Sentencia T-746/04

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Dinero fue devuelto antes de que se hiciera notificación de resolución de reconocimiento

ACCION DE TUTELA E INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Procedencia excepcional para ordenar pago

DERECHO DE PETICION-Requisitos que debe cumplir respuesta que se de al peticionario

De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, por lo tanto, la respuesta que se de al peticionario debe cumplir con los siguientes requisitos: 1. Debe ser resuelta de manera oportuna; 2. Debe contestarse de fondo, y de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado; 3. Debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos básicos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. En materia de derechos pensionales, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que tanto la falta de respuesta como el retardo injustificado en el pago de las mesadas pensionales afecta, en principio, el mínimo vital de las personas de la tercera edad, como quiera que se trata de personas que no tienen otro ingreso para su sostenimiento y el de su familia y usualmente no están en condiciones de acceder a un empleo.

ACCION DE TUTELA-Aspectos que deben analizarse para saber si es procedente

Para determinar si la acción de tutela es procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo principal, es preciso examinar si no existe otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero éste no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales. En relación con la existencia del otro medio de defensa judicial, adicionalmente ha señalado la jurisprudencia de la Corte que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela; basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda. Sin embargo, si el demandante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, la tutela no procede como mecanismo para revivir términos, así sea presentada como medio transitorio. En segundo lugar, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el derecho en toda su integridad. Si lo que se alega como perjuicio irremediable es la afectación del mínimo vital, la Corte ha señalado que si bien en casos excepcionales es posible presumir su afectación, en general quien alega una vulneración de este derecho como consecuencia de la falta de pago de alguna acreencia laboral, debe acompañar su afirmación de alguna prueba. Esta Corporación ha reconocido que la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones.

INDEMNIZACION SUSTITUTIVA Y PRESCRIPCION-No puede ser aplicado el término por cuanto se indujo en error a la accionante

En cuanto a la procedencia de la acción de tutela para el cobro de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez encuentra la Sala Tercera de Revisión que aun cuando en principio ésta resultaría improcedente si se acepta la tesis de la entidad demandada en el sentido de afirmar que la actora dejó prescribir las acciones ordinarias para lograr el pago efectivo de la indemnización, de las pruebas que obran en el expediente se observa que la devolución de los dineros para el pago de dicha indemnización antes de que la actora se hubiera notificado de la resolución de reconocimiento indujo en error a la accionante acerca de la efectividad de su derecho y, por lo tanto, el término de prescripción alegado para negar el pago de la indemnización sustitutiva no puede ser aplicado en este caso. Dado que la actora no fue informada sobre la devolución del monto de la indemnización sino más de un año después de haberse notificado de la Resolución No. 747 de 2002, la prescripción de la acción para el cobro de las prestaciones ya reconocidas que tiene como fin sancionar a quien no ejerce en tiempo su derecho, no puede empezar a contarse desde el 6 de mayo de 2002, puesto que desde el 3 de mayo de 2002 los dineros correspondientes dejaron de estar disponibles por decisión del Banco Agrario, lo cual resultó en que cuando la actora se notificó de la Resolución que reconoció la indemnización ésta ya no podía ser retirada por ella. Adicionalmente, la actora fue diligente, al presentarse antes del 6 de mayo de 2003 a reclamar el monto de la indemnización, y tan pronto se enteró que los dineros habían sido devueltos, presentó las solicitudes correspondientes para la corrección de esa situación. Por lo tanto, y de manera excepcional dadas las especificidades del presente caso, el Instituto de los Seguros Sociales deberá adelantar y culminar los pasos administrativos necesarios para garantizar el derecho de la actora a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

Referencia: expediente T-887040

Acción de tutela interpuesta por Elvira Leonor Orozco Ayala como apoderada de Ana Mary Bolívar de Vallecilla, contra el Instituto de Seguros Sociales -Cali

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá D. C.,  seis (6) de agosto dos mil cuatro (2004).

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Que pone fin al proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Primero de Menores de Circuito de Cali del 25 de febrero de 2004.

I.  ANTECEDENTES.

La actora interpone acción de tutela por considerar que la falta de respuesta a sus peticiones por parte del Instituto de los Seguros Sociales ha vulnerado sus derechos de petición y de protección especial a la tercera edad. Los hechos que originaron la presente demanda son los siguientes.

El 29 de mayo de 2001, la señora Ana Mary Bolívar de Vallecilla solicitó al Instituto de Seguros Sociales se le concediera la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, por no tener cotizadas el mínimo de semanas que exige la ley, hallarse desafiliada del sistema de pensiones y no estar en capacidad de continuar cotizando.

El 26 de febrero de 2002, el Instituto de Seguros Sociales reconoció a la accionante la indemnización sustitutiva mediante Resolución No. 747 de 2002, por valor de $ 2.582.474, en la que además le informó que los dineros podían ser cobrados a partir del 2 de abril del año 2002 en el Banco Agrario de Colombia 81 Cali Av. Estación, cuenta No. 00000038962952. Dicha resolución fue notificada a la accionante el día 6 de mayo de 2002.

Afirma la accionante que cuando acudió al banco a reclamar el reintegro, éste había sido devuelto al Instituto de los Seguros Sociales. Según certificación del Banco Agrario de Colombia, la devolución del valor de la indemnización se hizo el 3 de mayo de 2002, es decir, antes de que la actora fuera notificada de la resolución.

En escrito del 26 de mayo de 2003, la actora solicitó al Instituto que se agilizaran los trámites del pago de la indemnización y señaló que “la devolución la hicieron por no estar la lista ubicada en un lugar visibles, sino en el bolsillo del guarda que se encontraba de turno”, refiriéndose al parecer a la devolución que hiciera el Banco Agrario. La solicitud de reintegro fue presentada nuevamente por la accionante el día 3 de diciembre de 2003.

Según el Instituto de Seguros Sociales, la actora radicó la solicitud de reintegro el día 26 de mayo de 2003, es decir, más de un año después de haberse notificado de la resolución, por lo cual los dineros fueron devueltos al Instituto de Seguros Sociales de conformidad con lo que establece el artículo 50 del Decreto 758 de 1990,[1] por lo cual, ya no era viable el reintegro.

El 11 de febrero de 2004, la actora interpuso la acción de tutela por considerar que su derecho de petición fue vulnerado por la falta de respuesta del Instituto de Seguros Sociales y de pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que ya había sido reconocida a su favor. El Instituto de Seguros Sociales le informó a la actora el 17 de febrero de 2004, que no procedía el pago de la indemnización porque su solicitud había sido presentada cuando la acción para cobrar el pago ya había “prescrito”. El Juzgado Primero de Menores de Circuito, negó la tutela por considerar que el motivo de la violación que alegaba la accionante no se había configurado, dado que la solicitud de reintegro la había presentado 20 días después de vencido el término que establece el artículo 50 del Decreto 758 de 1990.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1.  Competencia

Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2.  Problemas jurídicos

En esta oportunidad la Sala debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

1.      ¿Se vulneró el derecho de petición de la actora por la falta de respuesta del Instituto de Seguros Sociales a las solicitudes de pago de la indemnización sustitutiva de vejez, presentadas cuando supuestamente las acciones para reclamación del pago ya habían prescrito, teniendo en cuenta que el dinero de la indemnización sustitutiva fue devuelto antes de que la actora se notificara de la resolución en la que se le reconocía tal derecho?

2.      ¿Procede la acción de tutela como mecanismo para ordenar el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, a pesar de que la actora ha dejado pasar más de un año para reclamarla y el Instituto de los Seguros Sociales afirma que la acción ordinaria ha “prescrito”?

3.  El derecho de petición, la procedibilidad excepcional de la acción de tutela para el cobro de acreencias laborales y la indemnización sustitutiva de pensión de vejez.

Existe abundante jurisprudencia de la Corte en materia de protección de los derechos de las personas de la tercera edad, en particular, en cuanto tiene que ver con sus derechos pensionales. Para el asunto bajo examen interesa destacar que la protección se ha otorgado por lo general, al derecho a recibir una respuesta de fondo y oportuna a las peticiones sobre reconocimiento y pago de pensiones.

De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, por lo tanto, la respuesta que se de al peticionario debe cumplir con los siguientes requisitos: 1. Debe ser resuelta de manera oportuna;  2. Debe contestarse de fondo, y de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado; 3. Debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos básicos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.[2] En materia de derechos pensionales, la jurisprudencia de la Corte ha reiterado que tanto la falta de respuesta como el retardo injustificado en el pago de las mesadas pensionales afecta, en principio, el mínimo vital de las personas de la tercera edad, como quiera que se trata de personas que no tienen otro ingreso para su sostenimiento y el de su familia y usualmente no están en condiciones de acceder a un empleo.

De igual modo, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, la Corte ha precisado que ésta, en principio, no procede para ordenar el reconocimiento de pensiones, así como tampoco para obtener el reajuste de una pensión ya reconocida.

Para esta Corporación, habida cuenta del carácter excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.[3] Dada la responsabilidad que cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario o a la necesidad de evitar un perjuicio irremediable, situación que sólo puede apreciarse en cada caso concreto.[4]

Para determinar si la acción de tutela es procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo principal, es preciso examinar si no existe otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero éste no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales. En relación con la existencia del otro medio de defensa judicial, adicionalmente ha señalado la jurisprudencia de la Corte que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela; basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda. Sin embargo, si el demandante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, la tutela no procede como mecanismo para revivir términos, así sea presentada como medio transitorio.[5]

En segundo lugar, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el derecho en toda su integridad.[6]

Si lo que se alega como perjuicio irremediable es la afectación del mínimo vital, la Corte ha señalado que si bien en casos excepcionales es posible presumir su afectación, en general quien alega una vulneración de este derecho como consecuencia de la falta de pago de alguna acreencia laboral, debe acompañar su afirmación de alguna prueba. Esta Corporación ha reconocido que la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones.[7]

Precisada la doctrina sobre procedencia excepcional de la acción de tutela para el cobro de acreencias laborales, pasa la Sala a examinar si en el caso presente se cumplen los requisitos anteriormente enunciados.

4.  El régimen legal de la indemnización sustitutiva

La Ley 100 de 1993 prevé dentro del régimen de prima media con prestación definida la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,[8] de invalidez[9] o de sobrevivientes,[10] para quienes no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de una cualquiera de esas pensiones. Se trata de un medio para reclamar una compensación por el valor de las sumas efectivamente cotizadas, cuyo monto se calcula teniendo en cuenta la fórmula matemática prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.

Para las pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, la Ley 100 de 1993 estableció en los artículos 66,[11] 72[12] y 78[13] una figura distinta a la indemnización sustitutiva mediante la cual se hace una devolución de los saldos aportados a quienes no hayan cotizado el número mínimo de semanas para acceder a la pensión respectiva ni hayan acumulado capital necesario para financiar una pensión mínima.[14]

En la sentencia C-624 de 2003, la Corte reconoció que la indemnización sustitutiva era un derecho suplementario, “que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, para reclamar - en sustitución de dicha pensión - una indemnización equivalente a las sumas cotizadas debidamente actualizadas.[15]”

En cuanto a la prescripción y a la caducidad de las acciones para reclamar derechos pensionales, la Corte ha distinguido entre la solicitud de reconocimiento de una pensión y la solicitud de pago de una mesada pensional específica. En materia de reconocimiento de derechos pensionales, la Corte ha precisado que “es un derecho imprescriptible, en atención a los mandatos constitucionales que expresamente disponen que dicho derecho es irrenunciable (art. 48 C.P) y que, a su vez, obligan a su pago oportuno (art. 53 C.P). (…) Para la Corte la naturaleza no extintiva de dicho derecho, constituye un pleno desarrollo de los principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y, además, propende por la protección y asistencia especial a las personas de la tercera edad, con la finalidad de asegurar el mantenimiento de unas condiciones de vida dignas (arts. 1°, 46 y 48 C.P).”[16]

En cuanto al cobro de mesadas pensionales dejadas de pagar, la Corte ha señalado que las acciones previstas para ello sí prescriben, y en esos casos se aplica la regla general de prescripción de las leyes sociales. El legislador ha regulado de diversas formas la prescripción de las acciones para el reconocimiento y pago de derechos pensionales. En primer lugar, la Ley 90 de 1946, estableció en su Artículo 36, lo siguiente:

Artículo 36. La acción para el reconocimiento de una pensión prescribe en cuatro (4) años; la acción para el reconocimiento de las demás prestaciones y el derecho a cobrar cualquier subsidio o pensión ya reconocidas prescribe en un (1) año.

Por su parte, el Artículo 50 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, estableció:

Artículo 50. Prescripción. La prescripción para el reconocimiento de una mesada pensional prescribe en cuatro (4) años; la acción para el reconocimiento de las demás prestaciones y el derecho a cobrar cualquier subsidio, prestación o mesada pensional ya reconocida, prescribe en un (1) año.

Las prescripciones consagradas en este artículo comenzarán a contarse a partir de la exigibilidad del respectivo derecho.[17]

Recientemente, la Ley 776 de 2002, en su artículo 18 modificó el Decreto 758 de 1990 en los siguientes términos:

Artículo 18— Prescripción. Las prestaciones establecidas en el Decreto-Ley 1295 de 1994 y en esta ley prescriben:

a) Las mesadas pensionales en el término de tres (3) años.

b) Las demás prestaciones en el término de un (1) año.

La prescripción se cuenta desde el momento en que se le define el derecho al trabajador.

5.  El caso concreto

De conformidad con las pruebas que obran en el proceso, en este caso y en relación con el derecho de petición, la respuesta de la administración se produjo en el curso del proceso de tutela y con ocasión de éste, por lo cual, si bien hubo vulneración del derecho de petición de la actora porque la administración respondió casi un año después de presentada la solicitud, habría carencia actual de objeto porque la respuesta a la petición de la actora le fue comunicada el 17 de febrero de 2004.

En cuanto a la procedencia de la acción de tutela para el cobro de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez encuentra la Sala Tercera de Revisión que aun cuando en principio ésta resultaría improcedente si se acepta la tesis de la entidad demandada en el sentido de afirmar que la actora dejó prescribir las acciones ordinarias para lograr el pago efectivo de la indemnización, de las pruebas que obran en el expediente se observa que la devolución de los dineros para el pago de dicha indemnización antes de que la actora se hubiera notificado de la resolución de reconocimiento indujo en error a la accionante acerca de la efectividad de su derecho y, por lo tanto, el término de prescripción alegado para negar el pago de la indemnización sustitutiva no puede ser aplicado en este caso.

En efecto, —y sin entrar a discutir si para efectos del cobro de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez reconocida en el año 2002 el término de prescripción es el que establece el artículo 50 del Decreto 758 de 1990, o si se debe aplicar una norma más favorable aunque posterior como lo es el artículo 18 de la Ley 776 de 2002, asunto que no examinará la Sala— aun cuando la actora presentó un escrito para solicitar que se agilizaran los trámites para el pago hasta el 26 de mayo de 2003, según las pruebas que obran en el expediente la actora se presentó antes de esa fecha y en varias ocasiones al Banco para obtener el pago de la indemnización sustitutiva, sin que hubiera obtenido información precisa sobre las razones que impedían el pago efectivo. Si bien la Resolución No. 747 de 2002 señalaba que los dineros podían ser cobrados a partir del 2 de abril de 2002, en la práctica ello nunca fue posible por la decisión administrativa del Banco Agrario de Colombia de fecha 3 de mayo de 2002 de devolver al Instituto de los Seguros Sociales los dineros correspondientes a dicha indemnización.

Las pruebas en el expediente señalan que la actora se notificó de la Resolución No. 747 de 2002 de reconocimiento de la indemnización sustitutiva el 6 de mayo de 2002 —fecha para la cual el dinero ya había sido devuelto por el Banco al Instituto de los Seguros Sociales—, y acudió al Banco Agrario para su cobro, pero la lista de pagos no estaba ubicada en lugar visible y por ello sólo hasta el 26 de mayo de 2003 comprueba que su nombre no había sido incluido en la lista, razón por la cual presenta ese mismo día, un escrito al Instituto de Seguros Sociales para solicitar que se agilizaran los trámites para el pago. Esta petición no fue respondida por el Instituto de Seguros Sociales, y la actora vuelve a presentar un derecho de petición el 2 de diciembre de 2003.  Ante la falta de respuesta, el 11 de febrero de 2004, interpone la acción de tutela que es objeto de revisión en la presente sentencia.

Por lo anterior, dado que la actora no fue informada sobre la devolución del monto de la indemnización sino más de un año después de haberse notificado de la Resolución No. 747 de 2002, la prescripción de la acción para el cobro de las prestaciones ya reconocidas que tiene como fin sancionar a quien no ejerce en tiempo su derecho, no puede empezar a contarse desde el 6 de mayo de 2002, puesto que desde el 3 de mayo de 2002 los dineros correspondientes dejaron de estar disponibles por decisión del Banco Agrario, lo cual resultó en que cuando la actora se notificó de la Resolución que reconoció la indemnización ésta ya no podía ser retirada por ella. Adicionalmente, la actora fue diligente, al presentarse antes del 6 de mayo de 2003 a reclamar el monto de la indemnización, y tan pronto se enteró que los dineros habían sido devueltos, presentó las solicitudes correspondientes para la corrección de esa situación. Por lo tanto, y de manera excepcional dadas las especificidades del presente caso, el Instituto de los Seguros Sociales deberá adelantar y culminar los pasos administrativos necesarios para garantizar el derecho de la actora a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

Por lo anterior, la Sala Tercera de Revisión revocará el fallo de instancia proferido por el Juzgado Primero de Menores de Circuito de Cali el 25 de febrero de 2004, y concederá al Instituto de Seguros Sociales un plazo máximo de quince (15) días, contados a partir de la notificación de la presente sentencia para concluir los procedimientos administrativos y presupuestales necesarios para poner a disposición de la actora el monto de la indemnización sustitutiva reconocida por dicho Instituto mediante Resolución No. 747 de 2002, e informar a la actora la fecha a partir de la cual podrá ser retirada para que se haga efectivo el pago.

III.    DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero de Menores de Circuito de Cali el 25 de febrero de 2004 que denegó la acción de tutela interpuesta por Ana Mary Bolívar de Vallecilla y en consecuencia CONCEDER la tutela de sus derechos. El Instituto de Seguros Sociales deberá en un plazo máximo de quince (15) días, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, concluir los procedimientos administrativos y presupuestales necesarios para poner a disposición de la actora el monto de la indemnización sustitutiva reconocida por dicho Instituto mediante Resolución No. 747 de 2002.

Segundo.- Para garantizar la efectividad de la acción de tutela, el Juez Primero de Menores de Circuito de Cali notificará esta sentencia dentro del término de cinco (5) días después de haber recibido la comunicación, de conformidad con lo que establece el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991, para los fines allí establecidos.

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General (E)