada
Respecto de la aplicación del art. 88 del DS Nº 27113, no se establece clara y puntualmente, cuál es la prueba sobre la que su admisibilidad estaría en duda, entendiendo; por el contrario que, en el procedimiento administrativo y la vía de impugnación de manera clara establecieron que los descargos presentados, no desvirtúan los hechos sancionados; y por el contrario, se estableció la adecuación de la conducta de ALBO SA a lo dispuesto en el art. 86-18 del Reglamento de Concesión; además, al demostrar la adecuación de la conducta a la infracción sancionada y al haber realizado un procedimiento administrativo sancionador que permitió el derecho a la defensa del sancionado, no puede aplicarse el principio de buena fe, porque no se puede presumir el cumplimiento en sus labores de ALBO SA, cuando se tiene acreditado que el vehículo en su custodia sufrió avería al ser inutilizado sin que exista una orden de la AN.
El demandante refiere que el destino de la mercancía no la impone la AN a capricho; al respecto, como ya fue señalado anteriormente, debe considerarse que la mercancía no puede estar sujeta a capricho de la AN y tampoco su custodia y resguardo puede estar sujeta a la voluntad de ALBO, para ello existe procedimientos legales que deben ser establecidos, debiendo la AN cumplir la Ley Nº 1990 (LGA) y su Reglamento, la Ley Nº 615, la Ley Nº 755, la Ley Nº 975, el DS Nº 28963 modificado por el DS Nº 2232, el DS Nº 3640 y actualmente la RD Nº 01-009-19 (que fue señalada por el demandante) y por ese mismo motivo y siguiendo bajo la obligación legal de un debido proceso es que ALBO SA no debía realizar la inutilización del vehículo en cuestión, al no contar con una orden de la AN; por el contrario, estaba OBLIGADO a resguardar la mercancía hasta que dentro de un conducto regular y procedimiento legalmente establecido reciba la orden de lo que se debía hacer con la mercancía.
El demandante alega que la AN afirmó que la sanción no es por cómo debió disponerse del vehículo; sino de que, no se tenía instrucción expresa para que su corte, afirmación que estaría dentro de la resolución anulada; empero, esta afirmación no desvirtúa ni desacredita la sanción impuesta; más aún, considerando que si bien, existe una Resolución Administrativa anulada, esta fue por defectos de forma en la emisión del Informe preliminar, lo que no conlleva que la normativa y hechos reprochables cambien, porque eso no cambia el hecho de que ALBO SA incumplió una obligación legal, menos cambia la taxatividad de la norma, porque la descripción de la misma es clara puntual y precisa; además que, la descripción contenida en la RD Nº 01-0023-03 se adecua al hecho reprochable realizado por ALBO SA.
Respecto de la obligación de la AN de producir pruebas conforme al art. 88 del DS 27113, se encuentra el respaldo suficiente dentro de los antecedentes administrativos, que establece cómo es que se encontraba la mercancía al momento de ingresar en resguardo de ALBO SA (conforme al parte de Recepción de fs. 17 de los antecedentes administrativos) y cómo es que la misma se encontraba el 4 de junio de 2018, cuando los funcionarios de la AN realizaron la verificación de la mercancía (conforme al Informe de fs. 283 a 277 y la nota CITE ALBO-SCZ 00713/2018 de fs. 88 de los antecedentes administrativos); además, que ALBO SA, no negó que se procedió a la inutilización de la mercancía, cuando no contaba con orden alguna de la AN; por lo que, al reconocer esta no queda lugar a duda de lo acontecido.
Respecto de la aplicación del art. 26-d)-e) del DS 27113, no pude excusarse la infracción cometida considerándolo simplemente como un error, entendiendo que el hecho se configura ante la negligencia de ALBO SA, al momento de causar una avería de una mercancía que estaba bajo su custodia, encontrándose dentro la conducta sancionada, aun así, hubiese sido cometida sin la intencionalidad, porque eso no libera de la obligación que tenía, ni la sanción legalmente establecida, por lo que la aplicación normativa realizada no configura excesos, abusos ni arbitrariedad de la administración, porque aplicó el Reglamento de Concesión impidiendo una infracción administrativa.
Conforme a lo señalado no se transgredieron los arts. 115 y 116 de la CPE; 16-h, 26-e), 28-e, 30, 35-c)-d), 68 de la Ley Nº 2341, 88 y 89 del DS Bº 27113, porque el actuar de la AN se adecua a un debido proceso, en el que se respetó los derechos de ALBO SA y se probó que la conducta incurrido por este, se adecua a lo establecido en el art. 86-18 del Reglamento de Concesión, ameritando en consecuencia la sanción impuesta.
En conclusión, el demandante no ha demostrado que la Resolución Jerárquica impugnada, se encuentre errada y hubiese realizado un análisis inadecuado de los hechos y normativa aplicada.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en el ejercicio de la atribución conferida en el art. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 272 a 285, interpuesta por ALBO SA representada por su Fernando Ríos España; en consecuencia, se mantiene firme y subsistente la Resolución de Recurso Nº 03-172-20 de 16 de diciembre, emitidos por la Aduana Nacional.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal, sea con nota de atención.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.