Sentencia C-373/02
NOTARIO EN PROPIEDAD-Nombramiento por concurso de méritos
ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Convocatoria a concurso para provisión de cargos de notario
CARRERA NOTARIAL-Legitimidad constitucional/CARRERA NOTARIAL-Carácter público, abierto, riguroso y objetivo
ACTIVIDAD NOTARIAL-Función pública
CONCURSO NOTARIAL-Condiciones de igualdad
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Faltas como notario
INHABILIDADES PARA ACCESO A CARGOS O FUNCIONES PUBLICAS-Características dadas por la jurisprudencia constitucional
INHABILIDADES PARA ACCESO A CARGO DE NOTARIO-Premisas dadas por la jurisprudencia constitucional
ACTIVIDAD NOTARIAL-Notas distintivas
INHABILIDADES-No constituyen una pena/INHABILIDADES-No aplicación de la imprescriptibilidad
CARGO DE NOTARIO-No concurso de quien haya sido condenado disciplinariamente por faltas como notario
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Sanción por falta disciplinaria realizada en ejercicio del cargo
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA ACCESO A LA FUNCION PUBLICA DE NOTARIADO-Establecimiento por legislador
ACCESO A CARGOS O FUNCIONES PUBLICAS-Valoración legislativa de exigencias requeridas para exclusión
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Límites al legislador
Es claro que en ejercicio de esa competencia el legislador debe guardar una relación de equilibrio entre los fines estatales, los principios de la administración pública y el ámbito funcional del notariado y, al tiempo, los derechos de quienes aspiran a ocupar los cargos disponibles pues si bien se encuentra legitimado para limitar tales derechos en procura de la realización de esos propósitos, el régimen de inhabilidades para ello dispuesto debe ser razonable y proporcionado.
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA LA FUNCION NOTARIAL-No manejo del mismo grado de exigencia con todos los aspirantes, por el legislador
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA LA FUNCION NOTARIAL-Rigurosidad legislativa para cargos o funciones más próxima a la actividad notarial
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-No manejo legislativo de criterio unánime en determinación de faltas disciplinarias para concurso
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA LA FUNCION NOTARIAL-Rigurosidad con aquellos aspirantes que se han desempeñado como notarios
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA LA FUNCION NOTARIAL-Justificación de trato diferenciado
FUNCION NOTARIAL-Servicio de la fe pública/INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Intensificación de exigencias implícitas en atención a proximidad entre rol funcional del aspirante y el propio de la notarial
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Funcionarios destituidos o suspendidos en funciones notariales y judiciales
NOTARIO EN PROVISIONALIDAD-Exigencia mayor de idoneidad, probidad y moralidad
NOTARIO EN PROVISIONALIDAD EN INHABILIDADES PARA NOTARIO-Falta disciplinaria
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Grado de exigencia del legislador para concursar por sanción disciplinaria
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Abstención de clasificación en faltas disciplinarias
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Configuración atendiendo proporcionalidad
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Gravedad o levedad de falta disciplinaria
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Circunscripción a casos en que sanción disciplinaria a notario ha sido de suspensión o destitución
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-No extensión a notarios sancionados con multa ante levedad de falta
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-No discriminación en faltas disciplinarias de notarios en propiedad y provisionalidad
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Modificación por legislador y consagración de uno más exigente
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Intemporalidad/INHABILIDADES-Constituyen impedimentos
INHABILIDADES-Intemporalidad
INHABILIDADES-Intemporalidad en sanción disciplinaria
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Intemporalidad en sanción disciplinaria a notario
UNIDAD NORMATIVA-Extensión de pronunciamiento por contrariedad entre la Constitución y una regla de derecho
UNIDAD NORMATIVA-Extensión a normas no demandadas
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Sanción disciplinaria de notario
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Contrariedad entre la Constitución y una regla de derecho
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Inconstitucionalidad de factores catalogados como mal comportamiento social
LEY DISCIPLINARIA-Cumplimiento de deberes funcionales/FALTA DISCIPLINARIA-Interferencia de funciones/DERECHO DISCIPLINARIO-Desconocimiento de función social
En materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones. De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas.
DERECHO DISCIPLINARIO-No tipificación de particulares conducciones de vida que no involucran infracción del deber funcional/INHABILIDADES-Irrelevancia de particulares conducciones de vida que no involucran infracción del deber funcional
Aquellas particulares conducciones de vida de los servidores públicos que se explican como alternativas existenciales y que no involucran infracción de deber funcional alguno, son incuestionables para la potestad disciplinaria e irrelevantes para la configuración de inhabilidades pues ni los ilícitos disciplinarios ni los impedimentos para acceder a la función pública pueden orientarse a la formación de hombres buenos y mucho menos a hacerlo de acuerdo con los parámetros de bondad que pueda irrogarse el Estado. A éste le basta con orientar su potestad disciplinaria al cumplimiento de los deberes funcionales de sus servidores y a asegurar la primacía del interés general en la función pública pero no tiene ninguna legitimidad para interferir la esfera interna de cada ser humano.
INHABILIDADES-Desconocimiento del fundamento de la imputación del ilícito disciplinario y contrariedad con la libertad
LIBERTAD DEL SER HUMANO-Alcance
Del reconocimiento de la dignidad del ser humano como fundamento del orden constituido se sigue el reconocimiento de éste como un ser libre, esto es, como un ser con capacidad de autodeterminación y con legitimidad para exigir la protección de esa capacidad; como un ser susceptible de trazarse sus propias expectativas, habilitado para tomar sus propias decisiones, legitimado para elegir sus opciones vitales y capaz de actuar o de omitir de acuerdo con sus necesidades y aspiraciones; en fin, como un ser que se sabe amparado por una cláusula general de libertad y dispuesto a hacer uso de ella para realizar su existencia.
LIBERTAD DEL SER HUMANO-Ejercicio en el contexto social/LIBERTAD-Ejercicio responsable
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Armonización con el reconocimiento y respeto de derechos ajenos
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Límites
REGLA DE DERECHO-Legitimidad constitucional
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Intromisión autoritaria en la esfera interna del individuo
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Límite ajustado a la Constitución
LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Insuficiencia de argumentos morales para limitarlo
CLAUSULA GENERAL DE LIBERTAD-Insuficiencia de argumentos morales para limitarla
DERECHO A LA LIBERTAD-Interferencia que la limita
Toda interferencia estatal en la conducta humana que no se oriente a la protección de los derechos de los demás y el orden jurídico y que configure límites para el ejercicio del derecho fundamental de libertad, contraría la Carta pues está restringiendo ilegítimamente el ejercicio de ese derecho.
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Faltas disciplinarias consistentes en reprobación moral de conducta de notario
POTESTAD DISCIPLINARIA-Reprobación moral de conducta
FALTA DISCIPLINARIA-Reprobación moral de conducta con abstracción de infracción del deber jurídico
SANCION DISCIPLINARIA-Embriaguez, práctica de juegos prohibidos, uso de estupefacientes, homosexualidad y mal comportamiento sexual
LIBERTAD-Discurso moral no lo limita
INHABILIDADES-Infracción del deber funcional
HOMOSEXUALISMO EN LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Preferencia sexual que hace parte del núcleo esencial
FALTA DISCIPLINARIA-No la constituye particular identidad sexual
FALTA DISCIPLINARIA DE SERVIDOR PUBLICO-No la constituye vida particular y familiar
FALTA DISCIPLINARIA-No la constituye integración familiar por vínculos naturales o jurídicos
FALTA DISCIPLINARIA-Actividades incompatibles con el decoro del cargo
Referencia: expediente D-3778
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 588 de 2000.
Actor: Néstor Iván Osuna Patiño
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Néstor Iván Osuna Patiño contra el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 588 de 2000.
I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY No.588 DE 2000
Por medio de la cual se reglamenta la actividad notarial
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 4º...
Parágrafo 2°. Quien haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del Decreto-ley 960 de 1970 no podrá concursar para el cargo de notario.
II. LA DEMANDA
El actor considera que la disposición demandada vulnera el Preámbulo y los artículos 13, 25, 26, 28, 29 y 40.7 del Texto Fundamental y por ello, apoyado en los siguientes argumentos, solicita se la declare inexequible:
1. La norma demandada establece un trato desigual no justificado que limita a unos ciudadanos la posibilidad de acceder al desempeño de funciones públicas en propiedad. Es una norma sospechosa pues está dirigida a un reducido número de ciudadanos conformado por aquellos que han sido designados notarios pero que no han podido acceder al cargo en propiedad por cuanto el Estado ha sido incapaz de realizar el concurso dispuesto por el artículo 131 de la Carta. Ello es así porque se dirige a quienes hayan sido sancionados como notarios interinos y con ello se les da un tratamiento adverso y restrictivo que les impide participar en el concurso de méritos que le permita acceder al cargo en propiedad.
2. Se trata también de una norma discriminatoria porque le da relevancia al hecho de la sanción disciplinaria impuesta a un notario interino y no al hecho objetivo de la falta y por ello otro servidor público que hubiese incurrido en la misma conducta y que hubiese sido sancionado, no estaría inhabilitado para concursar y acceder al cargo de notario en propiedad.
3. Se trata de una norma que no tuvo en cuenta que el Decreto-Ley 960 de 1970 estableció una graduación de faltas según su gravedad y unas sanciones que van desde la simple amonestación hasta la destitución, pasando por la multa y la suspensión, y que ignoró la posibilidad de que la autoridad competente, si encuentra que la falta no da lugar a sanción, amoneste de plano y por escrito al infractor previniéndole que una nueva falta conllevará sanción; régimen que permite que se generen inhabilidades para evitar que los notarios participen en el concurso.
4. La norma demandada no supera ni un test de proporcionalidad ni un test de intensidad. Por una parte, consagra un trato diferenciado pues crea una inhabilidad para presentarse a un concurso que afecta únicamente a los notarios interinos; no busca una finalidad constitucionalmente válida y no sigue criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Y por otra, si se analiza el criterio de distinción establecido por el legislador, se advierte que establece una discriminación constitucionalmente inadmisible.
5. La disposición acusada impide que pueda concursar para el cargo de notario quien en cualquier tiempo haya sido condenado por faltas como notario. Con ello, la inhabilidad creada por la norma se aplicaría a partir de hechos que al tiempo de su comisión no conllevaban inhabilidad alguna pero sí tras la entrada en vigencia de la Ley 588 de 2000. Ello es contrario al debido proceso porque implica un cambio súbito de las reglas de juego que involucran aspiraciones legítimas de quienes se desempeñan como notarios y porque conlleva una inhabilidad ad infinitum que es análoga a una pena imprescriptible.
III. INTERVENCIONES
A. De la Superintendencia de Notariado y Registro
Con base en los siguientes argumentos, la Superintendencia de Notariado y Registro solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada:
1. De acuerdo con el artículo 131 de la Carta, el legislador tenía plenas facultades para reglamentar el ejercicio de la función notarial. En ejercicio de esas facultades, es entendible que propugne porque quien vaya a prestar directamente el servicio de notariado sea una persona idónea, responsable y de excelente reputación. Por ello, mediante la norma demandada simplemente se están exigiendo unos requisitos de idoneidad, profesionalismo y ética para acceder al cargo de notario.
2. El supuesto trato desigual entre los notarios en interinidad y los demás concursantes no existe y si así fuera, tal diferenciación estaría justificada por la finalidad de garantizar la adecuada prestación del servicio pues la exclusión de los notarios que hayan sido sancionados como tales está orientada a ese propósito. De allí que la disposición acusada sea una manifestación de la correspondencia que debe existir entre los fines buscados por el legislador y las formas jurídicas a las que acude para desarrollar esos fines.
3. Mal haría el legislador en equipar, para efectos del concurso para acceder a los cargos de notario, a quienes han sido sancionados en su ejercicio como notarios con quienes no lo han sido. Si eso constituyera un tratamiento discriminatorio, para no vulnerar el principio de igualdad sería necesario nivelar por lo bajo las exigencias para participar en el concurso y escoger como candidatos a personas que hubiesen sido sancionadas en su desempeño como notarios.
B. Del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, con base en los siguientes razonamientos, solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la disposición objeto de proceso:
1. Al consagrar la norma acusada que no podrán concursar para el cargo de notario quienes hayan sido condenados penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como notario consagradas en el artículo 198 del Decreto-Ley 960 de 1970, la contraposición de los intereses puramente particulares de los individuos aisladamente considerados y los intereses generales, se resolvió necesariamente a favor de los intereses generales, la fe pública, pues lo colectivo debe primar sobre lo individual y lo público sobre lo privado.
2. No es cierto que la inhabilidad demandada viole el principio fundamental de igualdad u otras disposiciones de la Carta pues se trata de una figura que tiene un fundamento objetivo y razonable ya que persigue satisfacer las necesidades del servicio de la función pública que cumplen los notarios.
3. La norma acusada es una expresión de la facultad que tiene la ley de regular la función pública pues el legislador puede legítimamente establecer inhabilidades con el fin de asegurar que quienes desempeñen funciones públicas adelanten sus labores al servicio del Estado, del interés general y de la comunidad, tal como lo ordena el artículo 123 de la Constitución.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición que ocupa la atención de la Corte. Tal solicitud la apoya en los siguientes razonamientos:
1. El legislador, al establecer como causal de inhabilidad para concursar al cargo de notario el haber sido sancionado por las faltas consagradas en el artículo 198 del Decreto-Ley 960 de 1970, señaló una prohibición que es proporcionada y razonable frente a los fines que tuvo en cuenta el constituyente al exigir la incorporación a la carrera notarial, a través del concurso público, y que no son otros que la eficacia, la igualdad, la transparencia y moralidad en la prestación del servicio. Por ello, no resulta admisible que el legislador, en uso de su facultad de reglamentar la carrera notarial, hubiese permitido el acceso de personas que en ejercicio de esa función fueron sancionadas disciplinariamente.
2. La intemporalidad de la inhabilidad acusada vulnera los artículos 13, 28 y 40.7 de la Carta Política porque restringe de manera permanente la posibilidad de concursar al cargo de notarios a quienes han sido sancionados disciplinariamente en tal condición por las faltas previstas en el artículo 198 del Decreto-Ley 960 de 1970, restricción que perpetúa, sin justificación razonable alguna, un trato desigual entre tales aspirantes y las demás personas que han sido sancionadas disciplinariamente. Ello hace que la sanción disciplinaria impuesta se torne imprescriptible, con lo que se desconoce la prohibición contenida en el artículo 28 constitucional y restringe el derecho a acceder al desempeño de funciones públicas.
Ante esa situación, el Procurador le solicita a la Corte modular los efectos temporales de la inhabilidad estableciendo términos racionales en aquellos casos en que la sanción impuesta haya sido multa o suspensión pues en el caso de la destitución, ya que ella conlleva la sanción accesoria de inhabilidad para ejercer funciones públicas, la inhabilidad para concursar debe ser igual al término de inhabilidad establecido como sanción accesoria.
3. La diferenciación establecida por la disposición acusada no es irrazonable ni desproporcionada pues tiene una justificación constitucional admisible ya que el ejercicio de la función notarial demanda el mayor celo en la escogencia de quienes deben cumplirla; no vulnera el derecho al trabajo ni el acceso al ejercicio de funciones públicas puesto que cobija a todos los que se han desempeñado o se desempeñan como notarios, indistintamente de la condición en que lo hayan hecho, y no vulnera el derecho al debido proceso porque las inhabilidades para acceder a cargos públicos no se enmarcan en el concepto de proceso sino que están dadas por unos hechos objetivos que el legislador bien puede considerar como prohibiciones para ejercer funciones públicas o para concursar.
V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1. Para el actor la regla de derecho demandada establece un trato desigual no justificado que les impide a los notarios interinos que han sido sancionados disciplinariamente participar en el concurso de méritos para acceder al cargo en propiedad. Es una norma discriminatoria porque crea una inhabilidad que sólo afecta a los notarios interinos. Así, si el sancionado disciplinariamente fue un notario en propiedad no va a ser desvinculado del servicio, en cambio si se trata de un notario interino en ningún caso podrá concursar para el cargo que está ejerciendo. Además, servidores públicos que han sido sancionados por las mismas faltas no estarán inhabilitados para concursar. Por otra parte, se trata de una norma que le da importancia a la sanción y no a la falta y que le impide al notario interino participar en el concurso independientemente de la naturaleza de la falta cometida y de la sanción impuesta. Finalmente, como se trata de una inhabilidad en la que se incurre por faltas cometidas en cualquier tiempo, se le está dando el carácter de imprescriptible y por ello también viola la Carta.
La Superintendencia de Notariado y Registro, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Procuraduría General de la Nación conceptúan que se trata de una norma exequible pues simplemente está fijando requisitos para acceder al cargo de notario, el legislador es competente para ello y la inhabilidad cuestionada es compatible con la Carta pues se orienta a garantizar la adecuada prestación del servicio de la fe pública. El Ministerio Público solicita que se modulen los efectos del fallo en lo relacionado con la intemporalidad de la inhabilidad en aquellos casos en que la sanción impuesta ha sido la de multa o suspensión.
Pasa la Corte a resolver la controversia suscitada[1].
2. Esta Corporación ha desarrollado una clara línea jurisprudencial orientada al cumplimiento de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 131 de la Carta, de acuerdo con el cual “El nombramiento de notarios en propiedad se hará mediante concurso”.
Por ello, tras verificar que más de siete años después de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 la designación de notarios venía haciéndose en las mismas condiciones en que se hacía en el antiguo régimen, declaró un estado de cosas inconstitucional y ordenó la convocatoria a concurso para la provisión de los cargos de notario[2]; resaltó la legitimidad constitucional de la carrera notarial y la contrariedad existente entre tal legitimidad y la distinción entre notarios de servicio y notarios de carrera[3]; precisó el carácter público, abierto, riguroso y objetivo del concurso a adelantarse[4]; advirtió la incompatibilidad existente entre la Carta y la facultad de designación de notarios prescindiendo de la selección de candidatos mediante concurso[5]; reiteró que la actividad notarial constituye una función pública y no el ejercicio de una profesión legalmente regulada[6] y advirtió que el concurso debía adelantarse en condiciones de igualdad[7] e incluyendo entre los cargos a proveer aquellos ocupados por notarios no designados mediante concurso, así hayan sido designados en propiedad[8].
3. En atención a esos desarrollos jurisprudenciales, el Consejo Superior que administraba la carrera notarial expidió el Acuerdo 001 del 18 de septiembre de 1998 y convocó a concurso público para designar notarios en propiedad. Luego, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 110 de 1999 y cambió la denominación del Consejo Superior de Administración de Justicia por la de Consejo Superior de la Carrera Notarial. Éste expidió los acuerdos 7 y 9 de 1999 por medio de los cuales se reglamenta el concurso público y abierto para designar notarios que había sido convocado. No obstante, ya que la Corte declaró inexequible primero el artículo 120 de la Ley 489 de 1998[9] y luego el Decreto 110 de 1999[10], el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1890 y 2383 de 1999, en los que se señaló que el Consejo Nacional Notarial sería un organismo asesor del Gobierno Nacional en asuntos notariales y que como tal se denominaría Consejo Superior de la Carrera Notarial, organismo que mantuvo la vigencia del Acuerdo No.9.
También atendiendo esos desarrollos jurisprudenciales, el Congreso de la República expidió la Ley 588 de 2000 por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial. Ella señala, entre otras cosas, que el notariado es un servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe pública notarial, que el nombramiento de notarios puede hacerse en propiedad o en interinidad y que el nombramiento en propiedad se hace mediante concurso de méritos. La ley detalla los conceptos que se evalúan en el concurso y las calidades requeridas para el ejercicio y remite al régimen disciplinario consagrado en el Decreto 960 de 1970.
En ese contexto se ubica el parágrafo 2° del artículo 4°, de acuerdo con el cual quien haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del Decreto 960 de 1970, no podrá concursar para el cargo de notario. Como se advierte, esa norma consagra una inhabilidad para acceder a ese cargo.
4. En materia de inhabilidades para acceder a cargos o funciones públicas, la Corte en reiterados pronunciamientos ha precisado puntos como los siguientes:
- La posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos es una manifestación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político como derecho fundamental de aplicación inmediata (Artículos 40 y 85 de la C.P.).
- Como no existen derechos absolutos, la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos está sometida a límites que procuran la realización del interés general y de los principios de la función administrativa[11].
- En ese marco, un régimen de inhabilidades no es más que la exigencia de especiales cualidades y condiciones en el aspirante a un cargo o función públicos con la finalidad de asegurar la primacía del interés general, para el que aquellos fueron establecidos, sobre el interés particular del aspirante[12].
- Al establecer ese régimen, el legislador se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de derechos fundamentales como los de igualdad, acceso al desempeño de cargo o función públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio[13].
- El legislador tiene una amplia discrecionalidad para regular tanto las causales de inhabilidad como su duración en el tiempo pero debe hacerlo de manera proporcional y razonable para no desconocer los valores, principios y derechos consagrados en el Texto Fundamental. Por lo tanto, sólo aquellas inhabilidades irrazonables y desproporcionadas a los fines constitucionales pretendidos serán inexequibles[14].
- La inhabilidad no es una pena sino una garantía de que el comportamiento anterior no afectará el desempeño de la función o cargo, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad y moralidad del aspirante[15].
- Las inhabilidades intemporales tienen legitimidad constitucional pues muchas de ellas aparecen en el Texto Fundamental y el legislador bien puede, en ejercicio de su capacidad de configuración normativa, establecer otras teniendo en cuenta los propósitos buscados y manteniendo una relación de equilibrio entre ellos y la medida dispuesta para conseguirlos[16].
5. Por otra parte, no es la primera vez que se cuestiona ante la Corte la exequibilidad de una norma relacionada con las inhabilidades para acceder al cargo de notario. Ya en dos oportunidades esta Corporación se ha pronunciado sobre ese particular y en ellas ha sentado unas premisas que es necesario retomar.
Así, en la Sentencia C-128-00[17], la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 134 del Decreto 960 de 1970, norma que inhabilitaba para ser nombrados como notarios a quienes en el año anterior hubiesen desempeñado el cargo de Ministro del Despacho, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia o Magistrado o Fiscal de Tribunal Superior. La Corte encontró que esa inhabilidad, si bien correspondía al sistema original de selección y designación de los notarios, hoy carecía de sentido ante la obligatoriedad del concurso de méritos para el nombramiento de notarios en propiedad dispuesto por el artículo 131 de la Carta.
Luego, en la Sentencia C-1508-00[18], la Corte, retomando sus construcciones jurisprudenciales, precisó las notas distintivas de la actividad notarial; atribuyó a ellas el hecho de estar sujeta a un sistema normativo especial del que hacen parte reglas más exigentes en materia de inhabilidades y resaltó la correspondencia existente entre esas mayores exigencias y la finalidad perseguida. Se dijo en esa ocasión:
En diferentes oportunidades la Corte ha sometido a su análisis la institución del notariado, y como resultado de ello ha podido elaborar un diseño doctrinario sobre dicho asunto donde se examinan temas relacionados con su naturaleza jurídica, la condición misma del notario como colaborador del Estado, el sentido y finalidad de la función fedante y el ámbito de competencias del legislador para configurar la regulación sobre la materia.
A partir de estos pronunciamientos, la Corporación ha deducido las notas distintivas de la actividad notarial, que en resumen la caracterizan como (i) un servicio público, (ii) de carácter testimonial, iii) que apareja el ejercicio de una función pública, (iv) a cargo normalmente de los particulares, en desarrollo del principio de descentralización por colaboración y (v) a los cuales les otorga, la condición de autoridades.
Es por estas connotaciones que la actividad notarial está sujeta a un sistema normativo especial, y por las que el notario, como gestor de dicha función, se le somete a reglas más exigentes en materia de inhabilidades que a otros particulares que también ejercen funciones públicas, pero que no tienen la importancia y trascendencia que conlleva la función fedante. Es claro que la finalidad de estas previsiones con que se rodea por la ley la actuación notarial obedece al propósito de garantizar la seriedad, eficacia e imparcialidad de dicha actividad.
..Según los términos del artículo 131 de la Constitución, el legislador goza, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, de facultades lo suficientemente amplias para regular el servicio público notarial, y establecer el régimen de incompatibilidades al cual deben someter su conducta quienes la ejerzan. Esa amplitud de configuración se explica en razón de que la Constitución no estableció con cierto detalle, pautas que lo guiaran, porque se limita apenas a señalar los elementos esenciales que identifican la función, algunos aspectos relacionados con el régimen laboral de los empleados y consagrar la obligación tributaria de que los notarios contribuyan con la administración de justicia.
...Es obvio que la reglamentación legal del servicio público de la actividad notarial, contiene la facultad implícita del legislador para establecer y precisar, tanto los derechos de éstos, sus funciones específicas, la organización a nivel nacional, la provisión, permanencia y periodo de los notarios, el alcance y límite de sus responsabilidades, el manejo de la vigilancia y control de su gestión, como también, el régimen de incompatibilidades de sus funciones con el ejercicio de otras actividades. Como es fácil admitirlo, esta regulación constituye un componente necesario de la actividad notarial, que de omitirse dejaría incompleto el diseño jurídico aplicable al manejo de una función del Estado.
Finalmente, en la Sentencia C-1212-01[19] la Corte declaró la exequibilidad de las inhabilidades intemporales para ser designado como notario consagradas en los numerales 6 y 7 del artículo 133 del Decreto 960 de 1970 y que recaen sobre los funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o el Ministerio Público que por falta disciplinaria hayan sido destituidos, o suspendidos por segunda vez por falta grave, o sancionados tres veces por cualesquiera falta y sobre quienes hayan sido destituidos de cualquier cargo público por faltas graves. En este pronunciamiento se enfatizó que la inhabilidad no constituye una pena y se precisó que por ese motivo a las inhabilidades no les es aplicable el mandato de imprescriptibilidad de las penas dispuesto en el artículo 28 de la Carta. Se dijo:
Las inhabilidades, entendidas como impedimentos para acceder a la función pública, no tienen siempre como causa una sanción penal, es decir, no buscan siempre “castigar por un delito”. Pueden tener diversos orígenes y perseguir otros fines, como por ejemplo, colocar en pie de igualdad a quienes compiten por la representación política o a quienes buscan acceder a la función pública. Si bien pueden imponerse como una pena accesoria o principal, v.g. la establecida en los artículos 43-1 y 44 del Código Penal, también pueden ser consecuencia de una sanción disciplinaria o ser autónomas, por disposición expresa del constituyente o del legislador para garantizar principios de interés general.
Si bien es cierto que, de conformidad con el artículo 28 de la Constitución Política, no pueden existir penas ni medidas de seguridad imprescriptibles, esta norma solamente es aplicable a los casos de sanciones penales, por lo que se hace necesario distinguir estas últimas de otras sanciones, como las disciplinarias, pues tienen origen, modalidades y fines diversos.
6. Ahora bien. El parágrafo segundo del artículo 4° de la Ley 588 de 2000 ordena, en lo demandado, que no podrá concursar para el cargo de notario quien haya sido condenado disciplinariamente por faltas como notario consagradas en el artículo 198 del Decreto 960 de 1970[20].
Como se puede advertir, la regla de derecho demandada consagra una inhabilidad para quien aspire a desempeñar la función pública de notario en aquellos eventos en que el aspirante ha sido sancionado por una falta disciplinaria cometida en ejercicio del cargo. En virtud de tal inhabilidad, cualquier notario interino que haya sido condenado por alguna de las faltas previstas en los 15 numerales del artículo 198 no podrá participar en el concurso convocado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial.
En este punto, lo primero que hay que manifestar es que el legislador se encuentra constitucionalmente habilitado para establecer el régimen de inhabilidades para acceder a la función pública de notariado. Esa facultad encuentra fundamento en los artículos 123, 131 y 150-23 de la Carta y en desarrollo de ella el Congreso puede determinar qué supuestos de hecho impiden a aspirar al ejercicio del cargo de notario y si tal impedimento está o no sujeto a un límite temporal. Así, como escenario de expresión democrática, el Congreso se encuentra legitimado para valorar las exigencias requeridas para acceder a esa función pública y para excluir de la posibilidad de acceso a aquellos aspirantes que no satisfagan tales exigencias.
No obstante, es claro que en ejercicio de esa competencia el legislador debe guardar una relación de equilibrio entre los fines estatales, los principios de la administración pública y el ámbito funcional del notariado y, al tiempo, los derechos de quienes aspiran a ocupar los cargos disponibles pues si bien se encuentra legitimado para limitar tales derechos en procura de la realización de esos propósitos, el régimen de inhabilidades para ello dispuesto debe ser razonable y proporcionado.
7. Del estudio del régimen de inhabilidades previsto para la función notarial, la Corte infiere que el legislador no ha manejado el mismo grado de exigencia con todos los aspirantes a notarios pues ha optado por configurar un régimen de inhabilidades e incompatibilidades que es más estricto con aquellos cargos o funciones públicas que son más próximas a la actividad del notariado. Obsérvese:
- Los aspirantes que como notarios han sido sancionados disciplinariamente están inhabilitados para participar en el concurso, independientemente de la falta cometida y de la sanción impuesta.
- Los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público están inhabilitados si por faltas disciplinarias han sido destituidos, o suspendidos por segunda vez por falta grave, o sancionados tres veces cualesquiera hayan sido las faltas o las sanciones.
- Los servidores diferentes a los anteriores que han sido destituidos de cualquier cargo público también se hallan inhabilitados.
Como puede advertirse, el legislador no ha manejado un criterio unánime en la determinación de las faltas disciplinarias que inhabilitan para concursar para el cargo de notario. Por el contrario, ha tenido en cuenta la órbita funcional en la que se ha desempeñado el aspirante, su proximidad con la actividad notarial y la naturaleza de las faltas disciplinarias cometidas. De allí que la citada inhabilidad para el acceso a la función pública notarial sea muy rigurosa con aquellos aspirantes que ya se han desempeñado como notarios, menos rigurosa para aquellos que se han desempeñado como funcionarios o empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público y menos aún para aquellos aspirantes que se han desempeñado en otros cargos.
8. Lo relevante en sede de control constitucional es si ese trato diferenciado se encuentra justificado. Para ello hay que tener en cuenta que la función notarial se orienta a la prestación del servicio de la fe pública en cuanto suministra seguridad y publicidad a los actos jurídicos suscritos por los usuarios. Si ello es así, es comprensible que las exigencias implícitas en las inhabilidades se intensifiquen en atención a la proximidad existente entre el rol funcional del aspirante y el rol propio de la función notarial.
Así, el aspirante que ha sido destituido de un cargo distinto al de notario o al de funcionario o empleado de la Rama Judicial o el Ministerio Público, está mostrando que no reúne las exigencias requeridas para un decoroso ejercicio de la actividad notarial. No obstante, como en el desempeño de esos cargos no existe ni la proximidad ni el grado de exigencia para desempeñar estos últimos, es comprensible que el legislador inhabilite únicamente al aspirante que ha sido destituido y no al que ha sido suspendido en dos oportunidades o sancionado en tres ocasiones pues dada esa diversidad funcional carece de elementos de juicio para inferir que, en garantía del ejercicio adecuado del cargo, del interés general y de la aptitud y moralidad del aspirante, también a éstos eventos deba extender la inhabilidad.
En el mismo sentido, dada la proximidad existente entre la función notarial y la función judicial, es comprensible que la confianza colectiva se vea defraudada no solo en aquellos servidores judiciales que han sido destituidos por faltas disciplinarias sino también en aquellos que han sido suspendidos por segunda vez por falta grave o sancionados por tres veces independientemente de la falta cometida. En este caso el rigor debe ser mayor pues se trata de funcionarios y empleados que se desempeñan en actividades funcionales sumamente exigentes en tanto tienen que ver con la administración del servicio de la justicia. Luego, es evidente que manteniendo la inhabilidad únicamente para el funcionario o empleado destituido se estaría permitiendo concursar a aspirantes que no suministran garantía de un adecuado ejercicio del cargo.
Finalmente, la exigencia de idoneidad, probidad y moralidad debe ser aún mayor en quien ha accedido a la función pública notarial de manera provisional, esto es, sin concurso de méritos. Nótese que en este caso, si bien se está ante un aspirante, no puede desconocerse que se trata de una persona que así sea con carácter provisional ha accedido a la prestación del servicio de notariado y que por lo mismo se encontraba en el deber de demostrar con el ejercicio del cargo que jurídica y moralmente se encontraba habilitado para cumplir sus deberes funcionales. De allí que si en razón del cargo provisionalmente ejercido el aspirante infringió tales deberes e incurrió en faltas disciplinarias, es legítimo que el legislador no advierta en él la capacidad de generar la confianza que la comunidad requiere en cuanto a la integridad de quien estará llamado a prestar el servicio de la fe pública.
Como puede advertirse, entonces, el grado de exigencia con que el legislador ha configurado la inhabilidad por sanción disciplinaria para el caso de los notarios que se desempeñaron como tales sin haber superado un concurso de méritos encuentra justificación en el Texto Superior y es coherente con el propósito del constituyente de concebir un estricto régimen de inhabilidades que garanticen una mejor prestación del servicio público en general y de la función notarial en particular.
9. No obstante lo expuesto, existe un evento en el que el grado de exigencia del legislador en la configuración de la inhabilidad para concursar para el cargo de notario vulnera la Carta Política.
En efecto. Obsérvese que el Decreto 960 de 1970 si bien relaciona, en el artículo 198, las faltas disciplinarias imputables a los notarios, se abstiene de realizar clasificación alguna de tales faltas para indicar cuáles de ellas son graves y cuáles son leves. De este modo, la inhabilidad para concursar para el cargo de notario, establecida en el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 588 de 2000, se configuraría, en cada caso, con independencia de la gravedad o levedad de la falta cometida o del número de sanciones impuestas al notario interino.
Esa situación puede conducir a que se configuren inhabilidades desconociendo la relación de proporcionalidad que debe existir entre los fines constitucionales pretendidos por el legislador y los medios concebidos para realizarlos. Ello es así en cuanto los notarios que han sido sancionados disciplinariamente por una falta leve quedarían en la misma situación en que se hallan aquellos que han sido sancionados por una falta grave o que han sido sancionados varias veces pues tanto aquellos como éstos quedarían inhabilitados.
En cuanto a ello, debe tenerse en cuenta que el Decreto 960 de 1970 ha previsto que las sanciones imponibles a los notarios que han incurrido en faltas disciplinarias son las de multa, suspensión y destitución -Artículo 199-; que la sanción de multa se impone en caso de faltas leves -Artículo 200-; que la sanción de suspensión se impone por falta grave o reincidencia en las leves -Artículo 201- y que la sanción de destitución se aplicará en caso de falta muy grave o como consecuencia de varias faltas de otro orden.
De acuerdo con lo expuesto en tales disposiciones, existe la posibilidad de conciliar el fin pretendido por el legislador con el medio utilizado para realizarlo y mantener así la relación de proporcionalidad que debe existir entre aquél y éste. Tal posibilidad consiste en circunscribir la configuración de la inhabilidad a aquellos casos en que la sanción disciplinaria impuesta a los notarios ha sido la de suspensión o de destitución pues en estos eventos, la gravedad de la falta cometida o la reincidencia en faltas disciplinarias justifican la configuración de la inhabilidad. Con tal proceder se impide que la inhabilidad se extienda a aquellos notarios que han sido sancionados con multa pues en estos casos la inhabilitación resultaría desproporcionada ante la levedad de la falta cometida.
De acuerdo con esto, la Corte modulará los efectos del fallo para circunscribir la inhabilidad a aquellos notarios que han sido sancionados con penas de destitución o suspensión y para excluir de ella a los notarios que han sido sancionados con multa. De esta manera, se excluirá del ordenamiento jurídico una interpretación de la norma que resulta contraria a la Carta por desconocer la relación de proporcionalidad que debe existir entre los medios configurados para realizar el fin estatal de asegurar la excelencia e idoneidad en la actividad notarial y los derechos de los aspirantes a notarios como son los de acceder al desempeño de funciones públicas, el derecho al trabajo y el de libertad de escoger profesión u oficio.
10. Por otra parte, el actor plantea que la norma demandada vulnera el derecho de igualdad por cuanto se presenta un tratamiento diferenciado entre un notario en propiedad que ha incurrido en una falta disciplinaria y un notario en provisionalidad que ha cometido esa misma falta pues mientras aquél únicamente debe sobrellevar la sanción disciplinaria que se le imponga, éste no solo debe sobrellevar tal sanción sino que además queda inhabilitado para concursar para el cargo.
No obstante, en este razonamiento existe un aspecto que sustrae el debate del ámbito del derecho fundamental de igualdad: Los dos notarios sancionados no se encuentran en la misma situación. En tanto que el primero ha accedido al cargo por concurso de méritos y ha superado el régimen de inhabilidades vigente al momento de su ingreso, el segundo se encuentra ejerciendo el cargo con carácter provisional y de allí que al momento de pretender concursar para acceder a él en propiedad deba superar el régimen de inhabilidades existente para entonces. Luego, como los supuestos de hecho no son los mismos, no concurren argumentos para afirmar la vulneración del artículo 13 constitucional.
La discriminación que se imputa a la regla de derecho demandada concurriría si se permitiera un tratamiento diferente para notarios que han sido nombrados por concurso en relación con otros que se hallen en la misma situación o si se permitiera un tratamiento diferenciado para notarios que aspiran a serlo en relación con otros que también esperan participar en el concurso pues en eventos como esos, tratándose de los mismos supuestos de hecho, se impone el mismo tratamiento jurídico y la necesidad de justificar un tratamiento diferenciado.
Ahora, si bien no puede desconocerse que se está ante un supuesto fáctico que genera consecuencias jurídicas diferentes según se trate de un notario nombrado por concurso y de otro que no lo ha sido en esas condiciones, también es evidente que la producción de esos distintos efectos jurídicos a partir de un mismo supuesto de hecho es consecuencia de las modificaciones que el legislador ha introducido al régimen de inhabilidades para acceder a la función notarial. Así, es la previsión de un régimen diferente de inhabilidades, mucho más exigente que el anterior, y no el deliberado desconocimiento del plano de igualdad en que supuestamente se encontrarían los notarios en propiedad y aquellos en provisionalidad lo que explica el tratamiento diferenciado que cuestiona el actor pues si el legislador, en ejercicio de la capacidad de configuración normativa que le asiste, decide de manera fundada inhabilitar a los notarios que han sido sancionados para concursar para esos cargos, tal es una decisión que en sí misma no es contraria a la Carta.
De allí que la invocación del derecho de igualdad sea un argumento insuficiente si lo que se pretende es una declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada pues de aceptarse que por la previsión de esa inhabilidad se vulnera la Constitución, se estaría negando la facultad que tiene el legislador de modificar el régimen de inhabilidades para acceder a una función pública y consagrar otro régimen más exigente, como aquí ha ocurrido.
11. En relación con la intemporalidad de la inhabilidad cuestionada, la Corte debe reiterar la postura mantenida en múltiples pronunciamientos en el sentido que las inhabilidades no constituyen penas impuestas por la comisión de delitos sino impedimentos para acceder a cargos o funciones públicas, establecidos por la Constitución y por la ley con la finalidad de garantizar la realización de los fines estatales, el cumplimiento de los principios de la administración pública y el aseguramiento del interés general aún sobre el interés particular que pueda asistirle al particular afectado con tales inhabilidades. Ello con la necesaria implicación que al no tratarse de penas o medidas de seguridad impuestas por la comisión de conductas punibles, las inhabilidades no quedan sujetas a la proscripción de la imprescriptibilidad dispuesta por el artículo 28 de la Carta.
Que la concepción de tales impedimentos como intemporales limita varios derechos fundamentales de las personas en quienes concurren es indudable, pero también lo es que tal limitación es legítima ante el propósito del legislador de asegurar la prestación de los servicios y las funciones públicas por ciudadanos de conducta intachable que a partir de su propio comportamiento propicien la confianza del colectivo social. La rigurosa cualificación de quienes aspiran a vincularse a la esfera pública encuentra asiento en el constitucionalismo contemporáneo ante la renovada conciencia que se tiene de la necesidad de propiciar un ejercicio transparente de la función pública a través de múltiples mecanismos pero también, y quizá fundamentalmente, por medio de la rigurosa selección de las personas que están llamadas a ejercerla.
Por lo demás, ya la Corte ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la legitimidad constitucional de la intemporalidad de las inhabilidades precisamente en relación con la función notarial. En efecto, cuando decidió la demanda de inexequibilidad presentada contra los numerales 6 y 7 del artículo 133 del Decreto 960 de 1970, esta Corporación resaltó la facultad del legislador para establecer inhabilidades de carácter intemporal y tal intemporalidad se justificó en atención al propósito moralizador del Estado sobre la función notarial, dada la trascendencia de la tarea que está llamada a cumplir. Se dijo:
... si bien la Constitución consagra determinadas inhabilidades a perpetuidad, como aquella que se origina en una condena por la comisión de un delito contra el erario público (art. 122), o las que se aplican para determinados cargos, como es el caso de los congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197), los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Nacional Electoral (arts. 232 y 264), el Fiscal General de la Nación (art. 249) o el Contralor General de la República (art. 267), no significa que el legislador carezca de facultades para establecer otras inhabilidades de carácter intemporal.
La consagración de inhabilidades con una vigencia indefinida no viola la Constitución, siempre y cuando la medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a acceder a la función pública. Como se vio anteriormente, la disposición parcialmente acusada es respetuosa de estos límites impuestos al legislador.
No es cierto entonces, como sostiene el demandante, que la única causal que implica una inhabilidad permanente sea la estatuida en el artículo 122 de la Carta Política, pues el legislador tiene una amplia libertad de configuración de inhabilidades intemporales que no estén expresamente consagradas en la Constitución.
En segundo lugar, la norma parcialmente acusada no establece ninguna pena sino determinadas inhabilidades o impedimentos para acceder al cargo de notario originadas en una sanción disciplinaria, por lo que no le asiste razón al actor cuando afirma que dichas inhabilidades vulneran el artículo 28 superior, pues este precepto solamente se refiere a las “penas y medidas de seguridad imprescriptibles”. En efecto, las disposiciones impugnadas se limitan a consagrar requisitos que debe cumplir quien aspire a desempeñar el cargo de notario, los cuales permiten depurar el ejercicio de la función fedante y garantizar la buena marcha de la misma. Como ya se dijo, no sólo es legítimo sino necesario que, dada la naturaleza de su cargo, los notarios estén sujetos a un exigente régimen de inhabilidades con el que se garantice el ejercicio de su función bajo los principios de moralidad, transparencia e imparcialidad.
Sumado a lo anterior, dicho régimen permite que los notarios gocen de suficiente credibilidad y confianza por parte de la comunidad, en especial si se tiene en cuenta la particular función que cumplen: dar fe pública de los actos sometidos a su consideración. La comunidad debe tener la certeza de que quienes ostentan tal cargo, poseen unos antecedentes y una hoja de vida sin tacha, factores que permiten predecir la excelente conducta, profesionalismo y ética con que desarrollarán dicha función. Con tal fin, es indispensable que quienes aspiren a desempeñarla, cumplan con dichos requisitos para asegurar sus aptitudes.
Con fundamento en lo anterior, se puede concluir que las inhabilidades bajo estudio, entendidas como requisitos que debe cumplir quien aspira a acceder al cargo de notario, tienen un propósito moralizador del Estado y de la función notarial, lo cual justifica la intemporalidad en su aplicación. Así pues, con la vigencia indefinida de tales inhabilidades se busca atender y satisfacer el interés general, en vez de castigar ilimitadamente al funcionario, como considera el actor[21].
Es importante resaltar que en ese pronunciamiento la Corte no consideró inhabilidades que remitían a la comisión de conductas punibles contra el patrimonio del Estado sino a faltas disciplinarias en cuanto hubiesen generado sanciones de destitución, dos suspensiones o tres sanciones independientemente de su naturaleza o de las faltas cometidas.
Si ello es así, en el caso presente tampoco se advierten motivos constitucionalmente relevantes para afirmar la ilegitimidad de la intemporalidad de la inhabilidad consagrada en la regla de derecho demandada pues ella también remite a la previa existencia de sanciones disciplinarias impuestas a notarios que no accedieron a su cargo por concurso de méritos. Tal intemporalidad se justifica en cuanto ella garantiza la idoneidad, probidad y moralidad de la función notarial mediante la exclusión del concurso de aquellas personas que en ejercicio provisional del cargo al cual aspiran incurrieron en faltas disciplinarias. Además, el carácter intemporal de tal inhabilidad guarda correspondencia con el tratamiento dado a otros aspirantes que por haber sido sancionados disciplinariamente en otros ámbitos del poder público, también están impedidos para concursar.
En suma, la Corte declarará exequible, en lo demandado, el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 588 de 2000 en el entendido que la inhabilidad no se extiende a aquellos notarios que fueron condenados con sanción de multa conforme al Decreto Ley 960 de 1970. Además, ya que esta Corporación reiterará la legitimidad constitucional de la intemporalidad de las inhabilidades derivadas de faltas disciplinarias, independientemente de la falta cometida o de la sanción impuesta, no se optará por el condicionamiento solicitado por el Ministerio Público.
12. Finalmente, la Corte advierte que el aparte demandado del parágrafo segundo del artículo 4° de la Ley 588 de 2000 constituye un enunciado normativo que al integrarse con cada uno de las faltas disciplinarias consagradas en el artículo 198 del Decreto 960 de 1970, determina la regla de derecho que en cada caso configura el impedimento para concursar para el cargo de notario.
Ya que esa regla de derecho se obtiene con la sola integración de enunciados normativos entre los que existe una relación intrínseca, que las faltas disciplinarias consagradas en los numerales 1° y 6° del artículo 198 ya citado presentan serias dudas de constitucionalidad y que tales dudas se extienden a las inhabilidades para el cargo de notario configuradas a partir de tales faltas, es posible que la Corte extienda su pronunciamiento para valorar la contrariedad existente entre el Texto Superior y los citados numerales pues de acuerdo con la doctrina de esta Corporación ese es uno de los eventos en que el control constitucional, en aplicación del principio de unidad normativa, puede extenderse a normas no demandadas por el actor[22].
Siendo así las cosas, la Corte encuentra que es manifiesta la contrariedad existente entre la Constitución y una regla de derecho que inhabilita para concursar para notario a quien ha sido sancionado disciplinariamente con ocasión de “La embriaguez habitual, la práctica de juegos prohibidos, el uso de estupefacientes, el amancebamiento, la concurrencia a lugares indecorosos, el homosexualismo, el abandono del hogar y, en general, un mal comportamiento social” y a quien ha sido sancionado por “Ejercer directa o indirectamente actividades incompatibles con el decoro del cargo o que en alguna forma atenten contra su dignidad”. Como pasa a indicarse, normas que consagran faltas disciplinarias como éstas y que prevén sanciones que inhabilitan para concursar para el cargo de notario, son rezago de un Estado autoritario y no pueden encontrar cabida en una democracia constitucional dada su manifiesta contrariedad con los principios que la soportan.
13. En materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones. De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas[23].
Es cierto que dada la particular naturaleza de las conductas interferidas por el derecho disciplinario, al legislador le está permitido describir los tipos con cierto grado de generalidad o indeterminación y acudir a una técnica de tipos abiertos que configura un margen valorativo para el aplicador de la norma. No obstante, al amparo de la legitimidad constitucional de esa técnica legislativa no se puede llegar al extremo de tipificar una serie de ilícitos disciplinarios que remiten a conductas que cuestionan la conducta del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben, ni tampoco consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permiten la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de todo ilícito disciplinario. Mucho menos se puede partir de unos supuestos tan cuestionables frente a la Carta con el fin de generar inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas.
Por ese motivo, aquellas particulares conducciones de vida de los servidores públicos que se explican como alternativas existenciales y que no involucran infracción de deber funcional alguno, son incuestionables para la potestad disciplinaria e irrelevantes para la configuración de inhabilidades pues ni los ilícitos disciplinarios ni los impedimentos para acceder a la función pública pueden orientarse a la formación de hombres buenos y mucho menos a hacerlo de acuerdo con los parámetros de bondad que pueda irrogarse el Estado. A éste le basta con orientar su potestad disciplinaria al cumplimiento de los deberes funcionales de sus servidores y a asegurar la primacía del interés general en la función pública pero no tiene ninguna legitimidad para interferir la esfera interna de cada ser humano.
14. De allí que los distintos supuestos de hecho que se enuncian como constitutivos de falta disciplinaria en el numeral 1° y las cláusulas generales de responsabilidad disciplinaria que se enuncian en la parte final de ese numeral y en el numeral 6° del artículo 198 del Decreto 960 de 1970, y que a la vez concurren a integrar la regla de derecho que inhabilita al notario que haya sido sancionado por ellas para participar en el concurso de acceso a la función notarial, desconozcan el fundamento de la imputación del ilícito disciplinario y sean contrarias a la libertad como valor superior, como principio constitucional y como derecho fundamental.
Ello es así porque del reconocimiento de la dignidad del ser humano como fundamento del orden constituido se sigue el reconocimiento de éste como un ser libre, esto es, como un ser con capacidad de autodeterminación y con legitimidad para exigir la protección de esa capacidad[24]; como un ser susceptible de trazarse sus propias expectativas, habilitado para tomar sus propias decisiones[25], legitimado para elegir sus opciones vitales[26] y capaz de actuar o de omitir de acuerdo con sus necesidades y aspiraciones[27]; en fin, como un ser que se sabe amparado por una cláusula general de libertad[28] y dispuesto a hacer uso de ella para realizar su existencia.
Desde luego, no se trata, ni mucho menos, de un derecho absoluto, sino de un derecho que debe ejercerse en el contexto social en el que el hombre se desenvuelve. De allí que el ejercicio responsable de la libertad sea un supuesto de civilidad del Estado moderno pues cuando se trata del libre desarrollo de la personalidad debe tenerse en cuenta que tal es un derecho que también está sujeto a límites[29]. No obstante, tanto ha dimensionado el constituyente esa cláusula general de libertad, que, en lugar de remitir la configuración de esos límites a otras instancias del poder público, él mismo se ha encargado de indicar cuáles son y lo ha hecho remitiendo a los derechos de los demás y el orden jurídico[30]. De acuerdo con ello, en el ámbito del libre desarrollo de la personalidad, es claro que no se trata sólo del ejercicio de las propias facultades sino también de la necesidad de armonizar ese ejercicio con el reconocimiento y respeto de los derechos ajenos. Esto es así porque la protección legítima que el ordenamiento jurídico suministra a estos derechos constituye el límite de ese derecho fundamental.
Con ese proceder del constituyente -consagrar una cláusula general de libertad y los derechos de los demás y el orden jurídico como su límite-, si bien se ha sometido el ejercicio de la libertad a las exigencias de la vida en sociedad, también se ha sujetado a los poderes públicos pues éstos sólo podrán limitar el libre desarrollo de la personalidad cuando se trate de salvaguardar tales derechos y de hacerlo de acuerdo con las legítimas previsiones del orden jurídico constituido. De allí que cuando se trate de examinar la legitimidad constitucional de una regla de derecho que constituye un límite al libre desarrollo de la personalidad deba tenerse en cuenta su finalidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad como parámetros para establecer si se trata de un límite ajustado a la Carta o incoherente con ella[31].
En ese marco, cuando ese límite no está en juego, las autoridades no se encuentran habilitadas para interferir el libre desarrollo de la personalidad pues entonces no se trata del límite legítimo de un derecho sino de una intromisión en la esfera interna del individuo; de una intromisión autoritaria que desconoce la pretensión de no injerencia que alienta la persona sobre un espacio que sólo a ella le incumbe. Es por ello que los solos argumentos morales, desprovistos de incidencia en los derechos de los demás y de reconocimiento jurídico, son sustancialmente insuficientes para limitar la cláusula general de libertad. Y ello es claramente comprensible pues un modelo de organización política afincado en el multiculturalismo y con expreso reconocimiento del pluralismo jurídico no puede aspirar a imponer patrones morales. Por el contrario, las democracias deben partir del respeto de la diferencia como una exigencia de civilidad del mundo de hoy[32].
De acuerdo con ello, toda interferencia estatal en la conducta humana que no se oriente a la protección de los derechos de los demás y el orden jurídico y que configure límites para el ejercicio del derecho fundamental de libertad, contraría la Carta pues está restringiendo ilegítimamente el ejercicio de ese derecho.
15. Y allí radica precisamente la incompatibilidad con el Texto Superior de las faltas disciplinarias consagradas en los numerales 1° y 6° del artículo 198 del Decreto 960 de 1970 y de las inhabilidades a partir de ellas generadas pues se amparan en la sola reprobación moral de la conducta del notario con total abstracción de la infracción del deber jurídico como punto de partida para el ejercicio legítimo de la potestad disciplinaria. Ello es así porque ni tales faltas en sí mismas consideradas, ni el artículo del que hacen parte, permiten condicionar la viabilidad del reproche disciplinario a la configuración de un ilícito sustancial de esa naturaleza.
Adviértase cómo, de acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 588 de 2000 y la remisión que allí se hace al Decreto 960 de 1970, se encuentra inhabilitado para concursar el notario que haya sido sancionado disciplinariamente por embriaguez habitual, practicar juegos prohibidos, usar estupefacientes, amancebarse, concurrir a lugares indecorosos, ser homosexual, abandonar el hogar y observar mal comportamiento social. Se encuentra inhabilitado también el notario que haya sido sancionado por el ejercicio directo o indirecto de actividades incompatibles con el decoro del cargo o que atenten en alguna forma contra su dignidad.
No se discute que para muchas personas esos comportamientos pueden resultar moralmente reprochables e incluso incompatibles con los parámetros que deben regular la vida en sociedad. No obstante, el solo discurso moral no basta para limitar el ejercicio de la libertad pues para ello es imprescindible, como se ha visto, que los comportamientos humanos interfieran derechos ajenos. Y tal interferencia, por lo demás, debe determinarse a partir de una ética intersubjetiva no refractaria a la tolerancia que requiere una sociedad multicultural y pluralista. Por ello, es claro que el Estado no puede irrogarse la facultad de ejercer su potestad sancionadora, ni mucho menos configurar inhabilidades, a partir de supuestos como los indicados pues ellos no remiten al cumplimiento o incumplimiento de los deberes funcionales que incumben a los servidores públicos ni tampoco a la adecuada prestación del servicio de la fe pública.
Es posible que con ocasión de esos supuestos de hecho, y de muchos otros, los notarios puedan incurrir en infracciones de deberes sustanciales constitutivas de faltas disciplinarias. No obstante, es claro que la responsabilidad disciplinaria a que puede haber lugar, y la consecuente inhabilidad, se generan por éste último motivo, esto es, por la infracción del deber funcional pero no por el supuesto de hecho que a él conduce. Esto es así en cuanto las situaciones fácticas que anteceden a la infracción del deber funcional del notario son indiferentes para efectos del juicio disciplinario de reproche o para la constitución de inhabilidades, mucho más si ellas se conciben imponiendo límites ilegítimos a la cláusula general de libertad o discriminando sin justificación alguna a los sujetos disciplinables.
Si un notario de manera injustificada se abstiene de prestar el servicio de la fe pública, debe ser sancionado disciplinariamente e inhabilitado por ello, independientemente de su calidad de heterosexual u homosexual o de si ha constituido una familia por vínculos jurídicos o naturales o por la sola voluntad responsable de conformarla. Pero generar reproche disciplinario por este solo hecho es inconcebible pues entonces no se está imputando la infracción de un deber sustancial sino una forma de ser y es claro que ello, aparte de constituir un límite ilegítimo para la libertad y de generar un tratamiento discriminatorio, no le incumbe a la potestad disciplinaria del Estado.
16. La extensión del poder sancionador a conductas como esas quizá era explicable en otras épocas, cuando se estaba ante regímenes que no se habían comprometido con la defensa de la dignidad del ser humano y que no lo habían concebido como un ser libre, capaz de trazarse sus propios ideales de excelencia.
Ello explica que el Estado se encontrara legitimado para disciplinar a sus servidores en razón de su embriaguez habitual, así ésta no interfiriera en el cumplimiento del rol funcional del notario; o en virtud de conductas con un contenido de ilicitud tan difuso como la práctica de juegos prohibidos o la concurrencia a lugares indecorosos; o en razón del uso de estupefacientes, así se tratase de un acto privado y no susceptible de lesionar o poner en peligro derechos ajenos; o por haber orientado la esfera sexual de su personalidad hacia una alternativa diferente a la de la heterosexualidad; o por haber constituido una familia a partir de la sola voluntad responsable de conformarla; o por el solo hecho de abandonar el hogar, indistintamente de si al notario le asistía o no responsabilidad en ese hecho o si cumplía o no con sus obligaciones familiares; o, en fin, por haber incurrido en conductas que a ojos de las autoridades disciplinarias constituían mal comportamiento social.
No obstante la manifiesta contrariedad existente entre los numerales 1° y 6° del artículo 198 del Decreto 196 de 1970 y el Texto Fundamental, varios de los supuestos constitutivos de falta disciplinaria allí relacionados merecen especial atención. Por una parte, bien se sabe que el moderno constitucionalismo suministra argumentos para que el homosexualismo deje de considerarse como una enfermedad o como una anormalidad patológica y para que, en lugar de ello, se asuma como una preferencia sexual que hace parte del núcleo del derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad[33]. En ese contexto, ninguna razón es válida para que la asunción de una particular identidad sexual constituya falta disciplinaria. La regla de derecho que así lo establezca contraría los fundamentos mismos del orden político constituido pues desdice de la dignidad humana como fundamento del moderno constitucionalismo, desvirtúa la libertad y fomenta la discriminación.
De otro lado, tampoco las decisiones relativas a la vida particular y familiar de un servidor público constituyen un ámbito en el que sea legítima la injerencia del Estado. Por eso contraría la Carta la norma que permita configurar ilícitos disciplinarios a partir de las decisiones que los servidores públicos han tomado en torno a la manera como han de constituir su familia. Para efectos de la potestad disciplinaria del poder público y de la capacidad para constituir inhabilidades es indiferente que la integración familiar se haya hecho por vínculos naturales o jurídicos pues no solo unos y otros son legítimos frente a la Carta, sino que ellos nada tienen que ver con el cumplimiento o incumplimiento funcional del servidor público[34].
Finalmente, a una concepción autoritaria del Estado y a la asunción de la persona humana como un ser sometido, se acomoda también el reproche disciplinario y la consecuente inhabilidad para acceder a la función pública desencadenados contra el notario que directa o indirectamente ejerce actividades incompatibles con el decoro del cargo o que de cualquier manera atente contra su dignidad. Adviértase que una norma como ésta deja un amplísimo margen para la configuración del ilícito disciplinario pues al tomar como punto de referencia el decoro en sí mismo y no el cargo o la función notarial, impide determinar parámetros que permitan precisar cuáles son los comportamientos que se reputan incompatibles. Semejante concepción del ilícito disciplinario desvirtúa la cláusula general de libertad contenida en el artículo 16 de la Carta y le reconoce a la autoridad una potestad que no tiene cabida en el constitucionalismo: Adecuar a cláusulas generales todos aquellos supuestos que no se enmarcan en otros ilícitos disciplinarios y que no interfieren en los deberes funcionales del notario.
Para la Corte, es claro que a la sombra de estos supuestos de falta disciplinaria y de la consecuente inhabilidad que generan, está la imagen del Estado autoritario que con criterio perfeccionista señala el sendero que han de transitar sus súbditos.
17. En síntesis, es evidente que el legislador, al establecer las inhabilidades para el cargo de notario y remitir, para ese efecto, a las faltas disciplinarias consagradas en el Decreto 960 de 1970, obró con el propósito legítimo de garantizar que el servicio de la fe pública sea prestado por aquellas personas capaces de generar la confianza pública requerida para ello. No obstante, en el caso de los numerales 1° y 6° del artículo 198 de ese decreto, el mecanismo elegido por el legislador para realizar ese fin es contrario al Texto Superior pues comporta el sacrificio injustificado de la dignidad del ser humano como fundamento del orden político constituido, de la cláusula general de libertad y del mandato de no discriminación.
De este modo, dada la manifiesta contrariedad existente entre el Texto Superior -artículos 1, 6, 13, 16 y 42- y la inhabilidad a que se somete al notario que ha sido sancionado disciplinariamente con base en los numerales 1° y 6° del artículo 198 del Decreto 960 de 1970, la Corte declarará la inexequibilidad de estas disposiciones.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE, en lo demandado, el parágrafo segundo del artículo 4° de la Ley 588 de 2000 en el entendido que la inhabilidad no se extiende a quienes fueron condenados con sanción de multa conforme al Decreto Ley 960 de 1970.
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLES los numerales 1° y 6° del artículo 198 del Decreto 960 de 1970.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-373/02
INHABILIDADES-Inconstitucionalidad por perpetuidad o intemporalidad (Salvamento de voto)
INHABILIDADES PERPETUAS-Se constituyen en sanciones (Salvamento de voto)
INHABILIDADES PARA CONCURSO DE NOTARIO-Inconstitucionalidad por carácter perpetuo e intemporal (Salvamento de voto)
Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño
expediente No: D-3778
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 4° de la Ley 588 de 2000.
Con el acostumbrado respeto, manifestamos nuestro disentimiento parcial con la posición mayoritaria adoptada por la Corte en la sentencia de la referencia, en relación con la declaratoria de constitucionalidad del parágrafo segundo del artículo 4° de la Ley 588 de 2000, con fundamento en las siguientes consideraciones:
- En relación con la intemporalidad de la inhabilidad consagrada por la norma, según la cual no podrá concursar para el cargo de notario quien “haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del Decreto-ley 960 de 1970…”, esta Corporación decidió en el presente fallo reiterar la postura, a nuestro juicio inconstitucional, según la cual las inhabilidades perpetuas o intemporales no configuran penas impuestas por la comisión de conductas punibles, sino simples impedimentos para acceder a cargos o funciones públicas.
- Conforme a la tesis planteada en otros salvamentos de voto pertenecientes a otras decisiones proferidas por esta Corporación, reiteramos nuestra posición según la cual son abiertamente inconstitucionales, como en el caso en cuestión, aquéllas disposiciones que establezcan inhabilidades perpetuas o intemporales, en este caso para concursar para el cargo de notario, pues a través de tal consagración, se vulnera el artículo 28 superior, que consagra la imprescriptibilidad de las penas dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Lo anterior, en consideración a que las inhabilidades perpetuas se constituyen en verdaderas sanciones por la comisión de delitos.
- Teniendo en cuenta que la disposición analizada consagra una inhabilidad perpetua e intemporal, nos remitimos íntegramente a lo expuesto en los salvamentos de voto de las sentencias C-952 de 2001 y C-1212 de 2001[35], y en consecuencia nos apartamos de la decisión mayoritaria adoptada por esta Corporación dentro del presente fallo.
Fecha ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONETALEGRE LYNETT
Magistrado