Sentencia C-1046/05

Sentencia C-1046/05

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Configuración

Referencia: expediente D-5633

Demanda de inconstitucionalidad contra el  Acto Legislativo N° 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Rafael Ballén Molina

Magistrado ponente :

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución Política el ciudadano Rafael Ballén Molina, demandó el Acto Legislativo N° 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución y se dictan otras disposiciones”.

Por auto de 7 de febrero del año 2005, el magistrado sustanciador admitió la demanda presentada y ordenó fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la República.

Así mismo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto-ley 2067 de 1991, se solicitó al Secretario General del Senado de la República y al Secretario General de la Cámara de Representantes, con destino a este proceso y, a fin de que actuaran como prueba en el mismo las Gacetas del Congreso en las cuales aparezcan las Actas de las sesiones de la Comisión Primera del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en las cuales se discutió y aprobó en primer debate el proyecto de Acto Legislativo que culminó como Acto Legislativo N° 02 de 2004, en primera y en segunda vuelta;  así mismo, las Actas de las Plenarias de Senado y Cámara en las cuales se discutió y aprobó en segundo debate el proyecto referido, que culminó en el Acto Legislativo que ahora se examina por la Corte Constitucional. Se solicitaron también las Gacetas del Congreso en las cuales aparezca todo el trámite surtido en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, relacionadas con la conciliación de los proyectos inicialmente aprobados en esas Corporaciones, en segunda vuelta, segundo debate, y que culminaron luego con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

II.      ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO

A continuación se transcribe el texto del Acto Legislativo No. 02 de 2004, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.45.775 de 27 de diciembre de 2004. 

“ACTO LEGISLATIVO 02

27/12/2004

por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1°. Modificanse los incisos 2° y 3° del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

Artículo 2°. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

Artículo 3°. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

Artículo 4°. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

Artículo 5°. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.

III.  LA DEMANDA

Para el ciudadano demandante Rafael Ballén Molina, el Acto Legislativo No. 02 de 2004, vulnera los siguientes artículos de la Constitución Política:

I.  114 y 374 por falta de competencia del Congreso de la República.

II. 1, 2, 5, 111, 112, 258, referentes a la democracia, participación y pluralismo de ciudadanos y de partidos políticos.

III. 13, 40, 109, 123, 127, 209, en relación con el principio a la igualdad, conformación, ejercicio y control político; financiación del funcionamiento y de las campañas electorales y movimientos políticos con personería jurídica; imparcialidad y no utilización del empleo para presionar a los ciudadanos para respaldar una causa o campaña política.

IV. 113, 116, 150-10, 152, 153, 157, 160, 165, 166, 167, 168, 189-9, 228, 237, referidos a la estructura del Estado, separación de ramas del poder público y formalidades en la expedición de la ley.

V. 190, 233, 239, 276, 281, 340, 341, 346, 348, 370, 371, 372 y 373: equilibrio de órganos de control y régimen económico por períodos constitucionales.

VI. 303, 304 y 315-2, por desconocer el equilibrio de poder central descentralizado.

Las razones expuestas como fundamento de la demanda se sintetizan de la siguiente manera:

La facultad conferida por la Constitución Nacional al Congreso de la República se circunscribe a la reforma de la Carta Política, pero no le otorga la competencia para cambiarla por otra, como sucedió con el Acto Legislativo No. 02 de 2004. Después de traer a colación las acepciones del verbo reformar contenidas en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, precisa que el Constituyente de 1991 en el artículo 114, bajo el acápite de la “Estructura del Estado”, utilizó ese verbo para referirse a las modificaciones de la Constitución, contrario al verbo utilizado en la misma disposición constitucional para referirse a las leyes, en el cual utilizó el verbo hacer, aspecto este que marca la diferencia y que pone de presente la estructura del Estado. Al decir del actor, mientras el artículo 150 de la Carta establece que la facultad de hacer las leyes autoriza al Congreso para “interpretar, reformar y derogar las leyes”, cuando se trata de regular la función constituyente solamente le atribuye la posibilidad de “reformar” la Carta Fundamental, como aparece en el Título XIII, y específicamente en el artículo 374 constitucional.

Expresa el actor que la atribución para reformar la Constitución no le permite al Congreso “hacer otra Constitución”, sustituir el ordenamiento jurídico superior por otro distinto. En este caso, el acto legislativo demandado cambio el espíritu, la esencia, la filosofía del régimen jurídico-político que le otorgó el Constituyente de 1991, produciendo en consecuencia una alteración de la Carta sin competencia para ello, la cual es presupuesto de validez en la producción del Derecho, presentándose entonces un vicio esencial e insaneable que afecta todo el procedimiento de adopción del acto legislativo demandado.

A juicio del actor, contrario a lo sostenido por varios funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público, la expedición del acto legislativo cuestionado no consiste solamente en la reforma de algunos “articulitos” de la Constitución Política, ni de la reforma explícita de la Carta, sino de “la sustitución sustancial de una Constitución por otra distinta”, que altera la esencia y “la espina dorsal” de la estructura del Estado en lo que respecta a muchas materias e instituciones del Estatuto Fundamental.

En efecto, respecto de los artículos que aluden a la democracia, participación y pluralismo de ciudadanos y de partidos políticos[1], se cambian los principios que establecen que Colombia es una República “democrática, participativa y pluralista”, en tanto se permite que solamente participe como candidato a la reelección el Presidente de la República, excluyendo de dicha posibilidad a todos los demás funcionarios de cierta jerarquía, así como aquellos que han sido elegidos popularmente, como lo consagra el artículo 197, inciso tercero, de la Constitución. Se pregunta entonces, como puede ser democrática una República que excluye a ciertos funcionarios[2] de la posibilidad de postular sus nombres para competir con el Presidente de la República, como inconstitucionalmente se consagra en el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2004. Se cuestiona así mismo, sobre la presencia de los principios de participación y pluralismo de una Nación, si únicamente el Jefe del Estado puede ser reelegido y su movimiento político el único que entraría en juego en dicha reelección, con desconocimiento de los demás movimientos con personería jurídica otorgada por el propio Estado. Siendo ello así, se desconoce el mandato constitucional contenido en el artículo 2 de la Carta, como lo es el de facilitar a todos la participación en las decisiones que los afecten, pues el acto legislativo demandado coarta el derecho a participar en el libre juego democrático en igualdad de condiciones a las del Presidente de la República.

Añade el actor que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tienen derecho a utilizar los medios de comunicación social del Estado en todo tiempo, conforme a la ley (art. 111 C.P.), no obstante, ello ha cambiado con el acto legislativo acusado, pues en la actualidad el único que puede hacer uso de esos medios para hacer campaña es el Presidente de la República. En esa misma línea de pensamiento, alude al incumplimiento del principio que garantiza a los movimientos o partidos políticos que no participen en el gobierno, la facultad de ejercer una posición crítica frente a éste, así como plantear y desarrollar alternativas políticas (art. 112 C.P.), ante la inexistencia de un Estatuto de Oposición.

Realiza el demandante in extenso un recuento de lo que ha sido el desarrollo del concepto de igualdad a través de la historia, hasta llegar a la Asamblea Constituyente de 1991, que consagró en el artículo 13 de la Carta Política el principio de la igualdad de las personas, recogiendo de esa manera las declaraciones contenidas en la Constitución de la Independencia de los Estados Unidos y de la Revolución Francesa, pero en el cual se incluyeron dos incisos que van más allá de dichas declaraciones, en virtud de los cuales el Estado promoverá las condiciones para que dicho principio sea real y efectivo, y adoptará medidas a favor de grupos discriminados; y, la especial protección que debe brindar el Estado a quienes se encuentren en situación de debilidad manifiesta[3], los cuales con la expedición del acto legislativo acusado desaparecen, no sólo por la exclusión que se realiza en el inciso tercero del artículo 2 del acto legislativo en cuestión, esto es, la prohibición para algunos funcionarios del Estado de ser elegidos Presidente o Vicepresidente de la República, sin han ejercido el cargo durante el año anterior a la elección, sino por los factores reales de poder que ostenta quien ocupa la Presidencia de la República, a saber: recursos físicos (presupuesto, bienes del Estado), el poder de maniobra o influencia ante los medios de comunicación; y, la autoridad legal que legitima su poder. 

El principio contenido en el artículo 40 superior, que garantiza a todos los ciudadanos el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control político, así como los consagrados en los artículos 109, 123, 127, 188 y 209[4], de la Constitución Política, son desconocidos por el Acto Legislativo 02 de 2004, por cuanto: “¿cuál es el candidato a la Presidencia de la República que tiene presupuesto igual al que maneja el Jefe de Estado? ¿Cuál es el candidato a la Presidencia de la República, que tiene igual capacidad de nombramientos dentro y fuera del país al que tiene el servidor público que ocupa la primera magistratura de la Nación?. De nada sirve que el Parágrafo Transitorio diga que todos los candidatos presidenciales tendrán financiación y acceso a los medios de comunicación durante sus campañas, pues éstas según lo señala el acto legislativo No. 02 de 2004, serán de cuatro meses. Sin embargo, todo aquel ciudadano que llegue a la Presidencia de la República, el 7 de agosto del respectivo año de la posesión iniciará la campaña para su reelección, con todos los recursos materiales (avión presidencial, vehículos), presupuestales, humanos y de comunicación a su alcance”.  

A juicio del actor, aun si a todos los candidatos se les dieran las mismas oportunidades referidas, la desigualdad resulta evidente pues el Presidente tiene tres años para hacer campaña y los demás aspirantes sólo cuatro meses antes de la próxima elección.

Por otra parte, la estructura del Estado, la separación de las ramas del poder público y las formalidades en la expedición de la ley, consagrados en los artículos 113, 116, 150-10, 153, 157, 160, 165, 166, 167, 168, 189-9, 228 t 237 del Estatuto Fundamental, resultan violados, con el inciso final del artículo 4 del acto legislativo demandado, en tanto le asignó al Consejo de Estado funciones legislativas, al disponer: “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un plazo de (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”. Al respecto expresa el actor, que la división del poder en ramas y órganos independientes unos de otros, es un principio que ha estado presente desde las primeras reflexiones sobre la formación del Estado, con el propósito de ponerles frenos y contrapesos a los gobernantes. Con todo, ello ha sido desconocido pues el inciso final del artículo 4 del acto legislativo 2 de 2004, ordena al Consejo de Estado que: i) expida un reglamento que tiene el carácter de ley estatutaria; ii) le cercena el control constitucional a la Corte Constitucional en dos casos, a saber: si el Congreso expide la ley estatutaria que reglamente el literal f) del artículo en cuestión, antes del 20 de junio de 2005, la Corte no lo puede inexequible, pues si ello ocurre, la sentencia que así lo decida no produce efecto alguna por disposición expresa del artículo 4 mencionado; y, el reglamento que dicte el Consejo de Estado, aunque en sentido material es una ley estatutaria, no tiene control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Expresa el demandante, que los cambios más profundos y delicados para un régimen democrático se hallan en los sistemas de control y en el período de los mismos, los cuales han dado un giro descomunal con el Acto Legislativo 02 de 2002, por dos razones fundamentales: la primera, porque el período de cuatro años que el artículo 190 de la Carta Política establece para el Presidente de la República, se convierte en ocho, así, quien ocupe la primera magistratura de la Nación tendrá en sus manos todos los factores de poder a su alcance y los utilizará para duplicar el período inicial; la segunda, porque de conformidad con lo dispuesto en  la parte final del inciso cuarto del artículo primero del Acto Legislativo 2 de 2004, “el Presidente o Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos a partidos o movimientos políticos”. Ello se traduce en una injerencia desbordada e indefinida del Presidente de la República para postular candidatos a algunos cargos del Estado.

Este cargo, lo desarrolla el demandante de la siguiente manera:

“Por las dos razones anteriores la conformación de listas de candidatos y los períodos de los magistrados de las altas cortes, así como los órganos de control que hoy tienen cierto equilibrio en postulaciones y periodos ha sufrido cambios. Es preciso observar cómo la Asamblea Constituyente de 1991, en un amplio debate de seis meses, dedicado exclusivamente a redactar la Constitución, estableció un reparto del poder de manera equilibrada entre las distintas ramas y órganos, en relación con el Presidente de la República: ocho años para las altas cortes (art. 233 Const. Pol), postulación por parte del Jefe del Ejecutivo de tres ternas para la Corte Constitucional ( art. 239 Const. Pol.), de un miembro de la terna para procurador general de la Nación (art. 276 Const. Pol), postulación de la terna para defensor del pueblo (art. 281), con períodos de cuatro años para los titulares de éstos dos órganos de control, así como para el contralor general de la República (art. 267 Const. Pol.); este último funcionario público sin la injerencia del Presidente de la República.

Todo este equilibrio en los sistemas de control, se ha roto por mandato expreso del acto legislativo No. 2 de 2004. ¿Por qué? Porque con el período de ocho años del Presidente de la República y con el mandato de poder intervenir en la escogencia de candidatos, el Jefe de Estado, es decir, una sola persona que se haga reelegir tendrá para el segundo período presidencial todos los miembros del Congreso escogidos por él, habrá postulado dos procuradores, dos defensores del pueblo, y estos serán elegidos sin dificultad por unas cámaras legislativas cuyos miembros ha seleccionado el Jefe de Gobierno (art. 189 Const. Pol). Por esa amplitud de poderes que el acto legislativo No. 2 de 2004 le dio al Presidente de la República, también en el segundo período habrá podido renovar toda la Corte Constitucional, no sólo con la postulación de las tres ternas, cuya atribución tiene hoy, sino por la ingerencia (sic) que ha tenido en la escogencia de los miembros del Congreso.

Los cambios en el régimen económico son igualmente profundos: ¿Por qué? los principios consagrados en la Constitución Política de 1991, como el período de los consejeros de planeación (art. 340), planes y programas de desarrollo (art. 341), formación anual del presupuesto (art. 246), la expedición del presupuesto por decreto cuando el Congreso no lo haga (art. 348) y los sistemas de contratación del Gobierno (art. 355), que hoy son de cuatro años, el acto legislativo No. 2 de 2004, lo amplía a ocho años: dos planes de desarrollo, ocho presupuestos y ocho años de contratos.

El régimen monetario, cambiario y crediticio también fue quebrantado de manera sustancial por el acto legislativo No. 2 de 2004, ¿Por qué han cambiado de manera sustancial todos los principios relacionados con la Banca Central? Porque la definición que sobre este organismo autónomo e independiente trae el artículo 371 de la Constitución es cosa del pasado: desaparece la autonomía administrativa, patrimonial y técnica. ¿Por qué desaparece? Porque esa autonomía se la daba la conformación de la Junta Directiva que establecía el artículo 372. La clave de esta norma era que cada Jefe de Estado no tenía la posibilidad sino de nombrar dos miembros  de la Junta Directiva del Banco de dedicación exclusiva. Estos dos miembros, junto con el ministro de Hacienda no alcanzaban a conformar la mayoría. De acuerdo con lo prescrito en el acto legislativo No. 2 de 2004, el Presidente que sea reelegido podrá nombrar cuatro miembros de la Junta Directiva, que junto con el ministro de Hacienda hará mayoría y se rompe la independencia del Banco Central. Con una Junta Directiva del Banco de la República proclive al Presidente de la República, se podrá jugar con el poder adquisitivo de la moneda, con lo cual se ha cambiado el artículo 373 de la Constitución Política”.

En ese mismo orden de ideas, considera el actor que el equilibrio de poderes en lo que respecta al poder central – poder descentralizado, también resulta quebrantado con la expedición del acto legislativo cuestionado, porque la reelección presidencial duplica el período del Presidente de la República, mientras que el de los servidores públicos que detentan el poder local[5] continúa siendo de cuatro años. Así las cosas, a su juicio, el Jefe de Estado podrá tener en los ocho años de mandato, dos gobernadores como agentes suyos en cada departamento, y podrá contar con dos alcaldes para conservar el orden público.

Considera entonces el demandante que son tan extensos y profundos los cambios introducidos a la Constitución Política por el Acto Legislativo 2 de 2004, que en lugar de una reforma constitucional, lo que en realidad se presentó fue la alteración de la esencia política y jurídica de la Carta, una sustitución de la misma sin tener competencia para ello. Pero, añade, además de ese vicio primigenio que vicia todo el trámite del proyecto del acto legislativo que se examina, existen otros vicios de procedimiento en su formación, como son: i) imprecisión en el título del acto legislativo; ii) irregularidades en los trámites de la conciliación; iii) falta de mesa directiva en la Comisión Primera del Senado en la primera vuelta; iv) exclusión de minorías en la designación de ponentes; e, v) irregularidades en la plenaria de la Cámara de Representantes en la primera vuelta.

La imprecisión del título del Acto Legislativo 2 de 2004, viola el artículo 169 de la Carta Fundamental que dispone: “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido…”, y el artículo 193 de la Ley 5 de 1992, en la cual se repite el texto constitucional aludido. Tanto en la norma constitucional como en la legal, se exige precisión en el título de las leyes de suerte que desde el inicio el ciudadano sepa de qué asuntos versa la ley o el acto legislativo. Sin embargo, en el acto legislativo que se examina hay confusión y oscuridad en el título, porque no se cumple con la precisión que exigen la Constitución y la ley. Adicionalmente, la confusión no sólo está en el título, sino que por ninguna parte del texto del Acto Legislativo 2 de 2004, aparecen las palabras “reelección inmediata del Presidente de la República”. El título del acto legislativo demandado señala “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, lo cual evidencia que no corresponde precisamente a su contenido por dos razones: la primera porque la Constitución de 1991 tiene 380 artículos de vigencia plena y 59 de vigencia transitoria. Así, decirle al ciudadano que se reforman algunos artículos de la Constitución es confundirlo, dejarlo en la oscuridad, imponerle la lectura obligada de los 380 artículos de vigencia plena y los 59 transitorios, a fin de que descubra cuales fueron los artículos reformados; en segundo lugar,  es tan general el título del acto demandado, que no existe acto legislativo que no contenga artículos de la Constitución Política. Por ello, se pregunta el accionante “Hay por ventura algún acto legislativo que no contenga artículos de la Constitución Política”.

Ahora, en cuanto a las irregularidades en los trámites de conciliación, aduce el actor que se trata de un vicio que torna inexequible el acto legislativo acusado, pues se violan abiertamente los artículos 161 de la Constitución, y 186 a 189 de la Ley 5 de 1992, pues de conformidad con esas disposiciones, el trámite de conciliación se realiza de la siguiente manera: un primer debate se da en las comisiones accidentales de conciliación (art. 161 C.P. 186 Ley 5/92), el cual se realiza conjuntamente por las dos comisiones accidentales de conciliación nombradas por los presidentes de una y otra Cámara, y puede haber una o más sesiones de estudio y discusión. En el trámite de conciliación del Acto Legislativo 2 de 2004, en el primer debate se presentó una irregularidad, que fue puesta de presente por el Representante a la Cámara, Hugo Zárrate, al expresar que él sólo fue citado a una reunión y que no firmó la ponencia de conciliación, no obstante lo cual, en la Gaceta del Congreso aparece firmando, irregularidad de la cual el doctor Zárrate dejo expresa constancia.

Con posterioridad al primer debate, se realiza un segundo debate de conciliación de manera independiente, es decir, uno en el Senado y otro en la Cámara. Según la Constitución y la ley, “si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”. En el trámite de conciliación del proyecto de acto legislativo que culminó con el Acto Legislativo 2 de 2004, la sesión plenaria de conciliación del proyecto se llevó a cabo el día 14 de diciembre de 2004, y tanto en el Senado como en la Cámara en la práctica no hubo debate, por cuanto esa reunión se ha dado en llamar “reunión para aprobar las actas de conciliación”, y debido a esa ausencia de debate, se negó el uso de la palabra a legisladores del Polo Democrático, liberales oficialistas e independientes, de lo cual dejaron constancia concretamente los legisladores Hugo Zárrate, Rafael Amador y Germán Navas Talero.

En relación con la falta de integración de la Mesa Directiva en la Comisión Primera del Senado en la primera vuelta, según el demandante se trata de un vicio de procedimiento que viola los artículos 147 del Estatuto Fundamental, 10 de la Ley 3 de 1992 y el parágrafo del artículo 40 de la ley 5 de 1992, por cuanto no se nombró Vicepresidente entre el 20 de julio de 2003 y marzo de 2004, tratándose de un requisito exigido por la Constitución y la ley, pues las Mesas Directivas en cada Comisión Constitucional Permanente está integrada por un (1) Presidente y un (1) Vicepresidente, así las cosas, teniendo en cuenta que en el mes de marzo de 2004 se llevó a cabo el primer debate de la primera vuelta del proyecto de acto legislativo, al no haber Mesa Directiva jurídicamente constituida, los actos que esa célula legislativa haya expedido son inexistentes.

En cuanto a la exclusión de las minorías en la designación de ponentes, se vulnera con ello tanto el Preámbulo como el artículo 13 de la Constitución, porque para los cuatro debates del proyecto de acto legislativo que culminó con el acto legislativo ahora demandado, sólo fueron designados ponentes los legisladores uribistas Mario Uribe, Claudia Blum, Ciro Ramírez y el suplente de éste último, Juan de Jesús Córdoba “Y ocurre que ninguno de estos senadores pertenece al Partido Liberal Oficialista, ni al Polo Democrático, ni a los demás sectores minoritarios”. Así las cosas, las minorías políticas representadas por legisladores de esos movimientos políticos no pudieron presentar sus puntos de vista en los informes respectivos, tanto en la Comisión Primera como en la Plenaria del Senado en cada uno de los cuatro debates que se le dieron al proyecto de acto legislativo demandado.

Por último, en lo que respecta a las irregularidades de la Cámara en primera vuelta, a juicio del demandante, se trata de un vicio de trámite que desconoce el inciso segundo del artículo 160 de la Carta Política y el artículo 176 de la Ley 5 de 1992. Al respecto, el actor sustenta su acusación de la siguiente manera:

“Tal como ocurrieron los hechos, en la plenaria de la Cámara de Representantes, el jueves 17 de junio de 2004, no hubo debate, aunque se habían inscrito para participar en él, desde el miércoles 16 más de 60 legisladores, en cambio sí hubo mucha presión por parte del señor Ministro de Gobierno y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega. Ante la ausencia de debate, los legisladores del Partido Liberal, del Polo Democrático y de los sectores independientes, como símbolo de ausencia de debate se pusieron un tapabocas blanco. El doctor José Joaquín Vives en representación de los legisladores que no habían podido hacer uso de la palabra dejó esta constancia: “Esos tapabocas simbolizan que las reglas en el debate de este proyecto no han sido claras y  limpias y no sentimos que tengamos garantías”. Y agregó: “Este es un debate en el cual se cambian las reglas de acceso al poder y divorciarnos (sic) de un pueblo que ha sido manipulado mediáticamente con estos temas muestra desde ya cómo serán utilizadas las ventajas del poder”.

Con relación a las presiones del señor Ministro de Gobierno, el legislador Germán Navas dijo: “El ministro Pretelt estaba frente a la puerta, cuidando como un portero, que no se le fuera a salir ningún amigo del Gobierno y se le disolviera el quórum”. El señor Ministro Pretelt reconoció su esmero porque se aprobara el proyecto, y así reconoció: “Si se está disolviendo el quórum no es un pecado que un Ministro le diga al parlamentario: ‘hombre no se vaya que se disuelve el quórum’. Es más, le estaba pidiendo a la oposición que expresara su oposición”. En conclusión, en la plenaria de la Cámara de Representantes, el jueves 17 de junio, fecha en que debía de llevarse a cabo el segundo debate, hubo votación, pero no se adelantó debate, como lo prescriben las normas citadas. Por estas razones el acto legislativo No. 2 de 2004 es inexequible”.

IV.  INTERVENCIONES CIUDADANAS

1.  Intervención del Sindicato de Servidores Públicos – Hospital Universitario del Valle “SINSPUBLIC H.U.V.”

El Sindicato interviniente, considera que el Acto Legislativo No. 2 de 2004, es inconstitucional, por las razones que puntualiza de la siguiente manera:

El proyecto de reelección presidencial inmediata se realizó para favorecer a una persona en particular, concretamente, al actual Presidente de la República. Con ello, se vulnera de manera flagrante el principio de igualdad, en la medida en que prohibe a los gobernadores y alcaldes aspirar a la primera magistratura. De otro lado, pone al servicio del actual Jefe del Estado, todo el aparato de gobierno para su campaña reeleccionista, poniendo en desventaja a los demás candidatos. Adicionalmente, mientras a los servidores públicos se les prohibe participar en política, al primer servidor público del país se le dan todas las garantías para ello.

2. Intervención del ciudadano Hernán Andrade Serrano

El ciudadano Hernán Andrade Serrano, en su calidad de Senador de la República, y de autor y ponente de una de las iniciativas de reforma de la Constitución, en materia de reelección, interviene en el presente proceso para solicitar que la Corte Constitucional se abstenga de conocer y juzgar el contenido y fondo de la reforma constitucional adoptada por medio del Acto Legislativo 2 de 2004. Dicha solicitud la formula con fundamento en los artículos 241 y 379 de la Constitución Política.

Considera que de entrar la Corte Constitucional al estudio de fondo de la reforma constitucional aludida, es hacer de la Carta Política una institución pétrea y condenada a fosilizarse. Aduce que el Derecho es por su esencia y naturaleza reformable, razón pro la cual es inaceptable que se predique por algunas personas el fin del constitucionalismo, por la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, pues ello iría en contravía del carácter dinámico e histórico del Derecho “al tiempo que estimularía la búsqueda de salidas extraconstitucionales”.

A su juicio, plantear que el Congreso de la República, un referendo o una Asamblea Nacional Constituyente, pueden reformar la Constitución pero no cambiarla, sería tanto como pensar que un Estado Liberal no hubiera podido mutar jurídicamente hacía un Estado Social de Derecho, o que por ejemplo, no se pudiera pasar de una República Unitaria a un Estado Federado, o que no sería válido desde el punto de vista jurídico, abandonar el presidencialismo para adoptar un régimen parlamentario.

Considera que si bien la Constitución Política otorga a la Corte Constitucional la función de la guarda de la integridad y supremacía de la Carta, ello no puede llevar al absurdo de transformar una función jurídica en una posición política, lo cual además de antidemocrático, atentaría contra los dictados del Constituyente que establecieron precisos límites a la función de guarda de la Constitución.

3.  Intervención del ciudadano Ricardo Barrios Zuluaga

El interviniente coadyuva la demanda que se examina, encaminada a obtener la inexequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2004, tanto por incompetencia del Constituyente Derivado, como por vicios de procedimiento en la formación del acto legislativo en cuestión.

Fundamenta su coadyuvancia en unos artículos que como columnista de opinión del Diario regional El Heraldo de Barranquilla, realizó en relación con el acto legislativo demandado. Así, en relación con el cargo por violación de los artículos 114 y 374 de la Carta Política, por falta de competencia del Congreso de la República, expresa que sobre ese tema opinó con fecha de 24 de abril de 2004, en el periódico mencionado, en el cual expresó lo siguiente.

“Se embarcó definitivamente el Presidente Alvaro Uribe, en la nave de la reelección presidencial inmediata, con su propio nombre, parecido a lo que hizo Rafael Reyes en 1905, con el Acto Legislativo número 5 de 30 de marzo de ese año, expedido por la Asamblea Constituyente de ‘bolsilllo’ del dictador, con el aumento de su período presidencial, de seis a diez años, mientras él ejerciera la Presidencia de la República, del cual no pudo disfrutar, ya que un movimiento bipartidista lo sacó abruptamente del poder en 1909, cuando apenas había cumplido 5 de los 6 años de su período original.

Conviene ahora que se debate públicamente el tema de la reelección, conocer antecedentes históricos de la aprobación del artículo 197 de la Constitución de 1991, que consagra la prohibición absoluta de la reelección del ciudadano que a cualquier título hubiera ejercido la Presidencia, y para ello nada mejor que transcribirle a mis fieles lectores, unos párrafos de la ponencia rendida, en el seno de la Constituyente, por el Delegatario Carlos Lleras de la Fuente, en mayo de 1991, y publicada en la ‘Gaceta Constitucional’ número 73, del 14 de mayo de 1991, así:

‘La prohibición de reelección absoluta implica que el Presidente o quien haga sus veces no puede desempeñar dicha función fuera de su respectivo período, de allí que se sugiera que dicha prohibición vaya acompañada de la ampliación del período presidencial a cinco años.

Tanto período como reelección impide que un solo hombre decida el destino nacional y aspire a perpetuarse como solución providencial permanente.

En síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la politización gubernamental a favor del presidente para su reelección’

Ahora bien, la Constitución de 1991 consagra un sistema republicano de gobierno, con presidencialismo moderado, período presidencia corto y prohibición absoluta de reelección presidencial, semiparlamentarismo, incrustado en el numeral 9 del artículo 135 de la Carta, al autorizar la Moción de Censura para los Ministros del Gabinete presidencial; con renuncia o destitución del Ministro censurado. Con controles recíprocos de los poderes del Estado y con amplia autonomía para que los órganos de control, como Procuraduría y Contraloría Generales de la República, ejerzan a cabalidad su función fiscalizadora al ejecutivo; con independencia y autodeterminación del órgano electoral compuesto por el Consejo Nacional Electoral y el Registrador Nacional del Estado Civil.

Al alterarse el marco político del ejecutivo, diseñado por la Constitución de 1991, con la aprobación por parte del Congreso, de la reelección inmediata del Presidente de la República, es posible que la carta política de los colombianos pierda su identidad original, en cuyo caso podría ser demandado el Acto Legislativo aprobatorio de la reelección inmediata ante la Corte Constitucional, teniendo como precedente la famosa Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 5 de Mayo de 1978, que declaró inexequible el Acto Legislativo número 2 de diciembre de 1977, por medio del cual se convocaba a la ‘Pequeña Constituyente’, craneada por el Presidente Alfonso López Michelsen, durante su período presidencial.

En efecto, en la providencia judicial de marras, la máxima corporación judicial de Colombia, en ese entonces, asentó en la página 203, la siguiente jurisprudencia:

‘De donde se desprende que el poder de reforma obliga a su ejercicio. 1. A conservar la identidad política de la constitución. Por modo que no puede el constituyente derivado cambiar por otra la suma de las normas constitucionales cuya integridad confía el Constituyente primario a la Corte Suprema de Justicia – hoy día Corte Constitucional-, como guardiana de la Constitución’”.

Añade el interviniente, que en columna de 12 de junio de 2004, se volvió a referir a la iniciativa de reelección presidencial inmediata, en los siguientes términos:

“El Acto Legislativo por medio del cual se modifican los artículos 127, 157, 197, y 204 de la Constitución de 1991, pasó en votación de primera vuelta, en la Comisión Primera de la Cámara, con una mayoría pírrica de solo dos votos, obtenidos con presión y maniobras ‘clientelistas’, por parte de altos funcionarios del gobierno Uribe Vélez.

Con relación a la controvertida iniciativa constitucional, en conferencia dictada en Barranquilla por el infatuado ex fiscal General, Alfonso Gómez Méndez, buen penalista y nada más, para mí, éste manifestó lo siguiente: ‘Esto sería un retroceso histórico porque es volver a la constitución política de 1886, que permitía la reelección inmediata, pero ni siquiera la estamos reeditando, porque de ser así le estaríamos diciendo al Presidente que se retirara un año antes y que participara en igualdad de condiciones a los otros candidatos’.

El símil no es totalmente exacto, por cuanto, según el artículo 127 de la constitución de 1886, si el Presidente en ejercicio aspiraba a la reelección se le reducía prácticamente su primer período a cuatro años y medio, de un lapso constitucional de seis, ya que tenía que retirarse del mando dieciocho meses, y no un año, antes de la elección. Luego, no puede ser igual al proyecto que se tramita actualmente en la Cámara de Representantes, donde el Presidente actual no se retirará ni un solo día, antes o después de su inscripción.

En consecuencia, no hemos retrocedido a 1886 literalmente hablando, sino a 1839, cuando el Doctor José Ignacio de Márquez, como Vicepresidente de la República, sin haber ejercido el poder ejecutivo, fue inmediatamente elegido para el cargo de Presidente, lo que sirvió de pretexto a una revolución en 184, llamada de los ‘Supremos’, que fue en la práctica la rebelión de la provincia colombiana contra el centralismo bogotano.

Conviene transcribir entre comillas, el pensamiento original de uno de los constituyentes – delegatarios, de 1885, que contribuyó eficazmente, como contraparte del señor Miguel Antonio Caro, a la redacción del artículo 127 de la Constitución de 1886, así: ‘Quisieron por lo tanto, los constituyentes de 1886, no dejar margen de duda alguna en esta materia, y meditaron sobre los términos más adecuados para resolver claramente el punto. Uno de los delegados propuso que se dejara a las leyes la determinación de los casos de reelegibilidad, pero esta mala idea fue abiertamente rechazada.

‘Ella dejaba el campo libre al Presidente para ejercer su influencia sobre el congreso y recabar una ley que permitiese la reelección; con lo que, a más de crearse un elemento de intrigas y de corrupción de las Cámaras, podía el Presidente perpetuarse en el mando, por medio de una serie de reelecciones que sería difícil de impedir’. Esta última frase fue utilizada como propia recientemente en Bogotá, por un personaje de muchas campañillas en el mundo político y jurídico, oriundo de la meseta cundi boyacense.

Proseguimos con Don José María Samper de la siguiente manera: ‘La razón irrefutable de esta prohibición, fundada en la experiencia tanto como en el buen sentido es obvia; el Jefe de Gobierno tiene en sus manos la fuerza pública, todo el vasto tren de empleados administrativos, y cuantos medios de influencia y aún de presión y soborno pueden ser empleados para obtener la reelección inmediata. Y es claro que semejante reelección, no solamente no significa la verdadera opinión y confianza de los electores, sino que es ocasionada a los más graves actos de intimidación y corrupción del Estado y a mil perniciosas contingencias en el gobierno y la administración’”.

Una vez el interviniente trascribe dos de sus columnas de opinión, para reforzar los cargos por violación de los artículos 114 y 374 de la Constitución, aduce en relación con la acusación que por otros vicios de procedimiento en la formación del acto legislativo demandado formula el actor, luego de transcribir algunos apartes de otras columnas de opinión, que el acto legislativo demandado consagra la reelección inmediata del Jefe del Estado con carácter transitorio y no permanente, y fue expedido para favorecer al actual titular del poder ejecutivo nacional, en contravía de la esencia de las normas consagradas en la Constitución, la cuales se caracterizaban por ser generales, impersonales y abstractas, pues fueron expedidas con la intención de que perduraran en el tiempo.

Luego de citar apartes de la sentencia C-511 de 2003, para reafirmar lo sustentado en el párrafo precedente, sostiene que el parágrafo transitorio del artículo 2 del acto legislativo demandado, no fue discutido, debatido, votado y aprobado, en los ocho debates obligatorios, en las dos vueltas exigidas por el artículo 375 de la Carta Fundamental, sino que apareció sorpresivamente en el octavo debate, sin haber sido sometido a ningún trámite anterior durante la primera vuelta, ni la segunda, en los tres primeros debates de las Comisiones Primeras de Cámara y Senado, ni en las respectivas Plenarias. Siendo ello así, es este un nuevo vicio de procedimiento además de los mencionados por el demandante, consistente en la violación flagrante del inciso 2 del artículo 375 de la Constitución Colombiana.

4.  Intervención del ciudadano Jorge Franco Pineda

El ciudadano Franco Pineda interviene para coadyuvar la demanda que se examina, para lo cual expone lo que considera vicios de trámite insubsanables, de la siguiente manera:

La manera como fueron tramitados más de cincuenta impedimentos por diversas causas, se realizó contrariando las disposiciones legales que rigen la materia, por cuanto en casi todas las ocasiones el impedimento fue leído y de inmediato sometido a votación en sesión plenaria, en las cuales intervenían todos los representantes, salvo el legislador de cuyo impedimento se trataba. Con posterioridad, se leía el siguiente impedimento y se aplicaba el mismo procedimiento, hasta agotar la totalidad de los impedimentos que reposaban en Secretaría. Solamente, con excepción de unos pocos casos[6] no se dio ninguna clase de debate en torno al impedimento que se invocaba.

Después de citar un ejemplo del trámite de los impedimentos, aduce el interviniente que el proceso de votación de los mismos terminó siendo una “cadena de la dicha”: “yo te absuelvo y tu me absuelves”. Agrega que revisadas las Gacetas del Congreso, no se encuentra un solo caso de alguien que se haya abstenido de votar o haya votado en contra, por razón de haber salido favorecido en votación anterior respecto de su propio impedimento. Ello, añade, contraría claros criterios éticos de los servidores públicos, quienes para el adecuado desempeño de sus funciones deben observar una actitud neutra respecto de intereses particulares.

Considera que los impedimentos invocados en el trámite del proyecto de acto legislativo demandado, no son exclusivamente del fuero moral de los congresistas, sino que se invocaron por disposición expresa del reglamento del Congreso, lo que significa que hacen parte de lo que algunos llaman “la moral de relación”, que no es cosa distinta que el ejercicio de la ética. Con el proceder por parte de los Representantes en el trámite de los impedimentos, no sólo faltaron a sus deberes éticos, sino que violaron abiertamente el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), que los obligaba ante la imposibilidad de actuar imparcialmente, a declararse impedidos respecto del colega que los acababa de absolver.

Por otra parte, aduce en su intervención el ciudadano Jorge Franco, que el Congreso no tiene competencia para cambiar la estructura del Estado, la cual corresponde, a partir de la Constitución de 1991, a un Estado Social de Derecho con separación de las tres ramas del poder público. Así las cosas, el Acto Legislativo 2 de 2004, al asignar al Consejo de Estado facultades legislativas, desconoce esta separación de poderes que marca la forma de la estructura del Estado, presentándose las siguientes paradojas:

El desarrollo de esa ley le corresponde al Presidente de la República. Así, en caso de ser demandado alguno de los decretos reglamentarios, le al Consejo de Estado, autor de la ley, decidir sobre su legalidad, convirtiéndose de esa manera en juez y parte, esquema que rompe la división de poderes.

Si la Corte Constitucional avoca el conocimiento de la constitucionalidad de la ley estatutaria, se estaría institucionalizando el conocido “choque de trenes”, que tanto daño a hecho a la imagen de las altas corporaciones del país.

El Congreso de la República otorgaría facultades para expedir leyes estatutarias, contra expresa prohibición constitucional (C.P. art. 150-10).

Existiría en el ámbito jurídico una ley con origen judicial y control judicial, rompiendo el equilibrio y los contrapesos del Estado democrático.

Concluye el interviniente señalando que el Congreso carece de competencia para cambiar la Constitución, pues a la luz de los artículos 114 y 374, su competencia se circunscribe a la reforma de la misma. De no ser así, no se entendería que ciertas reformas constitucionales aprobadas por el Congreso deban ser sometidas a referendo (C.P. art. 377), pues si tuviera la facultad de cambiar la Carta Política no tendría sentido esta norma constitucional.

5.  Intervención del ciudadano Manuel Fernández Díaz

El ciudadano interviniente, estudiante de Derecho de la Universidad Popular del César, solicita que dentro del estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, se tenga en cuenta su ponencia titulada “LA REELECCION COMO MECANISMO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA”.

En ella, hace una breve reflexión sobre “la institución jurídica llamada Reelección Presidencial”, considerándola como un mecanismo para fortalecer las instituciones democráticas, compatible con nuestro actual sistema presidencialista. Sin embargo, en su ponencia no hace ninguna confrontación con la Constitución, ni analiza los cargos presentados en esta demanda.

6.  Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán 

El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán, intervino como ciudadano, en el proceso de la referencia, solicitando que se declare inexequible el Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del cual se sustituyó la Carta Política, para los fines de implantar la reelección  presidencial inmediata.

Explicó que: “durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004, varios representantes a la Cámara manifestaron ante la plenaria estar impedidos por razón de conflictos de intereses, derivados de varias causas, principalmente la relacionada con la de que los involucrados dijeron tener parientes en el Gobierno, lo que potencialmente los favorecería de aprobar una reelección del régimen que había dispensado tales nombramientos”.

En consecuencia, consideró que tales impedimentos habiéndose fundado en conflictos de intereses, debieron haber sido decididos o resueltos por la Comisión de Ética del Congreso, según lo previsto en el artículo 59 de la ley 5 de 1992. Sin embargo, fueron decididos en la Plenaria de la Cámara contrariando la disposición legal. Decisión que Bejarano califica como “una calculada maniobra para salvar el proyecto de acto legislativo, pues de haberse tenido que surtir la intervención de la Comisión de Ética, ello habría implicado dilación en el trámite en curso, y su más seguro naufrago, atendida la consideración de que los actos legislativos han de tramitarse en dos legislaturas”.

Por tanto, afirmó que el hecho denunciado al amparo de esta intervención ciudadana es un vicio de forma insalvable que no puede ser enmendado, porque se predica del trámite del proyecto y no un vicio de fondo, que además se traduce en la circunstancia legal de que los impedimentos no han sido resueltos por quien era el órgano competente para ello, y a pesar de tan flagrante falta se continúo el trámite hasta el final.

7.  Intervención del ciudadano Christian Fernando Cardona Nieto

A juicio del interviniente la Corte Constitucional solamente tiene facultad para revisar los actos legislativos por vicios de procedimiento en su expedición, por cuanto expedido el acto legislativo una vez cumplido su trámite, surge a la vida jurídica una norma de rango constitucional como las demás que integran la Carta Política que no han sido reformadas ni modificadas y, de las cuales no se puede pensar que tienen rango inferior. Es decir, las normas que reforman la Constitución mediante un acto legislativo, forman parte integrante del Estatuto Fundamental, sin que sea dable el cotejo de las mismas con los principios orientadores de la Carta. Pretender dicha confrontación, conllevaría a determinar que las normas así expedidas no tienen rango constitucional sino legal, lo cual constituye un absurdo jurídico. Es esa la razón por la cual sólo los vicios de trámite pueden ser objeto de control constitucional, en el cual solamente procede la verificación del cumplimiento del trámite para la expedición de dichos actos.

Con todo, agrega el interviniente, la Corte Constitucional ha sostenido que es competente para conocer también sobre posibles vicios de fondo surgidos de la falta de competencia del constituyente derivado, para reformar algunos puntos de la Constitución que considera inmodificables por tratarse de una atribución exclusiva del constituyente primario, es decir, el pueblo. Tesis esta que ha quedado plasmada en la sentencia C-511 de 2004, atenuada en la sentencia C-1200 del mismo año, las cuales transcribe parcialmente, pero en las que, a su juicio, a pesar del esfuerzo por establecer una metodología que permita determinar cuál sería el núcleo irreductible de normas que por contrariar los principios de la Carta, hacen que la misma o las normas que la integran, sean sustituidas, suprimidas o eliminadas, o, dicho de otra manera “cuáles serían los límites que de manera implícita, pues es claro que de manera explícita no existen, que tendría el poder de reforma del Congreso que acatar cuando se propusiera como tarea la expedición de un auto (sic) legislativo tendiente a reformar la Constitución”.

Realiza el interviniente un análisis de los límites al poder de reforma, para lo cual aduce que los mismos pueden ser explícitos o implícitos. Los primeros son aquellas cláusulas constitucionales contenidas de manera expresa y concreta en el texto de la Carta, que son de reserva exclusiva del constituyente primario y, en consecuencia resultan inmodificables por el constituyente derivado. Los límites implícitos son aquéllos que si bien no se encuentran consagrados expresamente en la Constitución, si lo están en tratados internacionales suscritos por los Estados, incorporados debidamente al derecho interno de un país, y por lo tanto hacen parte del ordenamiento constitucional pues están íntimamente relacionados con los derechos humanos y el principio democrático, de suerte que se convierten en algo tangible y cierto que no pueden ni deben ser desconocidos, es, agrega el interviniente, lo que se conoce como bloque de constitucionalidad.

Encontrando pues el poder de reforma límites implícitos derivados del derecho internacional y de los tratados internacionales, surge la pregunta de si las normas internacionales priman o tienen un carácter superior a la normatividad interna y, en el evento de presentarse un conflicto, cuál de las normas debe prevalecer, y cuál la entidad con competencia para resolver la controversia. Para resolver dichos interrogantes, acude el interviniente a citar tres tesis que han sido recogidas por el derecho comunitario europeo cuando se ha tratado el asunto en cuestión, que lejos de ser excluyentes se complementan. Así, manifiesta que en especial los alemanes han acudido a la “complementariedad de normas y ordenamientos, de acumulación o de paralelismo de los distintos sistemas”.

Luego de explicar brevemente en que consisten cada una de las tesis aludidas, aduce que el único sistema con el que se podría contar en el caso colombiano, es el paralelismo, el cual consiste en “la coexistencia horizontal de unos ordenamientos, sin que exista interdependencia alguna entre los mismos”, caso en el cual el interprete constitucional lo máximo que podría realizar, dada la falta de subordinación de normas, es tener en cuenta la existencia de límites que hagan parte del bloque de constitucionalidad para determinar la validez o invalidez de la reforma constitucional y la competencia o incompetencia del Congreso, para desconocer en forma rotunda los principios que integran dicho bloque.

Expresa el interviniente, que ante la inexistencia de una jerarquía superior de las normas que integran el bloque de constitucionalidad frente a las normas constitucionales, el estudio del juez constitucional se debe reducir al examen del desconocimiento de los derechos o los principios democráticos, dejando eso si a salvo la competencia del Estado Colombiano para regular esas materias atendiendo las particulares circunstancias que nos afectan, pues en caso contrario, sería tanto como aceptar que las normas que integran el bloque de constitucionalidad se encuentran por encima del derecho interno y que tienen la virtualidad de sustituir las normas constitucionales que nos rigen, evento en el cual los colombianos habríamos hecho “dejación de nuestra soberanía”.

Sentado lo anterior, en concepto del interviniente, la reelección presidencial no elimina ningún derecho ni suprime ningún principio democrático pues, por el contrario, reafirma el principal y más importante de todos los principios democráticos, cual es el de elegir y ser elegido, así como el más trascendental de los derechos, como lo es la libertad que tiene el pueblo para rechazar o premiar al gobernante de turno. Además, la reelección se sustenta en otro de los principios rectores de la democracia, a saber, el derecho que tienen las mayorías para escoger a la persona que ha de regir sus destinos. En síntesis, considera que la reelección presidencial no sustituye ni modifica la Constitución existente, sino que sitúa al país con las corrientes modernas en las cuales dicha figura ha sido establecida.

En relación con los vicios de procedimiento que respecto de Acto Legislativo 02 de 2004, han sido planteados en las distintas demandas, deben de ser rechazados por la Corte, si los precedentes son respetados.

V. INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS

1.  Intervención del Presidente del Senado de la República

El Senador Luis Humberto Gómez Gallo, entonces Presidente del Congreso de la República, intervino haciendo un llamado a la Corte Constitucional para que reflexione sobre la titularidad del Congreso para reformar la Constitución Política, para la cual tiene el deber de sujetarse a la observancia de las normas constitucionales que regulan esta función. 

Explicó que la función constituyente o de expedir normas de rango constitucional es una función reglada por la Constitución que, para el efecto estableció unos procedimientos regulatorios de la formación de los actos legislativos. Por tal razón la misma Constitución confiere a la Corte Constitucional la potestad de declarar la inexequibilidad del acto reformatorio de la Carta que desconozca los procedimientos previstos para su formación. De considerar que las cámaras han incurrido en un error subsanable lo devolverá a la autoridad que lo profirió para la enmienda del defecto procesal. De lo contrario, decidirá su inconstitucionalidad, sin que ninguna autoridad del Estado deba desconocer su determinación inapelable.

Consideró que nuestra Constitución no consagra en ninguna de sus normas, limite material a la potestad constituyente de las Cámaras. No existe disposición constitucional vigente que consagre temas vedados al poder de reforma constitucional del Congreso.

Adujó que es incompetente el tribunal constitucional para decidir por vicios de competencia material o de fondo. La voluntad de la Asamblea Nacional constituyente de 1991, expresada en la ausencia de límites al poder de reforma constitucional del Congreso de la República, es coherente con el texto constitucional del artículo 241 de la Carta, inciso 1, que atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir las demandas  de inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la constitución, “solo por vicios de procedimiento en su formación”. De haber dispuesto límites competenciales materiales, la Constitución de 1991 hubiera otorgado a la Corte Constitucional atribuciones para decidir sobre vicios de competencia material o vicios de fondo.

Concluyó afirmando que “los fueros del Congreso de la República están señalados en la Constitución Política y sus límites son los que la Carta Política prevé. Del mismo modo, las competencias de los demás órganos constituidos del poder público son las que fija la Constitución. No podría ser de otra manera. La democracia descansa sobre este principio, sin que sea saludable que ningún poder, legislativo, ejecutivo o judicial, prevalezca sobre el orden constitucional o subordina a los otros poderes”.

2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El ciudadano Sabas Pretelt de la Vega, actuando como tal y en su calidad de Ministro del Interior y de Justicia, intervino en este proceso para oponerse a las pretensiones de la demanda, y en tal virtud solicitó que se declare la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2004.

Luego de transcribir la norma demandada señala lo que denomina “Cuestiones preliminares” y, en ese orden, manifiesta que en la Constitución Política de Colombia no se establecieron límites al poder de reforma de la Carta Política por el Congreso. Para sacar adelante tal afirmación expresa que  “una interpretación del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante, como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”.

Sostiene que no puede aceptarse el concepto de cláusulas pétreas implícitas en la Constitución, por cuanto las únicas limitaciones posibles al constituyente derivado son las que aparezcan explícitamente en la Carta Política, para lo cual se apoya en conceptos de Vanossi en su obra “Teoría Constitucional”, así como en algunas citas parciales del Consejo Federal Suizo y en afirmación según la cual en ese sentido también se ha pronunciado el Consejo Constitucional Francés.

A continuación señala que conforme a los antecedentes de la Constitución de 1991, el control constitucional de los actos de reforma a la Carta Política quedó expresamente limitado a los vicios de procedimiento en la formación del correspondiente acto legislativo. De esta manera, según su exposición, la Corte Constitucional carece de competencia para pronunciarse sobre el contenido de una reforma constitucional, pues, toda reforma constitucional introduce normas que no estaban contenidas antes en la Carta Política y que pueden estar en contradicción con las normas constitucionales anteriores a la reforma. Si la Corte extendiera su poder de control al contenido de la reforma, se tornaría en inmodificable la Constitución y ello supondría que toda reforma constitucional es de rango inferior al texto original de la Carta, aseveración en apoyo de la cual cita algunas sentencias de esta Corporación.

Expresa que el poder de reforma es una competencia constitucional legítima que comprende no sólo la definición de normas de derecho positivo, sino “también la determinación de la medida en que esa atribución subjetiva es congruente con la conciencia política dominante, lo que implica una pregunta por la legitimidad considerando el clamor social en un tiempo histórico determinado”.

En las consideraciones preliminares de su escrito, añade el interviniente que la reforma a la Constitución mediante acto legislativo debe realizarse con sujeción al procedimiento que para su formación se exija por la Carta Política y el reglamento del Congreso con respeto al pluralismo, al derecho de participación, al principio de las mayorías y a la publicidad, todo lo cual, -anticipa-, se cumplió a cabalidad, “por lo que carece de fundamento toda imputación en contrario”.

En el capítulo denominado “Respuesta a los cargos de la demanda”, manifiesta que no es cierto, como lo afirma el demandante, que el título del acto legislativo carezca de precisión. Al contrario, si bien es verdad que la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1998, señaló que “el título de acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: El Congreso de Colombia, DECRETA”, también lo es que en estos la materia preponderante es en sí misma la reforma de la Constitución”, esa exigencia de precisión debe tener en cuenta que en los actos legislativos el asunto predominante del cual ellos se ocupan, es “la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella, con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva”, conforme a lo dicho por la misma Corte en sentencia C-222 de 1997.

De esta manera, a juicio del interviniente, si la materia propia de un acto legislativo es reformar la Constitución no existe imprecisión si se indica que por medio de él se “reforman algunos artículos de la Constitución Política”, como ocurrió en este caso, a lo cual debe agregarse que en definitiva todas las reformas a la Constitución quedan incorporadas en un “texto único que es la Constitución”.

A continuación, el interviniente asevera que tampoco tiene razón el demandante en cuanto a la supuesta existencia de “irregularidades en el trámite del informe de conciliación”.

Para sacar adelante su aserto, manifiesta que según el actor en la conciliación al Representante Hugo Zárrate sólo se le invitó a una de las reuniones y no firmó la propuesta de conciliación. Sin embargo, -prosigue el interviniente- “en la Gaceta del Congreso aparece firmando”.

De otro lado, indica que no es cierto como se afirma en la demanda que  tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes se le hubiere negado “la palabra a Representantes del Polo Democrático, liberales oficialistas e independientes”, por lo que no existió violación de los artículos 161  de la Constitución Política ni de los artículos 186-189 de la Ley 5 de 1992.

Tras citar jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los artículos 186 a 189 de la Ley 5 de 1992, referentes a las comisiones de conciliación, manifiesta que la aprobación impartida al proyecto de acto legislativo por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, no fue de textos idénticos, por cuanto se presentaron discrepancias en relación con “los artículo 1, 2 y 4 del proyecto”. Por ello, se integró la comisión de conciliación “designando en total 18 ponentes (sic), 9 senadores y 9 representantes”, entre los cuales se incluyeron autores, ponentes, y además, congresistas que en las plenarias manifestaron reparos o fueron “fervientes opositores del proyecto”.

El informe de conciliación fue adoptado de la mayoría de los integrantes de la comisión, la cual inicialmente fue convocada el 3 de diciembre de 2004 para reunirse el 6 de diciembre del mismo año, reunión en la cual se aprobó por mayoría un texto unificado para presentar a consideración de las plenarias de las cámaras, mayoría de la cual no formó parte el Representante Zárrate, por lo que no se violó el artículo 161 de la Constitución. Lo que sucedió fue que “no se acogieron los planteamientos por él expuestos y su abstención en la firma del informe de ponencia” no constituye vicio alguno. En realidad se realizó una sola reunión en la que tuvo oportunidad el Representante Zárrate de expresar sus opiniones, hasta cuando se retiró. No existió ningún vicio “por no haberse acogido los planteamientos del Representante Zárrate, como se colige de las constancias que realizó en sus intervenciones sobre el particular en la plenaria de la Cámara del 14 de diciembre”, tal como se desprende de la intervención de los Representantes Hugo Ernesto Zárrate Osorio y William Vélez Mesa, que transcribe parcialmente.

Acepta el interviniente que el Representante Zárrate no firmó el informe de conciliación, pero expresa que esa circunstancia no afecta la validez del informe. Además, en la publicación del informe y el acta de conciliación en la Gaceta del Congreso No. 798 de 9 de diciembre de 2004, la inclusión del nombre del representante mencionado no significa que lo hubiere firmado, “tal como lo constata la certificación expedida por el gerente general de la Imprenta Nacional solicitada para estos efectos”.

A continuación el interviniente afirma que el informe de conciliación fue adoptado mayoritariamente por la Comisión de Mediación, que se adjuntó al informe el acta de conciliación con el texto conciliado que se propuso a consideración de las plenarias de las cámaras legislativas y que se cumplió también el requisito de la publicación previa de dicho informe con un día de anticipación a la sesión en que finalmente se aprobó.

En cuanto al debate que debería surtirse en las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República sobre el informe de conciliación, manifiesta luego el interviniente que, “existen diferencias claras entre el debate en plenaria del proyecto y la plenaria en que se somete a consideración y aprobación el informe de conciliación. No puede pretenderse, en su opinión, que nuevamente se realice la discusión de todo el proyecto, pues ello constituye una interpretación equivocada del artículo 161 de la Carta. Considera que en ese punto, el demandante parte de la premisa errónea de pretender que el informe de conciliación implica someter a consideración de las Cámaras, nuevamente todo el proyecto, cuando, en realidad, lo que debe discutirse es el informe rendido por la comisión de mediación “para zanjar las discrepancias en los textos aprobados por las plenarias de cada cámara”.

Es decir, la plenaria “en la que se considere el informe rendido” por la comisión de mediación “encuentra limitada su competencia a pronunciarse sobre el mismo”, sin que sea procedente abrir nuevamente el debate “sobre aquellos aspectos que fueron aprobados en su oportunidad y de manera similar en las respectivas plenarias”, como según su afirmación se desprende del texto de los artículo 161 y 186 de la Constitución.

También, la plenaria en que se considere el texto aprobado por la comisión de conciliación, “encuentra limitada su competencia a la de aprobar o improbar el texto del informe presentado por la comisión de mediación, careciendo en tal virtud de la facultad de presentar proposiciones de modificación a lo allí contenido”. Añade que bajo tal entendimiento la Corte Constitucional ha entendido que la “repetición del segundo debate” se entiende cumplida con la aprobación del informe de conciliación por las respectivas plenarias, para lo cual cita parcialmente la sentencia C-198 de 2002, que interpreta de esa manera.

Dicho lo anterior, señala que el cierre de debate previo a la votación puede ocurrir cuando no habiendo oradores escritos exista suficiente ilustración, sin que sea indispensable que hayan transcurrido tres horas de iniciado el debate, o sin que se requiera la discusión de un artículo en dos sesiones. De esta suerte, bien podía entenderse que sobre el informe rendido por la comisión de conciliación, que fue debidamente explicado y publicado previamente, en las plenarias luego de su lectura era posible su votación, pues, “como ya se señaló, la competencia de la plenaria en este caso gira en torno de la aprobación o improbación del texto propuesto por la comisión de conciliación, y no sobre el proyecto en los aspectos aprobados en su oportunidad en las cámaras sin discrepancia”. Lo deseable sería la intervención de todos los parlamentarios en la discusión, pero es suficiente  que se les garantice la oportunidad para ello.

En cuanto a la interpretación del reglamento, transcribe los numerales 3 y 4 del artículo 2 de la Ley 5 de 1992, según los cuales se impone que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías, con derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse como lo determina la Constitución.

De acuerdo con lo expuesto, a juicio del interviniente, el cargo formulado por ausencia de debate sobre el informe de conciliación en la Cámara de Representantes, no puede prosperar pues hubo conocimiento previo de dicho informe, pese a las “infundadas” constancias que en sentido contrario fueron dejadas “por algunos representantes de corrientes políticas opositoras al proyecto”, como el Representante José Arenas García, que manifestó que “no fue entregada a tiempo la Gaceta en la que estaba impreso el informe de las Comisiones”, el cual “a mi personalmente nunca me fue entregado”, constancia en la que además se afirma que “no se leyó el informe de conciliación”.

Señala el interviniente que lo cierto es que los representantes tuvieron oportunidad de conocer el informe y el texto conciliado antes del debate, pues fue publicado con cinco días de anticipación a la plenaria del 14 de diciembre en la Gaceta del Congreso, la que se puso a disposición de los representantes y se entregó oportunamente, según certificación del secretario general (Acta No. 154/04), ante la inquietud expresada por el representante Arenas.

El informe de conciliación fue conocido por los representantes y se cumplió en todo caso con el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria antes de su aprobación, como lo expresó en la sesión del 14 de diciembre de 2004 José Luis Arcila Córdoba.

Tampoco es cierto según el interviniente que no se hubiere concedido la palabra al representante Ernesto Zárrate para discutir el informe de conciliación, como él lo afirmó después de la votación, pues ese hecho no es cierto, pese a las constancias que dejaron sobre el particular algunos representantes. El debate se abrió formalmente por la presidencia y lo que ocurrió fue que nadie pidió la palabra antes de la votación, pus el representante Zárrate levantó la mano para intervenir cuando ya había precluido la oportunidad para el efecto.

Transcribe luego constancias de algunos representantes en torno a este punto objeto de discusión, y concluye que, el cargo formulado carece de sustento.

El informe de conciliación, fue votado por las mayorías exigidas en la Constitución y siendo ello así, carece de razón la acusación en cuanto sí se respetaron los canales constitucionales y legales para la formación de la voluntad democrática en relación con este acto legislativo. Tanto fue así que ante la actitud de opositores al proyecto se solicitó por el representante Reginaldo Montes la reapertura del debate y la votación nuevamente del acta de conciliación, lo que finalmente no fue aprobado.

El supuesto vicio en que se habría incurrido en la aprobación del acta de conciliación por cuanto algunos representantes a los cuales se les había negado en debates anteriores impedimentos por ellos manifestados, intervinieron en la sesión sin haberse declarado nuevamente impedidos, la acusación es improcedente, pues es irrelevante para la validez del acto legislativo el trámite de los impedimentos, pues estos tienen “carácter individual, comprometen la responsabilidad individual del congresista y en caso de presentarse infracción sobre el particular la sanción que tienen la virtualidad de ocasionar es la respectiva pérdida de investidura y no un vicio al procedimiento de formación del acto legislativo; y, en todo caso, el procedimiento para la formación de éste es uno sólo. Además, la aprobación del informe de conciliación se realizó por la mayoría absoluta exigida por el artículo 375 de la Constitución Política.

Según constancia del Representante Carlos Arturo Piedrahita, que prohija la demanda, la comisión accidental de conciliación “introdujo un inciso en el parágrafo transitorio del artículo cuarto que había sido negado expresamente por la comisión primera de la Cámara, en cuanto a la atribución al Consejo de Estado para expedir el régimen de garantías electorales en caso de no ser expedida la ley estatutaria respectiva por el Congreso de la República antes del 20 de junio de 2005 o en caso de que el proyecto de ley fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional.

En este caso, lo que sucedió, simplemente, fue que la comisión de conciliación resolvió acoger el texto aprobado por la plenaria de la Cámara, que inicialmente había sido rechazado por la comisión primera de la misma corporación y se le adicionó el inciso aprobado por la plenaria del Senado en cuanto a la reglamentación que con carácter transitorio y de manera supletoria podría realizar el Consejo de Estado. Es decir, que la comisión accidental no incurrió en ninguna extralimitación de sus funciones.

Por otra parte, la decisión de la comisión de conciliación no resulta contraria a la Constitución, pues aun cuando el texto puesto a consideración de la plenaria de la Cámara en el octavo debate no traía dicho inciso, pues había sido negado por la comisión primera de esa Corporación, esa interpretación confunde la identidad de la materia debatida con la identidad en el tratamiento que se le brindó al tema, pues estuvo presente en los ocho debates, circunstancia que era conocida por los miembros de la Cámara de Representantes.

Concluye el interviniente con la afirmación según la cual, en suma, la elaboración, publicidad, consideración y aprobación del informe de conciliación con el voto de la mayoría absoluta de representantes, cumplió a cabalidad los requisitos para la formación del acto legislativo establecidos en la Constitución y el reglamento del Congreso.

En cuanto hace relación al cargo por supuesta ausencia de debate sobre el informe de conciliación en el Senado de la República, expresa el interviniente que la discusión se inició con quórum deliberatorio, y que, posteriormente, se continuó la discusión y finalmente se resolvió cuando ya había asistencia de senadores para conformar quórum decisorio. En tales condiciones, “la constancia del Senador Héctor Helí Rojas citada por los demandantes (sic) como supuesta prueba de la inexistencia de debate, lejos de acreditar tal situación, lo que refleja un manifiesto desconocimiento a la expresa eficacia reconocida por la Carta Política al quórum deliberatoria para el desarrollo del debate y bajo cuya existencia se dio la oportunidad del debate respecto del informe de conciliación del acto legislativo, por lo cual no es veraz la aseveración de que el informe de conciliación se quedara ‘sin segundo debate’”.

Transcribe luego apartes del Acta de la sesión del Senado de la República de 14 de diciembre de 2004, así como del Acta No. 33 de 4 de mayo de 2004 de la comisión primera del Senado (primer debate, primera vuelta), para concluir luego que existe identidad temática en cuanto al texto del acto legislativo y que en todo momento se permitió la intervención en el debate a los miembros del Senado durante la discusión del texto conciliado.

Adicionalmente afirma el interviniente que la plenaria del Senado aprobó el informe de conciliación con la mayoría absoluta exigida por el artículo 375 de la Carta Política y, expresa que “de pretenderse endilgar algún cuestionamiento a la votación, tampoco estaría llamada a derivar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, en virtud de la Teoría de la resistencia del voto, aceptada en el derecho constitucional comparado e igualmente acogida por la Corte Constitucional, toda vez que fue contundente el apoyo de la mayoría absoluta mediante el voto favorable del informe de conciliación”.

En cuanto hace referencia al cargo relacionado con la falta de integración de la Mesa Directiva de la comisión primera del Senado durante el trámite del acto legislativo demandado en primera vuelta, a juicio del interviniente tampoco debe prosperar.  

Para sustentar su posición afirma que es cierto que durante el trámite de proyecto de acto legislativo en la primera vuelta, la comisión primera del Senado carecía de Mesa Directiva por no haber sido nombrado el Vicepresidente de la misma. Sin embargo, a su juicio la ausencia de conformación integral de la Mesa Directiva de esa célula legislativa no infringió el principio democrático y, además, si no se eligió al Vicepresidente ello ocurrió por culpa directamente imputable a los movimientos políticos y minorías en el ejercicio de sus derechos. El Congreso de la República tiene la facultad de elegir sus mesas directivas, quienes desempeñen esas dignidades no son reelegibles durante el mismo cuatrienio constitucional (art. 147 C.P.), y, en cuanto a las comisiones, las mesas directivas de ellas por un Presidente y un Vicepresidente.

Es cierto que de acuerdo con el artículo 112, inciso segundo de la Constitución, se le debe dar representación en las mesas directivas de las Cámaras a los partidos y movimientos minoritarios y, en cuanto a las comisiones permanentes y las comisiones legales del Congreso, tendrán un Presidente y un Vicepresidente según lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 5 de 1992, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político. No obstante, en la legislatura iniciada el 20 de junio de 2003 la comisión primera del Senado, según certificación de su Secretario, “no tuvo Vicepresidente debido a que después de dos citaciones” no hubo candidatos ni postulaciones para el efecto.

En cuanto respecta al trámite del acto legislativo en esa comisión la circunstancia anteriormente anotada en nada afectó el proceso democrático por cuanto si bien es cierto que la Mesa Directiva debe elaborar el orden del día según lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 5 de 1992, es la comisión la que finalmente decide y lo aprueba, por una parte, y, por otra, en relación con las audiencias de participación ciudadana aun cuando no fueron convocadas por la Mesa Directiva la circunstancia de que las audiencias se hayan celebrado sin ese requisito, carece de la relevancia suficiente para afirmar que así se vició de inconstitucionalidad el acto legislativo, audiencia que fue convocada por el Presidente de esa comisión mediante Resolución 04 de 14 de abril de 2004, y efectivamente se realizó.

A lo anterior ha de agregarse, que la convocatoria a audiencias de participación ciudadana, no hace parte del marco normativo que para reformar la Constitución se establece en el Título XIII de la Carta Política y, “aun bajo el supuesto de que lo fuera, lo cierto es que el objetivo de las normas sobre tal participación fue cumplido” y, por consiguiente, no se desconocieron ni los valores ni los principios constitucionales, ni tampoco el artículo 149 de la Constitución porque las sesiones de la Comisión para tramitar el proyecto no fueron realizadas fuera de las condiciones constitucionales.

El cargo que se formula sobre exclusión de minorías en la designación de ponentes en el Senado de la República, que formula el demandante por supuesta violación del Preámbulo y del artículo 13 de la Constitución Política, a juicio del interviniente, no puede prosperar porque la designación de ponentes según el artículo 150 de la Ley 5 de 1992, corresponde al Presidente de la respectiva comisión.

En cuanto hace referencia a irregularidades en la primera vuelta, cuarto debate, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, del jueves 17 de junio de 2004, afirma el interviniente que no le asiste razón al actor por la supuesta inexistencia del debate que al proyecto debería haberse dado antes de la votación. Expresa que el 16 de junio, según el demandante se inscribieron más de 60 legisladores para intervenir en la discusión, no obstante lo cual dada la presión del señor Ministro de Gobierno para que se llegara a la votación lo más pronto posible, el día 17 de junio de 2004, a los representantes del partido liberal, el polo democrático y los sectores independientes, se les hizo imposible intervenir, a tal punto que decidieron usar tapabocas blancos para demostrar que así se les silenciaba.

Además, tampoco asiste la razón al actor en cuanto afirma que se quebrantó el artículo 176 de la Ley 5 de 1992 y el artículo 160, inciso tercero, de la Carta Política, por no haber consignado en el informe a la Cámara Plena para segundo debate en la ponencia respectiva, la totalidad de las propuestas consideradas en la Comisión y las razones que determinaron su rechazo.

En cuanto a esto último, dice el interviniente que en los informes de ponencia  sí se hizo el relato de las propuestas consideradas en la comisión y las razones por las cuales fueron rechazadas. Asevera que las propuestas son las iniciativas legislativas que se presentan ante el Congreso por quienes constitucionalmente están autorizados para ello, que son distintas a las “enmiendas de que tratan los artículos 160 y siguientes del reglamento del Congreso consistentes en modificaciones sugeridas por los parlamentarios a la iniciativa en trámite”.

Asevera que los senadores encargados de rendir la ponencia para la Plenaria del Senado así lo hicieron el 14 de mayo de 1997, la cual aparece publicada en la Gaceta No. 137 del día siguiente “y en ella ciertamente no se dejó constancia de las propuestas que fueron consideradas en la comisión, por la sencilla razón de que solamente existía una, la que estaba en trámite”, es decir, el proyecto inicialmente presentado, que fue aprobado en la comisión con algunas modificaciones. No se hizo referencia a propuestas analizadas en la comisión, porque no existieron. Se presentaron algunas enmiendas y se hizo referencia a ellas de todas maneras en la ponencia.

En cuanto a la ausencia de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta, señala que la opinión pública siempre estuvo suficientemente informada del trámite que se surtía en el Congreso y que, además, el Presidente de la Cámara formalmente abrió el debate general sobre el proyecto en la sesión del 16 de junio, “en la cual intervinieron los ponentes que así lo solicitaron realizando detalladas exposiciones sobre la inconveniencia (tres ponentes) y las ventajas del proyecto (dos ponentes)”.

Si los opositores al proyecto no intervinieron no fue por falta de oportunidad para hacerlo, sino por su propia determinación y so pretexto de la falta de transmisión televisiva. Por ello, después de la exposición de los ponentes “y no habiendo parlamentarios inscritos para intervenir presentes en el recinto, bien podía el Presidente cerrar el debate y proceder a la votación de los informes de ponencia, para luego, aprobada la proposición favorable, proceder a abrir el debate del articulado y realizar la respectiva votación”, todo sobre la base “de la suficiente ilustración que reflejaba el querer mayoritario de la plenaria de adoptar la decisión sobre el proyecto, y cuya realización pretendían evitar los opositores” utilizando prácticas dilatorias “y desfiguradas interpretaciones del principio democrático”.

La Plenaria de la Cámara de Representantes observó el principio de publicidad, no sólo por el carácter público de las sesiones, sino también por la previa divulgación de la ponencia del proyecto antes del debate, lo cual en nada se afecta por la ausencia de transmisión televisiva.

Además, la sesión plenaria de la Cámara de Representantes en la primera vuelta contó con “transmisión por Señal Colombia, de acuerdo con la disponibilidad que sobre la misma tenía” esa Corporación, como sucedió el 16 de junio de 2004, y por cuanto para el 17 de junio el servicio de televisión estaba asignado al Senado de la República, circunstancia que puso de presente el Presidente de aquella corporación.

El requisito de publicidad del proyecto de acto legislativo se cumplió con su publicación en la Gaceta del Congreso y con la publicación de las ponencias tanto de comisión como de plenaria en forma oportuna. De manera que cuando se discutió el proyecto de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, fueron radicados y publicados dos informes de ponencia: uno de mayoría y otro de minoría. Por ello, es difícilmente sostenible la afirmación según la cual se le impidió a la opinión pública conocer las diferentes posiciones sobre ese proyecto.

Por otra parte, desde el punto de vista material ya existía suficiente ilustración pública sobre el tema por los debates anteriores.

En la sesión del 17 de junio de 2004 quienes se encontraban inscritos para intervenir no lo hicieron porque renunciaron a su solicitud de intervención “ya fuera expresamente, o por conducta concluyente”, por haberse retirado del recinto de manera voluntaria. Por tal razón, el Presidente de la Corporación “se percató ante la notoriedad del hecho” de la ausencia de los opositores al proyecto que el día anterior se habían inscrito para intervenir y, en esas condiciones “a nadie negó el derecho a intervenir de manera irreglamentaria”, circunstancia ante la cual se procedió luego a la votación.

A continuación expresa el señor Ministro del Interior y de Justicia, que la participación activa del Gobierno durante el trámite del proyecto no configura ningún vicio de procedimiento. A este propósito manifiesta que el control de constitucionalidad de los actos legislativos no se extiende a hechos o circunstancias fácticas, que el demandante pueda considerar contrarios a la Constitución o al reglamento del Congreso, como ocurre con la presencia del Ministro y sus actuaciones durante el trámite de este proyecto. Además, el Gobierno se encuentra facultado constitucionalmente para intervenir en el trámite legislativo aunque se trate de proyectos que no sean de su iniciativa, sin que ello signifique ningún atentado contra el principio de separación de poderes. Ello es consecuencia de su función como colegislador que se acepta en la Carta Política, como sucede en la mayoría de los ordenamientos contemporáneos de régimen presidencial en la América Latina, a diferencia de lo que ocurre en los Estados Unidos.

Por ello, nuestra Constitución autoriza a los Ministros a intervenir en los debates legislativos y los artículos 158 y 176 de la Ley 5 de 1992, les permiten presentar proposiciones de enmienda a los proyectos objeto de debate, aun cuando el Gobierno no sea el autor del proyecto.

Considera el interviniente que “aunque no lo señala directamente el demandante pero se deduce del contexto de su argumentación, es pertinente advertir que seria un contrasentido el pretender de plantear un conflicto de interés del Gobierno en el trámite del acto legislativo al endilgar un interés personal y directo en el asunto, ya que sería tanto como vetar al Gobierno de participar en los temas legislativos que se relacionan con la figura del Presidente de la República, como jefe de gobierno, de Estado y suprema autoridad administrativa, por cuanto los mismos conllevarían siempre una afectación personal para quien se desempeñe como mandatario de turno”.

Por otra parte, afirma el interviniente que “las restantes aseveraciones del demandante en cuanto a la supuesta compra de conciencia de los congresistas y el otorgamiento de dádivas a cambio del apoyo al proyecto, además de constituir aseveraciones tendenciosas, mal intencionadas y no probadas, no son resorte del juicio de constitucionalidad presente”.

De acuerdo con lo expuesto, en los apartes anteriores de su intervención, en este punto concluye el interviniente con la manifestación expresa de la constitucionalidad del acto acusado y manifiesta que en ningún caso se desconoció la prevalencia del interés general en el trámite del acto legislativo, vicio que en todo caso sería de fondo y no de procedimiento, por lo que escaparía al control de constitucionalidad.

En la segunda parte de su intervención, reitera el interviniente su oposición a que el control ejercido por la Corte se extienda al contenido mismo del acto legislativo, so pretexto de impedir la sustitución de la Constitución.

En ese orden de ideas, manifiesta que no es cierto que las inhabilidades que consagra el acto acusado para ciertos funcionarios públicos respecto de la posibilidad de ser candidatos a la Presidencia de la República, vulnere la Constitución. Las inhabilidades para ser elegido –dice-, per se no son inconstitucionales pues, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional “cada una debe ser analizada respecto de su configuración y efectos en cada caso”.

Luego de citar el artículo 197 de la Constitución, con la modificación que se le introdujo por el acto legislativo 2 de 2004, afirma que respecto de los altos funcionarios del Estado inhabilitados para presentar su candidatura a la Presidencia de la República, esa norma no les impide adoptar una decisión personal de retirarse del cargo, con tiempo para poder participar en la contienda electoral “y por tanto no puede predicarse del acto acusado que implique una sustitución del régimen constitucional vigente”, ni tampoco que así se vulnere el derecho a elegir y ser elegido, ni mucho menos el derecho a la igualdad.

A continuación manifiesta que el Acto Legislativo 02 de 2004 no vulnera el derecho de los partidos y movimientos políticos a utilizar los medios de comunicación del Estado en la campaña política por la Presidencia de la República, pues el parágrafo transitorio del artículo cuarto del acto acusado ordena la expedición de una ley estatutaria que garantice la igualdad electoral de los candidatos y regule entre otras materias, el derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso de espectro electromagnético, así como a la financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, al derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades  para la candidatura a ese cargo.

Por la misma razón anterior, expresa el interviniente que no es cierto que el acto legislativo cuestionado vulnere los derechos políticos de la oposición, pues resulta imposible que simultáneamente fueran aprobados ese acto legislativo y la ley estatutaria sobre garantías a la oposición que él mismo ordena expedir. Además, agrega que mientras se expide esa ley estatutaria rigen las disposiciones constitucionales y legales (art. 112 C.P., arts. 32 a 36 Ley 130 de 1994), que regulan lo atinente a los derechos y garantías de los partidos y movimientos políticos de oposición.

Con fundamento en las consideraciones anteriores, el interviniente señala que no hay quebranto alguno del derecho a la igualdad al establecer inhabilidades para que algunos funcionarios públicos puedan ser candidatos a la Presidencia de la República, ni tampoco es cierto que la ley estatutaria cuya expedición se ordena por el Acto Legislativo 02 de 2004 sea insuficiente para garantizar el derecho a la igualdad en la contienda electoral por la Presidencia de la República.

En la misma dirección manifiesta que el Presidente de la República no ha realizado campaña presidencial durante los tres años anteriores a las próximas elecciones presidenciales, pues sus intervenciones públicas han sido apenas el ejercicio de sus funciones como tal, sin haber incurrido en ningún abuso de los canales de televisión de propiedad del Estado, pues su conducta oficial se encuentra sometida estrictamente a la Constitución y a la ley.

En cuanto a la acusación según la cual el Acto Legislativo 02 de 2004, implica la vulneración del principio de separación de poderes, al desplazar la función legislativa a un órgano judicial y la sustitución y desconocimiento de la jurisdicción constitucional en cabeza de la Corte Constitucional, el interviniente manifiesta que, a su juicio, carece de razón el demandante porque la atribución concedida al Consejo de Estado para reglamentar de manera transitoria lo relacionado con los temas sobre igualdad electoral de los candidatos presidenciales contemplada en el artículo 4 del acto legislativo demandado, es decir, si el Congreso no expide la ley estatutaria respectiva antes del 20 de junio de 2005, o si habiendo sido expedido por el legislador se declara inexequible, lo que establece una simple excepción a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa en forma limitada y temporal, luego de lo cual el Congreso podrá ejercer a plenitud sus funciones. Además, disposiciones de esta clase no son nuevas en el derecho colombiano, pues el propio Constituyente de 1991, de manera similar otorgó facultades transitorios para legislar inclusive al Consejo de Estado, lo que indica que atribuciones como estas no son ajenas al modelo flexible de separación de poderes, como sucedió con el artículo transitorio 14 de la Constitución Vigente que autorizó al Consejo de Estado para expedir el reglamento del Congreso, si éste no lo expedía en la legislatura que se iniciaba el 1 de diciembre de 1991.

Por otra parte, conforme a la doctrina el Consejo de Estado no es un organismo “típicamente jurisdiccional”, pues ejerce funciones consultivas del Gobierno y puede preparar y presentar proyectos de ley. De tal manera que esa atribución transitoria al Consejo de Estado, a juicio del Constituyente Derivado, que expidió el acto legislativo acusado, no es sino una alternativa que consideró aconsejable para garantizar la imparcialidad de la regulación sobre garantías electorales en la campaña presidencial inmediata, como se desprende de los antecedentes del acto legislativo, sin que ello signifique tampoco desmedro de las atribuciones de la Corte Constitucional ni de los principios básicos del Estado de Derecho.

Tampoco es cierto según el interviniente, que las circunstancias en que se va a adelantar la campaña presidencial próxima como consecuencia del acto legislativo impugnado permita una alta injerencia del Presidente de la República en cuanto a la conformación de las listas de aspirantes a Senadores y Representantes en las próximas elecciones. Esa es una simple opinión del demandante pero no un cargo de inconstitucionalidad.

Según el interviniente, el Acto Legislativo 02 de 2004 no genera cambios en el régimen económico previsto en la Constitución. No es cierto que el acto legislativo impugnado amplíe a ocho años los planes de desarrollo, ni tiene incidencia en los presupuestos o en la contratación administrativa. Lo cierto es que, reelecto o no el Presidente de la República se debe presentar a comienzos del cuatrienio un proyecto de Plan de Desarrollo y en cada vigencia se debe presentar el proyecto de presupuesto. Además, aun sin la posibilidad de reelección presidencial la Constitución no prohibe que se continúen los planes de desarrollo del gobierno anterior, pues no se modificó por el acto legislativo el carácter participativo y reglado del Plan de Desarrollo ni sus finalidades.

El acto legislativo que se impugna no lesiona tampoco la autonomía del Banco de la República, pues las funciones y deberes de la Junta Directiva del mismo no han sido objeto de modificación alguna. El actor entonces, “se equivoca al afirmar que con la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004 desaparece la autonomía del Banco de la República derivada de la facultad de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva del Banco Central” y, en consecuencia, no es verdad que se designará en el futuro “una junta proclive al Presidente de la República”, que lleve al desaparecimiento de la autonomía del Banco Emisor.

Los factores que miden la independencia de un Banco Central son muchos más amplios y complejos que lo relacionado con la integración de su Junta Directiva y, en consecuencia, la previsión del artículo 372 de la Constitución Política sobre la designación de los directores del Banco por el Presidente de la República “para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos cada cuatro años” por el Presidente de la República, conforme al artículo 372 de la Constitución, no tiene la relevancia que se le asigna por el demandante.

De otro lado, el interviniente manifiesta que con la expedición del acto legislativo que se impugna no se rompió el equilibrio de poder central – poder descentralizado, pues lo cierto es que con reelección o sin ella, los gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República en materia de orden público, lo cual no significa que se haya sustituido el carácter descentralizado del Estado Colombiano.

Finalmente, manifiesta el interviniente que no es cierta la afirmación de la existencia de simulación, mala fe y engaño al elector por el Congreso de la República en la aprobación del acto legislativo demandado, pues fue tramitado cumpliendo los requisitos exigidos en la Constitución, razón por la cual ese cargo resulta improcedente.

Concluye su intervención, con la petición de declaración de exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004.

3. Intervención del Gobernador del Valle del Cauca.

El doctor Angelino Garzón, Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, intervino en este proceso solicitando a la Corte que en caso de que determine que la reelección presidencial de que trata el Acto Legislativo 02 de 2004, se ajusta a la Carta Política establezca que al igual que el Presidente y el Vicepresidente; los Gobernadores y Alcaldes tienen la posibilidad de presentar su candidatura para el cargo de Presidente de la República con las mismas garantías y requisitos. 

En su intervención, recordó el concepto del derecho a la igualdad, contemplado en el artículo 13 de la Constitución y su desarrollo jurisprudencial, concluyendo que si el Presidente y Vicepresidente elegidos popularmente para un periodo determinado pueden presentar su candidatura para ser reelegidos, porque no lo pueden hacer los Gobernadores y Alcaldes que pertenecen a la rama ejecutiva y fueron elegidos popularmente para un periodo determinado.

VI.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3853 de 5 de julio de 2005, solicitó a la Corte Constitucional en relación con la demanda presentada por el ciudadano Rafael Ballén Molina:

1. Declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2004, por ausencia de vicios de competencia, pues no encontró violación de los límites materiales de reforma de la Constitución, con excepción del inciso final del artículo 4 del acto legislativo demandado, según el cual “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses”,  que considera inexequible.

2.  Declarar inexequible el acto legislativo demandado por violación del trámite previsto en la Constitución y en la Ley 5 de 1992, para la formación de los actos legislativos, configurándose con ello vicios de procedimiento insubsanables.

El Procurador General advierte que los problemas jurídicos que se plantean en el asunto sub examine fueron analizados dentro del expediente D-5656, razón por la cual en la presente demanda se hace referencia a dicho concepto.

La Corte Constitucional transcribirá el concepto rendido por el Ministerio Público, en los apartes pertinentes que guarden relación con los cargos expuestos por el demandante.

“4.1. Se afirma en la demanda, que el Congreso de la República incurrió en un vicio de competencia al transgredir los límites del poder de reforma, por cuanto los efectos normativos y fácticos de la institución que prohíja el Acto Legislativo 2 de 2004,  implica la instauración de un sistema político diferente al que adoptó el Constituyente de 1991,  al cambiar radicalmente  algunos de los valores y principios que informan dicho sistema, transformar algunas de las instituciones que conforman el orden político, así como su comportamiento y generar situaciones e instituciones que trasforman de manera sustancial, el actuar político y la forma de gobierno.

No es clara la demanda en este aspecto, pues no se explica, por ejemplo, cómo la introducción de la figura de la reelección altera el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991. Y cómo esa supuesta modificación puede catalogarse como una sustitución de esa  Constitución.  

4.2 No obstante lo anterior, considera el Procurador General de la Nación que la introducción de la reelección presidencial en el sistema constitucional colombiano es una modificación al texto constitucional de la Carta de 1991, propio del poder de reforma,   más no su sustitución o subvertimiento, se analice este tema desde la perspectiva de la sentencia C-551 de 2003 o en el de las sentencias C-970 y C-971 de 2004.         

El sistema de Gobierno por el que se inclinó el Constituyente de 1991 fue el presidencial, sistema que nos viene dado desde la época de la República, implementado por primera vez en la Constitución de Cúcuta  de 1821. El sistema presidencial se caracteriza por la elección popular directa, la mayoría de las veces, indirecta en pocas, del jefe del Ejecutivo, quien es a su vez jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, para unos períodos fijos, cuya duración dependerá de la decisión soberana de cada Estado  y que oscilan entre los tres y ocho años. 

Fuera de ciertos controles políticos que se han diseñado en las Constituciones, en este sistema de gobierno el Presidente no es responsable ante el órgano de representación popular, quien no lo  puede obligar a renunciar o destituirlo, como a su vez, éste tampoco puede ordenar la disolución de aquél. En ese orden, en este sistema hay un régimen de pesos y contrapesos entre un órgano y otro, definido por la independencia y la autonomía entre uno y otro.              

Dentro de este marco, los rasgos definitorios o característicos de este sistema están dados por la elección popular del Ejecutivo y por la existencia de períodos fijos, para asegurar la alternancia del poder, principio éste básico a la democracia. 

En estos términos, la reelección o no del primer mandatario no es requisito de la esencia de este sistema, pues en algunos Estados con sistema presidencial ésta se admite y en otros no. Ejemplo típico del primer caso lo constituye el régimen de los Estados Unidos de América.

El que en la mayoría de los Estados con sistema presidencial no se admita la reelección o la reelección inmediata, no significa que ésta sea una característica esencial de este sistema. Por tanto, este argumento cuantitativo debe desecharse como fundamento para sostener que su  reconocimiento implica una desfiguración del sistema de gobierno adoptado por el Constituyente de 1991. Razón por la que este argumento no pude (sic) ser ponderado por quien ejerce el control constitucional al poder de reforma, para sostener la mutación de nuestro actual sistema de gobierno.

4.3. La figura de la no reelección del jefe del Ejecutivo dentro del sistema presidencial ha sido catalogada por algunos autores como una deficiencia de la mayor parte de los sistemas  presidencialistas pero no del sistema como forma de gobierno. Es más, los estudiosos del tema han encontrado que la prohibición de reelección, se viene dando en aquellos Estados en donde el régimen presidencial se ha deformado en presidencialista, deformación caracterizada por la concentración excesiva de poderes en cabeza del Ejecutivo. En un escrito  realizado por Juan Linz y Arturo Valenzuela publicado por la  Johns Hopkins University Press, citado por Scout Mainwaring y Mattew Soberg Shugart en “Presidencialismo y democracia en América Latina” Editorial Paidos, se señala “el deseo de restringir la reelección es en si mismo un subproducto de la concentración del poder ejecutivo en manos de una sola persona.” 

Y es precisamente en esa posible concentración de poderes en cabeza de del Ejecutivo en que se apoyan quienes afirman que se ha desfigurado los elementos definitorios de la Carta de 1991. Sin embargo, no encuentra el Procurador General de la Nación argumentos para concluir que efectivamente ello es así, máxime cuando la Constitución de 1991 se caracterizó por haber reestablecido el equilibrio entre el  Congreso y el Ejecutivo, devolviendo al primero muchas de las funciones que en vigencia de la Constitución de 1886 le habían sido disminuidas o cercenadas a favor del segundo y que con la reforma al artículo 197 de la Constitución no se alteran, como se demostrará a continuación.

4.4. Se afirma en la demanda que se ha producido una sustitución de la Constitución de 1991,  por cuanto las nuevas instituciones consagradas en el acto Legislativo cuestionado, es decir, la reelección presidencial inmediata y la permisividad  a una determinada clase de empleados del Estado para tomar parte en las actividades políticas-, determinarán un cambio de comportamiento de instituciones políticas básicas, por lo que en éstas se opera un cambio en virtud del ejercicio  del poder de reforma.

Lo anterior significa que el presupuesto de la tesis de la alteración de los principios y valores por el Constituyente derivado mediante  el Acto Legislativo 2 de 2004, es el de que la trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por lo que allí regulado subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como  el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitución  como el de la separación de los poderes públicos o el principio democrático, por el poder que en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la República.

Estamos, entonces, frente a una acusación de trasgresión del límite del poder de reforma no porque la sustitución de la Constitución provenga de las normas reformatorias  en sí mismas consideradas, sino por la aplicación anómala o uso indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por el Presidente que se candidatice para la reelección o  aquellos autorizados para participar en actividades políticas por el acto reformatorio y que antes lo tenían prohibido. Es decir, la acusación está referida más a los temores sobre cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su indebida aplicación, que en su contenido mismo.

Es cierto que la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunas ocasiones cómo las distintas aplicaciones de una norma pueden resultar contrarias al texto constitucional, pero esas consecuencias han de desprenderse de la norma sometida a control y no de las posibles aplicaciones que de ella puedan hacer los que están llamados a aplicarla o a sus destinatarios.  

De allí que se presente como prueba de la sustitución de la Carta Política, por algunos impugnadores de la reforma, los efectos normativos y fácticos que la reforma introduce inexorablemente  en el sistema político institucional que, por esa vía, deviene en otro sistema totalmente diferente.

Ello sucede, por ejemplo, en  el planteamiento según el cual  la figura de la reelección concentra el poder en el ejecutivo, puesto que el Presidente suma a su condición de Jefe de Estado y de Gobierno, de Suprema Autoridad Administrativa y de Comandante de las Fuerzas Armadas, nuevos poderes político-electorales. Recuérdese que la concentración del poder en términos de la teoría constitucional exige una serie de  requisito que no cualquier atribución que se le reconozca a un órgano pueda catalogarse como tal, Kart Loewenstein, por ejemplo, dedica un capítulo de su libro a la distribución y concentración del poder. Así, por ejemplo, las funciones del Congreso en materia legislativa, de control político y de reforma,  no fueron alteradas ni tácita ni implícitamente por la reforma en comento.

De este planteamiento se infiere que el  ejercicio de las funciones presidenciales tendrá también fines electorales, los cuales resultan ser  contrarios a los fines estatales expresamente consagrados en los artículos 2 y 365 de la Carta Política.

La alteración de principios fundamentales de la Constitución, por parte del poder de reforma, como es el principio consagrado en el artículo 2 de la Carta, artículo en el que se establecen cuáles son los fines esenciales del Estado, es sustentada a partir un supuesto que no sólo no está contenido en la norma sino que es neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma. Veamos.

Tal supuesto es el de que la reforma otorgó al Presidente de la República el “poder político electoral” modificando así los fines del Estado, fines que sólo pueden ser definidos por el  Constituyente Primario. 

Observa el Despacho que  el supuesto descrito en la  demanda presenta  una confusión entre el  derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe  de Estado, de Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad.

Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto,  que  la probabilidad  del uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que determinará la reelección del Presidente. Esto es, que será  la utilización irregular de los recursos estatales con fines electorales lo que demostrará  finalmente que la figura de la reelección comporta la alteración del principio fundamental que define las finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente derivado transgredió los límites de su competencia para reformar la Constitución.

Lo anterior nos revela que no es el contenido normativo  de la figura de la reelección la referencia de los demandantes para demostrar la subversión del orden constitucional, sino la probable ocurrencia de anomalías en el curso del proceso de elección presidencial, en donde residiría la alteración de principios fundamentales del Estado colombiano. 

Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la figura de la reelección presidencial en si misma considerada, ya que en su regulación, el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó  función electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantaran sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato, como se explicara más adelante y que se constituye en el equilibro de esta figura, y no  por ello puede hablarse de atribución de función electoral a dichos oponentes.

4.5. Tampoco puede afirmarse que se desconozca uno de los principios esenciales a los sistemas democráticos, cual es de la alternancia del poder, pues precisamente el poder de reforma se cuido en señalar que la posibilidad de reelección sólo podrá  ser por una vez,  bien de forma inmediata o discontinua, límite que como bien lo señalaba Kart Loewenstein en su Teoría de la Constitución, tiene como fin “evitar que el Presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraíce en el poder y se convierta en dictador”(negrilla  fuera de texto)      

Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los fundamentos mismos de la democracia por la implementación de esta figura, cuando serán precisamente los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto, mecanismo directo de  participación, en los términos del artículo 103 de  la Constitución, los que han de determinar si alguien distinto al Presidente-candidato ha de regir sus destinos. En otros términos, el voto popular será en últimas el que determine la eficacia, eficiencia y conveniencia de esta figura dentro del sistema constitucional.

Una de las ventajas o bondades que se le ha reconocido al sistema presidencial frente al sistema parlamentario, es precisamente la relación directa o más próxima si se quiere, que existe entre el Jefe del Ejecutivo y los electores, máxime cuando se permite la reelección de aquél, dado que será el ciudadano a través de su voto, el que juzge (sic) la gestión del Presidente-candidato y determine si lo apoya o lo veta.

Se afirma, entonces, que se genera una mayor responsabilidad de aquél frente al electorado, porque será éste el que le tome cuentas al final de su período y lo juzgue en las urnas. Esto es lo que la doctrina ha denominado accountability electoral.

4.6. En ese sentido, es pertinente aclarar aquí que no es cierto lo afirmado por algunos de los impugnadores del la figura en examen, en el sentido de que el acto reformatorio no le introduce ninguna restricción o recorte al Jefe del Ejecutivo durante la campaña electoral que él adelante, pues en el artículo 2 se establece con claridad que durante la campaña ni el Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos.

Incluso, la excepción que se hace en el acto legislativo de la prohibición antes señalada respecto de la utilización dichos recursos y bienes, esto es la excepción referida a los bienes y recursos destinados al cumplimiento de las funciones propias de los cargos de Presidente y Vicepresidente y a su protección,  está condicionada  a los términos que establezca la ley estatutaria que habrá de regular lo atinente a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia.

4.7. Así mismo, considera el Despacho que la  acusación formulada en contra de la reelección porque dicha figura altera el principio de separación de poderes, en razón a que ella dará  lugar a que parte del poder político que tenía  el Congreso se  desplace hacia el Gobierno, por cuanto los integrantes de este órgano de representación popular dejarán de ejercer el control político, al hipotecar su independencia a cambio del apoyo que reciban del Presidente candidato durante la campaña electoral, como en el caso de la acusación anteriormente analizada, le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en él contenidas.

Se afirma que la norma cuestionada que permite la participación del Presidente en política y su participación en campañas electorales durante los  cuatro meses anteriores  a la primera vuelta, fue dictada para permitirle al presidente candidato apoyar a sus amigos políticos  que aspiren al Congreso, tal apreciación  los conduce a plantear  que un Congreso así elegido no tendrá la independencia requerida para ejercer dicho control. Por esta razón, concluyen que la norma que autoriza tal participación deroga el principio de separación y de distribución  de funciones, en lo que al Ejecutivo y al Legislativo se refiere.

Pero, que el control político sea ejercido o no por el Congreso que resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a ella se le imputen  designios no previsto en su texto, sino a circunstancias de orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en política  y en campañas electorales no las contempla.

4.8. El que el Constituyente de 1991, después de una amplia discusión hubiese optado por mantener la prohibición de la reelección presidencial que igualmente estuvo presente en la Constitución de 1886, con algunas excepciones, no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de 2003) o que su instauración implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de 2004).

Precisamente el poder de reforma tiene la facultad de introducir cambios o modificaciones  a la Constitución cuando una realidad histórica determinada, sociológica lo determine. Por tanto, la reforma de la Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, tal como este Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que articule la continuidad jurídica del Estado.

Fines estos del poder de reforma que escapan del control de constitucionalidad, razón por la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto legislativo acusado.

Es decir,  el análisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control jurídico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional.  Ese control sólo se puede materializar en el campo de lo procedimental, de ahí la importancia que cobra la forma en que se produjo la modificación al ordenamiento constitucional, pues son esas complejas reglas de aprobación las que garantizan que el Congreso como poder constituido no exceda ni desnaturalice su función de poder de reforma, ni que aquellas mayorías coyunturales dispongan a su antojo de la Constitución, introduciendo modificaciones no necesarias.

4.9. El poder de reforma debe ser coherente a la hora de introducir reformas a la Constitución, pues ésta es un todo que debe ser siempre vista, aplicada y analizada en forma sistemática, de ahí la necesidad de que en ejercicio del poder de revisión que ostenta el Congreso de la República, éste analice con cuidado el ordenamiento constitucional en su conjunto para que pueda determinar con claridad los efectos que  al interior del texto fundamental puede producir la modificación que pretende introducir. Análisis  que se echa de menos en el ejercicio de ese poder en muchos de los casos.

Sin embargo, también es cierto que las contradicciones que puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí mismas dar lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos. Por tanto, no son admisible aquellos cargos que evidencian aparentes contradicciones entre la reforma que introdujo el Acto Legislativo 2 de 2004 y normas de la Constitución, que no fueron expresamente reformadas.

(…)

5.1. Se acusa el Acto Legislativo O2 de 2004 de modificar el principio fundamental  de la Constitución Política consistente en el derecho ciudadano a pretender el ejercicio del poder político en igualdad de condiciones, por cuanto “permite que en la competición democrática participe un candidato que es titular de buena parte de los poderes del Estado, mientras que ninguno de los oponentes ostenta título parecido ni ejerce las importantes atribuciones que de esa condición de Presidente de la República se derivan.”.

Para ellos, el presidente candidato, durante el término de la campaña, “conserva la titularidad de sus atribuciones ordinarias y excepcionales y puede ejercerlas sin ningún límite ni con sujeción a controles distintos de los que rigen para épocas de no campaña. Quien ejerce tal cúmulo de poderes simultáneamente  hace política, organiza la campaña reeleccionista, invita a votar por él y controvierte sus adversarios.  Tiene a su favor enorme  ventaja o ‘gabela  electoral’ ´”   

5.2. Para el Procurador General de la Nación es claro que las condiciones de poder político que ostenta el Presidente de la República lo colocan en una situación de ventaja en materia de contienda electoral respecto de sus oponentes pues, como bien lo afirman los impugnadores del acto legislativo en examen, el Presidente en funciones conserva la titularidad de buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condición no sólo de Jefe de Estado, sino también de suprema autoridad administrativa y de Jefe del Gobierno, mientras que sus posibles oponentes no cuentan con ninguna de las atribuciones propias de tal condición.

Sin embargo, no comparte este Despacho las apreciaciones de los impugnantes en el sentido de que los poderes y atribuciones presidenciales ordinarios y excepcionales puedan ejercerse, por virtud del acto legislativo,  sin límite ni restricción, en lo que a la campaña política para su reelección atañe, con lo que dicho acto reformatorio colocaría  en situación  de desventaja, desde el momento mismo de la iniciación de dicha campaña e incluso antes, a los ciudadanos que se opongan a la  candidatura presidencial  del Jefe del Ejecutivo.

La tesis mediante la cual se plantea que  ello es así, obedece, en nuestro criterio, a una lectura aislada y por tanto descontextualizada  de la norma mediante la cual se permite al Presidente participar en campañas políticas orientadas a su reelección. Es esta lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo, por la supuesta alteración del principio de igualdad, que los límites y restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de disposición de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro Públicos,  apuntan precisamente a que los poderes propios del Presidente no sean por él utilizados de manera ventajosa y discriminatoria en relación con sus contrincantes.

Del texto  mismo de la disposición que contiene esas limitaciones y restricciones se desprende que, es precisamente la igualdad de condiciones,  tanto para el Presidente como para sus oponentes en la campaña política, lo que con ellas se persigue,  pues la utilización de los recursos y bienes es allí prohibida cuando tales recursos y bienes sean “distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos.”

La simple interpretación literal de esta previsión contenida en el acto reformatorio,  conduce a la conclusión de que el Presidente, en su campaña política para la reelección, no podrá hacer uso de ningún bien  del Estado ni de ningún recurso del tesoro público, que no pueda ser utilizado por los candidatos que se opongan a su candidatura, en igualdad de condiciones.

Es más, en el mismo aparte normativo en que tales previsiones tuitivas de las condiciones de igualdad entre los distintos aspirantes a la Presidencia de la República en la campaña política  que tenga como candidato  al Presidente en ejercicio de sus funciones, se contempla que, no obstante exceptuarse  de la prohibición  de ser utilizados aquellos bienes que estén destinados al cumplimiento de las funciones de los cargos de Presidente y Vicepresidente y a su protección,  tales bienes sólo podrán ser utilizados “en los términos que señale la Ley Estatutaria “ que el mismo acto legislativo le ordena dictar al Congreso de la República para regular lo atinente a “la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República  que reúnan los requisitos de ley”.

Estas consideraciones derivadas de la lectura tanto literal como contextual del acto legislativo conducirían   al intérprete más suspicaz a la conclusión de que no es precisamente  el “derecho ciudadano a pretender el ejercicio del poder político en igualdad de condiciones”, el derecho que ha sido vulnerado por el Acto Legislativo en cuestión.

Por ello,  considera el Procurador  que la acusación formulada en ese sentido no es pertinente, por cuanto simple y llanamente no consulta el texto del acto reformatorio impugnado, razón por la cual se considera que tal acusación debe ser desestimada, ya que no puede hablarse de una trasgresión al límite del poder de reforma, cuando este poder no ha producido con dicho acto alteración ninguna del derecho invocado sino que, antes por el contrario,  lo ha consagrado con la previsión de que se le dote de las garantías suficientes para su cabal realización.

5.3. Y ello ha sido así,  por cuanto no es a la Constitución a la que le corresponde contener los desarrollos normativos de los derechos que ella misma consagra, aun tratándose de derechos fundamentales. Como es bien sabido, es a la  ley  a la  que corresponde adelantar esta tarea reguladora,  en este caso a la ley estatutaria, como lo dejó establecido  el propio Constituyente Primario en el artículo 152 de  la Constitución.

Sería impropio de la Constitución Política acometer la regulación atinente al desarrollo normativo de los derechos fundamentales que ella consagra, cuando su función institucional es precisamente la de registrarlos con sus enunciados esenciales para que el legislador en cumplimiento de mandatos contenidos en la misma Constitución, los dote de aquellos mecanismos necesarios para su cabal realización. La naturaleza misma de la rigidez del texto constitucional, sirve de fundamento para entender porqué, en el caso en estudio, el poder de reforma dejó en manos del legislador estatutario y no del ordinario,  la regulación del sistema de garantías que permitan asegurar que el principio de igualdad se garantice.  

En el  mandato contenido en el artículo  4º del Acto Legislativo consistente en que el Congreso mediante  ley estatutaria regulará “la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”,  el poder de reforma reconoce la situación fáctica de desigualdad existente a favor del Presidente-candidato, en atención al poder político que ese alto dignatario ostentará  al continuar en funciones durante la campaña política que se adelante. Y, es precisamente ese reconocimiento lo que condujo al Constituyente derivado a ordenarle al Congreso de la República que adelantara  la regulación de la igualdad electoral entre los candidatos  a la Presidencia de la República, mediante una ley estatutaria, sin la cual la reforma introducida mediante el acto legislativo no podrá surtir efectos. Una lectura detallada del acto reformatorio permite sin lugar a duda llegar a esta conclusión.

5.4. Así las cosas, es el propio acto legislativo que se acusa, el que  parte de reconocer  los supuestos fácticos de desigualdad que la figura de la reelección entraña en un sistema de gobierno como el que se adoptó por el Constituyente de 1991, pero consecuente con ello, partiendo del hecho de que dicha reforma sin garantías sería en si misma contradictoria y fuente de enormes problemas al interior del sistema constitucional, ordenó al legislador  que en desarrollo de la Constitución, esto es del artículo  4 del  Acto Legislativo  02 de 2004, reformatorio del artículo  152 de la Carta, regule  la igualdad que los demandantes dan por desconocida, para  evitar precisamente los cuestionamientos que por este aspecto se plantean en la demanda.

Luego, el Acto Legislativo cuestionado no consagra  trato discriminatorio alguno en contra de los contendores del presidente candidato, pues las hipótesis a futuro, como aquella planteada por los demandantes según la cual,  el Presidente  utilizará el poder superior que  le otorga la condición de su investidura y obtendrá con ello seguramente  la victoria electoral, no se desprenden en manera alguna del contenido de ese acto reformatorio.  Ese efecto, como ya se ha indicado en otros apartes de este concepto, encontrará en  el voto popular, en la ley de garantías y en la activación de todos los controles al interior del Estado colombiano, su contención.

Entonces, el debate sobre la igualdad aquí planteado tendrá que darse en forma abierta, clara y contundente frente a la ley llamada a equilibrar  la situación de desigualdad fáctica que, entre candidato presidente y sus contrincantes existe,  en virtud de los poderes con que cuenta el primero y no los otros.

De allí que se considere que el control de constitucionalidad sobre el proyecto de ley estatutaria que ya fue aprobado por el Congreso de la República  no sólo ha de ser riguroso sino exhaustivo, en el sentido de que su texto habrá de ser escudriñado, con el fin de determinar si todos aquellos elementos fácticos que constituyen la desigualdad entre candidato presidente y demás candidatos están  previstos, pues de lo contrario la tesis de cambios del reglas del juego como un vicio de  la decisión de permitir la reelección tendría razón de ser, en el sentido de que la desigualdad entre los candidatos oponentes, y candidato  presidente provendría de la misma norma que regula la igualdad electoral.

Por tanto, para el Procurador General de la Nación no es de recibo el argumento según el cual el Congreso excedió su poder de reforma al propiciar un quebrantamiento del principio de igualdad, valor esencial de la Constitución de 1991, al incorporar la figura de la reelección presidencial inmediata, pues precisamente éste entendió que tal desigualdad  se presentaría, razón por la que condicionó la aplicación de tal figura a que el legislador desarrolle un marco amplio de garantías que permitan superar la desigualdad fáctica que necesariamente se presenta entre el Presidente-candidato y el resto de candidatos.  En ese mismo sentido,  tampoco se puede aceptar la tesis del cambio de las reglas de juego que algunos aducen para atacar la figura de la reelección inmediata, pues el poder de reforma no está modificando el período de quien venía ejerciendo el cargo para que se mantenga en él,  asunto que quebrantaría el principio fundamental de la alternancia  en el poder, sino la posibilidad de someterse al escrutinio del sufragante para que éste decida si puede o no ejercer otro mandato presidencial.

La  modificación de la Carta está sujeta a los requisitos señalados por la misma Carta, y es al Congreso de la República a quien en ejercicio de su función de reforma le compete decidir si la efectúa o no. La  democracia entendida como conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que están previas y garantizadas la más amplia participación posible de los interesados, en los términos de Bobbio, (Futuro de la democracia),  admite modificaciones como la que  aquí se cuestionan.

5.5. Resta por analizar el cargo según el cual se desconoció el principio de igualdad al no reconocerse la posibilidad de reelección de alcaldes y gobernadores.

Por este aspecto, considera el Procurador General de la Nación que la Corte debería inhibirse para emitir un pronunciamiento, toda vez que el cargo expuesto no parte del exceso de los límites del poder de reforma, único referente válido para adelantar el control de constitucionalidad frente a los contenidos de una reforma constitucional, sino de la confrontación que se hace entre la norma modificada y otros preceptos de la Constitución, precisamente aquellos que sí permitían  la reelección pero no inmediata de los mandatarios departamentales y municipales, artículos 303 y 314 de la Constitución.

En otros términos, este cargo pretende que el control de constitucionalidad sobre los límites materiales del poder de reforma, se utilice para  revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio o principio constitucional, lo cual equivaldría a ejercer un control material, en los términos de las sentencias C-551 de 2003 y C-970 de 2004.

5.6. Trasgresión de los límites del poder de reforma mediante el inciso final del Acto Legislativo No. 02 de 2004, según el cual el Consejo de Estado dictará la ley estatutaria sobre garantías electorales en caso en que el Congreso de la República no lo haga antes del  20 de junio de 2005, o la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la ley dictada por el Congreso   

5.6.1. En relación con este punto, se podría considerar que no tendría efecto alguno que la Corte Constitucional abordara el estudio de este cargo teniendo en cuenta que el pasado 20 de junio, el Congreso de la República aprobó el proyecto de ley estatutaria al que alude el inciso final cuestionado en la demanda.  Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que la habilitación  para que el Consejo de Estado regule la materia continua vigente, toda vez que en el evento en que la Corte Constitucional llegaré a declarar la inexequibilidad del proyecto aprobado por el Congreso,  corresponderá a ese órgano judicial y no al legislativo expedir temporalmente las normas correspondientes, hecho  que hace imprescindible el análisis de tal habilitación, la que sea dicho de entrada es inconcebible en un Estado Constitucional de Derecho.

Para el Procurador General de la Nación, el Congreso de la República, en su condición de constituyente derivado, al  aprobar el  inciso final del Acto legislativo 2 de 2004, transgredió los límites del poder de reforma atribuido por la Constitución a esa corporación  y por ende, esa norma debe ser declarada inexequible.

En efecto,  al disponer en el inciso mencionado que el Consejo de Estado deberá reglamentar transitoriamente el literal f) del artículo  152 de la Constitución sobre igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, en el evento en que el proyecto de ley estatutaria  para regular esa materia  no sea expedido por el Congreso en el término establecido o sea declarado inexequible,  el Congreso no se limitó  a reformar la Constitución sino que  la sustituyó.

5.6.2. El fenómeno de la sustitución de la Carta  se da en este caso, en criterio del Despacho, por cuanto con la orden impartida al Consejo de Estado mediante el inciso en cuestión, fueron alterados  principios y valores  esenciales del ordenamiento jurídico superior,  como son: el principio democrático, el de la separación de poderes y el de la reserva de ley que de conformidad con la propia jurisprudencia constitucional colombiana  deben ser observados por el poder de reforma, en el sentido de que ellos constituyen  límites a este poder. Límites contenidos en la sentencia C-551 de 2003 y que tendrá en cuenta el Procurador  General para abordar este cargo y que de hecho ya habían sido analizados por el Despacho con ocasión de otras reformas constitucionales en que una facultad similar se produjo en cabeza del Presidente de la República y del Consejo Nacional Electoral (conceptos 3556. Expediente D-5032y D-5041 (acumulados);  3716, dentro del expediente D-5427).

El Congreso de la República en ejercicio de su poder de reforma, ha venido haciendo uso de esta delegación en los últimos dos años, con el aval de la máxima guardiana del ordenamiento constitucional: la Corte Constitucional, como se expone a continuación.   

(…)

5.7.1. Teniendo en cuenta que esa Corporación se pronunció a favor de la delegación temporal de la facultad legislativa estatutaria en órganos distintos al Congreso de la Republica (sentencias C-970 y C-971 de 2004), el Despacho del Procurador General considera necesario hacer referencia a dichas providencias, toda vez que ellas serán consideradas por la Corte  como precedentes jurisprudenciales para resolver el  problema jurídico aquí planteado.

Sobre todo cuando el cargo principal  por este aspecto, consiste en  la alteración del principio  de la separación  de poderes  que comporta la alteración del principio democrático, definitorio de la configuración política del Estado colombiano.

Pero no sólo por esta razón  se considera necesario que este concepto se remita a dichas providencias,  sino también porque en ellas  parece haberse producido  un viraje o por lo menos una flexibilización respecto de los límites de la competencia del poder de reforma, cuyo alcance, en criterio  del Procurador General de la Nación, se repite, debe ser precisado por esa Corporación, habida cuenta de las circunstancias procesales que precedieron a las decisiones correspondientes y que fueron expuestas en  acápite anterior de este concepto.

Máxime, cuando los antecedentes jurisprudenciales  señalados se produjeron precisamente en el interior de esa Corporación a partir del debate  jurídico-constitucional acerca del límite competencial del Congreso frente al principio que en la demanda se señala como vulnerado, esto es, frente al principio de la separación de los poderes públicos, de importancia suprema en la configuración del sistema democrático adoptado por el Constituyente de 1991.

Analizaremos a continuación los aspectos fundamentales de los planteamientos de la Corte con fundamento en los cuales se tomó la decisión de avalar constitucionalmente la delegación de la función atribuida por la Constitución al Congreso para expedir leyes estatutarias  en el Presidente de la República, para posteriormente determinar si esos mismos fundamentos son válidos para mantener en el ordenamiento constitucional colombiano la habilitación legislativa en cabeza del Consejo de Estado. 

5.7.2. Ante la impugnación de la decisión del Congreso de la República, en su condición de constituyente derivado, de utilizar la figura de la delegación legislativa con el fin de que Presidente de la República regulara materias que son de reserva de ley estatutaria, impugnación sustentada en la tesis  según la cual con esa delegación “ se está privando de significado al principio de separación de poderes, pieza central de toda Constitución, y del cual constituye elemento ineludible, vinculado al principio democrático, la existencia de una estrictas reservas de ley”, la Corte sostuvo en las sentencias C –970 y C-971 de 2004 que  el otorgamiento de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República,  mediante el Acto Legislativo 03 de 2002 y  01 de 2003 para  expedir unas leyes estatutarias, no comportaban  una sustitución de la Constitución,  por cuanto tal otorgamiento de facultades no comportaba un reemplazo del “conjunto de elementos  definitorios que identifican la Constitución colombiana de 1991”.(Resalta el Despacho)

Para la Corte, como lo señala a continuación en las sentencias en mención,  con dicho otorgamiento  no se sustituye  el modelo de régimen político, ni la forma de organización política, ni el conjunto de valores y principios políticos en que se funda la Constitución de 1991.

En respuesta  al planteamiento consistente en que con dicho otorgamiento se alteraba  el principio de separación de poderes que se expusiera en las demandas y en el concepto del Procurador, la Corte hace una análisis de la configuración de dicho principio en la Constitución de 1991, con base en la cual sostiene  que tal principio no ha sido desconocido por ese otorgamiento de facultades al Presidente de la República.

5.7.3. La manera particular como el principio de separación de  poderes ha sido configurado en la Constitución Política de 1991, es presentada por la Corte a partir del establecimiento  de las diferencias  entre la concepción clásica de este principio de acuerdo con la cual, la garantía propia del mismo residía en la atribución exclusiva y excluyente al órgano legislativo de la función de expedir las leyes y,  la concepción contemporánea según la cual el garantismo de la separación  de poderes se ha venido reelaborando, por lo que de manera general, señala esa Corporación, dicho garantismo ya no puede remitirse a un esquema formalmente rígido de atribución de competencias a los distintos órganos del Estado, sino que debe mirarse en un contexto más flexible.

5.7.4. Es la perspectiva que da esa mirada  flexible al garantismo de la separación  de los poderes públicos, la que permite y reconoce, según lo dicho por la Corte, que las relaciones de colaboración entre los distintos órganos a los cuales tendencialmente corresponden  ciertas competencias, sin perjuicio  -aclara-  de que en determinadas hipótesis ciertos órganos puedan ejercer competencias que de ordinario corresponden a otros.

“El modelo por el cual optó el constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por virtud del principio de separación, las funciones necesarias para la realización de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separación está matizada por los requerimientos constitucionales de colaboración armónica y controles recíprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y por otro, se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que según el caso, puede ser necesario o contingente , o como una excepción a la regla general de distribución funcional, como cuando la Constitución señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales o de que la ley podrá atribuir excepcionalmente función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas (C.P. art.116)…

“..En materia legislativa, ese esquema se manifiesta, en primer lugar, en la atribución de una competencia general legislativa al Congreso de la República. Sin embargo, el proceso legislativo adoptado por la Constitución comporta la posibilidad y -en ocasiones la necesidad- de que en el mismo intervengan otros órganos del Estado…”. (sentencias C- 970 y 971 de 2004)

Para ilustrar este último aserto, cita la  Corte a continuación  los casos previstos en la Carta en que la iniciativa legislativa  está en cabeza de distintos órganos del poder público o aquellos  otros,  en que el Ejecutivo  interviene en la formación de las leyes.

Una vez presentada la manera como el principio  de separación  de poderes fue configurado en la Constitución de  1991, esa Corporación pasa a señalar  que, dentro  de ese modelo de separación  con colaboración  y controles mutuos, la Constitución, en el numeral 10 del artículo 150 ha previsto la posibilidad de la legislación delegada,  sujeta a precisas condiciones.

Con base en lo anterior, concluye que resulta armónico con el constitucionalismo democrático la institución de  la delegación legislativa por lo que, si bien la competencia general respecto de la función legislativa corresponde al órgano legislativo, las Constituciones con diferentes sistemas de articulación, permiten la legislación delegada en el Ejecutivo. 

5.8. El principio democrático implícito en la reserva de ley estatutaria como límite de competencia al poder de reforma 

5.8.1. En este punto se permite el Despacho hacer una primera observación a las consideraciones planteadas por la Corte, sin  desconocer que esta conclusión tiene una validez indiscutible, consistente  en que si bien resulta armónico con el constitucionalismo democrático que  rige las relaciones políticas en nuestro Estado, la figura de la delegación legislativa, la extrapolación de la misma al campo del poder de reforma no resulta apropiada.

En efecto, con dicha extrapolación se confunden dos escenarios radicalmente diferentes de la figura de la delegación legislativa,  pues mientras el primer escenario  corresponde a la figura de la delegación en materias cuya regulación no es privativa del legislativo, ya que tal delegación fue permitida por el Constituyente primario en función  del esquema flexible de separación por él adoptado, el segundo escenario, por el contrario, corresponde a una delegación expresamente prohibida por el mismo Constituyente, por tratarse de materias cuya regulación él reservó a la rama legislativa del poder público, en función del esquema político de corte democrático adoptado por la Constitución de 1991, cuya filosofía riñe con la concentración del poder en una sola persona o en un solo órgano.

5.8.2. Si se tiene en cuenta la índole de las materias que el Constituyente primario reservó al escenario natural de la democracia como lo es el Congreso de la República, se entenderá mejor que la noción de  flexibilización del esquema de la separación de poderes adoptada por la Constitución de 1991, no puede ser extendida hasta el punto de contemplar la posibilidad de que en manos del Ejecutivo quede la regulación de asuntos que son inherentes al debate democrático por su trascendental  importancia en el campo de los derechos y de la configuración normativa del Estado. Sobre todo, cuando dicho debate corresponde por definición, en el contexto del Estado Democrático y Social de derecho, al órgano de representación  popular que es, por cierto, el titular indirecto de la soberanía del pueblo.

Siendo entonces el principio democrático el fundamento de la prohibición  de delegar la regulación de ciertas materias en el Presidente de la República y, siendo a la vez este principio elemento definitorio de la Constitución de 1991, este principio se erige en límite material para el poder de reforma, toda vez que la prohibición de la delegación legislativa que lo implica pertenece  a la órbita decisoria  del Constituyente originario.

(…)

5.9.1.  En las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional plantea que, desde la perspectiva del principio de separación de poderes públicos en el contexto de la concepción flexible contemporánea adoptada por el Constituyente de 1991 según la cual,  se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito funcional de otros, lo  que resulta significativo ya no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto  el ejercicio de la función, “como determinar las condiciones en las cuales la delegación  legislativa resulta compatible con el principio de separación.”

Considera el Despacho que la titularidad que ostenta el Congreso por virtud del expreso mandato constitucional no es asunto de poca monta. Esta titularidad, como se desprende de lo dicho en el acápite  anterior tiene su origen en la decisión del Constituyente primario tomada en aras de preservar el principio  democrático que informa la Constitución,  razón por la cual subordinarla  al cumplimiento de las condiciones impuestas al Congreso por la Carta Política  para la delegación  de su función legislativa en los casos previstos  por el articulo 150, numeral 10 constitucional, es otra consecuencia de la  inadecuada extrapolación que, en criterio del Despacho se hizo en las sentencias aquí analizadas, en relación con el  esquema flexible  de separación  de poderes que regula la  Constitución de 1991.

De manera tal que, al establecerse el carácter secundario de esa titularidad y habilitarse al poder de reforma para que delegue en el Presidente de la República o en un órgano de la Rama Judicial,  la regulación  de materias de reserva de ley estatutaria, aun cuando sea temporal o transitoriamente,  se estaría  con ello desconociendo  que el origen de tal titularidad  guarda  estrecha relación con principios fundantes  de la Constitución  instituidos por  quien tiene la potestad exclusiva y excluyente  para hacerlo, esto es, el Constituyente primario,  por lo que su desconocimiento por parte del poder de reforma,  como sucede  en el inciso final del Acto Legislativo 2 de 2004, comporta la trasgresión de los límites de competencia de ese poder.

5.9.2. Por expresa disposición del Constituyente primario, las normas de ley  estatutaria de la administración de justicia, así  como las normas estatutarias que regulen derechos fundamentales como el de la igualdad y garantías electorales, como es el caso del problema jurídico aquí planteado, corresponde expedirlas al Congreso y se encuentran sometidas en su trámite a los requisitos agravados que estableció  la Constitución.

Aquí es de tener presente lo que prescribe el artículo 152 de la Constitución, en el que precisamente se establece la reserva de ley para expedir las leyes estatutarias en cabeza del Congreso de la República, en los siguientes términos:  “Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República ( y si se atiende la prohibición señalada de entenderse que es sólo el Congreso y no otro órgano el facultado por Constituyente ) regulará las siguientes materias..”, entre la cuales se cuenta el de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que es la materia cuya regulación se delega en el inciso acusado.

¿No se presenta aquí, se pregunta el Despacho,  una confusión de dos planos legislativos? Puede el Ejecutivo u otro órgano del Estado, aun transitoriamente hacer las veces de legislador cuasiconstitucional, esto es,  asumir la función de regular materias que por su trascendencia les han sido asignadas privativamente al Congreso en tanto constituyente derivado?.  La respuesta en nuestro sentir es NO, porque una es la facultad para delegar el poder legislativo ordinario y otra muy distinta la de darle contenido a mandatos expresos de la Constitución que se justifican en cabeza del Congreso por su doble condición de órgano legislativo y detentador del poder de reforma.  

(…)

5.10.1. Afirma la Corte que el surgimiento de circunstancias extraordinarias convalidarían la suspensión de la aplicación del principio  de reserva de ley estatutaria y, por ende, transitoriamente, la titularidad para que un órgano como el Ejecutivo regule las materias asignadas por el Constituyente primario. Veamos. 

“Sin embargo nada permite suponer que se trate de una regla intangible, Como expresión de los principios democráticos y de separación de poderes, la Constitución colombiana de 1991 ha establecido una reserva de ley para esas materias. Pero una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que en su formulación del principio de separación de poderes, es posible que en circunstancias extraordinarias o excepcionales tales materias puedan regularse por el ejecutivo mediante delegación legislativa. (Sentencias C- 970 y C- 971) (Subraya y resalta el Despacho)

Para respaldar el planteamiento anterior la Corte trae a colación el caso del artículo 5º. Transitorio de la Constitución mediante el cual  la Carta Política, en este caso el Constituyente Primario,  atribuyó al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir las normas que organizan la Fiscalía General de la Nación y las normas del procedimiento penal, reglamentar  la acción de tutela y expedir el Presupuesto General de la Nación.

Para el mismo efecto,  cita el artículo 341 de la Constitución mediante el cual  el Constituyente Primario facultó al Gobierno para adoptar mediante decreto con fuerza de ley el plan nacional de inversiones públicas si el Congreso no lo aprobaba en determinado término y, finalmente, retoma lo dispuesto en el artículo 348 de la Carta, en el cual se permite que rija el presupuesto presentado oportunamente por el Gobierno cuando el Gobierno no lo expidiere.

5.10.2. Las normas constitucionales citadas, en las que efectivamente se confieren al Presidente de la República facultades  extraordinarias para regular materias que, de conformidad con el artículo 150 son privativas del Congreso en virtud del principio de reserva de ley formal, fueron utilizadas por la Corte como fundamento  para  hacer el  planteamiento, en el que se ve claramente cómo se produce la extrapolación de la conclusión según la cual, en el  marco de la concepción flexible del principio de la separación de poderes es armónica con el constitucionalismo democrático la utilización de figura de la delegación legislativa ordinaria a la del poder de reforma, para  habilitar a este poder para delegar lo que al primero le está vedado por el Constituyente Primario.

Tal planteamiento es formulado en los siguientes términos:

“Ello muestra (los artículos constitucionales  en que se le confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República  para que regule materias que tiene reserva de ley), a todas luces que al configurar el principio de separación de poderes en la Constitución de 1991, el poder constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la división del poder público, lo que revela que, si bien en la Constitución se establecieron expresas reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada se opone al espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en coyunturas excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir para expedir normas en las materias sujetas a tales reservas..”   

5.10.3. Con el respeto que el Procurador General le debe a esa Corporación, debe sin embargo hacer algunas observaciones críticas  al planteamiento anterior,  ya que si bien la figura de la delegación legislativa en el Ejecutivo no es ajena al esquema flexible de separación de poderes adoptado por la Constitución de 1991, esta figura no puede hacerse extensiva a aquellos casos en que por disposición del Constituyente Primario se han establecido expresas reservas de ley formal, por las razones aquí ya presentadas, esto es, por cuanto con ello se altera el principio democrático que informa nuestra Constitución.

En ese sentido, es pertinente señalar aquí que  es la propia Corte en las mismas sentencias en que convalida la competencia del poder de reforma para delegar en el Presidente de la República la regulación de materias que son de reserva de ley, la que ha planteado que tal principio se conserva aun en el marco del sistema flexible de separación de poderes precisamente para preservar los elementos definitorios del sistema político democrático. Dijo al respecto la Corte en las sentencias mencionadas:

“..si bien se mantiene el principio de reserva de ley como garantía esencial de las libertades, tal reserva es, principalmente una reserva de ley material que admite la posibilidad de la legislación  delegada, sin perjuicio de que por consideraciones distintas a aquella exclusivamente orientada a la protección de las libertades, las constituciones opten por establecer específicas reservas de ley en sentido formal.

“Tales consideraciones, además de las referidas al pretensión  de garantizar la amplitud del debate democrático en la definición de temas esenciales, tienen que ver hoy con aspectos tales como los escenarios naturales para el tratamiento de los grandes temas nacionales y la adopción de las decisiones más significativas, dotar de transparencia al proceso de decisión política , permitir el ejercicio del control ciudadano sobre la definición de los asuntos más relevantes para la sociedad y el Estado.” (Corte Constitucional: Sentencias C- 970 y C-971) (Resalta el Despacho).

Ahora bien, el que existan normas constitucionales que permitan desarrollar la figura de la delegación legislativa en materias de reserva de ley estatutaria por vía de excepción ante la ocurrencia de circunstancias extraordinarias,  considera el Despacho que ello no da lugar a pensar que el poder de reforma esté  habilitado para delegar esa función legislativa en órgano distinto al legislativo, pues tal competencia fue y puede ser ejercida por el Constituyente Primario, en su condición de tal.

De manera que si se le reconoce al  poder de reforma transgredir los límites de su competencia, cual es la de reformar la Constitución, atribuyéndoles funciones propias del poder originario, nos encontraríamos ante el fenómeno del  desdibujamiento de las fronteras entre uno y otro poder.

Ello sin contar con que, como lo reconoció la Corte una vez hizo referencia a las normas constitucionales en que se efectuó esa delegación, tal  delegación  se adoptó  para atender, por el Constituyente primario,  circunstancias extraordinarias  y especiales,  como fueron  las de asegurar el efectivo funcionamiento de las nuevas instituciones jurídicas  adoptadas por el propio Constituyente de 1991.

5.10.4. Restaría por preguntarse si la ocurrencia de circunstancias extraordinarias o el surgimiento de una coyuntura especial dan  lugar y convalidan el quebrantamiento  de la Constitución, cuando los límites de ese poder están  configurados por los elementos  conceptuales que define el ordenamiento superior. Y si en gracia de discusión aceptamos que esas circunstancias extraordinarias pueden convalidar esa delegación, se pregunta el Despacho, ¿cuáles son esas circunstancias extraordinarias o especiales que en el caso del Acto Legislativo 2 de 2004, justifican entregar al Consejo de Estado la regulación de una materia vital para el sostenimiento de los principios democráticos, como es la de asegurar las garantías en el plano de la igualdad a quienes decidan participar como candidatos frente al Presidente-candidato?. La verdad, el Procurador General no encuentra ninguna, pues no existe argumento válido para afirmar que de no reglamentarse en un determinado plazo esas garantías, el sostenimiento del sistema y del modelo de Estado entre en crisis y menos admitir que si la Corte Constitucional en ejercicio de su función llegase a declarar la inconstitucionalidad el Congreso pierda así sea de forma temporal su competencia para regular un tema tan trascendental como el de las garantías electorales.

Es verdad, como lo ha sostenido la doctrina constitucional que las reformas constitucionales responden a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos (sentencia C-970 de 2004). Entonces,  puede suceder que en el sentir del colectivo, se considere de suma importancia regular determinado tema en el menor tiempo posible. Sin embargo, ese querer no puede estar por encima de  las reglas que ha fijado el Constituyente primario para su regulación, sacrificando la continuidad del sistema para que se viabilice una determinada figura. 

En este orden, se reitera que la facultad dada al Consejo de Estado, es un quebrantamiento de la Constitución, que la Corte Constitucional, no puede avalar bajo el precedente de la sentencia C-970 de 2004, y que ahora el Procurador General solicita con todo respeto revisar.

5.10.5. El quebrantamiento de la Constitución, tal como tuvo oportunidad este Despacho de exponerlo en el concepto rendido dentro de los expediente D-5032 y D-5041 (acumulados), se presenta cuando las instancias competentes para reformar la Carta no emprenden reforma alguna de la Carta, toda vez que en ella no se indica expresamente  qué normas constitucionales modifica y, por cuanto con ello  se  supone que éstas siguen conservando su validez en los términos en que están contempladas en el texto constitucional, ya que éste permanece inalterado. De allí que la doctrina considere que tales eventos no se produce una norma, una ley en el sentido estricto de la palabra, sino una “medida”.

Para Loewenstein y Schmitt, tales medidas se adoptan  por cuanto son necesarias para resolver  una situación  especial denominada como coyuntura anormal imprevista.

En el planteamiento hecho por Schmitt, se reconoce, de una parte, que cuando se adoptan tales medidas se quebranta la Constitución  con la finalidad de preservar la existencia política de la unidad política, o para decirlo  en los términos del mismo doctrinante, en interés del todo, y de otra, que quien quebranta la Constitución de esa manera, obra como soberano.

Con ello se instaura entonces la preeminencia o supremacía de lo existencial sobre lo normativo, de lo fáctico sobre lo instituido, con lo que se produce el traslado de la capacidad privativa del Constituyente Primario al poder de reforma, quien se la apropia mediante una decisión que aparentemente no ha modificado la Carta.

Lo anterior, conduce necesariamente al mismo interrogante planteado  ¿es válido que, en la perspectiva del constitucionalismo democrático y garantista, las instancias competentes para modificar la Constitución puedan actuar en la condición soberana originaria, ante el surgimiento de coyunturas anormales imprevistas, con la finalidad de defender la existencia política del todo? No. Máxime cuando esas circunstancias en el caso del Acto Legislativo 2 de 2004 no existen.

5.11. ¿Por qué el congreso como poder de reforma no puede delegar la facultad de expedir leyes estatutarias en un organismo de la Rama Judicial? 

La respuesta a este interrogante es sencilla, por la naturaleza del contenido de estas leyes y por su índole de normas cuasiconstitucionales ellas están sujetas a reserva legal cualificada, esto último significa que no es la reserva legal ordinaria sino una especial.

Al ordenársele al Consejo de Estado que regule materias que son de reserva de ley estatutaria podría decirse que con ello,  se le estaría reconociendo,  en virtud de una decisión del Constituyente delegado, a un órgano de la rama judicial la condición de cuasiconstituyente, la que es finalmente la que tiene el Congreso de la República, cuando por mandato del Constituyente Primario, dicta leyes estatutarias, máxime cuando es ese mismo órgano el que en ejercicio su función judicial ha de  arbitrar que se cumpla esa ley. Es decir, la separación de poderes en este caso no existe. 0

Sólo que el Congreso está legitimado para ello,  en su condición de titular indirecto de la soberanía popular y de órgano que ostenta la representación del pueblo. Con dicho orden, el poder de reforma genera una distorsión protuberante del orden político democrático al cambiar el escenario natural del debate democrático sobre los asuntos estratégicos de la sociedad y el Estado: en este caso el referido a las garantías electorales, que es uno de los pilares fundamentales del sistema democrático que nos rige.

Bastan las anteriores consideraciones para solicitar a la Corte Constitucional que declare la inexequiblidad  del inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004, según el cual “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”.

En relación con los vicios de procedimiento que se endilgan al Acto Legislativo 02 de 2004 en la demanda que se examina, el Procurador General luego de realizar una breve reseña sobre el marco normativo y jurisprudencial del trámite a seguir en tratándose de la expedición de actos legislativos, conceptúa en los siguientes términos:

“Ausencia de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante la   primera vuelta

7.1. El acto legislativo en análisis ha sido acusado de inconstitucional porque en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en primera vuelta,  se aprobó el articulado tal y como venía del Senado sin que se llevara a cabo ningún tipo de debate.

7.2. En consecuencia, el Ministerio Público hará una descripción detallada de lo ocurrido en la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes del 17 de junio de 2004, así:

7.2.1. Al comienzo de la sesión se suscitó una discusión en torno a la ausencia de transmisión del debate por Señal Colombia.

7.2.2. Hubo un receso de media hora para tratar de conseguir la transmisión pero resultó infructuoso.

7.2.3. Después del receso, los representantes del Partido Liberal, algunos liberales independientes, el Polo Democrático y Alternativa Democrática, entraron al recinto con tapabocas como símbolo de protesta, al considerar  que: i) al no haber transmisión por Señal Colombia, no se garantizaba la transparencia del debate; ii) Tanto en la Comisión Primera  como en la Plenaria, se negó el uso de la palabra a varios parlamentarios de la oposición; iii)  A pesar de encontrar reparos al articulado del proyecto aprobado por el Senado, las mayorías no admitían modificación alguna, pretendiendo convertir a la Cámara en una simple notaría del Senado de la República.

Lo expuesto se evidencia en las siguientes constancias que pueden ser confirmadas en las cintas magnetofónicas correspondientes a la sesión del 17 de junio de 2004.   

“Un grupo de representantes a la Cámara que representamos al partido liberal colombiano, algunos liberales independientes, y al polo democrática, y alternativa democrática, -Dr. Wilson- hemos entrado a este recinto luego del receso, con tapabocas. Y lo hacemos, para simbolizar, que no sentimos que las reglas del debate de éste proyecto hayan sido claras y hayan sido limpias. Que no sentimos garantías, en esta sesión Sr. Presidente. Este debate, inició hace muchos meses. Quienes estamos aquí con absoluta seguridad, ya tenemos una posición decidida con relación a este proyecto. Ninguna de las intervenciones va a persuadir los votos de los representantes. El escenario, como se había previsto, como se había ofrecido y como se había votado, era un debate por Señal Colombia en el cual, tuviéramos la oportunidad de mostrarle a los Colombianos no los resúmenes mediáticos de lo que sucede aquí, sino la expresión profunda de los argumentos, de las razones, de las ideas en virtud de las cuales creemos que esta iniciativa no conviene a la salud de la República. Igual sería un escenario para que los amigos del proyecto hicieran lo mismo. Un escenario para que los colombianos conozcan como votan cada uno de quienes le representan aquí. Un escenario para que los colombianos sean testigos de aquellos que en sus provincias y regiones sostienen unas tesis y a estas plenarias, vienen a aplicar otras.  Nos han restringido la posibilidad de comunicarnos con el pueblo colombiano. No será un requisito del Reglamento, ni del procedimiento constitucional – Dr. Oscar Darío Pérez- pero en un debate en el cual se cambian nada menos que las reglas de acceso al poder público, elemento fundamental de la Constitución Colombiana, divorciarnos de un pueblo que ha sido manipulado mediáticamente con éstos temas, muestra desde ya como van a ser utilizadas las ventajas que se tienen desde el poder. De otra parte, no queremos de ninguna manera ser testigos del triste escenario que las mayorías que van a acompañar este proyecto convertidas en aplanadoras, van a generar esta tarde, convirtiendo esta Cámara en una simple notaría del Senado de la República, condición vergonzosa para el foro por excelencia de la democracia. Ya vivimos en la comisión primera de la Cámara de Representantes la intransigencia de esa aplanadora, que muy a pesar de encontrar razonables nuestras críticas al sesgado articulado, no admiten modificación alguna, desde luego por temor al apretado calendario que le queda a este proyecto. Puntos tan absurdos, como aquel, señor Presidente, en el cual se expresa que el Presidente de la República, solo podrá utilizar determinados bienes, los indispensables, para seguridad dentro de la campaña, pero luego exceptúa la generalidad de los recursos y bienes del Estado, es decir, que el Presidente queda habilitado constitucionalmente, para utilizar todos los bienes y recursos del Estado en su campaña. Redacción desafortunada que reconocen los promotores de la iniciativa pero que se niegan a enmendar. Señores: con tristeza de demócrata, la bancada en cuyo nombre estoy hablando se retira porque no llevaremos dentro de nosotros el dolor de ver convertido esta plenaria en una notaría. Muchas Gracias”. Joaquín J. Vives

 “Los suscritos representantes a la Cámara dejamos constancia que en el trámite del proyecto de acto legislativo NO 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara, no se permitió el debate, se negó el uso de la palabra a varios parlamentarios de la oposición, con clara violación de las disposiciones constitucionales y reglamentarias sobre trámite de los proyectos de acto legislativo y de ley, y además con desconocimiento flagrante de principios fundantes del Estado Social y Democrático de Derecho adoptado por nuestra Carta Política, como son los de la participación y el pluralismo. El trámite de este proyecto, es un precedente nefasto para la vida democrática del país puesto que se ha impulsado el trámite de una reforma constitucional de manera excluyente y vulnerando los derechos a la representación de amplios sectores de la vida nacional de los cuales somos voceros los parlamentarios excluidos. Las constituciones como expresión del pacto social deben ser fruto de la concertación y no de la imposición. Firman: Jesús Ignacio García, Fredy Sánchez, Clara Pinillos, Dixon Tabasco, John Jairo Velásquez, Juan de Dios Alfonso, Carlos Arturo Piedrahita, Germán Aguirre, Griselda Yaneth Restrepo, Álvaro Aston, Gabriel Espinosa, Cesar Negrett, Germán Navas Talero, Lorenzo Almendra, Luis Fernando Duque, Venus Albeiro Silva, Héctor Arango, Gustavo Leanciano, Joaquín J. Vives y siguen más firmas ilegibles”.

“Los congresistas abajo firmantes, integrantes del Partido Liberal Colombiano, Liberales Independientes, Polo Democrático, Alternativa Democrática y Movimientos Indígenas, denunciamos ante la opinión pública y el pueblo colombiano, en general, la violación al derecho que tiene la oposición y las minorías de expresarse al negarse la transmisión en directo del debate de reelección inmediata por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y el Gobierno Nacional, en donde pretendemos fijar nuestra posición. El Proyecto de Acto Legislativo que modifica las reglas de juego electoral en Colombia debe ser debatido de cara a la opinión pública y decisiones trascendentales como las que debe decidir la Plenaria de la Cámara de Representantes, no pueden ser tomadas de manera clandestina y solapada. Anunciamos de esta manera nuestro retiro de la votación, por falta de garantías y transparencias. La Cámara de Representantes no puede convertirse en notaría de las decisiones del Senado en ninguna instancia, ni mucho menos avalista de la aplanadora manipuladora del Gobierno de Álvaro Uribe Vélez que pretende imponer la reelección inmediata aún contra la democracia al interior del Congreso Nacional. ¿Qué será entonces de la democracia para el pueblo? Nos tapamos la boca, para poder hablar. Firman: Partido Liberal Colombiano, Liberales Independientes, Polo Democrático, Alternativa Democrática, Movimientos Indígenas”. Gracias. Juan de Dios Alfonso

(…) En algo absolutamente insólito, insólito digo yo, toda vez que cuando un proyecto como éstos requiere la mayor transparencia, las mayores garantías, obviamente se cercenan y se violentan. Por ahí hay un refrán que dice que por el desayuno se conocerá el almuerzo y eso es justamente hacia donde entramos en este país. Afortunadamente, falta todavía la segunda vuelta, la tarifase sube, y bueno, vamos a ver si les alcanza, toda la artimaña y todas las argucias que se construyen, para pasar estos votos. Yo que si hablaba por ahí con unos congresistas que decían que para la segunda vuelta las cosas iban a variar, que no nos enojáramos por eso… Yo se que van a variar dependiendo de cómo se comporte el Gobierno y de cómo se comporten obviamente todos los compromisos que se han adquirido acá. Lo cierto entonces, es que este tema pasa por el tema de la democracia. Si hoy aquí se le vende al país ante un escenario que aparentemente es de ejemplo para Colombia, la negativa y la posibilidad de que unos inscritos previamente para participar en unos debates, con una argumentación, se nos hubiese cerrado la posibilidad de intervenir, y además de eso, cerrar la posibilidad de que el país entero hubiese cada uno de nuestras posiciones, pues da mucho de que desear pegando esta reelección, con la entrada en vigencia del Estatuto Antiterrorista, que obviamente va a marcar y va a cambiar la vida democrática del país de los derechos humanos, de las libertades y las garantías. No es así como se da ejemplo en el país. No es así como las grandes mayorías imponen,  aún a pesar de atropellar la democracia, sus posiciones y sus posturas. (…) Si bien es cierto la semana pasada, hay que reconocerlo, la altura, las garantías que fueron dadas por el Dr. Tony Josame, aún siendo conservador, le dio garantías a toda la Comisión Primera, y el país pudo conocer plenamente cual era la posición de los que estaban a favor y en contra de la reelección, bien podía haber sucedido absolutamente lo mismo y no pasar el escenario dantesco que hoy se presenta. De tal forma Sr. Presidente, con la venia de la Presidencia, con mucho gusto, Dr. Jota Vives, la interpelación. (…) Si nos adentramos en cada uno de los puntos contenidos en el manifiesto programático que le presentó el Presidente Uribe, Candidato, hace dos años al pueblo colombiano, vamos a encontrar una gran farsa y una gran mentira de lo que se le ha dado al pueblo colombiano. Es la famosa lucha contra la politiquería y contra la corrupción lo que se ha reflejado en este ejemplo del Congreso de la República, con los impedimentos, con las cuotas burocráticas, con la carrera consular, con la carrera diplomática, ha sido absolutamente contradictoria. (…)”  Alexander López

7.2.4. Acto seguido el Representante Alonso Acosta, quien presidía, le pidió al Secretario que certificara que en la sesión del día anterior había sido discutido el proyecto de acto legislativo, no obstante que hasta ese momento los únicos que  habían intervenido eran los ponentes. Esto se deduce de la desgrabación que este Despacho hizo del Casete número 1 de las pruebas. Sobre el particular se escucha:

Secretario: Proyecto de Acto Legislativo N. 267/04 12/04 Senado por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política. Este es el Proyecto de Reelección Presidencial, Señor Presidente, quedaron en discusión las dos ponencias una positiva y otra negativa y terminó en el día de ayer sobre las 11 y 59 minutos de la noche el informe de los señores ponentes.

Presidente: Sírvase certificar señor secretario si ayer hubo ya discusión sobre este acto legislativo.

Secretario: Señor Presidente la discusión del acto legislativo ayer empezó exactamente a las 9 y 10 minutos y se discutió hasta las 11 y 59 minutos.

Presidente: Eso es para quede la constancia que ha habido discusión de este acto legislativo. Han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, sino para someter a votación.  Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas en intervenir, someter a votación la ponencia negativa. Tiene el uso de la palabra Telésforo Pedraza.

7.2.5. El Representante Telésforo Pedraza solicitó votación nominal.

7.2.6. No obstante, el Representante Plinio Olano señaló que:

“(…) cuando se terminó la discusión en la noche del día de ayer había una lista de cerca de sesenta parlamentarios entre las personas que habíamos querido intervenir, señor presidente se encontraba el suscrito y algunos integrantes del grupo o de la bancada de acción legislativa. Señor Presidente, en aras de la celeridad que hay que imprimirle a este proyecto de ley, me permito renunciar a la solicitud de intervenir, nosotros hemos explicado públicamente, nuestra posición y aprovechar esta oportunidad, Sr. Presiente para que la votación nominal que ha sido solicitada nosotros la discutamos, porque el articulado lo dice que será nominal siempre y cuando no exista debate sobre la misma, y yo quisiera que se debatiera ese punto, porque no podemos otra vez, quedar en la posición del día de ayer de hacer múltiples votaciones que de una manera nominal, cuando no está funcionando el registro electrónico, nos van a demorar demasiado”. (Resaltado fuera del texto) 

7.2.7. Con fundamento en la anterior solicitud, el Presidente Acosta señaló:

“El registro electrónico está funcionando. Ya quedó claro de que nadie quería intervenir  de los inscritos… se retiraron, las personas que iban a inscribir señor secretario, entonces ya teniendo en cuenta que nadie va a intervenir sírvase abrir el registro electrónico para someter a votación la ponencia negativa. El que vote si es aprobando la ponencia negativa, el que vote no es negando la ponencia negativa. Sírvase abrir el registro electrónico”.

7.2.8. Inmediatamente se procedió a votar la ponencia negativa:

Por el SI: 5

Por el NO: 84

Secretario: Fue  negada la propuesta sustitutiva de archivar el proyecto.

7.2.9. Se votó ponencia positiva:

Por el SI: 88

Por el NO: 6

Secretario: Ha sido aprobado el informe de ponencia que solicita a la plenaria se le de segundo debate al acto legislativo.

Presidente: Señor Secretario, continuamos con el orden del día.

Secretario: Señor Presidente, articulado. El Dr. Héctor Arango le iba a hacer una constancia…

Presidente: El debate está cerrado. Aquí se pidió a los parlamentarios quién mas quería intervenir, nadie más hizo el uso de la palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las constancias se dejan por escrito. Señor Secretario, continúe con el orden del día.

7.2.10. Se procedió a votar el artículo 1º

Secretario: Articulado Sr. Presidente. Cinco artículos. En su orden cronológico, el artículo 1º tiene una sustitutiva que dice: suprímase el artículo 1º del Proyecto de Acto Legislativo 12 del 04 senado, y 267 del 04 Cámara. Firma Zamir Silva. Como es sustitutiva, debe someterla primero Sr. Presidente.

Presidente: En consideraciones la proposición sustitutiva. La aprueba o la niega la Cámara.

Secretario: Ha sido negada, Presidente.

Presidente: Entonces a votación el artículo.

Secretario: Se abre el registro electrónico para votar el artículo 1º. SI es aprobando el artículo 1º

Por el SI: 95

Por el NO: 7

Secretario: Ha sido aprobado el artículo 1º.

7.2.11. Votación del artículo 2º

Secretario: El artículo 2º tiene dos propuestas sustitutivas.

Las leyó el secretario.

* La primera de Pedro Pardo, Germán Velásquez, Alirio Villamizar.

Se abre debate. Tiene la palabra Eduardo Enríquez Maya

Representante Eduardo Enríquez Maya: Yo le solicitaría al Ponente de la proposición que se sirva explicar el contenido y alcance de la proposición sustitutiva, Muchas Gracias  Presidente.

Presidente: Al no encontrarse queda cerrado el debate. Mas nadie intervino, ¿Lo aprueba o lo niega la Cámara?

Secretario: Ha sido negada Presidente

* Siguiente sustitutiva al artículo 2. Firma Zamir Silva.

Presidente: Se somete a consideración, está abierta, se abre su discusión, sigue abierto, queda cerrada. Nadie quiso intervenir. ¿La aprueba o la niega la Cámara?

Secretario: Ha sido negada Presidente. Artículo 2 puede someterlo como viene en la ponencia Presidente.

Presidente: Se somete el artículo 2º tal y como viene publicado en la ponencia, se abre su  discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Sírvase abrir el registro electrónico para que quede así certificada la votación Secretario

Por el SI: 94

Por el NO: 6

Secretario: Ha sido aprobado el artículo 2.

7.2.12. Votación del artículo 3º

Secretario: Sr. Presidente, el artículo 3º no tiene proposición, puede someterlo como viene en la ponencia.

Presidente: Entonces se abre la discusión del artículo 3º, tal como viene en la ponencia. Anuncio que está abierta, queda cerrada, Sr. Secretario, sírvase abrir el registro electrónico para la votación del artículo 3º tal y como viene en la ponencia.

Por el SI: 92

Por el NO: 6

Secretario: Ha sido aprobado el artículo 3

7.2.13. Votación del artículo 4º

Secretario: El artículo 4º, tiene una proposición del Dr. Zamir que dice lo siguiente (…)

Presidente: En consideración la proposición, se abre su discusión, está abierta, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba o lo niega la Cámara?

Secretario: Ha sido negada Presidente. Puede someter el artículo 4º como viene de la ponencia.

Presidencia: Se somete el artículo 4º tal y como viene de la ponencia.

 SI: 95

NO: 6

Secretario: Ha sido aprobado el artículo 4º.

7.2.14. Votación del artículo 5º

Secretario: El artículo 5º tiene una proposición sustitutiva de Zamir Silva.

Presidente: En consideración la proposición sustitutiva del artículo 5º, se abre su discusión, está abierta, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba o lo niega la Cámara?

Secretario: Ha sido negada, presidente.

Presidente: En consideración el artículo 5º tal y como viene en la ponencia

Por el SI: 95

Por el No: 6

Secretario: Ha sido aprobada la vigencia

7.3. Una vez realizado el análisis pormenorizado de lo ocurrido en la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes, del 17 de junio de 2004, el Procurador General de la Nación encuentra que aun cuando la transmisión televisiva hubiera sido pertinente en aras de que el país conociera las diferentes posturas ventiladas en el seno de la Cámara de Representantes a propósito de la reelección presidencial, y para imprimirle al debate la publicidad que ameritaba, la decisión de las bancadas de la oposición de retirarse del mismo fue desafortunada en la medida en que la función del órgano de representación, no puede estar supeditada a la transmisión o no de las sesiones.

De cualquier manera, aun cuando para el Ministerio Público, sea reprochable, desde todo punto de vista, la actitud de aquellos parlamentarios que se retiraron -porque con ello no contribuyeron a que se produjera el debate sino por el contrario, a que éste no se llevara a cabo en los términos que lo ordena la Constitución y en la forma como lo ha desarrollado la jurisprudencia constitucional-  este hecho,  por si solo, no puede tenerse como referente para declarar la inexequibilidad del acto legislativo acusado.

7.4. No obstante, independientemente de lo sucedido con los representantes de la oposición que decidieron no participar en la sesión de junio 17 de 2004, encuentra el Ministerio Público que ni los informes de ponencia, ni el articulado aprobado fueron objeto de discusión y que en consecuencia, lo adoptado no fue producto de la exposición de ideas, posturas y conceptos diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones y de las modificaciones que en el marco constitucional habría de tener la decisión de incorporar la figura de la reelección presidencial. Debate que en los términos de la jurisprudencia de esa Corporación  es esencial para conservar el principio democrático, deliberativo y decisorio de las células legislativas (sentencias C-222 de 1997; 760 de 2001; C-1056 de 2003 y C-474 de 2004, entre otras).

Tal como lo ha señalado la Corte, los debates son imperativos  en las comisiones y en las plenarias, sin éstos ningún proyecto puede llegar a ser ley o acto legislativo (sentencia C-473 de 2004). La votación de un proyecto, ha dicho esa Corporación,  sólo procede cuando hay la suficiente ilustración, asunto éste que determinan  los miembros del Congreso que participan en el debate respectivo, en los términos de los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992 y con la cual se busca no sólo racionalizar las discusiones al interior del Congreso sino permitir que los derechos de las minorías se respeten (sentencia C-473 de 2004).  Estos requisitos no fueron observados en la primera vuelta por la Cámara de Representantes. Simplemente se dieron a la tarea de votar el proyecto para que éste no fuera archivado por falta de tiempo.

7.5. Entiéndase que el Procurador General de la Nación echa de menos la discusión, la controversia,  no solo en relación con el tema de introducir en el sistema constitucional colombiano la figura de la reelección (asunto que sí bien ya venía siendo objeto de análisis por la Cámara de Representantes, por ejemplo, en la sesión del 14 de abril de 2004, tal como aparece en el Acta 96 del 14 de abril, publicada en la Gaceta 225 de 27 de mayo de 2004, la discusión dada este día estaba por fuera del trámite legislativo y en consecuencia  carente de valor, en los términos del artículo 149 de la Constitución), sino de todas aquellas modificaciones, adiciones o supresiones a la Constitución que eran necesarias para que dicha figura pudiera ser incorporada al sistema constitucional sin generar contradicción a su interior, por cuanto era necesario replantear asuntos tales como la intervención de funcionarios públicos en política, qué funcionarios podían aspirar a ser electos presidentes sin renunciar a sus cargos;  la financiación de las campañas, los límites a las facultades del presidente candidato, garantías para el resto de candidatos presidenciales etcétera, temas que fueron planteados desde el mismo momento  en que se radicó el proyecto de reforma, pero que la Cámara de Representantes decidió debatir sólo en la segunda vuelta, toda vez que los términos para adoptar la decisión eran apremiantes.

7.6. Es claro, entonces, como consta en las grabaciones magnetofónicas de las sesiones y en las respectivas Gacetas del Congreso, que el debate y la inclusión de modificaciones al proyecto proveniente del Senado implicarían “el hundimiento del proyecto”.  

Es decir, el requisito del debate a que alude la Constitución Política en su artículo 157, en el caso en revisión, no se cumplió, pues en la plenaria de la Cámara, ni siquiera se debatió la conveniencia histórica, política y coyuntural de introducir en el sistema constitucional colombiano la reelección del primer mandatario de la Nación, tal y como se hizo en la Comisión Primera de la Cámara. Ni siquiera el debate que hubiese podido darse en relación con la modificación del artículo 197 de la Constitución, al permitir la reelección del Presidente de la República, era de por si suficiente para entender que se cumplía el requisito esencial del “debate” al que se refiere el artículo 157 de la Constitución, por cuanto la modificación de dicho precepto por si solo no bastaba para que se entendiera que el poder de reforma había actuado de forma coherente, razonada y lógica, como se espera que lo haga.

7.6.1. Si bien es cierto que el artículo 108 del Reglamento del Congreso, permite a la Presidencia de la respectiva cámara, previa consulta a la mesa directiva, cerrar el debate por suficiente ilustración transcurridas tres horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos, también lo es que en este caso no se  sometió a la decisión de la plenaria la moción de suficiente ilustración como tampoco el Presidente ordenó el llamado a lista de los oradores inscritos para determinar si en la lista de los más o menos sesenta inscritos había alguno que quisiera  ejercer su derecho a intervenir. Tampoco podría en forma válida argumentarse que en este caso operó la hipótesis planteada por la Corte Constitucional en sentencia C-473 de 2004, en el sentido que “hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres (3) horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículos en dos sesiones no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión y la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del presidente de la respectiva comisión o plenaria”, por cuanto en ningún momento quien presidía sometió a consideración de los presentes en la sesión  el cierre del “debate” ni verificó que en realidad no estuviere en el recinto ninguno de los representantes que en el día anterior se inscribieron para intervenir.

El retiro de los congresistas de la oposición le bastó al Presidente de la Cámara para presumir que todos los inscritos habían  renunciado a su derecho a participar en la discusión de los informes de ponencia, razón por la que afirmó: “Han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, sino para someter a votación.  Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas en intervenir, someter a votación la ponencia negativa”. Es decir, pasó directamente a la votación sin dar la oportunidad de decidir a los inscritos presentes en el recinto, si intervenían o no, y tampoco sometió a la plenaria la decisión de cerrar el “debate” por suficiente ilustración. Prueba de ello, es que minutos más tarde, después de que se abriera la votación, el representante Plinio Olano, en nombre de su bancada y en el suyo, renuncia a su inscripción para hacer uso de la palabra con los argumentos que fueron ya reseñados. ¿Puede afirmarse, entonces, que antes del cierre del “debate” los representantes inscritos, que estaban presentes en el recinto tuvieron alguna oportunidad de intervenir?  Para el Ministerio Público la respuesta es negativa: el debate nunca se abrió, pues entre la sesión del 16 de junio y la del 17 junio, lo único que ocurrió fue la presentación por parte de los ponentes de sus respectivos informes. Igualmente, el cierre del denominado “debate” en la Cámara, lo fue en forma distinta a como lo señala el reglamento.   

Llama la atención del Despacho que quien presidía la sesión del 17 de junio, le pidiera al secretario que certificara “(…) si ayer hubo ya discusión sobre este acto legislativo“, a lo que secretario contestó “Señor Presidente la discusión del acto legislativo ayer empezó exactamente a las 9 y 10 minutos y se discutió hasta las 11 y 59 minutos.”  Discusión jamás se llevó a cabo, pues ese día, el 16 de junio, se insiste, sólo se alcanzaron a presentar las dos ponencias, tal como minutos antes lo había manifestado el mismo secretario al señalar: “Proyecto de Acto Legislativo N. 267/04 12/04 Senado por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política. Este es el Proyecto de Reelección Presidencial, Señor Presidente, quedaron en discusión las dos ponencias una positiva y otra negativa y terminó en el día de ayer sobre las 11 y 59 minutos de la noche el informe de los señores ponentes.”   Es decir, el 16 de junio a las 11 y 59 de la noche terminó el informe de los ponentes, nada más sucedió.

Lo anterior le sirve de fundamento al Presidente para concluir “Eso es para quede la constancia que ha habido discusión de este acto legislativo” (grabaciones de las sesiones de la Cámara de Representantes Casetes 1 y 2), certificación innecesaria si efectivamente el debate se hubiese producido. En otros términos, se pasó de la presentación del  informe de las ponencias y su correspondiente explicación a la votación,  votación que se dio en relación no sólo de los informes sino del articulado del proyecto de acto legislativo,  sin mediar debate alguno.

7.6.2. El artículo 176 del Reglamento del Congreso consagra un debate general en torno al informe de ponencia, previo a su votación, pues puntualiza que presentada la ponencia, podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros, “obviamente para señalar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artículos determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente”.

Sobre la importancia de la discusión de los informes de ponencia,  la Corte Constitucional ha señalado que dicho debate “permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto”, anotando que “la votación del informe de ponencia es un paso posterior de la discusión de la orientación general del proyecto” (sentencia C-816 de 2004).

Nótese que los ponentes Carlos Piedrahita, Telésforo Pedraza, Jorge Luís Caballero, Griselda Yaneth Restrepo, y Eduardo Enríquez Maya, explicaron las ponencias positiva y negativa, es decir, la orientación general del proyecto en la sesión del 16 de junio de 2004, pero la plenaria no debatió ese informe, pues como ya se dijo, en la sesión del día siguiente, prevista para debatir y votar el proyecto,  no intervinieron congresistas ni a favor ni en contra de dichos informes, sino que simplemente se procedió a su votación. El retiro de unos representantes, en ello se insiste,  no es excusa para que no se diera cumplimiento al requisito del debate ni subsana el vicio que se produjo en esa sesión, pues pese a que los parlamentarios que se retiraron eran quienes se oponían al proyecto de reforma, también lo es que quienes lo apoyaban y que sí se quedaron en el recinto no podían eludir el cumplimiento de este requisito esencial, por el solo hecho de estar de acuerdo con la introducción de la figura de la reelección presidencial en el ordenamiento constitucional colombiano, pues, como ya se advirtió, la reforma involucraba otros aspectos, frente a los cuales muchos de los representantes presentes en la sesión no estaban de acuerdo o no se habían formado una opinión y, que por lo tanto debían ser objeto de deliberación.

El estar de acuerdo con la modificación llana y sencilla del artículo 197 de la Constitución, no excusaba a los Representantes de  la Cámara del deber de debatir tanto el informe de ponencia como el articulado del mismo, requisito fundamental al sistema democrático.

En efecto, resulta claro que no existió por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes una mínima deliberación sobre los artículos que componían el proyecto de reforma, pues no hubo ni la más exigua confrontación de ideas al respecto,  ni tampoco se plasmó la exposición de criterios, argumentos y puntos de vista propios del debate parlamentario. Debate que fue postergado para la segunda vuelta por falta de tiempo. En ese orden, fuerza concluir que el texto de las disposiciones aprobadas no fue producto de la deliberación y del consenso democrático, sino de unas mayorías interesadas en que el proyecto saliera avante como fuera, desconociendo la razón de ser de su  función y del procedimiento agravado de la reforma.  

En la sentencia C-222 de 1997, la Corte Constitucional había hecho referencia a una situación como la que se presentó en este caso y señaló que: 

“(..) Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)

- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control”. (Resaltado fuera de texto).

7.6.3. Lo propio sucedió en relación con las proposiciones supresivas, las cuales no tuvieron discusión alguna por parte de la plenaria. Al respecto, el artículo 114, numeral 2, del Reglamento del Congreso, señala que la proposición sustitutiva "es la que tiende a remplazar a la principal y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Y en sentencia C- 801 de 2003, la Corte señaló que en virtud del principio de consecutividad “la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la Comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad”. (Resaltado fuera del texto).

En el caso en estudio, las proposiciones sustitutivas nunca se discutieron, simplemente se votaron.

7.7. En el mismo sentido, debe recordarse que aun cuando los mismos ponentes del proyecto tanto en comisión como en plenaria  no estuviesen de acuerdo con varias de las disposiciones  aprobadas por el Senado, la votación en la Cámara de Representantes durante la primera vuelta, estuvo marcada por la decisión de los ponentes y de la mayoría de representantes de aplazar para la segunda vuelta cualquier modificación del articulado para evitar el hundimiento del proyecto por preclusión de los plazos constitucionales para aprobarlo, toda vez que cualquier discrepancia que presentara el texto por ellos aprobado frente al del Senado,  requeriría de una conciliación.

Lo anterior  significa que las coaliciones mayoritarias a favor de la figura de la reelección presidencial vedaron el debate en la Cámara de Representantes por un aspecto de tiempo, argumento éste que se esgrimió tanto en la comisión primera como en la plenaria, en donde los ponentes y la mayoría de congresistas consideraron que de introducir modificaciones al proyecto del Senado, se imponía la reunión de una comisión de conciliación  para zanjar las diferencias que presentaría el proyecto aprobado en Cámara y en Senado, asunto que conduciría al “hundimiento del proyecto”,  toda vez que la reunión de la comisión implicaría que no se pudieran cumplir los términos constitucionales, en el sentido de aprobar la reforma en dos períodos ordinarios y consecutivos.

Obsérvese como, en la sesión de la Comisión  Primera celebrada el 3 de junio (Gaceta No. 370 de 2004),  el Representante William  Vélez Mesa señaló que “a pesar de que los ponentes consideramos que no es conveniente ese art. 5º (que había aprobado el Senado) solicitamos que por  la premura del tiempo se adopte  el texto como fue aprobado en el Senado”.  Y el Representante Milton Rodríguez, dijo que “lo que no podemos  es hundir este proyecto por trámite porque si hay conciliación el proyecto de hunde pues sólo tenemos  plazo hasta el 20 de junio”.

Efectivamente, los términos para la aprobación en primera vuelta del proyecto de reforma eran apremiantes, pues después de su aprobación en Senado, el proyecto se aprobó el 6 de junio en la Comisión Primera  de la Cámara y el 17 de junio en plenaria. Es decir, a tres días que concluyera el periodo ordinario de sesiones. 

El tema del tiempo limitado para aprobar la reforma ya había sido esgrimido por el Ministro del Interior y de Justicia a lo largo de sus frecuentes intervenciones en el Congreso para que el proyecto de reforma se aprobara en ese período ordinario de sesiones del Congreso  y no en el siguiente. Basta con revisar la Gaceta 216 del 20 de mayo de 2004, en la que quedaron consignadas las múltiples razones que tenía el Gobierno Nacional para que el mencionado proyecto fuese aprobado en forma inmediata.

7.8. Así pues, es evidente que la mesa directiva actuó de manera irreglamentaria al entender que con la simple presentación de las ponencias, se había surtido el correspondiente debate,  para proceder apresuradamente a su votación y además con motivo de la decisión de los ponentes y de las mayorías de aplazar el debate para la segunda vuelta, se violaron  en forma flagrante los  artículos 157 y 375 de la Constitución, por cuanto el procedimiento agravado de la reforma constitucional precisamente por su naturaleza, exige que en el seno de las células legislativas la reforma tenga una amplia y reforzada  discusión, de allí la imposición de los ocho (8) debates. 

7.8.1. No le era dado a los miembros del Congreso postergar el cumplimiento de un requisito como el debate, bajo el argumento de que éste se daría posteriormente, es decir, en la segunda vuelta, pues precisamente lo que buscó el Constituyente al señalar la necesidad de los ocho (8) debates en dos períodos ordinarios era que éstos efectivamente se dieran, con el fin de proteger no sólo la misma Constitución de reformas inconsultas, innecesarias e inconvenientes, sino de esas mayorías que en su afán de lograr la modificación del texto constitucional, olvidan que su función está al servicio de la justicia y el bien común.  

7.8.2. En consecuencia, la plenaria de la Cámara de Representantes, en el caso en estudio, incurrió en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “elusión del debate”, entendida ésta como la renuncia que hace una comisión o la plenaria de una de las células legislativas de su deber de debatir un proyecto de ley, para que sea la otra célula legislativa o la plenaria la que aborde el estudio ponderado y  juicioso del respectivo proyecto, elusión que genera  un vacío en el trámite legislativo que vulnera el principio de consecutividad. Sobre el particular,  ha señalado esa Corporación en reiterados fallos que tanto las comisiones como las plenarias están obligadas “a estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y a adoptar una decisión respecto de ellas.  No pueden renunciar a ese deber constitucional ni deferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en posterior debate sea considerado un determinado asunto” (sentencias  C-801, C-839 y C-1053 de 2003, entre otras).

7.9. El Acto Legislativo 2 de 2004, sólo surtió siete (7) de los ocho (8) debates reglamentarios (por lo menos en lo que a este requisito hace referencia, porque posteriormente se demostrará que hicieron falta otros debates: los que exige el artículo 161 de la Constitución). Sin embargo, es necesario señalar aquí, que lo que echa de menos el Procurador General de la Nación en este caso es la ausencia de debate y no que éste se hubiese dado en forma improvisada, ligera, atropellada, irreflexiva, etcétera, pues tal como lo señaló esa Corporación en la sentencia C-473 de 2004, el control de constitucionalidad en lo que hace al cumplimiento del requisito del  debate no puede comprender aspectos relacionados “con  la calidad ni la suficiencia del mismo ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso, por respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República” sino el cumplimiento de las etapas y los trámites señalados en la Constitución Política, que en este caso no se dio, durante la primera vuelta en la plenaria de la Cámara de Representantes.

7.9.1. Teniendo en cuenta que la falta de uno de los ocho debates que exige la Constitución Política (en este caso el cuarto), vulnera el procedimiento de reforma constitucional, porque esa irregularidad afecta el proceso de formación de la voluntad democrática, se configura un vicio en la formación del Acto Legislativo 02 de 2004, que tal y como lo señalado la jurisprudencia, por su naturaleza es insubsanable.

8. Falta de debate del informe de conciliación en las plenarias: Vicio en la segunda vuelta 

8.1.  Se afirma que el Acto Legislativo 2 de 2004 es inconstitucional por  la falta de debate del informe de conciliación por parte de la Cámara de Representantes y del Senado de la República durante la segunda vuelta. Sobre el particular, el Ministerio Público ha de hacer las siguientes consideraciones:

8.1.1. El inciso 2º del artículo 161 de la Constitución Política exige que previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto acogido por la comisión de conciliación se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias, y que el artículo 186 de la Ley 5ª, prevé que “las comisiones prepararán el texto que será sometido a consideración de las Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes”. En consecuencia, debe determinarse si,  en la sesión del 14 de diciembre de 2004, se debatió el informe de la comisión de conciliación.  Veamos:

8.2.  Trámite de aprobación del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes

8.2.1.  La publicación del informe de conciliación se hizo oportunamente el 6 de diciembre de 2004, en la Gaceta 798 del Congreso.

8.2.2. Se efectuó  la lectura del encabezado del informe de conciliación por el secretario, Angelino Lizcano. No se leyeron las conclusiones a las que llegó la comisión accidental ni tampoco el texto conciliado.

8.2.3. El Representante Carlos Zuluaga, quien presidía la sesión,  señaló que:

En consideración el informe de conciliación, leído oportunamente por el Señor Secretario, continúa en consideración ¿lo aprueba la Cámara?

8.2.4. El informe se aprobó de conformidad con el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, es decir, mediante el golpe que el Congresista da a su curul.

8.2.5. El secretario dejó constancia de que fue aprobado, según el registro  en el tablero electrónico por 109 representantes y 12 registrados manualmente.

8.2.6. Los Representantes Carlos Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárate, dejaron constancia de que no se permitió el debate del informe de conciliación.

8.2.7. El Representante Reginaldo Montes hizo una proposición para reabrir la discusión.

8.2.8. El Representante Pedro José Arenas señaló que: i) para el debate no fue entregada a tiempo la gaceta en la que estaba impreso el informe de las comisiones; ii)  no se leyó el informe de conciliación; y que, iii) no hubo debate porque no se le dio el uso de la palabra a aquellos que la estaban pidiendo.

8.2.9. Los Representantes José Luis Arcila, Plinio Olano y William Vélez intervinieron para decir que el informe de conciliación se votó de conformidad con el Reglamento, y para solicitar la votación de la proposición de reabrir el debate.

8.2.10. El Representante José Herrera le sugirió a la Presidencia una moción de orden para someter a votación la proposición de reabrir la discusión.

8.2.11. Siguen otras intervenciones como la de Germán Navas y Telésforo Pedraza.

8.2.12. Se votó la proposición de si se reabría la discusión del informe de conciliación: Por el SI: 17, por el NO: 100 votos. En consecuencia, fue negada la reapertura.

8.2.13. La Representante Maria Isabel Urrutia dejó constancia de que el acta de conciliación no fue leída.

8.2.14. Finalmente, los Representantes Venus Albeiro Silva y Alexander López dejaron constancia de que no se permitió el debate del informe de conciliación y los Representantes Adalberto Jaimes y Maria Teresa Uribe dejaron constancia de que la votación se llevó a cabo de conformidad con el Reglamento del Congreso.

Teniendo en cuenta el procedimiento descrito puede concluirse que en la sesión del 14 de diciembre, al igual que en la sesión del 17 de junio de 2004, la Plenaria de la Cámara de Representantes omitió el deber de debatir el articulado conciliado.

8.3. Trámite de aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado de la República

Del análisis de la Gaceta 29 de 7 de febrero de 2005, en donde aparece publicada la sesión del 14 de diciembre del Senado de la República, aparece que dicha célula legislativa  también omitió el debate del informe de conciliación. Veamos lo sucedido:

8.3.1. Secretario: Mire Presidente, la Secretaría le informa que han sido leídas y cerradas las discusiones de todas las conciliaciones con excepción del proyecto de ley 251, entraríamos a aprobar la conciliación del proyecto de acto legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 Cámara. “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.”  La presidencia somete a consideración de la plenaria su aprobación, y ésta responde afirmativamente con el quórum constitucional requerido.

8.3.2. Posteriormente el Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona, manifestó:

Presidente, perdón, ¿es que la conciliación que se acaba de votar es la de reelección?

8.3.3. Acto seguido el Senador Héctor Helí Rojas intervino para afirmar: 

“Señor Presidente mire, hagamos una cosa, esto está quedando sin segundo debate, el artículo  161 dice que hay que repetir el segundo debate cuando se trata de la conciliación, si quieren déjenlo así, para los enemigos de la reelección es un papayazo, perdónenme el término para decir que  no tuvo debate.

Aquí lo lógico sería reabrir y hacer el debate que corresponde a una conciliación de tamaña importancia señor Presidente, pero si quiere déjelo así”.

8.3.4. Quien presidía la sesión respondió:

“No honorable senador mire, el Senador Mario Uribe va a dejar una constancia al respecto, porque con el quórum decisorio ya se había dado la deliberación respectiva”.

8.3.5. Posteriormente, el Senador Mario Uribe Escobar señaló:

“La constancia es así como usted lo señala señor Presidente, acá al principio de esta sesión se abrió el debate y se cerró con quórum deliberatorio, ejercía la Presidencia el Senador Mesa, allí presente, él podrá dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate y se cerró, esa conciliación de reelección y todas las demás que están en el orden del día tuvieron el mismo suceso y ahora se votaron.

Pero Presidente para abundar en garantías han pedido la verificación nominal de la votación, pues  verifíquela señor Presidente”.

8.3.6. Con fundamento en los hechos descritos, se procedió a abrir la votación nominal cuyo resultado fue:

Por el SI: 65

Por el NO: 20

Total: 85

8.3.7. El Senador Jaime Dussán pidió la palabra para preguntar cuántas personas habían participado en el debate de la conciliación del acto legislativo que permite la reelección presidencial.

8.3.8. Quien presidía contestó:

“No, absolutamente nadie pidió (la palabra), y la pidió el senador Héctor Helí Rojos, quien intervino y se puso en consideración y cerró el señor Senador la discusión” (paréntesis fuera de texto)

8.3.9. Ante la manifestación de la presidencia, se radicaron varias constancias que señalaron la falta de debate y la negativa de la presidencia a darles el uso de la palabra a los senadores.

8.3.9.1. El senador Jaime Dussán Calderón dejó la siguiente constancia:

“Bueno Presidente la constancia que yo quiero dejar entonces, es que el señor Presidente, el Doctor Luis Humberto Gómez Gallo, no estaba en el momento de iniciarse la discusión y no existía quórum deliberatorio y en un acto legislativo de tanta importancia y de tanta trascendencia se apresuraron a cerrar la discusión sin estar presente los parlamentarios y que si 20 senadores votamos en contra de esta conciliación, seguramente varios íbamos a intervenir señor presidente y usted se apresuró a cerrar la votación de manera irresponsable e innecesaria.

“Usted sabe señor presidente que la oposición estaba en contra de la reelección presidencial y lo dijo en las intervenciones del debate que se adelantó en la primera y la segunda vuelta en el país. Usted ha violado el reglamento teniendo en cuenta que tendría que abrirse la discusión y el señor presidente del senado, se apresuró a pedirle al señor secretario que se sirviera llamar a lista después de que el senador Héctor Helí Rojas insistió en la necesidad de hacer una votación nominal.

8.9.9.2. El senador Juan Fernando Cristo Bustos dejó igualmente la siguiente constancia:

“Señor Presidente para dejar una constancia en el mismo sentido del senador Dussán: yo tenía la intención de intervenir en la discusión de la conciliación, sobre todo teniendo en cuenta la grave equivocación que se cometió en la conciliación, de volver a entregarle al Consejo de Estado unas facultades legislativas que desde el punto de vista del ordenamiento constitucional en Colombia salta a la vista que no guarda el más mínimo examen por parte de la Corte Constitucional cuando entre a revisar este acto legislativo, quería llamar la atención en ese aspecto.

“Y en segundo término, señor Presidente, creo que le han añadido un vicio más de procedimiento y de trámite a los innumerables vicios con que viene ya el proyecto de acto legislativo de reelección presidencial, la Ley 5ª es absolutamente clara como lo dijo el Senador Héctor Helí Rojas, que en las conciliaciones se abre nuevamente el debate y aquí debate no es simplemente abrir y cerrar la discusión, sino permitir que con quórum suficiente se haga un debate además no de un proyecto de ley cualquiera, sino de una reforma constitucional de la trascendencia que tiene ésta para las instituciones políticas del país.

“Dejo constancia que se impidió en ese m momento participar en el debate sobre esa acta de Conciliación, sobre un punto específico que además es a todas luces inconstitucional dentro del proyecto que fue aprobado por la plenaria del Senado hace unos minutos y se nos negó el derecho a intervenir (…).”   

8.3.9.3. Igualmente, el senador Antonio Javier Peñalosa, manifestó:

“Señor Presidente es que cuando el Senador Dussán le preguntó a usted cuántos habían participado en el debate, usted anunció que usted había abierto el debate y lo había cerrado y que ninguna persona participó, y yo quiero dejar constancia que la Corte ha dicho que no solamente se debe abrir y cerrar el debate sino que deben haber intervenciones, deben haber deliberaciones y sino hubo intervención no hubo discusión, no hubo debate y por lo tanto hay un vicio.”

8.4. De lo sucedido en la sesión del 14 de diciembre en la Plenaria del Senado de la República,  concluye el Procurador General de la Nación que se omitió el deber de debatir el articulado conciliado, hecho que vicia el trámite de la reforma constitucional en revisión de forma insubsanable, tal como ya se explicó en el acápite anterior en relación con el requisito de los debates.

No bastaba en este caso presentar el informe sin someterlo a discusión. De hecho, se evidencia que ese día, la conformación del quórum tuvo alguna dificultad, al punto que presentado el informe por el Senador Mario Uribe y hecha una interpelación por el Senador Víctor Renán Barco, la discusión se centró en establecer si estaba constituido el quórum  para deliberar, verificado éste, la mesa directiva cerró la discusión, que hasta ese momento no había sido ninguna y aplazó la aprobación del informe hasta tanto no se integrara el quórum para decidir (Gaceta del Congreso 29,  del 7 de febrero de 2005, páginas 5 y 6). Integrado el quórum decisorio más tarde, el informe fue sometido a votación.

8.4.1. El Ministerio Público debe insistir sobre la necesidad del debate como requisito indispensable para que proceda la votación. En este caso, era de vital importancia que el informe de conciliación fuera objeto de la ponderación propia del debate parlamentario, pues debe tenerse en cuenta que la votación que se hace del informe que presenta la comisión accidental de mediación, la cual está integrada por un restringido grupo de congresistas, reemplaza el segundo debate al que alude el artículo 157 de la Constitución, tal como reiteradamente lo ha señalado esa Corporación (sentencias C-376 de 1995; 282 de 1997; C-1190 de 2001; C-198 de 2002 y C-551 de 2003, entre otras).

En consecuencia, si la aprobación que se hace del informe de conciliación es la repetición del segundo debate de una y otra cámara, éste es esencial, por cuanto en esta etapa del proceso legislativo, se está definiendo el sentido en que la voluntad del legislador quedará plasmada definitivamente en el respectivo proyecto de ley o acto legislativo, voluntad ésta que no puede quedar librada a la decisión de una exigua minoría, representada por quienes integran la comisión accidental. En otros términos, la comisión accidental de conciliación no puede reemplazar la competencia de las plenarias, razón por la que el debate del informe que esta comisión prepare es esencial en el trámite legislativo, máxime tratándose del poder de reforma, pues la modificación de la Constitución no puede quedar en manos de unos pocos, cuando la misma Carta ha previsto mayorías y trámites rigurosos para su reforma.

8.4.2. La ausencia de debate y la necesidad de ponderar el querer mayoritario del Congreso se evidencia en este caso en la aprobación del inciso final del artículo 4, en el que se faculta al Consejo de Estado para dictar una  ley estatutaria, facultad que fue expresamente negada por la Cámara de Representantes, tal como se analizará en el siguiente acápite de este concepto.

8.5. Para concluir, la ausencia de debate del informe de conciliación tanto en Senado como en Cámara, es otro vicio de trámite insubsanable que afecta el acto legislativo en revisión, por las razones expuestas brevemente en este acápite y con mayor intensidad en el anterior. 

Por este aspecto, estarían viciados los artículos 1, 2 y el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004, que fueron los que presentaron discrepancias entre lo aprobado por la plenaria del Senado de la República y la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el informe de conciliación publicado en la Gaceta del Congreso 29 de febrero 7 de 2005.

9.      En las reformas a la Carta Política las modificaciones al texto presentado a consideración del Congreso se pueden hacer en comisiones de conciliación si ellas hacen parte de la esencia de lo debatido y aprobado durante las sesiones realizadas en las comisiones y en las plenarias  de Senado y Cámara: cuando un texto es negado en plenaria de una de las Cámaras y se aprueba en la otra, no  puede ser objeto de conciliación cuando éste no guarda identidad material con el texto de la reforma

9.1. Se afirma que el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 es contrario a la Constitución, porque el mismo lo introdujo la comisión de conciliación pese a que la Cámara de Representantes en segunda vuelta lo había negado. En efecto, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, con 26 votos a favor de la supresión y ninguno a favor de su aprobación, negó la facultad reconocida por el Senado de la República al Consejo de Estado, para que este órgano expidiera la ley estatutaria en los eventos allí señalados,  razón por la que el texto puesto a consideración de la Plenaria durante el octavo debate no incluyó dicha disposición. Es decir, esta facultad no fue aprobada ni en el séptimo ni el octavo debate que ordena el artículo 375 de la Constitución. 

9.2. El artículo 161 de la Carta Política prescribe que cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a la decisión final de las plenarias de cada Cámara. A su turno, el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 dispone que las comisiones accidentales se conformarán con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto, comisión que debe preparar el texto que será sometido a consideración de las Cámaras.

Las discrepancias en los términos en que las entiende el Reglamento del Congreso, artículo 186, son las aprobaciones del articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.

Tanto la Constitución como el Reglamento del Congreso, facultan a la comisión de conciliación para que mediante un acta acuerden el texto definitivo que tendrán los preceptos que fueron aprobados en forma divergente en cada una de las plenarias de las Cámaras. Así, los textos que acuerden estas comisiones deben tener unidad temática con lo propuesto, debatido y aprobado (sentencia C-1488 de 2000), y aun cuando en la Comisión de Conciliación se pueden hacer adiciones que permitan salvar las diferencias, las mismas deben tener conexidad lógica y temática con lo aprobado.

9.3. Surge el interrogante sobre qué sucede en los casos en que  un texto es aprobado por la plenaria de una de las cámaras y negado en la plenaria de la otra. La respuesta a este cuestionamiento la tiene la doctrina constitucional. La Corte Constitucional en sentencia C-551 de 2003, dejó reseñada la línea jurisprudencial sobre este particular, concluyendo que textos negados por una cámara y aprobados por la otra pueden ser objeto de estudio por la comisión de conciliación, doctrina que el Ministerio Público no comparte porque niega la esencia del artículo 161 de la Constitución, que funda la competencia de estas comisiones en la existencia de textos aprobados en forma diversa en una y otra Cámara, en donde los textos expresamente negados no pueden considerarse como aprobados y como tal ser objeto de conciliación. Al respecto, existen precedentes jurisprudenciales de la misma Corte que parecen avalar esta interpretación del Ministerio Público (sentencia C-760 de 2001).

No obstante lo anterior, se respeta el criterio expuesto por esa Corporación y, en consecuencia, ha de concluirse con fundamento en la doctrina constitucional resumida en la sentencia C-551 de 2003, que el cargo de inconstitucionalidad en lo que hace al inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 no puede prosperar, pues según la Corte Constitucional, máximo y único intérprete válido de la Constitución, es ajustado a ella que la comisión de conciliación tenga en cuenta textos negados en una de las células legislativas pero aprobados en la otra.

En el caso en estudio, la negativa que hizo la comisión primera de la  Cámara de Representantes  y la consiguiente ausencia de discusión en la plenaria,  sobre la facultad dada al Consejo de Estado para dictar la ley estatutaria  si el Congreso de la República no la expedía en el tiempo concedido para el efecto, o la Corte Constitucional la declarara inexequible, podía ser objeto de conciliación en el informe correspondiente. Informe que como fue reseñado en el acápite anterior no fue sometido a debate, pese a que en este punto la Cámara de Representantes estaba opuesta a que el Consejo de Estado fuese dotado de una facultad tan importante en el marco de la reforma.

9.4. Sin embargo, pese a lo expuesto, considera el Ministerio Público que el mencionado inciso debe ser declarado inexequible porque él no tiene una conexidad temática, teleológica ni material con la reforma que busca introducir el mencionado acto legislativo.

En efecto, en sentencia C-551 de 2003, se señaló que tratándose de reformas a la Constitución, el poder de reforma debe ser analizado de forma autónoma, dado que éste puede abordar modificaciones a la Carta desde distintos aspectos. En el caso en estudio, tal como ya se precisó en el acápite 6 de este concepto, una era la reforma para introducir la figura de la reelección presidencial y otra muy distinta, la de alterar el funcionamiento de las ramas del poder público para reconocer vocación legislativa a un órgano de la rama judicial, como lo es el Consejo de Estado que, por su naturaleza, en un Estado de Derecho no puede adquirir el ropaje de legislador para regular un tema de tanta trascendencia como el de las garantías electorales, en especial para los opositores al Presidente-candidato.

En consecuencia, retomando lo expuesto en el acápite 6, se considera que la modificación de la Constitución en este aspecto, por no guardar  una conexidad teleológica, material y esencial con la figura de la reelección, pues ninguna circunstancia justificaba la entrega de la facultad legislativa a un órgano de la rama judicial, para regular un tema tan trascendental a un Estado Constitucional de Derecho, como lo es  el de las garantías electorales, impedía a la comisión de conciliación abordar este tema cuando la Cámara de Representantes había negado el tema, que como tal debía entenderse archivado (sentencia C-551 de 2003, fundamentos 326 y 327). 

Por este aspecto, entonces, debe ser declarado inexequible el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004, según el cual  “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”

(…)

14. De la designación de ponentes

14.1. El artículo 150 del Reglamento del Congreso dispone:

 “La designación de los ponentes será facultad del Presidente de la respectiva Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el trámite del proyecto respectivo”.

“El término para la presentación de las ponencias será fijado por el Presidente respectivo y estará definido entre 5 a 15 días, de acuerdo con la significación y volumen normativo de la propuesta, así como de la categoría de ley de que se trate”

14.2. El ciudadano Borja considera que la designación de ponentes vulneró el pluralismo político a que se refieren el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución puesto que las minorías no pudieron expresarse a través del informe de ponencia, pues “No fueron tenidos en cuenta ni el Partido Liberal, ni el Polo Democrático ni los sectores independientes.”

14.3. Al respecto el Ministerio Público encuentra que en todas las etapas de formación del acto legislativo, los ponentes disidentes tuvieron la oportunidad de realizar la presentación formal de sus argumentos en contra de la figura de la reelección presidencial. En efecto, en la Cámara de Representantes se radicó una ponencia negativa presentada por los Representantes Telésforo Pedraza Ortega, Carlos Arturo Piedrahita, Griselda Yaneth Restrepo y José Luís Flórez, quienes en su oportunidad, hicieron uso de la palabra para exponer de forma completa sus planteamientos. Por su parte, en el Senado de la República sólo se presentó una ponencia positiva por parte de los Senadores Mario Uribe Escobar, Claudia Blum de Barberi y Juan de Jesús Córdoba, que fue ampliamente debatida por los sectores de la oposición.   

Desde la perspectiva anotada, el argumento según el cual las minorías no pudieron expresarse a través del informe de ponencia,  no está llamado a prosperar.

15. Participación ciudadana

15.1. Se acusa el trámite del proyecto de acto legislativo argumentando que la audiencia pública de participación ciudadana durante el primer debate de primera vuelta en el Senado de la República se llevó a cabo después del informe de ponencia, lo cual implicó que los ponentes no incluyeran las propuestas o modificaciones planteadas por los ciudadanos.

15.2. En relación con la participación ciudadana en los proyectos de ley, los artículos 230 a 232 del Reglamento del Congreso, aplicables a los proyectos de acto legislativo, señalan:

“ARTÍCULO 230. OBSERVACIONES A LOS PROYECTOS POR PARTICULARES. Para expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes.

“La respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y oportunidad.

“PARÁGRAFO. Para su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de las Comisiones.

“Cuando se trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el artículo 1551403 de la Constitución Nacional, el vocero designado por los ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este propósito el vocero deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para su intervención fije la Mesa Directiva.

“&$ARTÍCULO 231. PUBLICIDAD DE LAS OBSERVACIONES. Las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá al ponente del proyecto.

“Mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente.

&$ARTÍCULO 232. CONTENIDO DE LA PONENCIA. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones.”

15.3. Ahora bien, las pruebas allegadas al expediente demuestran que en efecto la audiencia pública se llevó a cabo con posterioridad al informe de ponencia. El 2 de abril de 2004,  los senadores Claudia Blum de Barberi, Mario Uribe y Juan de Jesús Córdoba, rindieron informe de ponencia para primer debate del proyecto de Acto Legislativo y el 20 de abril. La Comisión Primera del Senado realizó una audiencia pública convocada el 14 de abril a fin de escuchar a 21 personas naturales y jurídicas inscritas. Durante la sesión intervinieron 11 personas y 13 presentaron documento escrito. Lo anteriormente expuesto, consta en las Gacetas del Congreso 115 y 211 de 2004, respectivamente. Por lo tanto, en principio podría argumentarse que se violó el artículo 232 de la Ley 5ª puesto que la ponencia presentada el 2 de abril de 2004 en la Comisión Primera del Senado de la República no contenía las observaciones propuestas por los ciudadanos.

15.4. No obstante, para el Ministerio Público, la irregularidad anotada se subsanó con ocasión del informe de la audiencia pública, en donde los ponentes consignaron las diferentes propuestas ciudadanas y ratificaron su recomendación de dar primer debate al proyecto  de acuerdo con la proposición (Gaceta del Congreso número 149 de 23 de abril de 2004). Así, la finalidad y el propósito de la normativa sobre participación ciudadana resultó convalidada en un trámite posterior del Senado, cumpliendo su objetivo, pues tanto los Congresistas como la sociedad en general, conocieron los criterios, argumentos o sugerencias plasmadas por la ciudadanía y esas argumentaciones sirvieron para enriquecer todas las etapas subsiguientes del proceso de formación del Acto Legislativo.

16. Falta de integración de la Mesa directiva en la Comisión Primera del Senado durante la primera vuelta

16.1. El ciudadano Borja encuentra que se violó el artículo 147 de la Constitución y los principios fundamentales del pluralismo político, de la participación y representación política y el derecho de las minorías en las mesas directivas, consagrado en el artículo 112 de la Constitución porque “Del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004, no existió Mesa Directiva en la Comisión Primera del Senado, durante el trámite del proyecto, en el primer debate de la primera vuelta”. De acuerdo con lo anterior, los actos que emitió el presidente de la Comisión de forma solitaria (Luis Humberto Gómez Gallo) son jurídicamente inexistentes o por lo menos, inconstitucionales.

16.2. El artículo 147 de la Constitución señala que “Las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional.”  

Y el inciso 2º del artículo 112 ibídem, expresa que “Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.”

16.3. Por su parte, el Reglamento del Congreso establece la correspondiente normativa en la Sección I del Capítulo II del Título II.

16.3.1. Así, los artículos 40 y 41 del Reglamento prevén que:

&$ARTÍCULO 40. COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio.

Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías.

Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional.

Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de sus Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional.

PARÁGRAFO. En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político. (Resaltado fuera del texto).

“&$ARTÍCULO 41. ATRIBUCIONES. Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá las siguientes funciones:

1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa.

2. Presentar, en asocio con la Mesa Directiva de la otra Cámara, el proyecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideración en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la Nación.

3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y organización administrativa de cada una de las Cámaras sobre las gestiones adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso.

4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la Secretaría General y las Secretarías de las Comisiones.

5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo expresarán.

6. Vigilar el funcionamiento de las Comisiones y velar por el cumplimiento oportuno de las actividades encomendadas.

7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la investidura de Congresista, en los términos del artículo 184578 constitucional y el presente Reglamento.

8. Autorizar comisiones oficiales de Congresistas fuera de la sede del Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del Erario Público.

9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean conducentes.

10. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que establezca el Reglamento.”

16.3.2. Y el artículo 43 del mismo Reglamento señala las funciones de los presidentes de las Cámaras y de las Comisiones, así:

“&$ARTÍCULO 43. FUNCIONES. Los Presidentes de las Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones:

1. Presidir la respectiva Corporación.

2. Abrir y cerrar las sesiones, una vez instaladas.

3. Cuidar que los miembros que conforman la Corporación que presiden concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo con apremio si fuere el caso la presencia de los ausentes que no estén legalmente excusados.

4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo.

5. Repartir los proyectos presentados para el estudio legislativo y ordenar su debido trámite.

6. Suscribir los proyectos de acto legislativo y de ley aprobados en las Comisiones y en plenarias, así como las respectivas actas.

7. Llevar la debida representación de la Corporación.

8. Designar las Comisiones Accidentales que demande la Corporación.

9. Dar curso, fuera de la sesión, a las comunicaciones y demás documentos o mensajes recibidos.

10. Suscribir las comunicaciones dirigidas al Presidente de la República, altos tribunales de justicia y a la otra Cámara.

11. Cuidar de que el Secretario y demás empleados de la Corporación cumplan debidamente sus funciones y deberes.

12. Desempeñar las demás funciones dispuestas por la ley.

PARÁGRAFO. En cuanto no se opongan a estas atribuciones, similares funciones cumplirán los Presidentes de las Comisiones.”

16.3.3. Por su parte, el artículo 45 señala las funciones de los Vicepresidentes, cuando prevé:

“&$ARTÍCULO 45. VICEPRESIDENTES. Los Vicepresidentes, en su orden, sustituyen al Presidente, ejerciendo sus funciones en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de éste. Desempeñan, además, otras funciones que les encomienden el Presidente o la Mesa Directiva.

La falta absoluta del Presidente se suple con una nueva elección, para el resto del período; en la temporal, asume las funciones el Vicepresidente y, en su defecto, el Congresista según el orden alfabético en la respectiva Corporación.”

16.4. Como lo advierte el demandante, durante el primer debate de la primera vuelta del Acto Legislativo no hubo Vicepresidente en la Comisión Primera del Senado.  Sin embargo, para el Ministerio Público la irregularidad anotada no implica un vicio de una  entidad tal que afecte el proceso de formación del acto legislativo en estudio, por cuanto la falta de vicepresidente en la integración de las mesas directivas no afectó la adecuada formación de la voluntad democrática en el seno de la comisión, requisito esencial para que una irregularidad de esa entidad afecte el trámite de un proyecto de ley o acto legislativo.  Nótese que la conducción del debate corresponde exclusivamente al Presidente de la mesa y la función del Vicepresidente se circunscribe a suplir al Presidente en su ausencia, pues las demás funciones que desempeña son aquellas que directamente le encomienda el Presidente o la Mesa Directiva. Al respecto, vale la pena señalar que la función del Vicepresidente, se satisfizo plenamente en la Comisión primera del Senado, durante la legislatura  del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004  ya que las faltas del Presidente en las sesiones respectivas fueron suplidas por orden alfabético, según consta en certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República, Doctor Guillermo León Giraldo Gil.

16.5.  En conclusión, no obstante que se configuró una irregularidad en la integración de la mesa directiva de la Comisión Primera del Senado durante el primer debate del Acto Legislativo acusado, y que para el Ministerio Público resulta censurable que durante toda una legislatura no se hubiera presentado candidato alguno para desempeñar tan importante dignidad, es evidente que la anomalía anotada  no afecta el principio democrático de manera terminante, y por lo tanto, tampoco constituye un vicio que implique la inconstitucionalidad del acto legislativo por este aspecto.

18. Inhibición de la Corte en relación con el cargo relativo a la participación del  Gobierno en causa propia

Como lo ha indicado la jurisprudencia Constitucional, el concepto de la violación de la norma constitucional, es decir, las razones por las cuales la norma superior legal se considera vulnerada, deben ser expuestas en forma cierta, clara, específica, pertinente y suficiente, entendiendo que se cumple con el primer presupuesto cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre un contenido normativo deducido por el actor, esto es, derivado exclusivamente de su criterio subjetivo, pues cuando ello es así la argumentación puede ser calificada como vaga e indeterminada porque el cargo planteado no se desprende de la norma acusada ni se relaciona con ella (sentencias C-645 de 2000, C-1052 de 2001 y C-831 de 2002).

Debe advertirse en primer lugar, que el Gobierno está expresamente facultado por la Constitución para concurrir a la formación de las leyes y que las actividades que desplegó el Ministro de Justicia en nombre del Gobierno, para apoyar el proyecto de acto legislativo están dentro del marco constitucional vigente.

Ahora bien,  la acusación relacionada con la presión e influencia que ejerció el Gobierno sobre los miembros del Congreso en aras de la aprobación del acto legislativo de reelección presidencial, así como la relativa al ejercicio de la función colegisladora en nombre propio y no del interés colectivo, descansa en fundamentos puramente subjetivos que escapan del juicio de constitucionalidad. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que “el control de constitucionalidad no recae sobre los hechos o circunstancias fácticas que los actores juzgan contrarios a las disposiciones constitucionales o al reglamento del Congreso y que hubieren podido producirse durante el desarrollo de las sesiones del Congreso”[7].  En ese orden, “la Corte (…) en manera alguna está llamada a enjuiciar la conducta política que está detrás de la actividad del Congreso”[8] de ahí que “si detrás de la norma que se acusa existe un abuso de poder legislativo, dicho asunto escapa por completo del análisis que corresponde realizar a la Corte en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad”[9] . 

En ese orden, la Corte deberá declararse inhibida para pronunciarse sobre el cargo relativo a la participación del Gobierno en el trámite del acto legislativo de reelección presidencial”.

VII.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL  

1.  Competencia y examen sobre la caducidad de la acción

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 1, de la Constitución Política, a la Corte Constitucional le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los Actos Reformatorios de la Carta Política. En consecuencia, es competente esta Corporación para conocer de la demanda presentada contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004.

Según lo previsto por el artículo 242, numeral 3, de la Constitución Política, las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Teniendo en cuenta que el Acto Legislativo 02 de 2004, fue publicado en el Diario Oficial No. 45.775 de 27 de diciembre de 2004, y la demanda de inconstitucionalidad que ahora se examina fue presentada el  11 de enero de 2005, la demanda fue presentada en término, razón por la cual procede su examen por esta Corporación.

2.  Cosa Juzgada Constitucional

Al entrar la Corte al examen de los cargos planteados en la demanda contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que respecto del mismo  existe pronunciamiento de esta Corporación, por cuanto en los expedientes D-5645[10] y D- 5625[11] se analizó la constitucionalidad del Acto Legislativo cuestionado.

El artículo 243 de la Constitución Política dispone que los fallos dictados por la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, y, en tal virtud le esta vedado a cualquier autoridad reproducir el contenido material “de un acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. En el mismo sentido, el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 dispone que las sentencias proferidas por esta Corporación tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha expresado lo siguiente:

“Como es sabido, el artículo 243 de la Constitución Política le reconoce fuerza de cosa juzgada a los fallos que la Corte Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional. Ello significa que las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo.[12]

3.2. Así entendida, la cosa juzgada constitucional, además de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues, por su intermedio, se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta.

3.3. En este sentido, y para el caso específico del control de constitucionalidad de las leyes, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia por una parte (Ley 270 de 1996, arts. 46 y 48), y el Decreto 2067 de 1991 por la otra (art. 22), se han encargado de dar aplicación al concepto de la cosa juzgada constitucional, particularmente, al imponerle a la Corte el deber de ejercer un control integral sobre las leyes; es decir, confrontar las disposiciones sometidas a su escrutinio con la totalidad de los preceptos de la Carta, e igualmente, al reconocer que sus decisiones serán de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes.

3.4. Ahora bien, teniendo en cuenta que los pronunciamientos de la Corte Constitucional adquieren valor jurídico y fuerza vinculante por provenir del órgano a quien se le confía “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, y en ningún caso por el alcance negativo o positivo de aquellos, la jurisprudencia constitucional, interpretando el contenido de los artículos 241 y 243-1 Superiores, ha venido precisando que la cosa juzgada constitucional “se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su contenido material - precepto o proposición jurídica en sí misma considerada.”[13]”[14]

Partiendo de los anteriores supuestos, encuentra la Corte que en las sentencias C-1040 y C-1043, se pronunció sobre el Acto Legislativo 02 de 2004 declarando su exequibilidad, circunstancia que pone de presente la irrelevancia de un nuevo pronunciamiento al respecto.

VIII.  DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Estarse a lo resuelto en las sentencias C-1040 y C- 1043 de 2005, en las cuales se declaró la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

CON SALVAMENTO DE VOTO

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

CON ACLARACIÓN DE VOTO

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

HUMBERTO SIERRA PORTO

Magistrado

CON ACLARACIÓN DE VOTO

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General (ad hoc)

ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-1046 DE 2005

TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Valor vinculante (Aclaración de voto)

TITULO DE LEY-Posibilidad de nominar las leyes o incluir nombres en el título (Aclaración de voto)

SUBTITULO O NOMBRE DE LEY-Límites (Aclaración de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TITULO DE LEY-Falta de correspondencia entre el título y la ley deviene en la inexequibilidad de la titulación/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TITULO DE LEY-Aplicación del principio de conservación del Derecho (Aclaración de voto)

De verificarse la falta de correspondencia entre el título de una ley y su contenido ¿Habría de procederse a la declaratoria de inconstitucionalidad de todo el cuerpo normativo o solamente del título? Este problema aun no ha sido abordado por la Corte Constitucional, sin embargo, podría anticiparse que en aras de la eficacia del principio de conservación del derecho en principio la solución sería declarar la inexequibilidad de la titulación.

TITULO DE LEY-Utilidad en la aplicación de los criterios ratione materia y a rúbrica (Aclaración de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TITULO DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación análoga de criterios jurisprudenciales sobre el examen de la unidad de materia (Aclaración de voto)

Cuando se trata del control de los actos legislativos, considero que se debe aplicar de manera análoga los criterios sentados en la jurisprudencia relacionada con el examen de la unidad de materia en esta modalidad de reforma constitucional, según la cual cuando se trata de actos legislativos no es razonable aplicar de manera automática la regla preestablecida en el artículo 169 constitucional, de manera tal que su incumplimiento por parte del constituyente acarree la inconstitucionalidad del texto normativo examinado. Las razones que justifican dicha aplicación análoga del precedente jurisprudencial radican precisamente la diversidad de materia que puede tratar un acto legislativo, lo cual impediría una titulación unívoca, a diferencia de lo que sucede con las leyes, las cuales por estricto mandato constitucional deben referirse a un mismo tema.

TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Relación con el contenido (Aclaración de voto)

La titulación del Acto Legislativo 02 de 2004 guarda relación con su contenido pues la reforma constitucional no se limita a establecer la figura de la reelección presidencial, sino que abarca una pluralidad de temas tales como el régimen de inhabilidades para ocupar la primera magistratura, los requisitos para ser elegido Vicepresidente y la ley estatutaria que regula la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República. Esta pluralidad de materias de las cuales trata el texto normativo acusado dificulta la posibilidad de implementar un título que las comprenda a todas.

1. La presente aclaración de voto se refiere a la decisión de fondo contenida en las sentencias C-1040 y C-1043 de 2005 a las que se remite, mediante la figura de la cosa juzgada, la parte resolutiva de esta sentencia. En mi opinión la Constitución colombiana es clara sobre los límites de la Corte para conocer del control material o de contenido de los actos legislativos. Sobre este tema en concreto me remito a lo expuesto en el salvamento de voto expresado a la sentencia C-1040 de 2005.

2. Uno de los cargos planteados por la demanda es el referido a la infracción del artículo 169 de la Constitución por imprecisión del título del acto legislativo este cargo en concreto se estima decidido por las sentencias C-1040/05 y C-1043/05, sin embargo los cargos que se estudiaron en estas sentencias no son los mismos de la sentencia C-1040 de 2005, en la que se decide sobre un cargo relativo a la ausencia de votación del titulo en una de las etapas del procedimiento, aquí por el contrario se demanda el título porque éste no corresponde con el contenido del acto legislativo.

Si bien estoy de acuerdo en la declaración de constitucionalidad del Acto legislativo No. 2 de 2004  y en particular con la de su título, motivo por el cual suscribo la sentencia C-1046, considero que en la parte motiva debió expresarse los motivos por los cuales el título del Acto Legislativo 2 de 2004 es acorde con la Constitución, los cuales resumo a continuación:

2.1. El carácter vinculante del título de un proyecto deviene del artículo 169 de la Carta, que al prever: “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”, lo convierte en un presupuesto jurídico susceptible de ser verificado con ocasión del control de constitucionalidad. Si bien la jurisprudencia constitucional ha entendido que dicho precepto hace referencia a la unidad de materia, también es posible abordarlo como un sujeto específico y separado, como en ocasiones ha hecho la Corte Constitucional.

2.2. Así, en la sentencia C-152 de 2003 esta Corporación se pronunció ampliamente sobre la correspondencia entre el título legislativo y el cuerpo normativo y sostuvo, por ejemplo, que es posible  nominar las leyes o incluirles nombres en su título, para identificarlas y promover así su conocimiento, difusión y cumplimiento, siempre y cuando tal nominación se realice dentro de ciertos límites constitucionales. Sostuvo este Tribunal:

“Así las cosas, para determinar si el nombre dado a una ley vulnera la Constitución, es necesario aplicar un examen constitucional que permita establecer cuándo la acción estatal –aquí mediante la subtitulación de la ley hecha por el Congreso de la República– desconoce los límites antes expuestos o, en general, una norma constitucional. Esto último sucede cuando el subtítulo de la ley, por su carácter de criterio interpretativo de la normatividad que precede, es contrario al contenido de los preceptos constitucionales o supra legales, en este caso, de la leyes estatutarias y orgánicas a las cuales está sujeta la actividad ordinaria del legislador”.

2.3. También se afirmó en dicho fallo que el subtítulo o nombre de una ley: (i) no puede ser discriminatorio, esto es, basarse en criterios que la propia Constitución menciona como prohibidos para diferenciar entre personas, como son la raza, el sexo, el pensamiento político y religioso; (ii) tampoco pueden sustituir el número y la descripción general del contenido de la misma, ya que tales requisitos están establecidos de manera explícita en la Ley Orgánica del reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), parámetro de constitucionalidad en materia de vicios de procedimiento; (iii) no puede carecer de relación de conexidad en relación con el contenido de la misma, en virtud del principio de unidad de materia que no sólo se predica del contenido normativo, sino también del contenido de la ley, según lo disponen los artículos 169 de la Constitución y 193 de la Ley 5ª de 1992; y (iv) no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, por ser una materia propia de las leyes de honores (C. P. art. 150-15).

2.4. Ahora bien, una duda surge cuando se trata de la aplicación de este principio al momento de examinar la constitucionalidad de un cuerpo normativo, en efecto, de verificarse la falta de correspondencia entre el título de una ley y su contenido ¿Habría de procederse a la declaratoria de inconstitucionalidad de todo el cuerpo normativo o solamente del título? Este problema aun no ha sido abordado por la Corte Constitucional, sin embargo, podría anticiparse que en aras de la eficacia del principio de conservación del derecho en principio la solución sería declarar la inexequibilidad de la titulación.

2.5. Por otra parte es claro que el título de una ley carece de eficacia jurídica directa, y opera simplemente como un argumento para la interpretación teleológica, específicamente para la aplicación de los criterios ratione materia y a rúbrica.

2.6. En relación con la verificación de este requisito cuando se trata del control de los actos legislativos, considero que se debe aplicar de manera análoga los criterios sentados en la jurisprudencia relacionada con el examen de la unidad de materia en esta modalidad de reforma constitucional, según la cual cuando se trata de actos legislativos no es razonable aplicar de manera automática la regla preestablecida en el artículo 169 constitucional, de manera tal que su incumplimiento por parte del constituyente acarree la inconstitucionalidad del texto normativo examinado.

2.7. Las razones que justifican dicha aplicación análoga del precedente jurisprudencial radican precisamente la diversidad de materia que puede tratar un acto legislativo, lo cual impediría una titulación unívoca, a diferencia de lo que sucede con las leyes, las cuales por estricto mandato constitucional deben referirse a un mismo tema.

2.8. En esa medida la titulación del Acto Legislativo 02 de 2004 guarda relación con su contenido pues la reforma constitucional no se limita a establecer la figura de la reelección presidencial, sino que abarca una pluralidad de temas tales como el régimen de inhabilidades para ocupar la primera magistratura, los requisitos para ser elegido Vicepresidente y la ley estatutaria que regula la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República. Esta pluralidad de materias de las cuales trata el texto normativo acusado dificulta la posibilidad de implementar un título que las comprenda a todas.

fecha ut supra,

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIA

 C-1046 DE 19 DE OCTUBRE DE 2005

(Expediente D-5633)

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, expreso mi aclaración de voto en relación con lo decidido en la sentencia C-1046 de 19 de octubre de 2005 (Expediente D-5633), por cuanto en ella se decidió estar a lo resuelto en la sentencia C-1040 de 2005, respecto de la cual salvé el voto por cuanto considero que por las razones expuestas entonces el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” para autorizar la reelección inmediata del Presidente de la República es inconstitucional en su integridad.

Fecha ut supra

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

SOBERANIA-Concepto (Salvamento de voto)

SOBERANIA-Antecedentes (Salvamento de voto)

SOBERANIA-Características (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Definición (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Características (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constitución rígida (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Garantía jurisdiccional de la Constitución (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-“Sobre interpretación” de la Constitución (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Aplicación directa de normas constitucionales (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Interpretación conforme de las leyes (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Influencia de la Constitución en las relaciones políticas (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)

DERECHO COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos (Salvamento de voto)

PROPIEDAD PRIVADA-Relación con la forma de gobierno y tipo de Estado (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad (Salvamento de voto)

CONSTITUCION Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias (Salvamento de voto)

DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites axiológicos (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites lógicos (Salvamento de voto)

MONISMO Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites implícitos/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites expresos/ PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Elementos (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Finalidad (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Límites de las mayorías (Salvamento de voto)

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto)

REGLAS DE DISTRIBUCION IGUALITARIAS-Alcance (Salvamento de voto)

ESTADO DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar reforma de valores y principios fundamentales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar violación de la igualdad/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Aplicación/LAGUNA AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Existencia de jerarquía normativa (Salvamento de voto)

IGUALDAD-Principio y derecho fundamental (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Antecedentes (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Análisis (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto)

NORMA FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Identidad constitucional implícita (Salvamento de voto)

CONSTITUCION MATERIAL-Concepto (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza del vicio de competencia (Salvamento de voto)

CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir la Constitución (Salvamento de voto)

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN CONSTITUCION DE 1991-Constituyente disminuyó poderes (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fundamental en la identidad constitucional colombiana (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE ALTERNANCIA DEL PODER EN REELECCION PRESIDENCIAL-Alteración (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteración de la distribución del poder político establecida por el constituyente (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en la elección de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Identidad material axiológica del Estado/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye la Constitución de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos (Salvamento de voto)

NORMA JURIDICA-Requisitos de validez (Salvamento de voto)

OBEDIENCIA DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios en el trámite legislativo (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación del reglamento del congreso porque ponencia se presentó antes de escuchar a los ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación de los ciudadanos en los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto)

DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por no representación en Comisión Primera del Senado (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio en el trámite legislativo al invalidar actuación por existir trámite de urgencia de otro proyecto de acto legislativo (Salvamento de voto)

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introducción de tema nuevo en segunda vuelta (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite de impedimentos, recusaciones y conflictos intereses de los congresistas que participaron en el procedimiento legislativo (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de voto)

REF.: Reelección Presidencial; acto legislativo 02 de 2004; Expedientes: D- 5645; D-5656; D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633; D-5696; D-5739; D- 5702; D-5631; D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798; D-5682.

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, pero con la claridad de siempre; me permito consignar las razones por las cuales salvo el voto, que son de dos clases: I) Por que se destruyó la constitución y II) Los vicios de procedimiento que hacían Inexequible la reelección Presidencial.