TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Sentencia Nº 171
Sucre, 15 de agosto de 2022
Expediente: 153/2021-CA
Demandante: Ana María Fátima Solares Gaite
Demandando: Autoridad General de Impugnación Tributaria
Proceso: Contencioso Administrativo
Resolución Impugnada: Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0454/2021 de 7 de abril
Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán
Emitida dentro del proceso Contencioso Administrativo seguido a demanda de Ana María Fátima Solares Gaite contra la Autoridad General de Impugnación Tributaria.
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa de fs. 230 a 240, interpuesta por Ana María Fátima Solares Gaite contra la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT); impugnando la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0454/2021 de 7 de abril; el Auto de admisión de fs. 249; la contestación a la demanda de fs. 308 a 315; el Decreto de fs. 328 que corrió traslado a la réplica sin que el demandante ejerza ese derecho; el Decreto de Autos para Sentencia de fs. 331; los antecedentes y todo lo que en materia fue pertinente analizar; y:
I. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO:
El 26 de octubre de 2018, la Aduana Nacional (AN) emitió la Nota de retención de Equipaje Nº 2018211000801 (formulario 114 de fs. 5 a 6 de los antecedentes administrativos), por el equipaje con peso de 49,9 Kilogramos, contenidos en carteras, relojes y ropa de distintas marcas y tallas no declarados en el formulario Nº 250 (fs. 2 a 4 de los antecedentes administrativos) por Ana María Fátima Solares Gaite al ingreso a territorio aduanero.
El 20 de noviembre de 2018, la AN emitió el Acta de Intervención Contravencional ELALA-C-0020/2018 de 20 de noviembre (fs. 29 a 44 de los antecedentes administrativos), disponiendo el comiso de la mercancía no declarada en el formulario 250, calificando la conducta como contrabando conforme al art. 181-b) del Código Tributario Boliviano (CTB-2003) Ley Nº 2492, acto notificado a la contribuyente el 7 de noviembre de 2018.
Por Resolución Administrativa AN-GRLGR-ELALA-RESADM-3348-2018 de 19 de noviembre, (fs. 93 a 95 de los antecedentes administrativos), se ANULÓ el Acta de Intervención Contravencional ELALA-C-0015/2018 de 26 de octubre; en consecuencia, se emitió el Acta de Intervención Contravencional ELALA-C-020/2018 de 26 de octubre (fs. 96 a 111 de los antecedentes administrativos), calificando la presunta comisión de contrabando Contravencional conforme al art. 181-b) del CTB-2003, acto notificado el 21 de noviembre de 2018 (fs. 112 de los antecedentes administrativos).
Desarrollado el proceso administrativo, la AN emitió la Resolución Sancionatoria Nº ELALA-RC Nº 0018/2018 de 28 de noviembre, (fs. 145 a 176 de los antecedentes administrativos), que declaró PROBADA la comisión de contrabando contravencional tipificado en el art. 181-b) de la Ley Nº 2492, en contra de Ana María Fátima Solares Gaite, disponiendo en consecuencia el decomiso definitivo de la mercancía descrita en el Acta de Intervención Contravencional ELALA-C-0020/2018.
Contra la Resolución Sancionatoria emitida, Ana María Fátima Solares Gaite interpuso recurso de Alzada que concluyó con la Resolución ARIT-LPZ/RA 0375/2019 de 14 de marzo (fs. 210 a 220 de los antecedentes administrativos) que ANULÓ la Resolución Sancionatoria Nº ELALA-RC Nº 0018/2018 y dispuso que la AN emita nueva resolución que contenga la evaluación de todos los medios de prueba.
Contra la determinación asumida en Alzada, la AN interpuso recurso Jerárquico que concluyó con la Resolución AGIT-RJ 0599/2019 de 4 de junio (fs. 253 a 262 de los antecedentes administrativos) que CONFIRMÓ la nulidad determinada; por lo que, la AN emitió la Resolución Sancionatoria AN-GRLGR-ELALA-RESSAN-220/2019 de 24 de julio (fs. 288 a 309 de los antecedentes administrativos) que declaró PROBADA la comisión de contrabando contravencional tipificado en el art. 181-b) del CTB-2003 y dispuso el comiso definitivo de la mercancía detallada en el cuadro 1 del Título V del Acta de Intervención Conrtavencional ELALA-C-0020/2018 de 20 de noviembre.
Contra esa determinación de la AN, la sujeto pasivo Ana María Fátima Solares Gaite interpuso Recurso de Alzada que concluyó con la Resolución ARIT-LPZ/RA 1279/2019 de 18 de noviembre, (fs. 338 a 349 de los antecedentes administrativos) que ANULÓ la Resolución Sancionatoria AN-GRLGR-ELALA-RESSAN-220/2019 de 24 de julio, disponiendo que la AN emita nuevo acto que exponga y demuestre de manera fundamentada la valoración de los descargos presentados.
Contra la Resolución de Alzada emitida, Ana María Fátima Solares presentó Recurso Jerárquico que concluyó con la Resolución AGIT-RJ 0461/2020 de 26 de febrero, (de fs. 371 a 381 de los antecedentes administrativos) que CONFIRMÓ la nulidad determinada.
La AN emitió la Resolución Sancionatoria AN-GRLGR-ELALA-RESSAN-48/2020 de 18 de septiembre, (fs. 408 a 433 de los antecedentes administrativos), y declaró PROBADA el contrabando contravencional establecido en el art. 181-b) de la Ley Nº 2492, en consecuencia el comiso de la mercancía descrita en el Acta de Intervención Nº ELALA-C-0020/2018 de 20 de noviembre.
Contra la Resolución Sancionatoria señalada, la sujeto Pasivo interpuso Recurso de Alzada, que concluyó con la Resolución de Alzada ARIT-LPZ/RA 0032/2021 de 15 de enero (fs. 124 a 169 de los antecedentes de impugnación administrativa), que CONFIRMÓ el acto administrativo impugnado; asimismo, planteado el Recurso Jerárquico, se emitió la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0454/2021 de 7 de abril, (fs. 247 a 255 de los antecedentes de impugnación administrativa), que CONFIRMÓ la Resolución de Alzada impugnada.
El 26 de julio de 2021, Ana María Fátima Solares Gaite interpuso demanda contenciosa administrativa (fs. 230 a 240), contra la citada Resolución de Recurso Jerárquico, proceso que se resuelve en esta Sentencia.
II. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Y LA CONTESTACIÓN:
Demanda.
Fundamentos de hecho.
1.- En la tramitación y por impugnaciones anteriores se tendrían las Resoluciones de Alzada ARTI-LPZ-RA 0375/2019 de 14 de marzo y 1278/2019 de 18 de noviembre que fueron confirmadas por las Resoluciones Jerárquicas AGIT-RJ 0599/2019 de 4 de junio y 0461/2020 de 26 de febrero, que anularon el procedimiento administrativo anterior, esto porque habrían considerado que no se valoraron los descargos presentados, vulnerando derechos constitucionales; empero, estas determinaciones habrían sido desechadas porque al emitir los nuevos actos no fueron considerados generando que se vulneren nuevamente Derechos Constitucionales.
La Resolución de Alzada ARIT-LPZ/RA 0032/2021 de 15 de enero (la última emitida), le afectaría al sumar criterio sancionatorios a los expuestos por la entidad aduanera y que antes consideraba equívocos, incompletos y que vulneran los Derechos Constitucionales, llegando incluso a incorporar juicios de valor a las tablas elaboradas por la entidad aduanera, siendo apreciaciones confusas y erradas sobre las facturas presentadas, que comprobarían el pago por las compras realizadas y corresponderían a las actuales prácticas de comercio empleando tecnología de códigos.
Esos errores habrían sido confirmados por la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0454/2021 de 7 de abril, esto sin análisis valido y con errores.
2.- Desarrolló una relación de los hechos acontecidos el 9 de noviembre del 2018 hasta la notificación del Acta de Decomiso, en la que se estaría tomando los valores más altos de la etiquetas que tenían los productos, cuando esos no corresponderían a los precios pagados; por lo que, habría presentado la nota de 14 de noviembre, por la que solicitó se revierta la medida, acompañando las facturas que respaldan las compras que realizó y una planilla por ítem que demostraría el error en la valoración de lo decomisado; posteriormente, el 21 de noviembre de 2018, habría sido notificado con otra Acta de Decomiso remplazando la anterior, corrigiendo el error que se cometió en el acto de comiso, al retener hasta las bolsas internas de la maleta y consignarlas entre los productos incautados, retirando de la lista productos que después no se le devolvió.
Dentro el nuevo plazo de descargos generado por el acta de comiso, se habría ratificado en los descargos ya presentados, además de explicar que en países como Estados Unidos ya no se registraría en el sistema se facturación el nombre del comprador, por los sistemas modernos que tendrían.
Pese a los descargos presentados, la Resolución Sancionatoria Nº ELALA-RC-0018/2018 habría declarado probado el contrabando conforme al art. 181-b) del CTB-2003, tomando los precios arbitrarios del Acta de Decomiso, estableciendo en cada ítem que no ampara.
En la segunda Resolución Sancionatoria, en el Considerando III, habría incorporado el cuadro del Acta de Decomiso, sin realizar mayores argumentos, realizando también una valoración arbitraria y subjetiva.
En la tercera Resolución Sancionatoria elaborarían un cuadro basándose en relación de productos y cantidades del Acta de Decomiso e introduciendo una columna en la que incorpora los precios presentados en los descargos, sin establecer si da o no valor a los respaldos presentados en las facturas.
En la tercera Resolución Sancionatoria se incluiría una columna denominada evaluación donde se realizaría comentarios a las facturas presentadas, las que serían incongruentes entre las observaciones y las facturas presentadas, porque en la quinta casilla de las facturas establece las cantidades, donde los funcionarios también habrían establecido las cantidades de las unidades decomisadas; asimismo, observarían que las mercancías no están descritas en las facturas, pero no se percatan que los códigos de las facturas también están en las etiquetas de las prendas.
Los precios tomados serían los más altos que estaban en las etiquetas, sin constatar que en las mismas se encontraban en rebaja, porque las prendas habrían sido adquiridos en outles (lugares de rebaja por cambio de temporada).
Respecto de las consideraciones realizadas, manejaron lo decomisado como mercancías, pretendiendo crear el carácter mercantil, desconociendo la verdad material y la buena fe proclamada en la Ley Nº 2492.
3.- La Administración Aduanera habría generado en la tramitación del proceso una dilación de 6 meses, desechando los plazos legalmente establecidos; por lo que, se tendría que establecer si la actitud asumida por esa entidad es correcta y acorde a lo establecido en el art. 4-j)-k) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que también debería ser objeto de una Resolución Sancionatoria.
4.- La Ley Nº 2492 estaría muy dispersa y reglamentada por normas de menor jerarquía, las cuales se aplicarían sobre la Ley, como sería el caso de las Resoluciones Normativas de Directorio de la AN; además, que la LPA estaría reglamentada por el Decreto Supremo (DS) Nº 27113, se aplicaría en materia administrativa, pero en materia aduanera se tendría norma específica.
5.- El problema se habría generado en el mal llenado del Formulario Nº 250 de la declaración de equipaje, el que no podría sobre ponerse a la verdad natural del Derecho, que se priorizaría en protección del ciudadano contra los abusos y excesos de una administración pública; es así que, la entidad Aduanera no debería desconocer los usos y costumbres internacionales permitiendo a las personas internar algún tipo de productos destinados a uso personal o familiar, entendiendo todo en lo más favorable y no de la mala fe, permitiendo subsanar errores antes de desconocer el derecho constitucional del derecho a la inocencia y actuar con abuso de poder.
6.- La nulidad de obrados otorgada a la Administración Aduanera, solo habría permitido que siga cometiendo los mismos errores, generando además nuevas impugnaciones, sin que se sancione al sujeto activo por los errores que comete, dando lugar a un circulo indefinido de actos.
Dentro de lo señalado, indicó que debería considerarse el art. 68-I de la LPA conforme a los arts. 74-1) y 201 del CTB-2003, para que en Resolución Jerárquica se pronuncie sobre el fondo de lo litigado, teniendo solo como excepción al SIRESE, SIREFI y SIRENARE; por lo que, el nivel Jerárquico debía corregir los errores u omisiones del órgano de instancia, debiendo considerar que el recurso jerárquico agota la vía administrativa y no disponer que el inferior emita nueva resolución; esto, entendiendo que la posibilidad de un circulo infinito del mismo procedimiento, agravia el debido proceso, no pudiendo un proceso administrativo durar años.
7.- Los dos primeros procesos de impugnación administrativa habrían evidenciado la afectación del debido proceso y derechos constitucionales; empero, en la última confirmarían la Resolución Sancionatoria sin mayor explicación sobre el cambio; es así que, en la Resolución de alzada, en más de 90 hojas solo repetiría los argumentos de la Resolución sancionatoria, señalado que se superaron los problemas de valoración de descargos, pero no harían mención alguno a los derechos constitucionales vulnerados.
La Resolución de Alzada no solo habría transcrito el contenido de la Resolución Sancionatoria; sino, que habría completado las tablas realizadas por la AN, cuando esa es tarea específica del sujeto activo contraviniendo el principio universal de no agravar la situación inicial del recurrente conforme al art. 63-II de la Ley Nº 2341, situación que afectaría directamente la seguridad jurídica del proceso y el sistema de impugnación.
Conforme a lo señalado, existiría precedentes contradictorios en las resoluciones emitidas por la autoridad administrativa, conforme al art. 30-f) del DS Nº 27350, porque las resoluciones de Alzada y Jerárquico emitidas en las dos primeras oportunidades serian precedentes que no fueron cumplidas porque las mismas anularon dos veces las Resoluciones Sancionatorias, pero se habría dado un giro insólito en el proceso, la Resolución de Alzada ARIT-LPZ 032/2021 falló confirmando la última Resolución Sancionatoria, incurriendo en la contradicción de resoluciones emitidas por la misma autoridad, incluso en instancia Jerárquica.
8.- Las Resoluciones de Alzada y Jerárquica habrían desconocido la presunción de inocencia, la conducta abusiva y arbitraria, la discriminación, menoscabo de la dignidad de la persona, incumplimiento del debido proceso y de una justicia pronta, oportuna y sin dilaciones, aplicación de normas inferiores, repetición indefinida de etapas procesales, con ello se habrían transgredido lo establecido en los arts. 21-2, 22, 109-II, 114-II, 115, 116-I, 117-II, 410 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 68-1-2-5-6-10 del CTB-2003.
9.- El art. 160 con relación al art. 181 del CTB-2003, regularían el contrabando estableciendo el monto de UFV´s, el cual en los últimos años se habría incrementado sustancialmente mediante la Ley General del Presupuesto de la gestión 2013, debiendo considerar que para este efecto se habría establecido un monto igual o mayor a UFV´s.200.000, debiendo para la configuración de contrabando cumplir con esa característica y cualquier calificación de contravención que salga de esa condición seria incorrecta.
Conforme a lo señalado, las dos primeras Resoluciones Sancionatorias habrían establecido como valor del decomiso el monto de $us.4.902,47 equivalentes a Bs.34.121,17, lo que haría pertinente la calificación de contrabando contravencional; empero, en la fundamentación Técnico Jurídica Punto IV.3 numerales xiii y xxi, se omitiría realizar la distinción refiriendo simplemente como contrabando invocando incluso el art. 181-b) del CTB-2003 relativo al tráfico de mercancías, error que estaría en la Resolución Sancionatoria emitida y en las Resoluciones de impugnación administrativa.
Se debería realizar una adecuada interpretación normativa, ubicando el supuesto hecho a sancionar haciendo mención al art. 160-4) del CTB-2003 y al párrafo final actualizado del art. 181 sin mencionar el literal b) de este último artículo porque quedaría fuera de contexto.
Petitorio.
Solicitó se declare PROBADA la demanda y se deje sin efecto la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0454/2021 de 7 de abril, extinguiendo el proceso administrativo, disponiendo la devolución inmediata del equipaje retenido, con responsabilidad y sanción por la vulneración al debido proceso y los derechos fundamentales e intereses legítimos y reparación moral y económica por el largo e infundado proceso.
Admisión.
Mediante Decreto de 27 de julio de 2021 de fs. 242 se dispuso que con carácter previo a la admisión se presente el Auto Motivado y su notificación referidos en la demanda, subsanando la observación por memorial de fs. 247, se admitió la demanda contenciosa administrativa por Auto de 2 de septiembre de 2021 de fs. 249, de conformidad al art. 327 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) y el art. 2 núm. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, disponiéndose el traslado al demandando y la notificación al tercero interesado, mediante provisión citatoria en ambos casos.
Contestación.
La AGIT representada legalmente por Katia Mariana Rivera Gonzales, Directora Ejecutiva de la AGIT, por memorial de fs. 308 a 315, contestó negativamente la demanda contenciosa administrativa, alegando:
1.- Los argumentos de la demanda son una reiteración de los fundamentos expuestos en instancia recursiva, aspecto que sería un impedimento para ingresar al fondo de la acción, conforme se ha establecido en las Sentencias N° 238/2013 de 5 de julio, 252/2017 de 18 de abril, emitidas por la Sala Plena del Tribunal Supremo; además, se tendría que nominalmente la demanda está dirigida contra la Autoridad General de Impugnación Tributaria, pero los actos van dirigidos a lo realizado por la Autoridad Regional, contraponiéndose a lo señalado en la Sentencia Nº 32/2016 de 20 de octubre (no señala sala emisora).
Es así que, la carencia de los requisitos en la demanda y la falta de peticiones claras conllevaría a declararla improbada.
2.- La demanda sería incongruente con lo resuelto en instancia Jerárquica, porque esta no habría aplicado Resoluciones Normativas de Directorio, porque la Aduana Nacional no emitiría ese tipo de normativa; en ese entendido, debería considerarse la Sentencia Nº 119/2017 de 13 de marzo emitida por Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
Respecto a que otros pasajero pudieron subsanar los errores cambiando su declaración inicial, no es un argumento planteado en instancia administrativa y no se habría presentado pruebas oportunas de ello, transgrediendo lo establecido en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0468/2015-S2 de 7 de mayo; extremo que, también se aplicaría a otros argumentos, como las compras en outlets, la consideración que en las mismas etiquetas constan los precios rebajados, los precedentes contradictorios en la emisión de las dos primeras resoluciones de Alzada y Jerárquicas con la tercera, los artículos de la maleta no pueden ser considerados mercancías, que no es comerciante, la prelación normativa, la norma que establece el contrabando contravencional o como delito, extremos que no habrían sido planteados en instancia Jerárquica, por lo que sería incongruente con lo resuelto en esa instancia, por lo que debería considerarse la Sentencia Nº 0228/2013 de 2 de julio.
Los aspectos de forma estarían superados, porque la Resolución Jerárquica impugnada resolvería el fondo de la contravención como lo habría solicitado la parte en el recurso Jerárquico, teniendo nuevos argumentos a considerarse en lo dispuesto en la SCP Nº 0654/2013 de 29 de mayo.
3.- La AGIT habría revisado que la AN haya cumplido con lo dispuesto en la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0461/2020 de 26 de febrero, advirtiendo que el sujeto Activo habría evaluado los descargos adjuntados mediante la nota presentada el 14 de noviembre de 2018, estableciendo que no se desvirtuó el contrabando contravencional, sustentando la AGIT en hecho y en derecho la decisión asumida, estableciendo que la Resolución Sancionatoria cumplió el arts. 99-II del CTB-2003.
La demandante no habría demostrado que la mercancía descrita el Acta de Intervención Contravencional, hubiese ingresado de manera legal a territorio nacional, si se demostró la legal importación conforme a los arts. 82 y 84 de la LGA y 186, 187 y 188 de su reglamento, como la Resolución de Directorio (RD) Nº 01-012-18 de 15 de junio, adecuando la conducta a lo establecido en el art. 181-b) de la Ley Nº 2492.
La Resolución de Alzada habría realizado el detalle de 142 ítems de mercancías, así como la documentación de descargo presentada por ítems, las respectivas observaciones y conclusión, descartando la carencia de fundamentación; más aún, considerando que se explicaría los motivos por los cuales se descartó la prueba presentada.
Respecto al principio de buena fe, debería considerarse el art. 69 del CTB-2009 que establecería que se presume esta, hasta que en debido proceso de determinación, prejudicial o jurisdiccional, la Administración Tributaria pruebe lo contrario, por lo que no sería aplicable al presente caso porque se tendría demostrado la configuración del art. 181-b) de la Ley Nº 2492 y estaría conforme a lo establecido en la SCP Nº 0802/2018-S2 de 11 de diciembre.
Con ello, se tendría que no se vulneraron los arts. 115-I, 117-II de la CPE, 66-6-7 del CTB-2003, encontrándose debidamente motivada y fundamentada conforme la Sentencia Constitucional (SC) Nº 1060/2006-R y la SCP Nº 532/2014 de 10 de marzo, cumpliendo lo establecido en el art. 211 del CTB-2003.
4.- Citó como doctrina tributaria la Resolución Jerárquica STG/RJ/588/2007 y como jurisprudencia las Sentencias Nº 510/2013 de 27 de noviembre, 54/2017 de 15 de febrero y 229/2014 de 15 de septiembre emitidas por Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
Petitorio.
Solicitó se declare improbada la demanda contenciosa administrativa interpuesta por Ana María Fátima Solares Gaite; manteniendo firme y subsistente la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0454/2021 de 7 de abril.
Réplica y dúplica.
Contestada la demanda, se corrió traslado para la réplica conforme el Decreto de fs. 328 notificando a la parte demandante, conforme a Diligencia de fs. 329, sin que esa parte haga uso de ese derecho y por ello tampoco se procedía la presentación de la Duplica.
Tercero interesado.
Conforme la diligencia fs. 255, el 24 de noviembre de 2021, se notificó al tercero interesado Administración Aduana de Aeropuerto El Alto de la AN con la demanda planteada por María Fátima Solares Gaite, apersonándose la entidad aduanera por memorial de fs. 321 a 327, habiéndose resguardado sus derechos.
Decreto de Autos para Sentencia.
Por Decreto de fs. 331, se decretó Autos par Sentencia.
III. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:
Conforme los argumentos de las partes, corresponde verificar si existen vicios de forma en la emisión de la Resolución Sancionatoria emitida por la AN y si estos fueron valorados correctamente por la AGIT al momento de emitir la Resolución Jerárquica; asimismo, establecer si la actuación de la demandante se encuentra dentro del contrabando contravencional.
IV. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Reconocida la competencia de esta Sala para la resolución de la controversia, de conformidad al art. 2 de la Ley Nº 620 del 31 de diciembre de 2014; en concordancia con el artículo 775 del CPC-1975 y la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439; y tomando en cuenta la naturaleza del proceso contencioso administrativo, como juicio de puro derecho, en el que se analiza la correcta aplicación de la Ley a los hechos expuestos por la parte demandante, corresponde realizar el control jurisdiccional y de legalidad sobre los actos ejercidos por la AGIT.
Luego de los trámites de Ley conforme se desprende de los antecedentes; se pasa a resolver la causa, analizando a los puntos traídos en la demanda, en los siguientes términos:
Doctrina aplicable al caso.
Para la solución de la problemática puesta a conocimiento de este Tribunal, es necesario considerar:
El acto de administrativo está definido por el art. 27 de la LPA, que refiere: Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo.”; en ese entendido, la SCP Nº 0667/2018-S4 de 16 de octubre, estableció que el acto administrativo es una decisión general o especial emitida por la facultad o atribución legal otorgada a una entidad pública para establecer sus derechos o intereses en pro de las entidades administrativas o de los particulares sujetos a su administración.
Es así que, entre los elementos esenciales del acto administrativo se tiene la legitimidad, que establece la presunción de validez del acto administrativo mientras que su posible nulidad, anulabilidad, modificación o revocación no hubiese sido declarada por autoridad competente; aspecto que, también permite ejercer el carácter impugnable del acto administrativo dentro el control administrativo o jurisdiccional, vías que tiene el administrado como mecanismo de defensa contra las determinaciones establecidas por la entidad pública y que puedan lesionar sus derechos.
Dentro de lo expuesto, debe considerarse que la LPA en los arts. 35 y 36, regulan la nulidad y anulabilidad del acto administrativo, estableciendo de manera concreta y clara las causales de cada una de estas figuras legales, encontrando que el art. 35 establece que las causales de nulidad son:
“I.- Son nulos de pleno derecho los actos administrativos en los casos siguientes:
a.- Los que hubiesen sido dictados por autoridad administrativa sin competencia por razón de la materia o del territorio;
b.- Los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible;
c.- Los que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido;
d.- Los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado; y,
e.- Cualquier otro establecido expresamente por ley.
II.- Las nulidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la presente Ley.”
Mientras que, el art. 36 de la LPA establece que las causales de anulabilidad son:
I.- Serán anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico distinta de las previstas en el artículo anterior.
II.- No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
III.- La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo dará lugar a la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
IV.- Las anulabilidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la presente Ley.
Conforme la normativa citada, ambos efectos conllevan que el acto administrativo deje de tener validez legal; empero, la nulidad conlleva vicios insubsanables, mientas que la anulabilidad puede ser subsanada con la regularización del vicio que llevo a su anulación; entendiendo que, la Autoridad Administrativa para regularizar su proceder y subsanar el vicio cometido, debe emitir nuevo acto que en la forma no restrinja ni vulnere los derechos del administrado y en el fondo puede determinar dentro de la sana crítica y conforme a derecho el resultado justo; en ello, puede mantener o modificar la determinación del acto que fue anulado; es decir, que el segundo acto administrativo suplanta al primero, siendo independiente en cuanto al resultado arribado inicialmente.
Resolución del caso concreto.
Para resolver el punto 1 de los argumentos de la demanda, es necesario considerar que conforme a la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0599/2019 de 4 de junio, se anuló la Resolución Sancionatoria Nº ELALA-RC Nº 0018/2018 de 28 de noviembre, por falta de fundamentación en la valoración de los comprobantes de compra venta presentados por el Sujeto Pasivo como prueba, habiéndolos descartado sin sustento legal alguno; por lo que, se dispuso que la entidad administrativa emita un nuevo acto administrativo que se pronuncie sobre la totalidad de los argumentos y documentos presentados como descargos.
Asimismo, la Resolución Jerarquía AGIT-RJ 0461/2020 DE 26 de febrero, confirmó la Alzada emitida, porque la Resolución Sancionatoria Nº AN-GRL-GR-ELALA-RESSANS-220/2019, persistió en el error de valoración de los descargos presentados, anulándose nuevamente la Sancionatoria emitida.
Conforme a lo señalado, se entiende que la nulidad determinada en las Resolución Jerárquicas AGIT-RJ 0599/2019 y 0461/2020 se sustentaron en la falta de valoración de la prueba o descargos presentados por la comitente en el procedimiento administrativo, advirtiendo con ello que la AN vulnero el debido proceso, motivo por el cual se ordenó la emisión de un nuevo acto administrativo.
Sobre este aspecto debe entenderse que la AGIT cuando anuló obrados en las dos ocasiones, no ingreso a resolver el fondo de la problemática, por advertir aspectos de forma que previamente debían ser subsanados y que se encontraban dentro de los reclamos formulados por el sujeto pasivo.
Es necesario aclarar que al momento de anular obrados y establecer que existía la falta de valoración de los descargos y como no se ingresó a realizar análisis de fondo de la problemática, la AGIT no estableció ni otorgó valor probatorio a los descargos presentados dentro el procedimiento sancionador; esto, porque se anuló obrados para que la entidad administrativa se pronuncie de manera positiva o negativa sobre los descargos y posteriormente a ello, ante un eventual recurso de impugnación administrativa, recién ingresar a la valoración en alzada y en Jerárquico los argumentos o reclamos que se generen en estos medios de impugnación.
Dentro de lo señalado debe considerarse lo expuesto en el acápite de “Doctrina Aplicable”, entendiendo que la anulabilidad de los actos administrativos tiene entre que, los vicios contenidos pueden ser subsanados, pero únicamente por la misma Autoridad que emitió el acto viciado; en consecuencia, cuando la AGIT advirtió que existían vicios de anulabilidad en las dos primeras Resoluciones Sancionatorias emitidas por la AN, dispuso que se corrige el vicio emitiendo una nueva resolución, siendo la AN quien debió subsanar el error; no puede la AGIT, direccionar o instruir uno u otro resultado; por lo que, es un error considerar que la AGIT, ha ordenado se considere la valoración positiva de los descargos presentados por el administrado y en base a eso, argumentar que existe un incumplimiento a lo dispuesto en instancia de impugnación administrativa.
Respecto de la tercera Resolución de Alzada (ARIT-LPZ/RA 0032/2021), al valorar los aspectos de forma reclamados por la sujeto pasivo, identificó en su página 15 y siguientes, que en la Resolución Sancionatoria AN-GRLGR-ELALA-RESSAN-220/2019 de 24 de julio, realizó un valoración de los argumentos de descargos alegados por Ana María Fátima Solares Gaite, en la nota presentada el 14 de noviembre de 2018, exponiendo incluso la transcripción del Considerando III de la Resolución sancionatoria referida; es así que, en instancia de Alzada se estableció que los descargos fueron valorados de manera negativa, estableciendo así la AN que esos descargos no desvirtúan el contrabando contravencional.
Posteriormente, la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0454/2021, realizando un análisis del contenido de la Resolución de Alzada, estableció en la página 14 que los argumentos de la Resolución de Alzada sean simples transcripciones, porque además de establecer puntualmente los argumentos de la AN también emitió un criterio de valoración y estableció los motivos que llevaron a la determinación asumida; conforme a lo señalado;, se establece que, dentro el procedimiento de impugnación administrativa no se emitieron resoluciones contradictorias; porque, las dos primeras resoluciones de Alzada y Jerárquico, anularon obrados porque en las Resoluciones Sancionatorias ALALA-RC Nº 0018/2018 y AN-GRLGR-ELALA-RESSAN-2020/2019 no se realizó la valoración de descargos presentados por la Sujeto Pasivo; empero, en la última impugnación administrativa, ya no se advirtió el vicio en el contenido de la Resolución Sancionatoria AN-GRLGR-ELALA-RESSAN-48/2020, por lo que no anularon obrados.
Conforme a lo señalado, debe entenderse que si bien en las dos primeras impugnaciones, el resultado fue anulando la Resolución de la instancia Administrativa; esto, no conlleva una vez emitida la nueva Resolución Sancionatoria que deba necesariamente darse la razón al administrado menos aun conlleva que todas las impugnaciones que puedan darse dentro el mismo proceso administrativo tengan como resultado la anulación de obrados; más aún, si consideramos que la finalidad de anular obrados es que se emita una nueva resolución sin vicios de forma, por lo que se establezca el conocimiento en el fondo de la impugnación, conforme a los argumentos presentados en el recurso de Alzada; entendiendo que, en el caso en análisis, la Resolución de Alzada en el acápite IV.2.1 pagina 19 y siguientes, sí ingresó a resolver el fondo de la problemática, exponiendo dentro de los cuadros de la página 29 y siguientes la descripción de la mercancía, el documento de descargo y la conclusión de la ARIT donde se incluyó lo expuesto por la AN para llegar a un análisis propio que sustente la determinación asumida.
En atención a lo señalado, no se advierte que dentro el procedimiento de impugnación administrativa se hubiese emitido resoluciones contradictorias y menos vulnerado el derecho de la sujeto pasivo en este aspecto; por el contrario, se advirtió que la AGIT expuso los motivos por los cuales consideró superados los vicios que contenían las dos primeras Resoluciones Sancionatorias y que no estaban en la tercera, Resolución Sancionatoria.
La parte demandante señaló que, no se habría dado cumplimiento a las dos primeras Resoluciones Jerárquicas, pero no establece de forma clara y puntual cómo es que habría acontecido este aspecto, ni estableció con precisión cuál es el descargo que no fue considerado o cómo es que la AN persistió en el vicio de anulabilidad, siendo los argumentos de este aspecto muy genéricos, que no permite a este Tribunal ingresar a mayores consideraciones al respecto; más aún, porque el contenido de la demanda de muestra la disconformidad de la sujeto pasivo con la respuesta negativa a los descargos, pero no señala cómo es que debieron ser valorados debió exponer cada descargo y vincularlo con lo que se pretendió probar.
Asimismo, debe considerarse que la Resolución de Alzada ARIT-LPZ/RA 0032/2021 de 15 de enero, no sumó criterios a la Resolución Sancionatoria que analizó, sino en el “Cuadro de Mercancías No Amparadas” pagina 29 y siguientes, estableció las conclusiones a las que arribó con el análisis de las observaciones realizadas por la AN las pruebas presentadas por la sujeto pasivo, explicando las razones para confirmar el trabajo realizado por la AN; extremo que corresponden dentro de una Resolución motivada, no advirtiendo que la ARIT hubiese incluido elementos nuevos y observaciones mayores a las que se establecieron en la Resolución Sancionatoria.
Lo expuesto fue de análisis y exposición dentro la Resolución Jerárquica impugnada, que previo sustento en el sub punto xiv del punto IV.3 indicó que el resultado declarado en Alzada corresponde a la valoración en la forma y en el fondo de los descargos presentados, sin que se hubiese realizado una simple transcripción; estableciendo así, un análisis del reclamo formulado en el Recurso Jerárquico, sobre los cuales la demandante no realizó argumentación que desvirtué lo expuesto por la AGIT.
Respecto del punto 2 del resumen de la demanda, la contribuyente reclamó que el precio tomado por la AN no sería correcto, porque no consideraron correctamente los descargos presentados, error que habría sido confirmado por la Resolución de Alzada; al respecto, realizando una revisión del recurso Jerárquico de fs. 218 a 220 de los antecedentes de impugnación administrativa, se advierte que la Sujeto Pasivo solo realizó argumentos de forma y no de fondo, esto pese a tener un acápite que refiere en el fondo, motivo por el cual en la Resolución Jerárquica no ha emitido criterio alguno.
Debe entenderse que dentro la Resolución de Alzada, se realizó un desglose de las observaciones y valoración de los descargos presentados por la sujeto pasivo, que se encuentra contenido en el cuadro de la página 29 a 87, realizando una descripción de los 142 ítems y luego una motivación resolviendo los argumentos de la sujeto pasivo; empero, pese a que la Resolución de Alzada contiene la descripción de ítems descargos y análisis de las observaciones de la AN; este, no fue objetado o sustentado en el recurso Jerárquico, motivo por el que no fue resuelto por esa instancia.
Lo señalado impide el conocimiento de este Tribunal, por qué reclamos formulados en el proceso Contencioso Administrativo, deben previamente ser impugnados en recurso Jerárquico, debiendo emitir esa instancia previo pronunciamiento; esto, conforme establece el art. 778 del CPC-1975, que procede el proceso Contencioso Administrativo en los casos en los que hubiere oposición entre el interés público y privado, cuando la persona que se creyese lesionado o perjudicado en su derecho previamente hubiese acudido ante el poder ejecutivo agotando ante ese todos los recursos legamente establecido.
Encontrando que la Resolución de Alzada de fs. 124 a 169 de los antecedentes de impugnación administrativa, emitió criterio del fondo de la problemática; empero, en el Recurso Jerárquico de fs. 218 a 220, no se objetó el sustento de fondo realizado por la ARIT, entendiéndose el consentimiento tácito de la administrada respecto de ese contenido; por ello, no puede la parte demandante, omitir interponer el Recurso Jerárquico contra la valoración de los descargos y observaciones realizadas por la AN y confirmadas por la ARIT, para que de manera directa sean alegadas en la demanda Contenciosa Administrativa; encontrando de esa forma el impedimento legal para que este Tribunal resuelva ese aspecto.
Respecto del punto 3 del resumen de la demanda, de igual forma a lo anteriormente señalado, son argumentos que no fueron presentados ante la instancia Jerárquica, porque la dilación o emisión de la Resolución Sancionatoria en 6 meses, no están dentro el argumento de la administrada en el recurso de fs. 218 a 220; por lo que, este Tribunal se encuentra impedido de emitir criterio sobre este punto.
Al punto 4 del resumen, la demandante reclamó que dentro la jerarquía normativa debería aplicarse primero la Ley y no la RND (quiso referir a las Resoluciones de Directorio que emite la AN) o en su caso los DS específicos de la materia aduanera; empero, dentro de este argumento no fundó por qué se tendría la mala aplicación de la norma, ni estableció qué norma debió aplicarse con preferencia a las Resoluciones de Directorio, tampoco señaló la interpretación normativa que estaría errada, menos la aplicación normativa que restringe los derechos del sujeto pasivo.
Sobre el punto 5 del resumen de la demanda, se debe considerar que este extremo, así como los señalados anteriormente, no se encuentra dentro de los argumentos del Recurso Jerárquico planteado, incumpliendo el agotamiento de la vía recursiva establecido en el art. 778 del CPC-1975 conforme fue expuesto anteriormente; asimismo, no se estableció ni se fundamentó cómo es que la exigencia de un requisito formal impide el conocimiento de la verdad material, cómo es que deben ser tomados los usos y costumbres internacionales, porque considera que los bienes internados se encuentran dentro de los límites permisibles legalmente para uso personal o familiar.
Asimismo, no describió o estableció que lo acontecido sólo debería pasar como un error de llenado del Formulario Nº 250, indicando cuál es el error, como debió estar y que ese extremo solo sería una falencia de forma que es subsanable, esto para terminar el uso abusivo de las facultades Estatales; empero, todo lo señalado lo realizó de forma genérica y global; por lo que, se encuentra este Tribunal está impedido de resolver este punto, porque no se realizó el reclamo previamente en instancia Jerárquica, también porque carece de fundamentación que sustente el reclamo para que se pueda emitir un pronunciamiento respecto de lo reclamado.
En el punto 6 del resumen de la demanda, se reclamó que no se habría resuelto el fondo de lo discutido en las dos primeras impugnaciones; empero, debe considerarse que esas impugnaciones fueron resueltas por las Resoluciones Jerárquicas AGIT-RJ 0599/2019 de 4 de junio y 0461/2020 de 26 de febrero, las cuales no fueron objeto de impugnación por medio de demanda contenciosa administrativa dentro el plazo de 90 días conforme a Ley, extremo que genera que los mismos hubiesen adquirido calidad de cosa juzgada y aspecto que no permite revisar o considerar el resultado o lo dispuesto por esas normas; por lo que, la solicitud no es atendible.
Respecto al recurso de impugnación administrativa que origino la presente revisión, debe considerarse que el mismo si resolvió el fondo de la controversia esto por la Resolución de Alzada ARIT-LPZ/RA 032/2021, aspectos que no fueron recurridos dentro la impugnación Jerárquica efectuada, porque solo se realizó reclamos en la forma.
Es pertinente aclarar en este punto, que los vicios de forma no permiten a la Autoridad competente ingresar a revisar el fondo, esto conforme establece el art. 37-I de la LPA, misma que prevé que debe reponerse los derechos afectados por la misma autoridad que emitió el acto lesivo; ahora bien, el art. 68-II de la LPA instruye que las Resoluciones Jerárquicas deben definir el fondo del asunto en el trámite y no disponer que el inferior emita nueva resolución, esto hace clara referencia al fondo de la problemática; es decir, que rige para los supuestos casos en los que no se advierte vicios de forma que al ser advertidos debe aplicarse el ya señalado art. 37-I de la LPA; por ello, la aplicación normativa expuesta por la demandante, no pude ser aplicada en la forma reclamada, siendo correcto que ante el reclamo efectuado en la forma y advirtiendo que ese es evidente, la Autoridad que conoce la impugnación debe anular obrados y disponer que el inferior emita nueva resolución que subsane o corrija el vicio encontrado.
En el punto 7 del resumen de la demanda, se advierte un reclamo similar al contenido en el punto 1; es decir, que se tendría la incongruencia entre las dos primeras resoluciones de Alzada y Jerárquico con la tercera; al respecto, como ya fue expuesto anteriormente, las dos primeras impugnaciones administrativa, tanto en instancia de Alzada como Jerárquico, identificaron vicios de forma en el contenido de las Resoluciones Sancionatorias que se impugnaban; empero, este vicio habría sido subsanado y ya no contenía la última Resolución Sancionatoria, por lo que no podría anularse obrados nuevamente; entendiendo que, las Resoluciones Jerárquicas AGIT-RJ 0599/2019 de 4 de junio y 0461/2020 de 26 de febrero, anularon obrados disponiendo que la AN se pronuncie sobre todos los descargos presentados por la sujeto pasivo, este extremo fue cumplido en la emisión de la Resolución Sancionatoria Nº AN-GRLGR-ELALA-RESSAN-48/2020, motivo por el cual no correspondía que se vuelva a anular obrados; empero, la parte demandante confundió el contenido de las dos primeras Resoluciones Jerárquicas entendiendo que éstas habrían dispuesto la nueva emisión de una Resolución Sancionatoria pronunciándose sobre los descargos presentados, pero de forma positiva; extremo que, no fue dispuesto de esa manera, porque al anular obrados por vicio de forma no se puede direccionar el resultado que debe tener el proceso en el fondo, gozando la Autoridad que emitirá el nuevo acto, la libre apreciación de la prueba conforme la sana critica, extremo por el cual tampoco se habría vulnerado lo dispuesto en el art. 30-f) del DS Nº 27350.
Asimismo, no se advierte la vulneración al art. 63-II de la Ley Nº 2341, esto porque en la Resolución de Alzada no se agravó la situación de la Sujeto Pasivo; sino que, confirmó la Resolución Sancionatoria emitida, estableciendo los fundamentos y motivación propia que sustenta su determinación, esto conforme al debido proceso, aspecto que no puede ser entendido como nuevos elementos, menos endurecen o agravan la decisión tomada en instancia administrativa; por lo que, no se afectó la seguridad jurídica.
Respecto de la presunción de inocencia y el principio de buena fe, descrito en el punto 8 del resumen de la demanda, se debe entender que estos son aplicables en materia administrativa, conforme establecen en los arts. 4-e) de la Ley Nº 2341 y 69 del CTB-2003, principios que son aplicables a todo administrado, pero este debe ser respetado y debe considerarse que el sujeto pasivo ha cumplido con todas sus obligaciones materiales y formales, hasta que en debido proceso administrativo o judicial, se pruebe lo contrario; entendiendo con ello que; si bien, es un principio que otorga derechos a los administrados, este ya no es protectivo cuando se ha demostrado el incumplimiento a las obligaciones legales; por ello, entendiendo que la AN ha tramitado un procedimiento sancionador, que en la vía administrativa ha finalizado por la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0454/2021, se tiene un debido proceso en el que se discute la condición de la administrada respecto al art. 81-b) del CTB-2003, por lo que en este proceso, no puede tomarse el principio de buena fe de forma ciega, cuando existe una Resolución Sancionatoria que está confirmada dentro de un proceso de impugnación administrativa.
Conforme a todo lo expuesto se establece que, la instancia administrativa y su impugnación, no ha transgredido los arts. 21-2, 22, 109-II, 114-II, 115, 116-I, 117-II, 410 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 68-1-2-5-6-10 del CTB-2003.
El punto 9 del resumen de la demanda, reclamó la mala aplicación del art. 181 del CTB-2003, con relación a la Ley General del Presupuesto de la Gestión 2013; al respecto, debe considerarse que, conforme dispone el art. 148 de la Ley Nº 2492, los ilícitos tributarios se clasifican en delitos y contravenciones, encontrando que el art. 160-4) de la misma norma, establece que el contrabando constituye contravención cuando se encuentre dentro de lo expuesto en el último párrafo del art. 181 del CTB-2003, que prevé que es contrabando contravencional cuando el valor de los tributos de la mercancía objeto de contrabando, sea igual o menor a UFV´s10.000, debiendo desarrollarse el procedimiento sancionador.
Ahora bien, el monto referido anteriormente fue modificado por el art. 16 de las disposiciones adicionales de la Ley Financiar para la gestión 2013, lo que establece que se considera contrabando contravencional cuando el monto sea igual o menos a UFV´s200.000, encontrando que de esa manera se amplió el rango para monetizar el contrabando contravencional; empero, esta situación no afecta ni cambia lo establecido en el presente caso; toda vez que el total de la mercancía comisada no supera el monto máximo señalado, por lo que no se podría afirmar que existe una mala calificación de la conducta, porque sigue siendo contrabando contravencional
Asimismo, debe aclararse que el cambio del monto realizado por la Ley Financial para el 2013, no modificó la aplicación del art. 181-b) del CTB-2003 al presente caso, porque esta norma establece que comete contrabando el que realiza el tráfico de mercancías sin la documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos por la norma aduanera o por disposiciones espaciales; entendiendo que, describe o establece el alcance del contrabando de manera general sin disgregar que sea como delito o como contravención; mientras que, el art. 181-IV último párrafo, modificado por el art. 16 de las disposiciones adicionales de la Ley Financial para la gestión 2013, establece el rango máximo de monetización para lo que puede constituir contrabando contravencional; es así que, no se encuentra el error referido por la demandante, porque no existe la contradicción en la aplicación.
Lo expuesto no fue desconocido por la AN porque esto se encuentra reflejado en la Resolución Sancionatoria AN-GRLGR-ELALA-RESSAN-48/2020, que en el Considerando II expuso la normativa legal aplicable a la sanción que determinaron, encontrando dentro de ésta, la exposición del art. 181-b) y en la cita realizada, se expone que el contrabando contravencional se establece hasta un monto igual o menor a UFV´s200.000.
Por lo expuesto, sin realizar mayor fundamentación respecto de los reclamos realizados en la demanda de fs. 230 a 240, se llega a la conclusión que, la demandante no ha demostrado que la Resolución Jerárquica AGIT-RJ 0454/2021 de 7 de abril hubiese transgredido los Derechos Constitucionales de la sujeto pasivo al debido proceso, motivación fundamentación, congruencia, legalidad, ni que contenga errónea aplicación de la Ley; por el contrario, se advierte que el análisis realizado es acorde a los reclamos formularos en el Recurso Jerárquico interpuesto y los antecedentes administrativos generados.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, en el ejercicio de la atribución conferida en el art. 2 de la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014 y en virtud a la jurisdicción que por ella ejerce, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 230 a 240, interpuesta por Ana María Fátima Solares Gaite; en consecuencia, se mantiene firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0454/2021 de 7 de abril.
Procédase a la devolución de los antecedentes administrativos remitidos a este Tribunal, sea con nota de atención.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.