Auto 025/01
SENTENCIA INHIBITORIA-Prohibición en tutela
SENTENCIA INHIBITORIA EN TUTELA-Falta de legitimación del impugnante
Referencia: expediente T- 381989
Acción de tutela interpuesta por MARIA LIDIA JIMENEZ BOHORQUEZ contra LA SECRETARIA DE ESDUCACION DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA.
Magistrado ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Bogotá, D.C., enero veintinueve (29) de dos mil uno (2001) .
La sala séptima de revisión de tutelas de la corte constitucional, integrada por los magistrados CRISTINA PARDO SCHLESINGER (e) , ALVARO TAFUR GALVIS y FABIO MORON DIAZ, revisa el proceso de acción de tutela presentado por MARIA LIDIA JIMENEZ DE BOHORQUEZ contra LA SECRETARIA DE EDUCACION DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA, según la competencia que ha sido conferida por los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la constitución, en concordancia con los artículos 33,34,35, y 36 del decreto 2591 de 1991.
1 ANTECEDENTES.
1. Hechos.
Manifiesta la actora, que desde hace 4 años esta vinculada como docente a la secretaria de educación del distrito especial de Bogotá, presentando sus servicios en el “ centro educativo el Quindio “ de la localidad cuarta de la ciudad.
Anota, que de conformidad con las normas legales vigentes, durante el tiempo que ha estado vinculada a la entidad demandada siempre ha disfrutado del denominado receso escolar y de las vacaciones, tiempo que se distribuye de la siguiente manera: cuatro semanas entre la segunda de junio y la segunda de julio de cada año, y el tiempo restante entre el primero de diciembre y el quince de enero del siguiente año.
La distribución de las vacaciones, añade, de hace de conformidad con el calendario escolar, el cual establece anualmente el consejo directivo de cada institución, como efecto lo hizo el centro educativo en el que ella presta sus servicios, el cual incluyó receso escolar para alumnos y docentes del 12 de junio al 8 de julio de 2000.
En su concepto ese derecho, consagrado en la ley y en los reglamentos, ha sido desconocido por la secretaria de educación del distrito especial de Bogotá, la cual expidió la resolución No.005 de 13 de abril de 2000, a través de la cual le exige a los directivos, docentes y consejos directivos de las diferentes instituciones, “…presentar el cronograma de actividades escolares a realizar durante las cuatro semanas del receso escolar “, violando de esa manera sus derechos.
Señala, que esa disposición que es contraria a la ley quisieron imponerla las directivas de la secretaria de educación impugnada, recurriendo a campañas de intimidación consistentes en amenazas de no pago de salarios y destitución, todo lo cual implica la violación de sus derechos al descanso y a disfrutar el receso escolar, motivo por el cual solicita la intervención del juez constitucional para que proteja esos derechos.
2. ACTUACION PROCESAL.
2.1 Sentencia de primera instancia.
El juzgado tercero laboral del circuito de Bogotá, a través de sentencia proferida el 17 de julio de 2000, concedió la tutela de la referencia, ordenando a la secretaria de educación del distrito especial de Bogotá, que “. Dispusiera los cursos de capacitación en el horario diferente al de las vacaciones.” El a-quo sustento su decisión e los motivos que resumen a continuación:
Señala el juez constitucional de primera instancia, que la tutela es un mecanismo de carácter subsidiario que solo procede a falta de una “… especifica institución procedimental para lograr el amparo del derecho sustancial”, lo que indica que dicho recurso es improcedente cuando el demandante dispone de otro medio de defensa judicial.
Así las cosas, según el a-quo, dado que la actora de la tutela de la referencia no cuenta con otro medio de defensa judicial que le sirva para formular su pretensión, esto es protección para su “derecho al descanso consagrado en decretos y leyes “, en el caso concreto la acción de tutela si procede.
A partir de los anteriores presupuestos el juez de primera instancia procede a analizar el caso concreto, para lo cual en primer lugar realiza un detallado análisis de la figura del descanso y de las vacaciones en materia laboral, no solo en la doctrina y la legislación nacional sino en la que corresponde de España.
Establecida la pertinencia e inviolabilidad del derecho al descaso de cualquier trabajador, especialmente del docente dada la singularidad e importancia de su labor, el a-quo manifiesta que en la legislación colombiana el mismo se encuentra regulado en los decretos 2277 de 1979, 174 y 1235 de 1982, normas que efectivamente establecen que los maestros “… comenzaran a disfrutar de las vacaciones al terminan la semana de evaluación por un termino de siete semanas y al finalizar el segundo semestre escolar”:
De otra parte, agrega el a-quo la ley 115 de 1994, ley general de educación, reglamenta el tema de las vacaciones de los docentes, señalando que ellas se desarrollaran en dos periodos uniformes, (…) los cuales deben estar contenidos en el calendario escolar. Es decir del 12 de junio al 7 de julio y las del segundo semestre del 27 de noviembre al 12 de enero del año 2001.”
En ese orden de ideas, concluye el a-quo, “… obligar a los profesores a realizar cursos de capacitación sin que se tenga certeza de cual es su objetivo o finalidad (…) no solo interrumpe el derecho al descanso de los educadores sino que afecta el proceso educativo, por consiguiente accede a otorgar la tutela interpuesta por la actora.
2.2 La impugnación.
Con fecha 25 de julio de 2000 el jefe de la oficina jurídica de la secretaria de educación del distrito especial de Bogotá impugnó el fallo del a-quo, con base en los argumentos que se resumen a continuación:
En primer lugar el impugnante señala que la tutela es un mecanismo excepcional y subsidiario que estableció el constituyente con miras a la protección de los derechos fundamentales, lo que obliga al solicitante a señalar de manera inequívoca en la respectiva demanda, cuál o cuáles de esos derechos considera amenazados o vulnerados, cosa que no ocurre en la acción de la referencia, en el cual la actora invoca un derecho de orden legal, razón suficiente para que la solicitud de amparo en el caso concreto sea improcedente.
En segundo lugar, manifiesta el jefe de la oficina jurídica de la demandada, porque el receso estudiantil es una figura diferente a la de las vacaciones, que corresponde a un periodo de tiempo durante el cual el docente percibe su remuneración como tal y en consecuencia debe cumplir las directrices de los gobiernos nacional y distrital, dado que el propósito del mismo es facilitar la capacitación del docente sin causar interrupción en las labores escolares, tal como lo estatuyó el articulo 86 de la ley 115 de 1994.
Así las cosas, según el impugnante, al a-quo confunde las vacaciones de los docentes con el receso estudiantil que ordena la ley, no obstante la clara diferenciación que la misma hace entre unas y otro, lo que conduce a una conclusión equivocada, pues en ningún momento la secretaria de educación del distrito especial de Bogotá ha vulnerado el derecho de las vacaciones de sus maestros, consagrado y regulado de manera expresa en la ley 115 de 1994, en varios decretos y en la resolución 6100 de 1995 emanada del ministerio de educación, el cuál por lo demás, teniendo en cuenta las especiales características de la labor de docente, a las que alude el juez constitucional de primera instancia, supera en tiempo otorgado a los demás trabajadores, que en su mayoría no gozan de mas de quince días de descanso remunerado.
En síntesis, el impugnante solicita la revocatoria del falo de primera instancia, primero porque a su entender el aboga por la protección para un derecho de carácter legal, lo que contradice el objeto principal de la acción de tutela que se creo para proteger de manera exclusiva de los derechos fundamentales de las personas, y segundo porque el receso escolar, que es diferente del periodo de vacaciones a que tienen derecho los docentes, es un lapso de tiempo que la ley prevé precisamente para la capacitación de los maestros, actividad que debe sujetarse a las directrices y parámetros que al efecto determinen el ministerio de educación nacional y la secretaria de educación del respectivo ente territorial, lo que descarta que se trate de una interrupción arbitraria del descanso remunerado.
2.3 Sentencia de segunda instancia
De la impugnación del fallo del a-quo le correspondió conocer a la sala laboral del tribunal superior del distrito judicial de Bogotá, la cual a través de providencia de fecha de 25 de septiembre de 2000 resolvió “ abstenerse de estudiar impugnación formulada por las razones expuestas en la parte motiva…”. Estas razones, en síntesis son las siguientes:
El ad-quem cuestiona la capacidad procesal del impugnante, pues señala que de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del decreto 2591 de 1991, el fallo de primera instancia de un juez constitucional podrá ser impugnado por el defensor del pueblo, el solicitante, la autoridad publica o el representante del órgano correspondiente. Lo que indica que en el caso de personas jurídicas estas deben hacerlo a través de su representante legal o del apoderado de este, quien deberá acreditar tal condición con las formalidades correspondientes.
A pesar que el tramite de la acción de tutela es sumarial, anota el ad-quem, “… no por ello cualquier persona puede intervenir en nombre de otra natural o jurídica, sino que se debe acomodar a las exigencias especiales del decreto reglamentario del articulo 86 de la constitución nacional y a las generales que regulan la materia (…). En consecuencia, la actuación del jefe de la oficina asesora jurídica de la accionada es ineficaz, por lo que no se estudiara de fondo el asunto, [ pues] su calidad no es suficiente para ejercer la representación de la entidad, ya que no se allego prueba de la misma ni poder conferido por aquel ni el impugnante es el secretario de educación.
II CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la constitución política, y en los articulo 31 a 36 del decreto 2591 de 1991, ña saña séptima de revisión de tutelas de la corte constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.
2. Es deber inexcusable del juez de tutela resolver de fondo las solicitudes de amparo que conozca en primera instancia o segunda instancia, pues al no hacerlo vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
Observa la sala, que en el caso concreto objeto de revisión, el juez constitucional de segunda instancia, esto es la sala laboral del tribunal superior de Bogotá, se “…abstuvo de estudiar la impugnación formulada…” por el jefe de la oficina jurídica de la secretaria de educación de Bogotá. Por considerar que el impugnante carecía de legitimidad para hacerlo, concluyendo entonces que debía abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto debatido.
Sobre el particular la sala debe reiterar la jurisprudencia de la corte , que de manera insistente ha señalado que es obligación del juez constitucional, en todos los casos, fallar de fondo en el asunto planteado, en efecto ha dicho esta Corporación:
Prohibición de las inhibiciones judiciales en materia a de tutela
Al estudiar mecanismos orientados a la defensa de los derechos fundamentales, uno de los cuales es la acción de tutela, quiso el constituyente lograr su efectividad ( artículos 2,5 y 83 a 94 de la constitución política), dentro del criterio de que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial.
En eses orden de ideas, mediante el articulo 86 de la carta, se confió a los jueces la función de verificar en concreto la vigencia cierta de la normativa constitucional en materia y se autorizo para que, cuando encuentren configurada la violación o amenaza de un derecho fundamental por acción u omisión de la autoridad publica y aun de los particulares, importan las ordenes de inmediato cumplimiento que sean necesarias para la salvaguardia efectiva de aquel.
Desde luego, en el cumplimiento de su función, los jueces están sujetos a las regalas establecidas por el legislador para fijar la competencia, pero ni siquiera en el supuesto de carácter de ella están autorizados para proferir fallo inhibitorio, ya que este se halla expresamente prohibido por el parágrafo del articulo 29 del decreto 2591 de 1991.
De ello resulta que ningún juez ante el cual se intente la acción de tutela puede abstenerse de resolver de fondo sobre el asunto plantado. Esto es, debe conceder o negar la tutela, motivando debidamente su determinación.
Se trata de un debe5r inexcusable del juez, quien al negarse al decidir, viola el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (articulo 229 C.P.) y deja protegido al peticionario, desconociendo así el articulo 86 de la carta.
Ya esta corte tuvo ocasión en señalarlo en su sentencia T-173 del 4 de mayo de 1993:
“Considera la corte que el acceso a la administración de justicia no es un derecho apenas formal que satisfaga mediante la iniciación del proceso sino que su contenido es sustancial, es decir, implica que la persona obtenga a lo largo de la actuación y hasta la culminación de la misma, la posibilidad real de ser escuchada, evaluados sus argumentos y alegatos y tramitadas de acuerdo con la ley. Sus peticiones, de manera que las resoluciones judiciales sean reflejo y re3alizacion de los valores jurídicos fundamentales. En tal sentido, el acceso de la administración de justicia es inescindible del debido proceso y únicamente dentro de él se realiza con certeza”(Corte Constitucional, Sentencia T 486 DE 1994, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
En el caso concreto que ocupa a la sala, el juez constitucional de segunda instancia “ se abstuvo de estudiar la impugnación “ interpuesta contra el fallo del a-quo, arguyendo que quien la presentó, esto es el jefe de la oficina jurídica de la entidad accionada, contra la secretaría de educación de Bogotá, cuyo representante legal es titular de ese despacho, el cual si bien puede otorgar poder para quien actúen a su nombre, debe hacerlo de manera expresa y siguiendo las formalidades que exige la ley; así las cosas, concluye el ad-quem, dado que el impugnante no allego prueba alguna que acreditara su condición de apoderado de la accionada, el procedió a dictar una sentencia inhibitoria, la cual como tal y d conformidad con la jurisprudencia constitucional contradice el parágrafo dl articulo 29 del decreto 2591 de 1991, que sobre el tema ha dicho lo siguiente:
“…la corte al revisar las decisiones de los jueces de tutela analiza no solo los aspectos formales o de procedimiento que deben observarse en los respectivos procesos, son fundamentalmente la decisión de mérito o de fondo que debe producirse siempre para determinar si procede o no el amparo solicitado. Pero cuando al revisar una determinada decisión, encuentre que no se ha resuelto la cuestión de fondo y que por lo tanto loo que existe es un fallo inhibitorio, deberá revocarla y enviar el proceso al juez de instancia para que proceda adoptar la decisión que corresponda.” (corte constitucional auto 023 de 1996, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell)
3. la tutela es un instrumento que diseño el constituyente para la inmediata y eficaz protección de los derechos fundamentales, de ahí la informalidad con que la doto para su presentación y tramite y los poderes específicos que le atribuyo al juez para resolverla de manera pronta y eficaz.
Los objetivos y fines que caracterizan la acción de tutela implican que las actuaciones del juez que conoce de la misma, que son regladas, le permitan a dicho funcionario hacer prevalecer la protección que le debe a los derechos fundamentales que el actor alega amenazados o vulnerados.
En esa perspectiva el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 dispuso lo siguiente:
“artículo 19. Informes podrá requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreara responsabilidad.
Así las cosas, si como en el caso objetivo de revisión el ad-quem tenía sus dudas sobre la legitimidad del impugnante, esto es el jefe de la oficina jurídica de la entidad publica accionada, antes que producir un fallo inhibitorio, que como se dijo antes, esta expresamente prohibido en los procesos de tutela, debió requerirlo para que acreditara su condición de apoderado de la accionada, exigiéndole que allegaran los respectivos documentos y señalándole un plazo para el efecto, pues lo contrario significa anteponer una omisión de carácter formal, subsanable si el fallador del recurso de amparo hace uso de los poderes con que fue dotado, al objetivo prioritario de es recurso excepcional y subsidiario, que no es otro que la protección efectiva de los derechos constitucionales de las personas, sobre el particular esta corporación ha dicho lo siguiente:
“La característica de informalidad de la acción de tutela tiene complemento necesario en los poderes reconocidos a los jueces encargados de su conocimiento, poderes encaminados, en el aspecto que se examina, a recoger los datos preliminares que le permitan al funcionario judicial proveer acerca de la defensa, garantía y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales, objetivo prioritario que guío al constituyente en el diseño y consagración de la acción de marras como instrumento de inmediata y eficaz protección de los derechos constitucionales fundamentales, finalidad que se vería burlada si, al momento de asumir el conocimiento de un caso concreto se la rodeara de exigencias o requisitos limitantes de su ejercicio, tramite o decisión, contrarios por lo demás ala filosofía que la inspiro” ( corte constitucional, sentencia T-091 de 1993, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
En ese contexto sin duda cabe la posibilidad que tiene el juez constitucional de subsanar una omisión que en su criterio le impedía establecer de manera in equivoca la legitimidad del impugnante del fallo de tutela de primera instancia, pues como lo ha dicho la jurisprudencia de esta corporación, “…una situación de tal tipo impone al juez una actitud en extremo diligente orientada ala solución del asunto…”[1].
Por lo dicho la sala procederá a decretar la nulidad de lo actuado en la presente acción, a partir del 1° de septiembre de 2000, fecha en la cual el proceso fue asumido por la sala laboral del tribunal superior de Bogotá,
Correspondiéndole conocer y resolver en segunda instancia la impugnación presentada contra el fallo del a-quo; así mismo ordenará que se devuelva el expediente a dicha corporación, para que ésta proceda a pronunciarse sobre la cuestión de fondo planteada en la demanda de tutela de la referencia.
III DECISION.
En consideración a lo expuesto, la sala séptima de revisión de la corte
RESUELVE
Primero. DECRETAR la nulidad de todo lo actuado en la presente acción de tutela, a partir del 1° de septiembre de 2000, fecha en la que LA SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA, asumió el conocimiento del proceso de tutela instaurado por MARIA LIBIA JIMENEZ BOHORQUEZ contra LA SECRETARIA DE EDUCACION DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA, para resolver la impugnación presentada contra el fallo del juez constitucional de primera instancia. En consecuencia, ORDENASE a dicha corporación que proceda a pronunciarse de fondo sobre la cuestión planteada en la demanda de tutela.
Segundo. ORDENAR que por secretaria general se remita el expediente contentivo del proceso No T-381989 a la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA, para que de conformidad con la constitución y la ley decida de fondo la petición de tutela de la actora.
Tercero. El fallo que profiera la SLA LABORAL DEL TRUBUNAL SUPERIOR DE BOGOTA se enviara a la corte para su eventual revisión.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)