Sentencia C-1049/05

INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Ausencia de razones de inconstitucionalidad

Referencia: expediente D-5702

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto legislativo 02 del 27 de diciembre de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.”

Actor : Juan Alberto Rendón Robayo

Magistrado Ponente :

Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.

Bogotá, D. C., diez y nueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES. 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Alberto Rendón Robayo presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra del Acto legislativo 02 del 27 de diciembre de 2005 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. 

II.  ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO.

A continuación se transcribe el texto del Acto legislativo acusado, tal como obra en el Diario Oficial No. 45.775, del 28 de diciembre de 2004.

ACTO LEGISLATIVO 02

27/12/2004

por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1°. Modifícanse los incisos 2° y 3° del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

Artículo 2°. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

Artículo 3°. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

Artículo 4°. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

Artículo 5°. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.

El Presidente del honorable Senado de la República,

Luis Humberto Gómez Gallo.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Emilio Ramón Otero Dajud.

La Presidenta de la Cámara de Representantes,

Zulema Jattin Corrales.

El Secretario General de la Cámara de Representantes,

Angelino Lizcano Rivera

REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y ejecútese.

Dado en Bogotá, D. C., a 27 de diciembre de 2004.

Alvaro Uribe Vélez

El Ministro del Interior y de Justicia,

Sabas Pretelt de la Vega.

III. LA DEMANDA.

El demandante considera que el Acto legislativo 02 de 2004 vulnera los  artículos 1, 2, 3, 4, 6, 182 y 228 de la Constitución y los artículos 286, 291, 292 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Los cargos se resumen así.

Sobre la violación de las normas constitucionales

1) Vicios de forma. Impedimentos de los congresistas.

Manifiesta el actor que el artículo 182 de la Constitución consagra “la inhabilidad de los congresistas por situaciones de carácter económico o moral, para participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración.” 

Explica que en la aprobación del proyecto de acto legislativo No. 12/04 Senado, 261/04 Cámara, en el primer debate en la comisión primera del Senado, se puede corroborar en las Gacetas que los Congresistas José Renán Trujillo García, Roberto Gerléin Echeverría, Claudia Blum, Mauricio Pimiento Barrera, Darío Martínez Betancourt y Hernán Andrade Serrano, al momento de producirse la votación en el debate en mención, estaban incursos en causales de inhabilidad presentadas por ellos mismos en forma escrita ante la presidencia de la comisión. Todos ellos tenían como causa común para declararse impedidos la existencia de un conflicto de intereses, por tener personas allegadas por lazos de consanguinidad desempeñando cargos públicos de alta jerarquía en el Gobierno Nacional.

Señala el actor que luego de que se declararon impedidos en forma escrita, y como lo exige el reglamento del Congreso “la mesa directiva de la comisión procede a someter a votación la inhabilidad alegada por cada uno de ellos. Cada congresista manifestaba su inhabilidad, se excusaba de votar, pero los demás que igualmente se habían declarado impedidos, curiosa y particularmente, votaban en forma negativa el impedimento, quedando de esta forma habilitado para votar los proyectos de actos legislativo que se iban a someter a consideración de la comisión, repitiéndose esta misma situación en todos los demás casos.”

Esta circunstancia implicó que ninguno de los congresistas que plantearon el impedimento fueran recusados, no obstante considerar en su fuero interno que se hallaban incursos en un conflicto de intereses y que, por consiguiente, no podían participar en las deliberaciones finales de los proyectos de acto legislativo, pues “su inhabilidad inicial no fue aceptada por los congresistas sobre quienes también recaía la causal de inhabilidad.” (fl. 6)

Afirma que este mismo procedimiento también se dio en la plenaria del Senado, donde se presentaron alrededor de 40 impedimentos e igualmente en la plenaria de la Cámara, donde se presentaron 31 impedimentos. Los nombres de los Congresistas se pueden conocer de las respectivas Gacetas del Congreso que contienen las actas de las plenarias.

Afirma el ciudadano que “lo cierto, censurable y criticable del procedimiento que se dio tanto en la comisión primera del senado, como en las plenarias de cámara y senado, que desde mi punto de vista se constituye en una clara violación de normas de raigambre constitucional, se genera en el hecho que los mismos senadores y representantes que se declararon impedidos, en virtud del conflicto de intereses que habían manifestado para la aprobación de los actos legislativos mencionados, luego en la votación, para la aceptación o no de su impedimento, primero se excusaban de votar, con el permiso de la presidencia, en su propio caso, pero lo hacían en forma negativa en la votación del impedimento de los otros que igualmente se habían declarado impedidos.” (fl. 6)

Considera que las Presidencias de las Cámaras no debieron permitir este procedimiento dado que existía plena “inhabilidad” de los congresistas. Además, por este camino, para unos casos sí estaban impedidos y para otros no, quedándoles a los Congresistas muy fácil auto habilitarse entre ellos mismos, haciendo nugatoria la “inhabilidad” que inicialmente plantearon. Por lo mismo, la habilitación de los Congresistas que avalaron las Presidencias de ambas cámaras se vuelve ilegal, porque permitieron que a través de un procedimiento atípico y sin fundamento jurídico “lo inhábil se tornara en hábil”, sin considerar las disposiciones constitucionales que regulan la materia, pues, el hecho de que no se hubieren aceptado los impedimentos de quienes los habían solicitado por escrito no elimina el conflicto de intereses, ni éste deja de existir. El conflicto continúa incólume mientras las causas que las originaron persistan, es decir, “mientras los congresistas tengan a sus parientes consanguíneos trabajando para el gobierno nacional persiste el conflicto de intereses.”

Las explicaciones sobre la forma como se violaron las disposiciones constitucionales, las expresa el actor así :

“De esta forma, podemos considerar que el artículo 1º de nuestra Carta Política, se fragmento (sic) en consideración a que no se tuvo en cuenta el principio la dignidad humana de los restantes congresistas que sin tener ningún impedimento denunciaron ante las plenarias de las respectivas cámaras y comisiones sus manifestaciones de inconformidad en el sentido de que se vulneraría la constitución y por ende su integridad, al no declararse impedidos los congresistas incursos en causales de inhabilidad, sin que a la postre hubiesen sido atendidas y escuchadas en su momento. Así mismo, se le vulnero (sic) a los congresistas asistentes y participantes en las deliberaciones el artículo 2º ibídem, al no respetárseles la efectividad de los derechos fundamentales, los principios, derechos y deberes. De la misma manera, se vulnera igualmente el artículo 6º constitucional en consideración a que los congresistas que se declararon impedidos y después votaron se les puede imputar responsabilidad. Por último, se lesionó en forma flagrante el artículo 182 de la Constitución Nacional que enmarca todos (sic) lo referente con conflictos de intereses y recusaciones por omisión expresa de la norma.

Así las cosas, vemos como se quebranta el artículo 228 del ordenamiento constitucional, al dársele aplicación a lo establecido en procedimiento de al ley 5ª de 1992, a sabiendas de la existencia del conflicto de intereses con lo cual, se realza el derecho procesal frente al sustancial, desconociendo, de esta forma el imperativo emanado de la norma constitucional aquí señalada.” (fl. 7)

En opinión del actor, se vició la discusión y se vulneró con la conducta de los Congresistas lo establecido en el reglamento interno, Ley 5 de 1992, al desconocerse normas sustanciales de la Constitución que establecen que el conflicto de intereses no puede ser subsanado con la aplicación de normas reglamentarias que regulan el procedimiento.

2) Falta de competencia del constituyente derivado.

En primer lugar, el actor alude a un documento editado por la Esap y elaborado por dos ciudadanos, en el que exponen lo concerniente al poder constituyente derivado y al poder constituyente originario. Señala que la Corte Constitucional ha planteado la tesis de que el constituyente derivado, es decir, el Congreso de la República, no tiene la facultad de hacer reformas de fondo que atenten contra el espíritu mismo de la Carta.

En el caso concreto, para el actor, el acto legislativo por tratar asuntos de fondo relacionados con la organización del Estado, se requería un trámite especial con el fin de que hubiera sido el constituyente primario fuera el que determinara la modificación o no de la Constitución, y no el constituyente derivado como fue lo que sucedió.

Si bien no existe norma expresa en la Carta que determine que sólo el constituyente primario tiene la facultad de introducir cambios de fondo, sí lo ha dicho la jurisprudencia, en la sentencia C-551 de 2003, al establecer en forma general los límites del Congreso.

Afirma que

“Con la expedición del Acto legislativo demandado No. 02 de 2004, se atenta directamente en contra de la estructura fundamental y esencial de la Constitución Política, porque va en oposición directa a sus principios fundamentales, sus valores axiológicos y toda su orientación filosófica. Tal y como quedo (sic) estructurado el presente acto legislativo va a propiciar las imposiciones autoritarias y excluyentes desde el poder. Con la expedición del acto legislativo acusado, igualmente se desconocen definitivamente los principios fundamentales de la Función pública, tales como la Moralidad, la Eficacia, la imparcialidad, previstos en el artículo 9 (sic) de la Constitución y en forma palmaria, flagrante y ostensible el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución.” (fl. 10)

Afirma que al aprobar el Congreso el Acto legislativo excedió su ámbito de competencias y desconoció el artículo 121 de la Carta, el 127 que regulaba la no reelección presidencial. Estos cambios sólo podía hacerlos directamente el constituyente primario u originario.

Afirma que por lo mismo se vulneraron otras disposiciones constitucionales.

Finalmente, menciona que se da la violación de la Ley 5 de 1992 sobre el trámite del conflicto de intereses, artículos 286, 291, 292, 293.

Adjuntó los siguientes documentos :

-         Diario oficial con el Acto legislativo acusado.

-         Informe de conciliación del proyecto de acto legislativo.

-         Decreto 23 del 21 de julio de 2004, publicación 1ª vuelta.

-         Constancia secretarial de la Comisión primera del Senado sobre inexistencia de la mesa directiva.

Pidió que se oficie al Congreso y que se reciban los testimonios de los senadores que mencionó en el escrito.

IV. INTERVENCIONES.

En este proceso intervinieron el Presidente del Congreso de la República, el Ministro del Interior y de Justicia, el Gobernador del Valle del Cauca y los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán y Manuel Fernández Díaz. Las respectivas intervenciones se resumen así :

1. La intervención del doctor Luis Humberto Gómez Gallo, Presidente del Congreso de la República, se refirió a los siguientes asuntos :

El Estado de derecho y control del poder. El control judicial de los actos del Congreso de la República. El Congreso como titular de la función constituyente. Límites formales de la función constituyente del Congreso y control formal de constitucionalidad. Límites materiales al poder de reforma constitucional del Congreso. Inexistencia en la Constitución de límites materiales a la potestad de reforma constitucional del Congreso. Incompetencia del tribunal constitucional para decidir por vicios de competencia material o de fondo. El poder constituyente y el control constitucional, funciones derivada y regladas en la Constitución.

En el desarrollo de estos puntos, manifestó el interviniente preocupación por las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de límites a la competencia del Congreso para reformar la Constitución, pues tales límites no están consagrados en la Constitución, en ninguna de sus disposiciones. La competencia de la Corte corresponde a los vicios de forma, según lo consagra el artículo 241, numeral 1, de la Carta. Lo que dice esta disposición es una prueba de la restricción de la atribución a vicios en el procedimiento y confirma la incompetencia de la Corte para conocer sobre los vicios materiales de los actos legislativos.

2. El señor Ministro del Interior y de Justicia intervino en este proceso de dos maneras, así : un documento suscrito por el señor Ministro, denominado “Intervención del Ministro del Interior y de Justicia en defensa del Acto Legislativo 02 de 2004” y un documento preparado por el ciudadano Christian Fernando Cardona Nieto encaminado a defender la exequibilidad del acto legislativo.

2.1 El documento denominado “Intervención Ministro del Interior y Justicia en defensa del Acto legislativo 02 de 2004”, que consta en 49 páginas, se resume de la siguiente forma : 

Este escrito examina detenidamente los siguientes asuntos : el poder constituyente y la ausencia de límites materiales expresos para el constituyente derivado, el control constitucional de los actos de reforma de la Constitución; el procedimiento del acto de reforma.

Sobre el tema del procedimiento de los impedimentos y recusaciones, después de hacer consideraciones generales sobre este trámite, pone de presente lo que denomina el inusitado interés en dichos trámites, así como la configuración del conflicto de interés y el régimen. Explicó la improcedencia del cargo con base en que los congresistas que se declararon impedidos, una vez les era levantado el impedimento, votaron negando el impedimento de los demás y concluyó sobre la legitimidad de la votación de los impedimentos y que el Acto legislativo acusado no comporta sustitución alguna de la Constitución.

Respecto el cargo concreto de esta demanda, el trámite de los impedimentos, el señor Ministro considera que no hay precisamente un conflicto de intereses en cabeza de los parlamentarios que en representación de la voluntad popular y por amplias mayorías apoyaron el proyecto de Acto legislativo, sino la utilización artificiosa de tales figuras como reflejo del obstruccionismo parlamentario ejercido por los opositores del proyecto, para evitar su aprobación. Señala que basados en móviles políticos, los grupos de congresistas opositores al Acto legislativo encontraron en la figura de los impedimentos y las recusaciones una forma práctica de dilatar el trámite del proyecto, que se encontraba en riesgo de no concluirse, en la primera vuelta, dada la brevedad del término que va del 16 de marzo al 20 de junio. Por ello, como estrategia, pretendieron interponer, en forma indiscriminada, recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayorías que apoyaban el proyecto, pues independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de intereses desde el punto jurídico, la decisión de la recusación demoraba en la Comisión de ética 3 días hábiles, según el artículo 294 del reglamento del Congreso. Por lo tanto, con la interposición de un gran número de recusaciones contra los congresistas que apoyaban el proyecto, aunque fueran infundadas, se afectaba el quórum, y en la práctica, la Comisión o la Plenaria, terminarían aplazando la sesión respectiva hasta que la Comisión de ética resolviera, muy seguramente, en forma negativa las recusaciones, pero dada la estrechez del tiempo, con el aplazamiento, el resultado sería el hundimiento del proyecto. Intención que fue de público conocimiento.

Por su parte, las mayorías que acompañaban el proyecto de Acto legislativo utilizaron con igual rigor el reglamento y se anticiparon declarándose impedidas, aunque no existiera objetivamente conflicto de interés, dado que habiéndose presentado el impedimento no era viable la recusación, evitando la dilatación injustificada que ésta lleva.

Señala el señor Ministro que, descontentos con la fallida estrategia, los opositores del proyecto intentaron, a través del senador Héctor Helí Rojas, darle alcance jurídico al impedimento de la recusación :

“Fue así como resultó recusado el Senador Héctor Helí Rojas por otro opositor del proyecto quien fundamentó la existencia del conflicto de interés en la “animadversión” por el Presidente Alvaro Uribe, pero como en este caso en nada afectaban las mayorías para la aprobación del Proyecto por posponerse 3 días hábiles la decisión de la Comisión de Etica, estructuraron una nueva teoría : la plenaria entera del Senado debía suspender el conocimiento del Proyecto de Acto Legislativo hasta tanto la Comisión de Etica resolviera sobre la recusación, pues de lo contrario se le “violaba el derecho al voto” al Senador recusado.” (pág. 17)

Afirma el señor Ministro que esta nueva teoría es manifiestamente contraria a los principios de interpretación del reglamento del Congreso, pues mal podía prevalecer una situación de carácter particular sobre el funcionamiento propio de la colectividad del Congreso en las sesiones plenarias y de las comisiones. Esta situación se presentaría al pretender que las mayorías no incursas en el conflicto de intereses, suspendieran el trámite de un proyecto por cuenta de las situaciones individuales que se predican de algunos congresistas. Además, afirma que “si el congresista recusado en su fuero interno considera que no se encuentra impedido y que por ello no lo hizo manifiesto, aunque haya sido recusado puede, si es su convicción interna, participar en el debate y votación del proyecto mientras la Comisión de Etica resuelve la recusación contra él presentada; luego tampoco habría ninguna “violación del derecho al voto.”

Pone de presente que a ningún lado condujo esta controversia, dado que la sesión plenaria en la que fue recusado el senador Héctor Helí Rojas fue declarada inválida por la plenaria, en razón del mensaje de urgencia e insistencia que pesaba sobre otro proyecto de ley : la ley estatutaria antiterrorista.

Por lo tanto, iniciado nuevamente el estudio del proyecto, se repitió lo relativo a los impedimentos y recusaciones existentes, pero, la recusación contra el senador Rojas no fue nuevamente interpuesta. Sin embargo,  señala el Ministro, sin renunciar a su cometido, el representante Germán Navas Talero recusó verbalmente a la representante Yidis Medina, pero al haber presentado la propia representante, por escrito, el impedimento sobre el mismo asunto, éste fue radicado formalmente primero, luego no hubo lugar a tramitar la recusación.

Como esta estrategia no dio resultado, los opositores se concentraron en realizar interpretaciones al reglamento encaminadas a sustraer de las comisiones o plenarias la competencia para aceptar o no los impedimentos y así dilatar el trámite del proyecto. Según la nueva tesis, es la Comisión de ética y no la respectiva cámara o comisión, el organismo competente para la aceptación o negación de los impedimentos, teoría que soportan con los artículos 59 y 293 del reglamento. Señala que esta interpretación que es hábil pero errónea.

Explica que la ley no le atribuye a la Comisión de ética la competencia para decidir los impedimentos presentados. A esta Comisión le corresponde la aceptación o rechazo de las recusaciones, por el contrario, no le corresponde pronunciarse sobre los impedimentos. Al respecto, afirma que existe abundante jurisprudencia que clarifica el punto de conformidad con los artículos 292 y 294 del reglamento, y cita la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, de fecha 3 de septiembre de 2002, radicación PI-044.

Manifiesta que como a los opositores del proyecto no les prosperó su tesis, se dedicaron a promover la teoría según la cual los congresistas que se declararan impedidos no podían participar en la decisión de los demás impedidos, con lo que se pretendía que de manera exclusiva les correspondiera a ellos la decisión sobre la habilitación del quórum decisorio. Fue lo que denominaron “el carrusel de la felicidad”, que no es otra cosa que la regla procesal según la cual no existe impedimento para decidir el impedimento. Sólo a manera de ejemplo menciona los casos en que los miembros de la Corte Constitucional han sido recusados y la decisión de negar la recusación ha sido adoptada por los demás magistrados, igualmente recusados : Auto 80A de 2004.

Señala que inclusive, ya terminados los 8 debates y aprobada el acta de conciliación por la plenaria, uno de los representantes opositores pretendió recusar a todos los parlamentarios que en su oportunidad se habían declarado impedidos y les había sido negado por la Corporación, alegando que en la plenaria han debido nuevamente plantear los impedimentos, que consideraba cada etapa del proceso independiente. Esta tesis no prosperó porque el proyecto en su esencia es el mismo.

Sobre la presunta configuración del conflicto de intereses con ocasión del trámite del Acto legislativo, puso de presente que aun cuando la figura del conflicto es ajena al juicio de constitucionalidad, resulta pertinente retomar lo dicho por el Consejo de Estado sobre los elementos esenciales de este conflicto, entendido como la concurrencia objetiva del interés particular del congresista y el interés público. Si no se da alguno de los elementos, no hay conflicto de intereses. Así es el criterio del Consejo de Estado plasmado en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de abril de 2004, Rad. 1572, y en otros pronunciamientos como son las sentencias del 4 de agosto de 1994, Rad. AC-1422; sentencia del 15 de marzo de 1996, Rad. AC-3300.

Señala que de acuerdo con el artículo 285 de la Ley 5 de 1992 y 40 de la Ley 734 de 2002 –código disciplinario único, el interés debe ser directo, particular y actual. Y en el evento de la reelección presidencial, se trata de una simple expectativa futura, por consiguiente, no se presenta el conflicto de intereses. Por otra parte, el régimen de conflicto de intereses, con sus correlativos deberes y sanciones, es propio de la condición de congresista como tal y no de la formación de la ley y los actos legislativos.

Afirma que es legitima la votación de los impedimentos, es decir, la de los congresistas que se declararon impedidos, pues una vez levantado el impedimento, podían votar el de los demás. Explica que la preceptiva legal del Código de Procedimiento Civil según la cual no hay impedimento para decidir impedimento, es clara y así se reguló el tema de la votación de impedimentos durante el trámite del Acto legislativo, dado que es la norma a aplicar por remisión del Reglamento, en el artículo 3 de la Ley 5 de 1992.

Por consiguiente, es el artículo 151, inciso cuarto, del C.de P.C., la disposición pertinente. Explicó que “la votación de los impedimentos de otros congresistas, por parte de quienes a su vez se declararon impedidos no sólo no es irreglamentaria, sino que goza de pleno respaldo legal, al no existir impedimento para decidir impedimento de acuerdo con las normas del procedimiento civil aplicadas.” (pág. 26)

Observó, además, que este criterio lo siguió la Corte Constitucional al resolver la recusación contra todos los magistrados en el auto 80 A de 2004.

De otro lado, recuerda que el trámite de los Actos legislativos se surte dentro de plazos perentorios, que no pueden sobrepasar dos periodos consecutivos ordinarios, lo que implica que los desarrollos legales deben interpretarse armónicamente. De allí que no es legítimo pretender aplicar procedimientos contenidos en otros ordenamientos, que reconozcan la suspensión del proceso para la decisión de los impedimentos, pues en este proceso no hay lugar a la restitución de términos ni prorroga del plazo constitucional.

Para el señor Ministro es improcedente la acusación según la cual la votación de los impedimentos, negándolos, no elimina el conflicto de intereses, y se refiere al contenido del cargo expuesto por el demandante, en el que reprocha que en el trámite de los impedimentos se hubiere aplicado el reglamento del Congreso. Califica de paradójica la acusación, pues, es un contrasentido que sea, en palabras del demandante, ilegal aplicar el régimen legal para el trámite de los impedimentos. Por el contrario, explica que la irregularidad se ocasionaría al no aplicar la norma que regula de manera expresa y clara el trámite, y que se encuentra en el reglamento del congreso.

En relación con la sustitución de la Constitución, para el señor Ministro no es cierto que con la expedición del Acto legislativo se atente contra la estructura fundamental y esencial de la Carta. Se remite al análisis del contenido del Estado social de derecho, a la jurisprudencia y a la doctrina que caracterizan esta clase de Estados, para concluir que no se ha sustituido, ni tampoco ha desaparecido la responsabilidad estatal, ni la separación de poderes, ni se sustituyó el régimen político.

Tampoco es cierto, como se dice, que se viole el principio de igualdad. No se puede afirmar, sin ofender la libertad de los ciudadanos, que la posibilidad de reelegir al gobernante en ejercicio determine per se que los electores vayan a reelegirlo, pues parte del error de considerar que no habrá más candidatos. La elección de una persona para un segundo periodo presidencial se produce por la preferencia que expresen los ciudadanos libremente a través del sufragio. El Acto legislativo prevé que la participación del Presidente y del Vicepresidente en las campañas electorales sólo puede darse desde los 4 meses anteriores a la primera vuelta de la elección presidencial y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso que la hubiere. Se prohíbe también la utilización de bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal en los términos de la Ley Estatutaria. Además, el Acto legislativo establece expresamente la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia.

Ante el argumento de que el gobierno utilice el poder para su propio partido o movimiento, esta posibilidad no se resuelve hoy con la prohibición de la reelección. Se trata de un tema que no ha sido pacífico y se remonta a lo que ha sucedido en Alemania y cómo lo ha estudiado la doctrina.

El señor Ministro alude a que los límites constitucionales se encuentran en los derechos a la libertad y la igualdad considerados no sólo en la Carta Política sino de manera específica en el acto acusado.

Por ello, explica que :

“con la sola expedición del Acto legislativo 02 de 2004 no se propicia la perpetuación en el poder y los problemas de índole práctica que pudieran derivarse de la posibilidad de utilización indebida del poder con fines reelectorales no constituyen un argumento pasible de ser invocado en sede constitucional.

Una segunda reflexión derivada del trámite del acto acusado corrobora lo dicho anteriormente.

Durante los ocho debates que terminaron con la expedición del Acto legislativo 02 de 2004 no obstante se presentaron numerosos argumentos en contra de la reelección, la mayoría calificada que exige el ordenamiento superior para reformar la Carta, al votar favorablemente el proyecto, acogió las razones que se presentaron en las ponencias para las plenarias a favor de la ampliación de las posibilidades democráticas, de permitir un mayor control político ciudadano, de abrir un espacio a la posibilidad de una mayor continuidad en políticas y planes de acción y transformar visiones cortoplacistas en el ejercicio de la política.

Adicionalmente, el consenso mayoritario coincidió en que excluir al actual mandatario de los colombianos de un derecho que se (sic) está consagrando de manera general y hacía el futuro carece de un fundamento, razón por la cual si la reelección se abre como nuevo espacio democrático, esta posibilidad debe beneficiar a todos los posibles competidores incluyendo al gobernante en ejercicio.

En contra de lo que afirma el demandante, el Congreso de la República al aprobar el Acto Legislativo 02 de 2004 lo hizo porque la mayoría de sus integrantes llegó a la convicción de que permitir la reelección presidencial constituye no solo un avance para la democracia, y una ampliación en el ejercicio de la soberanía popular y de los derechos políticos consagrados en la Constitución, sino también una nueva forma de ejercicio del derecho político definido en el artículo 40 de la Constitución Política, que se ajusta a los objetivos –mencionados por la Corte- que caracterizan el desarrollo de tal derecho. Se pueden mencionar entre ellos : una mayor apertura (mayor acceso) en el proceso de toma de decisiones políticas, en este caso, en lo relativo a la conformación de la rama Ejecutiva del Poder Público; el establecimiento de nuevas posibilidades para que los ciudadanos ejerzan un control político frente a los elegidos, en este caso, frente al presidente en ejercicio o ex presidentes cuando aspiren a la reelección; y la ampliación de los canales de expresión de los ciudadanos, al permitir que estos últimos se manifiesten sobre los resultados de una gestión de gobierno.

También tuvo en cuenta el Congreso que no se puede desconocer que una reelección consecutiva debe ir acompañada de previsiones que eviten un eventual anquilosamiento del poder o conductas de abuso frente a los recursos públicos y por esta razón, se previó expresamente :

1. Permitir la reelección sólo por un periodo adicional, sea este consecutivo o no y

2. El principio de igualdad entre los candidatos a la Presidencia de la República” (pág. 44)

Por otra parte, el señor Ministro señaló que si bien el demandante manifestó un gran malestar con la expedición del Acto legislativo, no expuso las razones objetivas y jurídicas de la inconformidad y, como lo ha dicho la Corte, el sólo descontento del ciudadano con la disposición acusada no es  argumento suficiente para que operen los mecanismos de control constitucional, los cuales requieren un elemental soporte argumentativo : sentencias C-955 de 2000, C-005 de 2002, C-1516, 1544 y 1552 de 2000.

En consecuencia, dice el señor Ministro, como el actor no presentó las razones claras, ciertas, especificas, pertinentes y suficientes, ni existe correspondencia ente el cargo y la norma demandada, y los argumentos no recaen sobre las normas cuestionadas sino sobre desarrollos o aplicaciones de ellas, los cargos sobre la vulneración de los fundamentos del Estado social de derecho y del principio de igualdad no deben prosperar.

Explica, además, que no es cierto que con la expedición del Acto legislativo 02 de 2004, el Congreso excedió su competencia al ejercer una función diferente a la que le atribuyen la Constitución y la ley, ni que al introducir la posibilidad de reelección efectuó un cambio estructural que sólo podía llevar a cabo el constituyente primario. El actor parte de un error al considerar la existencia de prohibiciones intangibles en la Constitución, entre las cuales estaría la prohibición absoluta de la reelección del Presidente como fundamento del Estado.

Al respecto, se remite a lo dicho en la sentencia C-551 de 2003, sobre la no existencia de cláusulas pétreas, lo que indica que carece de fundamento el cargo del actor.

También señala la discusión que sobre el tema se dio en la Asamblea Nacional Constituyente, donde se presentaron argumentos a favor y en contra de la reelección, triunfando la tesis basada en evitar las posibilidades de vulneración de los derechos y libertades y el abuso de poder, lo que significa que no fue la reelección en sí misma lo que el constituyente consideró odioso, sino el posible abuso de poder. Por ello, mientras el fin perseguido mantenga su presencia en los nuevos enunciados de los incisos 2 y 3 del artículo 127, 152 y 197 de la Carta, incorporados mediante el Acto legislativo acusado, no puede afirmarse que se hubiere sustituido la Constitución vigente.

Si el Estado social de derecho es una forma de organización fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general, la reelección no contradice en nada los objetivos que conforme a los principios y valores constitucionales legitiman le ejercicio de la autoridad al tiempo que fija sus límites.

El concepto de interés general contenido en el artículo 1º de la Carta es un valor general y abstracto que se cristaliza en cada caso concreto, a través de la acción de las autoridades, quienes deben intentar armonizar el interés general con los derechos de los particulares y, en el caso de que no sea posible, deberán ponderarlo teniendo en cuenta la jerarquía de valores propia de la Constitución.

Por ello, la posibilidad de reelegir un gobernante en ejercicio e inclusive la efectiva reelección no modifican los principios y valores constitucionales ni el principio de legalidad que deben presidir la actuación de lo servidores públicos y por consiguiente, no sustituyen la Carta.

Finalmente, concluye esta intervención el señor Ministro señalando que el actor no presentó ningún argumento destinado a demostrar que el Acto legislativo vulnere la Constitución. Explica lo siguiente :

“En síntesis, el actor no presenta ninguna razón destinada a demostrar que las normas contenidas en el Acto legislativo 02 de 2004, presenta una oposición objetiva y verificable con los artículos constitucionales que el actor considera vulnerados. En estas condiciones, los argumentos con base en los cuales el actor defiende la tesis de incompetencia del Congreso par expedir el acto acusado no resultan claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, ni existe correspondencia entre el cargo y la norma demandada, y los argumentos no recaen sobre las normas cuestionadas sino sobre desarrollos o aplicaciones de ellas.” (pág. 48)

2.2 Respecto del concepto que acompañó el señor Ministro del Interior y de Justicia, suscrito por el ciudadano Christian Fernando Cardona Nieto, que obra en 17 páginas, se resumen así los principales aspectos :

Un acto legislativo sólo puede ser revisado por vicios de procedimiento, por cuanto al expedirse el acto legislativo surge a la vida jurídica una norma igual a las demás normas constitucionales no reformadas, ni modificadas, sin que se pueda establecer que tienen índole de carácter inferior.

Observa que la tesis de la Corte Constitucional sobre la competencia y límites al poder de reforma del Congreso, contenida en la  sentencia C-551 de 2003, fue atemperada por la misma Corporación en la sentencia C-1200 de 2003. Considera que no existiendo jerarquía superior de las normas que integran el bloque de constitucionalidad frente a las normas constitucionales, el análisis se debe centrar a saber si se desconocen o no los principios democráticos, dejando a salvo la competencia del Estado Colombiano para regular esas materias bajo una óptica distinta y los principios democráticos, de lo contrario “sería decir que nuestra regulación interna debe ser igual a las normas del bloque de constitucionalidad, lo que sería tanto como decir que nuestras normas estarían supeditadas o subordinadas o que el bloque de constitucionalidad tiene la virtualidad de sustituir nuestras normas constitucionales y que en esa materia hemos hecho los colombianos dejación de nuestra soberanía.”

Explica que la reelección no elimina, sustituye, ni suprime ningún derecho de la Constitución, ni de las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, por el contrario, reafirma el más importante de los principios democráticos, que es el derecho a elegir y ser elegido. No contraría los derechos de la minoría. Además, se apoya en otro principio esencial de la democracia, que es el derecho de las mayorías para escoger el gobierno y la persona que lo dirigirá. Lo que corresponde al principio de libertad, que se expresa en el derecho del pueblo para rechazar o premiar al gobernante de turno, lo que redundará en mayor responsabilidad en el ejercicio del poder, que perdurará más del mandato de 4 años. Por consiguiente, la figura de la reelección atempera y moderniza la Carta.

Sobre los alegados vicios de procedimiento señala que no se presentaron y así lo debe decir la Corte si se atiene a los precedentes jurisprudenciales. Se detiene a examinar un punto jurídico, que tiene que ver con el reglamento del Congreso, la Ley 5 de 1992, por cuanto supuestamente una infracción al reglamento daría lugar a declarar inexequible el acto legislativo.

Considera que se podría afirmar que el reglamento del Congreso para efectos del juzgamiento del trámite de las leyes tendría un rango constitucional, sin embargo, habría la inquietud si sería viable efectuar ejercicios analógicos para fijar y determinar las competencias del Congreso y el procedimiento adecuado. Analizó las distintas posibilidades, y concluyó que en muchas de las demandas contra el Acto legislativo se pretende que la Corte vaya más allá y que su pronunciamiento la convierta en titular de un poder constituyente, que no tiene.

Señala que las figuras de los impedimentos y recusaciones buscan que un funcionario judicial o administrativo decida de manera imparcial y justa al respecto, para lo cual la ley ha señalado unos supuestos que permiten concluir que el funcionario o juez que se encuentre en una de estas causales no habrá de proferir un fallo imparcial.

Explica que los parlamentarios, por esencia, siempre representan un interés parcializado, lo que les permite tener un pensamiento pluralista y divergente en el Congreso, por consiguiente, la presentación de las recusaciones nunca debió ser siquiera tramitada “y no escondía detrás de ella, sino un ánimo de entrabar y entorpecer el trámite legislativo, pues con este expediente lo que se pretendía no era la imparcialidad de los senadores, sino el hundimiento del proyecto. Lo curioso de este debate que se presenta es el ropaje del todo equivocado, por lo que el mismo debe ser rechazado.”

3. Intervención del señor Gobernador del Valle del Cauca, doctor Angelino Garzón. Pide a la Corte que al fallar las diferentes demandas contra el acto legislativo “se establezca que al igual que el Presidente y Vicepresidente; los gobernadores y Alcaldes tengan la posibilidad de presentar su candidatura para el cargo de Presidente de la República con las mismas garantías y requisitos.”

El señor Gobernador fundamenta su petición en el artículo 13 de la Constitución, que consagra el principio de igualdad, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, transcribiendo apartes de las sentencias C-410 de 1994, T-530 de 1997, C-384 de 1997, entre otras.

Se pregunta el interviniente si el Presidente y el Vicepresidente que fueron elegidos popularmente por un período determinado pueden presentar su candidatura para el cargo de Presidente y Vicepresidente, por qué no lo pueden hacer los Gobernadores y Alcaldes que también pertenecen al ejecutivo y fueron elegidos popularmente. No puede haber norma constitucional o legal que dé esta clase de privilegios a unos y se las niegue a otros.

4. El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán le solicitó a la Corte declarar inexequible el acto legislativo acusado, por vicios acaecidos en el trámite y en la decisión de los impedimentos advertidos por varios Congresistas, durante la discusión del proyecto.

Explica que durante la primera vuelta del trámite, varios representantes a la Cámara manifestaron ante la plenaria estar impedidos por razón de conflictos de intereses, por varias causas, principalmente, la de tener parientes en el Gobierno, lo que potencialmente los favorecería de aprobar una reelección del régimen que había realizado tales nombramientos.

Tales impedimentos, habiéndose fundado en conflictos de intereses, debieron haber sido decididos o resueltos por la Comisión de ética del Congreso, según el artículo 59 de la Ley 5 de 1992. No obstante el claro contenido de esta disposición, en la plenaria de la Cámara, en vez de ordenar que los impedimentos se remitieran a la Comisión de ética, se decidió someter a votación el punto contrariando la disposición legal.

En su opinión no se trató de un acto desprevenido, sino de “una calculada maniobra para salvar el proyecto de acto legislativo, pues de haberse tenido que surtir la intervención de la Comisión de Etica, ello, habría implicado dilación en el trámite en curso, y su más seguro naufragio, atendida la consideración de que los actos legislativos han de tramitarse en dos legislaturas.”

En consecuencia, se produjo un vicio insalvable que no que no puede ser enmendado. Corresponde a un vicio de forma y se traduce en la circunstancia legal de que los impedimentos no fueron resueltos por quien era el órgano competente para ello, y a pesar de tan flagrante falta se continuó el trámite hasta el final.

Por consiguiente, como esta situación no puede remediarse de ninguna forma, pide como ciudadano, que se declare la inexequibilidad del Acto legislativo demandado.

5. En este proceso intervino también el ciudadano Manuel Fernández Díaz al adjuntar una ponencia titulada “La reelección como mecanismo de participación democrática”, en la que se remite a hechos históricos y afirma que la reelección es un mecanismo para fortalecer las instituciones democráticas, que pertenece a la esfera de al soberanía popular y es compatible con el sistema presidencialista.

V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El señor Procurador General de la Nación, en concepto Nro. 3855, recibido en la Corte el día 5 de julio de 2005, le solicitó a la Corte hacer las siguientes declaraciones respecto del acto legislativo acusado :

“1. Declararlo EXEQUIBLE por ausencia de vicios de competencia, dado que no se violaron  los límites materiales de reforma de la Constitución, salvo en lo que hace el inciso final del artículo 4 del Acto legislativo 2 de 2004, según el cual “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses”, que es INEXEQUIBLE.

2. Declararlo INEXEQUIBLE por cuanto se vulneró el trámite previsto en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, para la formación de los actos legislativos y con ello, se configuraron vicios insubsanables.”

Respecto de este concepto, hay que señalar que abarca más cargos que los que son objeto de la acusación sub exámine.

En efecto, en el presente caso, el demandante circunscribe la acusación a los siguientes puntos : vicios de forma respecto del trámite de los impedimentos de los congresistas; y, la falta de competencia del constituyente derivado para la expedición del Acto legislativo acusado.

Por consiguiente, en el presente expediente sólo se transcribirá el concepto del señor Procurador en lo relativo a estos dos puntos, así :

1. Sobre los impedimentos :

“10. De los impedimentos

10.1. Encuentra el Ministerio Público que el trámite de los impedimentos presentados y dirimidos en el Congreso con ocasión de la discusión y aprobación del Acto legislativo 02 de 2004, debe ser analizado a fondo por considerar que es un tema que no ha sido desarrollado plenamente por la jurisprudencia constitucional ni contenciosa administrativa y que por comprometer valores y principios como el de transparencia, voluntad democrática y debido proceso, merece ser analizado en este caso, máxime cuando la mayoría de las demandas ciudadanas se circunscriben a poner en tela de juicio esta circunstancia.

10.2. Naturaleza jurídica de los impedimentos y los conflictos de   intereses

10.2.1. El impedimento es una institución de naturaleza procesal mediante la cual por un acto unilateral y voluntario el funcionario afirma que se encuentra incurso en alguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución o en la ley o que carece de la capacidad subjetiva para participar en determinado asunto porque encuentra que existen situaciones que obstaculizan o imposibilitan su independencia e imparcialidad (conflicto de intereses) y, por lo tanto, solicita ser apartado del conocimiento del mismo.  Así, en tratándose del conflicto de intereses, el trámite de impedimentos y recusaciones tiene como objetivo establecer si en determinado asunto se mezclan el interés privado y  el público, demostrando cual fue el interés dominante para evitar que la decisión sea motivada por el interés particular en detrimento del interés público (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación No.1572. Consejero Ponente. Doctor  Flavio Rodríguez Arce, abril 28 de 2004).

En relación con los miembros del Congreso de la República, las figuras de los impedimentos y las recusaciones son tan relevantes como en el caso de los administradores de justicia, pues además de estar sometidos a los principios que rigen la función pública (artículos 6o y 123), los miembros de las corporaciones públicas, como representantes del pueblo, están comprometidos frente a la sociedad y ante sus electores a garantizar la observancia de los deberes propios de su dignidad, la cual exige que su actuar se enmarque únicamente dentro de los parámetros de la justicia y el bien común (artículo 133 de la Constitución), lo que implica a su vez que la función legislativa se ejerza con plena autonomía e imparcialidad de forma que su investidura no se aproveche para obtener beneficios de tipo individual para favorecer o patrocinar los intereses personales del parlamentario, de su cónyuge o compañero permanente o de sus parientes más cercanos o de sus socios.

Si bien es cierto, la Constitución garantiza la inviolabilidad de los Congresistas por las opiniones y votos que éstos emitan, también lo es que, en aplicación de los principios que rigen la función pública éstos están obligados antes de ejercer su función, a analizar y dar a conocer la situación que puede afectar la transparencia de su decisión, por mediar intereses personales  y no el general que se predica de su función. 

En efecto, cuando en la Asamblea Nacional Constituyente se analizó este punto, y se acordó señalar una sanción para los congresistas que, pese a tener interés personal en una decisión, no lo pongan en conocimiento de la célula legislativa correspondiente y participen en la discusión, señaló:

“Objeto. Evitar que el congresista ejerza sus funciones para favorecer intereses distintos al bien común o que la imparcialidad de sus raciocinios se distorsione por motivaciones de orden personal o particular”.

“Planteamiento general: el congresista que considere qué intereses personales suyos pueden ser afectados por un proyecto que se discute debe declararse impedido para participar en las deliberaciones y con mayor razón cuando sea sometido a votación. Si no lo hace voluntariamente, cualquier persona con conocimiento de causa debe recusarlo”.

“Presupuestos básicos: como en su mayoría son condiciones eminentemente subjetivas, el planteamiento debe ser general, librado a la responsabilidad y rectitud de cada uno, aunque

 para efectos de la posibilidad de recusar sí sería necesario enumerar algunas causales, como por ejemplo, haber representado en tiempo reciente intereses que puedan verse afectados por la decisión legislativa”.

10.2.2. El artículo 182 de la Carta Política les impuso a los parlamentarios el deber de poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.  No obstante, el texto constitucional no puntualizó el concepto y alcance de la figura, ni se previeron los hechos, circunstancias o situaciones que la configuran, asunto que defirió al legislador al  señalar que “La ley determinará lo relativo con los conflictos de intereses y las recusaciones”. Por su parte, el artículo 183 ibídem, advierte que el congresista perderá su investidura por violar el régimen de conflicto de intereses.

10.2.3. En el Reglamento Interno del Congreso de la República, (artículos 286 a 295 de la Ley 5ª de 1992) se reglamentaron algunas particularidades del conflicto de intereses, verbigracia, la aplicación, el registro de intereses privados, el término de inscripción, la publicidad del registro y su modificación; la declaración, comunicación y efectos del impedimento, y la recusación y en el artículo 16 de la Ley 144 de 1994 se consagró una causal específica de dicho conflicto que les exige a los miembros del Congreso comunicar por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Cámara, los servicios remunerados que hubieren prestado en el año inmediatamente anterior a la elección, a gremios o personas de derecho privado, sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso.

10.2.4. En este orden, el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, dispone:

“Aplicación.  Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.”

10.2.5. El artículo 287 se refiere a los aspectos económicos de orden privado, señalando que en las Cámaras deberá llevarse un libro de registro de intereses privados, en el cual los congresistas deben consignar la información relacionada con su actividad privada, en donde deben consignar la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares y la participación en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro en el país o en el extranjero.

En el mismo sentido, los artículos 268 numeral 6º, 291 y 292 señalan que todo congresista debe declararse impedido para conocer y participar de algún proyecto o decisión, cuando observe la configuración de un conflicto de intereses.

10.2.6. De acuerdo con la anterior normativa, en principio puede llegarse a pensar que  la Ley 5ª no es clara en cuanto a la configuración del conflicto de intereses porque no se ocupó de reglamentar los hechos, circunstancias o situaciones que dan lugar al mismo. No obstante ser ello así, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia AC3300 del 19 de marzo de 1996, expreso que “no es necesario, ni conveniente, que exista una tabla legal de conductas éticas, que supongan una adecuación típica, para efectos de poder juzgar acerca de la presencia de un conflicto de interés de orden moral. Basta la consagración genérica tal como se formula en el artículo 182 de la Constitución o como se plantea en el 286 de la Ley 5ª o como se estructura en la causal primera de impedimento consagrada en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil”. Así, “Tampoco es admisible el argumento de que sólo en la medida en que el legislador tipifique unas prohibiciones precisas de carácter ético podría deducirse impedimento moral. Esto último equivaldría a aceptar que en materia de conflicto de interés de los Congresistas impera la ética de que todo está permitido”.

Y sobre el conflicto de interés señaló en el mismo fallo que éste “surge o se presenta cuando según la ley “exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera (al Congresista), o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho”. Se trata, evidentemente, de una razón subjetiva que torna parcial al funcionario y que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen. Desde esta perspectiva, el conflicto de intereses es automático y su declaración es imperativa, kantianamente hablando.” Así mismo, en sentencia AC-33301 puntualizó el Consejo de Estado que “el conflicto de interés no implica que el interés particular vaya en contravía del interés general, basta la coexistencia de intereses”.

10.3. Trámite de los impedimentos presentados con ocasión del debate y votación del Acto Legislativo 02 de 2004

10.3.1. En primer lugar, debe aclararse que el Ministerio Público no se ocupará de dilucidar si respecto de los congresistas que se impidieron para conocer del Acto Legislativo analizado realmente se configuró un conflicto de intereses, pues en el presente análisis de constitucionalidad no es relevante establecer si los impedimentos de los parlamentarios respondían a causas que evidentemente hubiesen tenido la potencialidad de interferir en su posición sobre el tema ha debatir: la reelección presidencial. Participación que en los términos de una  consulta  elevada a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por el Ministro del Interior y de Justicia no afectaba la parcialidad de quienes, pese a tener familiares en el servicio exterior, participaran en los debates y aprobación de la reforma  que introduce en el sistema constitucional colombiano la figura de la reelección presidencial.  

No obstante el criterio asumido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, lo cierto es que un gran número de parlamentarios creyó necesario presentar impedimentos por considerar que respecto de ellos se configuraba algún tipo conflicto de interés de tipo moral al participar en el debate y votación del Acto Legislativo.

10.3.2. Así las cosas, independientemente de si los Congresistas estaban o no impedidos, importa para efectos de resolver los cargos de la demanda, determinar: i) La competencia para conocer de los impedimentos; ii) La forma como deben votarse los impedimentos y, iii) la incidencia de la forma como se tramiten y voten los impedimentos en relación con un proyecto de ley o reforma constitucional.

10.4. De la competencia para conocer de los impedimentos

10.4.1. Tal y como consta en las Gacetas del Congreso números 216 de 20 de mayo de 2004, 312 de 25 de junio de 2004, 227 de 28 de mayo de 2004, 369 de 21 de junio de 2004, 392 de 28 de julio de 2004, 04 de 25 de enero de 2005 y 44 de 14 de febrero de 2005, todos los impedimentos presentados por los senadores y los representantes fueron decididos de plano por las comisiones y las plenarias respectivas y en ningún caso la Comisión de Ética conoció los conflictos de interés que motivaron a los parlamentarios a declararse impedidos.

10.4.2. De conformidad con lo anterior, es necesario analizar si los impedimentos por conflicto de interés podían ser discutidos y resueltos por las comisiones y las plenarias sin que fuese necesario un estudio  previo por parte de la Comisión de Ética. Al respecto conviene detenerse en el análisis del procedimiento que prevé la Constitución y la ley para los impedimentos.

10.4.2.1. Deber de apartarse del conocimiento del asunto cuando el congresista observe la existencia de un conflicto de intereses: El artículo 182 de la Constitución señala que los congresistas deben poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. 

En el mismo sentido el artículo 286 del Reglamento del Congreso prevé que cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho los congresistas deberán declararse impedidos de participar en los debates o votaciones respectivas. 

10.4.2.2. Comunicación del impedimento: el artículo 292 del Reglamento señala que ““”Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento”.

10.4.2.3. Decisión del impedimento: El artículo 59 señala que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

Por otra parte, el inciso final del artículo 59 de la Ley 5ª prevé que “Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento”. Y el artículo 293 de la misma normativa señala que “&$Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.

10.4.3. Así pues, de la lectura armónica de los preceptos enunciados,  puede colegirse que la decisión de los impedimentos tiene un procedimiento claro: concepto previo de la Comisión de Ética que no es obligante y la decisión por parte de la respectiva Comisión o plenaria. El siguiente cuadro, puede servir de guía para entender el procedimiento:

10.4.4. No pasa inadvertido para el Procurador General de la Nación que en el curso de las deliberaciones del Acto Legislativo acusado, se generaron divergencias entre los congresistas por la forma en que deberían tramitarse los impedimentos. Por un lado, estaban quienes  señalaban que no procedía trasladar a conocimiento de la Comisión de Ética los impedimentos manifestados, no sólo por la demora que dicho trámite generaría para el curso normal del proceso de aprobación de la reforma propuesta, sino porque el Consejo de Estado ha señalado que dicho paso no es necesario. Para fundamentar este aserto,  se fundamentan en la sentencia del 3 de septiembre de 2002, expediente 11001-03-15-000-2001-0447-01 (PI-044), proferida con motivo de una demanda de pérdida de investidura contra la Senadora Claudia Blum de Barberi.

En efecto, en varias oportunidades el Representante a la Cámara Reginaldo Montes Álvarez, señaló que “(…) en un fallo del Consejo de Estado, en una demanda de pérdida de investidura de la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi, el Consejo de Estado expresamente dijo, no es la Comisión de Ética la facultada para pronunciarse sobre los impedimentos. Y ese mismo Consejo de Estado expresamente expuso, es la Plenaria la que tiene la competencia para pronunciarse sobre los impedimentos (…)[1]”. (Resaltado fuera del texto).

En dicha sentencia y con el propósito de comentar el marco legal del conflicto de intereses señaló el Consejo de Estado:

“De tales disposiciones constitucionales y legales se infiere que el conflicto de intereses ocurre cuando el congresista sea alcanzado por alguna situación de orden moral o económico que le impida actuar sin prevención alguna, en forma objetiva e independiente, por el peso de la conveniencia o el beneficio personal o de los familiares en los grados indicados o de los socios; y que corresponde a la respectiva Cámara  decidir, en cada caso particular, sobre ese interés directo y privado en el asunto, de acuerdo con la trayectoria jurisprudencial que se recuerda a continuación.” (Resaltado fuera del texto).

10.4.5. Como puede entenderlo cualquier lector desprevenido, no es cierto que la referida sentencia del Consejo de Estado niegue  la competencia atribuida por el artículo 59 a la Comisión de Ética para conocer de  los conflictos de interés. En este caso, el Consejo de Estado simplemente señaló que a cada cámara le corresponde decidir si existe o no el conflicto de interés, cosa que es indiscutible, pero en ningún momento manifestó que los conflictos de interés no deben ser conocidos primero por la Comisión de Ética, quien debe conceptuar para que la correspondiente comisión o plenaria se pronuncie. Sencillamente, el Consejo de Estado omitió señalar ese paso previo sin que por ello pueda concluirse válidamente que un aparte del artículo 59 de la Ley 5ª de 1992 es inaplicable.

Así mismo, es necesario puntualizar que el razonamiento que efectuó el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la providencia reseñada, no hace parte de la ratio decidendi.  Es un obiter dicta, o dichos al pasar que han sido suficientemente definidos por la Corte Constitucional como “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario” que como tales no pueden ser tenidos como precedentes (sentencias SU-047 de 1999 y C-131 de 1993).

10.4.6. En relación con este punto, el Ministerio Público considera oportuno hacer un llamado de atención sobre las consecuencias que pueden derivarse de la tergiversación de los textos legales y de la jurisprudencia, pues con el ánimo de obviar lo establecido en la ley, esto es, en el inciso primero del  artículo 59 del Reglamento del Congreso,  se argumentó falazmente que una sentencia del Consejo de Estado había señalado que la Comisión de Ética no tenía competencia para conocer de los conflictos de interés, cuando ello no fue así, argumento que  indiscutiblemente influyó para que durante el trámite de los impedimentos se omitiera un paso esencial del procedimiento cual es el de poner en conocimiento de la Comisión de Ética los conflictos de intereses, para que este órgano concluyera si existía o no el conflicto.

En el mismo sentido, procede anotar que contrario a lo afirmado, la Sala Plena del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente:

“Se recuerda que los congresistas tienen el deber de dar a conocer las situaciones morales o económicas que tengan; al respecto el numeral 6 del artículo 268 de la ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, indica como uno de los deberes del congresista “Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”. Y que tales situaciones, de existir, son objeto de conocimiento administrativo ante la “Comisión de Ética y Estatuto del Congresista” y causa para que se promueva la solicitud de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en función jurisdiccional, entre otros”. (Sentencia PI-0580 del 15 de marzo de 2003) (Negrilla fuera del texto).

10.5. Durante el trámite del Proyecto de Acto Legislativo 267 Cámara, 12 de 2004 Senado, se presentaron impedimentos por conflicto de interés que no conoció la  Comisión de Ética para su estudio y que fueron resueltos directamente y de plano por las respectivas comisiones y plenarias, vulnerando el requisito de competencia en los términos del artículo 59 de la Ley 5 de 1992

10.5.1. Teniendo en cuenta que el Consejo de Estado no ha dado un alcance diferente al artículo 59 del Reglamento del Congreso del que se infiere de su tenor literal, veamos que sucedió en el Congreso de la República en relación con los impedimentos manifestados por algunos de sus miembros. Tal como consta en  la Gaceta del Congreso 392 de 28 de julio de 2004, páginas 11 a 20, la Plenaria de la Cámara de Representantes debatió y sometió a votación el tema sobre quien era el competente para conocer de los impedimentos, pues estaban las opiniones divididas entre la Comisión de Ética y la plenaria.  En efecto, en esa oportunidad fue tal la discusión a cerca de la instancia competente para conocer de los impedimentos que, en el entendido que al decidirlos en la Plenaria se estaba contrariando lo dispuesto en el artículo 59 se hizo la siguiente proposición:

“Désele traslado a la Comisión de Ética de los impedimentos presentados por los honorables Representantes, en relación con el Acto Legislativo número 12 Senado de 2004, 267 de 2004 Cámara, por ser ésta la instancia competente para resolver sobre ellos, de acuerdo al artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.

Firma: Jesús Ignacio García y Luis Fernando Duque.”

Ante dicha proposición, el Representante Alonso Acosta, quien presidía la sesión señaló:

“Me queda muy difícil someter la proposición a consideración, porque estaría violando el Reglamento.

El Reglamento es muy claro, que los impedimentos se presentan en la Sesión Plenaria, entonces, no puedo darle curso porque las recusaciones son de acuerdo al Reglamento las que se van para la Comisión de Ética, entonces, me queda muy complicado someter una proposición que es violatoria del Reglamento. El Reglamento es muy claro que los impedimentos se dan en la Plenaria de la Comisión o en la plenaria de la Corporación y deben ser decididos por ella, son las recusaciones las que se le dan el trámite a la Comisión de Ética, eso es lo que dice el Reglamento, entonces me queda muy difícil someter a votación una proposición, que no está de acorde con el Reglamento de la Ley 5ª del Congreso.”

Sin embargo ante la insistencia de algunos congresistas para que el tema fuese enviado a la Comisión de Ética,  la Presidencia manifestó:

“Quiero dejarle claro, doctor Luis Fernando Duque, que aquí la Presidencia no está prevaricando para nada, sino que está haciendo cumplir el Reglamento y es claro indiscutiblemente, que ahí habla del conflicto de intereses, en caso de las recusaciones, es muy clara. Entonces le quiero dejar esa claridad; sin embargo, no tengo ningún inconveniente que la plenaria pueda someter, pero quería dejar la constancia de la Presidencia de la Cámara.

“Entonces vamos a abrir el registro electrónico está en consideración la proposición hecha por el Representante Luis Fernando Duque.

“Si se Vota Sí, quiere decir que todos los impedimentos deben ser tratados por la Comisión de Ética.

“Si se Vota No, quiere decir que los impedimentos deben ser asumidos por la decisión de la plenaria.”  (Negrilla fuera de texto).

10.5.2. Nótese que quien presidía la plenaria de la Cámara de Representantes, se opuso a darle trámite a los impedimentos de conformidad con el artículo 59, porque según él, “los impedimentos se dan en la Plenaria de la Comisión o en la plenaria de la Corporación y deben ser decididos por ella, son las recusaciones las que se le dan el trámite a la Comisión de Ética”.  Argumento éste que como ya se vio es falso, pues si bien es cierto que los impedimentos son  decididos por la comisión o la plenaria respectiva, también lo es que antes de que ello suceda, deben ser analizados por la Comisión de Ética, cuyo objeto es precisamente ese. 

Así mismo, no entiende el Ministerio Público cuales fueron los fundamentos que llevaron al Presidente de la Cámara a señalar que el trámite de los impedimentos y de las recusaciones era diverso, para concluir que la Comisión de Ética sólo podía conocer de las recusaciones. La diferencia entre impedimentos y recusaciones no está en el órgano competente para conocer de ellos, sino en el carácter obligante de la misma, pues en el primer evento la Comisión presenta las conclusiones que le servirán a la comisión o plenaria para  decidir sobre los impedimentos, mientras que en el caso de las recusaciones dichas conclusiones son obligatorias (artículo 294 de la Ley 5ª de 1992) y como tal no son susceptibles de ser debatidas por la plenaria de la comisión o de la Corporación, mientras que en el caso de los impedimentos, la Comisión de Ética informa a las plenarias sus conclusiones para que éstas democráticamente acojan o no la decisión correspondiente (artículo 59 inciso 3º). Veamos el siguiente cuadro comparativo:

	IMPEDIMENTO	RECUSACIÓN
Procedencia	Conflicto de intereses manifestado por el Congresista (artículo 286)	Conflicto de intereses manifestado por otra persona cuando el Congresista no lo ha hecho oportunamente (artículo 294).
Comunicación	El congresista lo manifiesta por escrito ante el Presidente de la Comisión o Corporación.	Quien tenga  conocimiento de la causal de impedimento lo pone en conocimiento de la cámara legislativa respectiva, la formalidad del escrito no está prevista.
Decisión	La Comisión de Ética debe  analizar  las razones expuestas  y elabora un informe con destino a las corporaciones o comisiones respectivas,  quienes acogerán o no dichas conclusiones (artículo 59)	La Comisión de Ética mediante resolución motivada decide de forma vinculante para la comisión o la plenaria sobre ésta (artículo 294).
Efecto	Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, aceptado el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista (artículo 293).	Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, aceptada la recusación, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista (artículo 294).

10.5.3. En relación con la irregularidad en comento, obran constancias radicadas en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de junio de 2004, como la siguiente:

“Dejamos constancia de nuestro retiro temporal de la sesión en que se debate el Proyecto de Acto Legislativo 267 Cámara, 12 de 2004 Senado, para no participar en la votación de los impedimentos por considerar que el trámite dado a los mismos es violatorio del reglamento puesto que en la mayoría de ellos se evitó su debate y no se trasladaron a la instancia competente para resolverlos que es la Comisión de Ética según el artículo 59 del Reglamento. Bogotá, junio 16 de 2004, firman Jesús Ignacio García, Yaneth Restrepo, Carlos Arturo Piedrahita, Germán Aguirre, Guillermo Santos, Fredy Sánchez, Jorge Carmelo Pérez, Clara Pinillos, Barlahan Henao, Luis Fernando Duque, Guillermo Rivera, y siguen más firmas ilegibles, dejamos esta constancia Señor Presidente, porque luego de nuestro registro como asistentes a la sesión y tan pronto comenzó la votación de los impedimentos nos retiramos, por eso no aparecemos votando y ahora reingresaremos a la sesión para participar en el debate, muchas gracias.” (Gaceta del Congreso número 411 de 6 de agosto de 2004, página 83 y cinta magnetofónica No. 6). (Resaltado fuera del texto).

10.5.4. Otro argumento que se ventiló en la Comisión Primera de la Cámara fue el del Representante Jaime Amín, quien con ocasión de la recusación presentada por el Representante Navas Talero contra la Representante Yidis Medina, señaló que como la Comisión Primera es constitucional y la Comisión de Ética es legal, la primera prevalece sobre la segunda para conocer de las recusaciones y los impedimentos. (Gaceta 370 de 21 de julio de 2004).

10.5.5. Al respecto es necesario aclarar que según el artículo 53 del Reglamento del Congreso “Durante el período constitucional funcionarán, en cada una de las Cámaras, las Comisiones Constitucionales Permanentes, las Comisiones Legales, las Comisiones Especiales y las Comisiones Accidentales” cada una con un ámbito de competencia específico  y que el artículo 55 ibídem, sobre integración, denominación y funcionamiento de las Comisiones Legales, señala que “Además de las Comisiones Legales señaladas para cada una de las Cámaras con competencias diferentes, a éstas corresponderá integrar, aplicando el sistema del cuociente electoral y para el período constitucional, la Comisión de los Derechos Humanos y Audiencias, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, y la Comisión de Acreditación Documental”, con competencias propias y definidas, lo que significa que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista tiene unas funciones de rango cuasiconstitucional que no pueden ser tenidas como accesorias, ni subsidiarias y como tal,  su competencia  no puede quedar supeditada al parecer de los miembros de cada una de las células legislativas.  

No puede olvidarse que la Comisión de Ética fue concebida por el Constituyente de 1991 con el fin de brindar mayores garantías y  transparencia a las actividades del Congreso de la República, transformación ésta, que hizo parte del indudable compromiso con la materialización de la democracia en el país. En efecto, el desprestigio del Congreso de República, la falta de confianza de los ciudadano en él,  llevó al Constituyente de 1991 a consagrar un extenso catálogo de inhabilidades e incompatibilidades para quienes quisieran ocupar una curul en el Congreso de la República, así como un estricto régimen de conflicto de intereses, además de establecer una sanción severa por su inobservancia: la pérdida de investidura.

Sobre el fundamento de las figuras anotadas, la Corte Constitucional en la sentencia C-497 de 1994, manifestó:

"El especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.

"Tales normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.

"Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes

se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público".

Ahora bien, con el propósito de que las reglas constitucionales tendientes a garantizar la transparencia del Congreso adquiriesen pleno sentido, era necesario el establecimiento de un mecanismo interno que velara y asegurara su recto cumplimiento, función ésta nada más ni menos asignada a la Comisión de Ética.

Desde esa perspectiva, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-011 de 1997, en la que tuvo la oportunidad de manifestar la importante labor que desempeña la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. En esa oportunidad señaló:

“Precisamente con el objeto de incorporar dentro del ámbito del funcionamiento normal del Poder Legislativo una instancia propia de control  sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del régimen de los congresistas, en la Ley 5ª de 1992 - por la cual se expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes -, se contempló, dentro de las comisiones legales señaladas para cada Cámara Legislativa, una Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.

“La composición y el mecanismo de  integración de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista se prevé en el artículo 58 de la Ley 5ª. A su turno, en el  artículo 59 se contienen las funciones de la Comisión”.

Y más adelante señaló:

“En conclusión, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país.” (Subraya fuera de texto).

10.5.6. De lo dicho puede concluirse que:

10.5.6.1. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista es una Comisión legal del Congreso encargada de velar por el correcto ejercicio de las funciones  asignadas a este órgano, a través del estudio detallado de las circunstancias que puedan alterar la prevalencia de la justicia y el bien común de quienes lo componen. En otros términos, esta comisión tiene la importante labor de hacer prevalecer al interior del Congreso de la República, los principios de eficiencia, transparencia, igualdad, moralidad propios de la función pública, razón por la que no se puede aceptar que la  competencia de esta comisión quede derogada por el querer mayoritario de los miembros del Congreso.

10.5.6.2. La Comisión de Ética, tiene funciones expresas y claramente detalladas en el artículo 59 del Reglamento de Congreso, frente al cual no hay lugar a interpretaciones. En consecuencia, dichas funciones no pueden ser interpretadas al antojo de sus destinatarios, subestimando la importante labor que ésta desempeña en el quehacer del legislativo. 

10.5.6.3. En consecuencia, es claro que corresponde a  la Comisión de Ética conocer de todos los conflictos  de intereses, independientemente de que éstos sean producto de impedimentos o de recusaciones.

10.6. El Ministerio Público advierte que el desconocimiento de esta norma del reglamento en el Congreso de la República es frecuente, sin embargo el principio de que no puede existir costumbre contra ley cobra aquí toda su fuerza. En consecuencia, que el Congreso de la República haya querido desconocer la competencia de la  Comisión de Ética a lo largo de estos 13  años de vigencia de la Ley 5ª de 1992, no es argumento válido para aceptar la vulneración del Reglamento del Congreso.

11. De la votación de los impedimentos

11.1. Los argumentos de la demanda por este aspecto, residen en el hecho de que quienes se habían declarado impedidos para decidir y votar el proyecto de acto legislativo debieron declararse impedidos a su vez para participar en la decisión y votación de los impedimentos de los demás parlamentarios que igualmente en su oportunidad consideraron que carecían de la capacidad subjetiva para participar en el trámite del acto legislativo por recaer sobre ellos situaciones que obstaculizaban su independencia e imparcialidad, de forma que en el trámite de los impedimentos también estaba presente un conflicto de intereses al estar presente respecto de cada uno de los impedidos un interés directo en la respectiva decisión.   

11.2. Ahora bien, en relación con el problema planteado pueden darse dos posibilidades: i) la primera, que los congresistas impedidos se abstengan de votar únicamente su propio impedimento. Fórmula acogida por las presidencias de las respectivas comisiones y plenarias, en el entendido de que cada impedimento es individual y como tal debe tramitarse y, ii) la segunda, que los congresistas impedidos se abstengan de votar su propio impedimento y también todos los impedimentos presentados por causas iguales o similares. Fórmula acogida por el demandante.

11.3. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política y los artículos 286, 291, 292 y el numeral 6º del artículo 268 de la Ley 5ª de 1992,  la importancia del impedimento consiste en asegurar la imparcialidad del funcionario, quien debe separarse del asunto del cual viene conociendo cuando advierte que se configura un interés directo en la decisión porque le afecta de alguna manera o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho. En ese orden, el senador o representante que en su oportunidad considera que se encuentra afectado por una situación moral o económica que lo cohíbe para intervenir con independencia e imparcialidad debe abstenerse de participar en cualquier asunto relacionado con el debate y la votación hasta tanto el posible conflicto de intereses no sea resuelto negativamente por las instancias correspondientes.  

11.4. Indiscutiblemente la correcta discusión y votación de los impedimentos es de vital importancia, pues  dicho trámite constituye nada menos y nada más que la garantía de que el proceso democrático se llevó a cabo con moralidad, probidad, independencia, ecuanimidad e imparcialidad. Es por eso que llama la atención del Ministerio Público la ligereza con la que se tramitaron los impedimentos durante el proceso constituyente analizado. Los parlamentarios tenían dudas en relación con la instancia competente para conocer de los impedimentos y vacilaron sobre como debían votarse los mismos y dichas dudas fueron resueltas de la forma más conveniente en razón del poco tiempo con que se contaba para sacar adelante el proyecto y del quórum requerido para el mismo fin.  Es más, tan poco interés se demostró por esta figura de naturaleza ética,  que en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de junio de 2004, ante la petición de transmisión televisiva del debate, quien presidía señaló “Una vez se inicie el debate habrá transmisión de Señal Colombia. Los impedimentos no son de interés nacional, sino el debate.” (Gaceta del Congreso número 411 de 6 de agosto de 2004, página 10) 

Nada más alejado de la realidad señalar que la decisión de los impedimentos no es de interés nacional, pues no son necesarias exhaustivas lucubraciones para saber que es de interés para todos los asociados conocer que las decisiones que se adoptan en el seno del Congreso, están exentas de cualquier situación de tipo moral o económica que les impida actuar con la imparcialidad, la sensatez y el altruismo a que se comprometieron cuando fueron elegidos. 

11.5. Desde la perspectiva anotada, los parlamentarios impedidos deben  apartarse de cualquier asunto sometido a su consideración mientras esa circunstancia de tipo moral o económico no sea desestimada, pues en el entretanto existe la posibilidad de que el funcionario respectivo no esté actuando conforme a los principios que la ética pública exige.

Así, para el Ministerio Público es claro que hasta tanto la respectiva comisión o corporación no habilite al congresista para participar en el asunto, éste no puede hacer parte en la toma de ninguna decisión que tenga relación directa y concreta con éste, en este caso los impedimentos. En ese orden, el congresista que advirtió una causal de conflicto de intereses y cuya situación respecto del asunto no ha sido resuelta no puede válidamente participar en la adopción de las decisiones que tengan origen igual o similar al que lo llevó a declararse impedido. Es por ello que el Procurador General considera que un congresista no puede participar en la votación de los impedimentos de sus colegas cuando las causas del impedimento manifestado por aquel son iguales o similares,  porque esa participación, sin lugar a duda, implica que está asumiendo posición en causa propia, en tanto que su actuación, al votar esos impedimentos, estaba influida por su propia situación. 

11.6. Es necesario aclarar que no existe precepto alguno que establezca cómo y quiénes deben participar en la decisión de los impedimentos, es decir, no existe expresa prohibición de lo que se señala en la demanda como los carruseles de la felicidad. Ni en la Constitución ni en el Reglamento del Congreso se señala expresamente que los congresistas que han puesto a consideración de la Comisión o Corporación un impedimento por conflicto de intereses deben apartarse de la votación de los impedimentos de otros parlamentarios en iguales o similares condiciones.  No obstante la ausencia de norma,  lo que si es claro, es que cualquier procedimiento al interior del Congreso debe estar guiado por  la regla a la que alude el artículo 182 constitucional, en el sentido de alejarse del conocimiento del asunto cuando quiera que el Congresista advierta que sobre él recae un conflicto de interés. 

11.7. No es admisible el argumento de que la ética parlamentaria se circunscribe a las prohibiciones expresamente consagradas en la ley, porque como ya lo ha señalado el Consejo de Estado, no sólo en la medida en que el legislador tipifique unas prohibiciones precisas de carácter ético de las que podría deducirse impedimento moral y, en consecuencia, debe señalarse que desde ningún punto de vista es válido a la luz de la Constitución que si A, B y C, se declaran impedidos porque consideran que sobre ellos existe un conflicto de interés, en este caso, por tener familiares en el servicio exterior o en la administración A le diga  a B y a C que su situación no implica un conflicto de intereses y a su vez B desestime el conflicto que advirtieron A y a C y que C haga lo propio en relación con los impedimentos que A y B plantearon. 

En efecto, lo reprochable en este caso y lo que determina un tratamiento indebido de los impedimentos durante el trámite del acto legislativo analizado es que los congresistas impedidos no cumplieron con su obligación de mantenerse por fuera del asunto mientras era resuelta su situación por quienes sí estaban habilitados para decidir y con ello actuaron en causa propia, auto habilitándose frente a una condición subjetiva que tornaba parcial la respectiva decisión, lo que implicó, ni más ni menos, un trueque en las habilitaciones.

Esta situación se puso de presente durante todo el trámite del proyecto de acto legislativo. Por ejemplo, en la sesión del 11 de mayo de la Plenaria del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso 227 de 28 de mayo de 2004, la Presidencia señaló que “Si. Se  van a votar excepción de la persona que presenta el impedimento, los impedimentos son individuales, no pueden tramitarse en bloque, como quiera que cada uno presenta circunstancias de diferente tipo.” A lo que el Senador Antonio Navarro respondió: “Bueno, entonces hasta donde iban 24, 21, son por la misma causa, la causa es que hay familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, o el primero de afinidad en el Gobierno. ¿Cómo va a ser posible que cada uno absuelva a los otros 20? O que, o sea que los otros 20 absuelvan a cada uno, cuando la causa es igual, lo mínimo que se esperaría para decidir esto, es que aquellos impedimentos que tienen el mismo origen no podrán ser votados por los mismos impedidos, es lo menos que se esperaría, porque sino, se vuelve un carrusel de absoluciones que seguramente no es un procedimiento adecuado…”  

11.8. Cabe precisar que, en efecto, cada impedimento debe ser considerado de forma individual y separada porque la conducta humana admite diferentes matices, máxime tratándose de  impedimentos de orden ético, dado que éstos pertenecen al fuero interno de cada uno de los miembros del Congreso.  Pero precisamente por este aspecto, los congresistas que hasta el momento no habían sido habilitados, desde el punto de vista ético y moral, no podían decidir con plena imparcialidad los impedimentos planteados por otros parlamentarios afectados por posibles conflictos de interés emanados de causas iguales o similares a la suya.                  

12. Análisis de las irregularidades que se presentaron con motivo del trámite de los impedimentos y sus implicaciones en la constitucionalidad del acto legislativo

12.1. Corresponde determinar ahora al Ministerio Público, si las irregularidades descritas en relación con el trámite de los impedimentos afectaron el trámite legislativo del acto de reforma como se insinúa en la demanda, o si por el contrario,  tal violación de la Constitución y el reglamento no tiene la identidad necesaria para afectar las decisiones adoptadas por el órgano de representación popular. En otros términos, si este vicio es de aquellos que la Corte Constitucional ha denominado como irrelevantes en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional.  

12.2. La actividad legislativa constituye una base esencial en la estructura, organización y funcionamiento del Estado social de derecho, pues en su tarea de crear el derecho positivo, es la institución jurídica que materializa el principio democrático, hallando su objetivo principal en la representación de la sociedad, siempre, con fundamento en los valores de la justicia y el bien común.

En aras garantizar dichos valores constitucionales y para darle plena vigencia a los principios de rectitud, honestidad y moralidad sobre los cuales descansa el ejercicio de la función pública, la Constitución dispuso, entre otros,  el régimen de conflicto de intereses.  Es por ello que las instituciones procesales de naturaleza ética, -impedimentos y recusaciones- al ser figuras que buscan preservar la dignidad de la función y de los funcionarios, tienen una relación directa e inescindible con los actos que éstos producen en su ejercicio.

En efecto, si se dice que, por una parte,  los congresistas deberán actuar consultado la justicia y el bien común  y, por otra, que el objeto de los impedimentos y las recusaciones es imposibilitar que una decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público, quiere decir que una irregularidad en el trámite en el que se decide si respecto de un congresista se configura o no un conflicto de intereses compromete de manera inequívoca el fundamento mismo de la función porque quedando en entre dicho la capacidad subjetiva del parlamentario,  igualmente queda en tela de juicio el acto proferido,  pues está latente la posibilidad de que éste esté motivado por intereses distintos a los que guían la función. En consecuencia,  debe darse aplicación al artículo 149 de la Constitución, reiterado por el artículo 5º del Reglamento del Congreso,  según el cual “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.” Esto porque una de esas condiciones constitucionales es que exista transparencia en la adopción de las decisiones, razón por la que se considera que este requisito sí vulnera principios y valores caros al Estado de Derecho, máxime cuando ese régimen de impedimentos, recusaciones y conflictos de intereses fueron diseñados por el Constituyente de 1991, para devolverle al Congreso la confianza por parte de sus representados.  

13. De las recusaciones presentadas durante el trámite del Acto Legislativo 02 de 2004

Durante el trámite del proyecto del Acto Legislativo acusado en la Cámara de Representantes,  las respectivas presidencias de la Comisión y de la Plenaria, resolvieron tramitar unos impedimentos presentados por parlamentarias que habían sido recusadas con anterioridad. Así:

13.1. En relación con el trámite de las recusaciones, los hechos ocurridos en la sesión del 3 de junio de 2004 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fueron los siguientes:

13.1.1. El Representante Germán Navas Talero recusó verbalmente a la Representante Yidis Medina. 

13.1.2. La Presidencia: 1) Le pide al Representante Navas presentar por escrito la recusación contra la Representante Yidis Medina. 2) Pregunta si Yidis Medina está en el recinto. No está presente. 3) Dice que cuando Yidis Medina se presente la presidencia verá que decisión toma al respecto.

13.1.3. Llega a la sesión la Representante Yidis Medina.

13.1.4. La Presidencia señala que cuando existe una recusación, la mesa directiva la remite a la Comisión de Ética, pero que como “esta semana yo comenté cual iba a ser el procedimiento. Cuando a uno lo recusan uno puede aceptar o no la recusación. Si uno no lo acepto le toca remitirlo a la Comisión de Ética, pero si hay una recusación y la persona quiere manifestase esta mesa directiva acepta ese procedimiento. Hay un tema penal pero no nos vamos a detener en eso. Hay la posibilidad de que usted trate esa recusación como impedimento y si lo acepta así lo haremos”.

13.1.5. Interviene Yidis Medina quien dice que “pues si se trata de que me declare impedida lo voy a hacer”.

13.1.6. La Presidencia decide tramitar el impedimento.

13.1.7. Se vota el impedimento, y el resultado fue: Ninguno aceptándolo y 23 negándolo.

13.2. Los hechos ocurridos al respecto en la sesión del 16 de junio de 2004 de la plenaria de la Cámara de Representantes, fueron los siguientes:

13.2.1. El presidente señaló:

“Quiero anunciar que a partir de ahora las 4 de la tarde está abierto el pedido para presentar las recusaciones, se cierra a las 5 de la tarde, una hora para presentar recusación.

“Señor Secretario para que quede claro, que como estamos votando los impedimentos, y ya han sido presentados todos, al conocer todos los impedimentos, se pueden presentar las recusaciones respectivas, porque ya se sabe qué impedimentos han presentado, por lo tanto yo creo que ya puede abrirse el espacio para presentar las recusaciones en Secretaría”.  (Gaceta del Congreso 411, páginas 38 y 39).

13.2.2. El Representante Gustavo Petro recusó por escrito a la Representante Zulema Jattin dentro del plazo señalado por la presidencia.

13.2.3. Posteriormente, la Representante Zulema Jattin procedió a declararse impedida.

13.2.4.  Se le dio trámite al impedimento de la Representante Jattin y no a la recusación presentada por el Representante Petro.

13.3. Ahora bien, el artículo 294 del Reglamento del Congreso señala que:

 “Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la

respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.

La decisión será de obligatorio cumplimiento.”

13.3.1. El Ministerio Público encuentra que el Reglamento del Congreso es muy claro en señalar que si el congresista no comunica oportunamente el impedimento, cualquier persona que tenga conocimiento de la existencia de una causal, puede recusarlo. Así mismo, también es claro que la Ley 5ª de 1992 en ningún caso le da la posibilidad a quien preside la sesión para preguntarle al congresista recusado si acepta la recusación o si prefiere declararse impedido. 

13.3.2. Tal y como se describió anteriormente, tanto en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara realizada el 3 de junio de 2004, como en la sesión del 16 de junio de la plenaria, quienes presidían, el Doctor Tony Jozame y el Doctor Edgar Eulises Torres, respectivamente, le dieron la posibilidad en su momento, a las Representantes Yidis Medina y Zulema Jattin de declararse impedidas después de haber sido recusadas, pues ninguna de las parlamentarias comunicó oportunamente dicho impedimento.

13.3.3. En relación con las decisiones arbitrarias de las Mesas Directivas la Corte Constitucional señaló en sentencia C-816 de 2004 que:

“(…) muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisión de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minorías, el mecanismo interno de control de las cámaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisión de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las cámaras son suficientes en todos los casos, las decisiones

de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formación de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las cámaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. 

Esto explica que no sólo esta Corte sino también otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuación de esas mesas directivas como elementos que podían configurar vicios de procedimiento en la formación de las leyes. Así, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional español examinó si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados había o no incurrido en una violación del reglamento de la cámara, y si dicha vulneración podía o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrán Sierra, declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cámara de Representantes”.

13.3.4. Evidentemente, el procedimiento surtido en relación con los posibles conflictos de intereses de las Doctoras Medina y Jattin, fue irregular. Sin embargo, es necesario advertir que la irregularidad surgida con motivo del trámite de las recusaciones  en su efecto práctico no  se  constituyó en un vicio susceptible de afectar la validez del acto legislativo en análisis,  dado que no obstante la existencia de dicha irregularidad, el proyecto contó con la mayoría necesaria requerida. Es decir, el quórum no se afectó con la decisión bastante criticable que adoptó la mesa directiva en uno y otro caso.

13.4. Merece especial análisis el  caso de la Representante Yidis Medina, puesto que se dice que la irregularidad denunciada comprometió de manera directa e indiscutible la decisión de no archivar el proyecto en la Comisión Primera de la Cámara. Lo anterior, porque la ponencia positiva tuvo 18 votos a favor y 16 en contra, de modo que el voto de la mencionada parlamentaria fue decisivo en el trámite en tela de juicio y de haberse surtido la recusación tal y como lo ordena el artículo 294 del Reglamento del Congreso, inexorablemente se hubiera producido el hundimiento de la iniciativa de reforma constitucional. En otras palabras, que el quórum decisorio se conformó con motivo de una irregularidad consentida y promovida por quien presidía la sesión y por las coaliciones políticas que apoyaron el proyecto. 

13.4.1. La afectación del quórum en este caso no es tan evidente como se denuncia, pues si la recusación se hubiese tramitado en la Comisión de Ética, como lo ordena el Reglamento del Congreso de la República,  la representantes Medina no hubiera podido participar en la votación que se dio el 3 de junio, y ésta  hubiese quedado así: 17 a favor y 16 en contra. Es decir, con la participación o no de la representante Medina, la iniciativa tenía los votos mínimos que para el efecto prescribe el artículo 375 de la Constitución, dado que ese día los asistentes a la sesión fueron 34 de los 35 que conforman la Comisión Primera del Congreso de la República (Gaceta del Congreso 370 de 24 de julio de 2004), razón por la que se requerían 17 votos a favor de la reforma. 

13.4.2. Otra cosa, es que la mencionada representante un día antes de la votación hubiese anunciado su voto en contra de la iniciativa y al día siguiente la votara a favor, argumentando que el Gobierno Nacional le había ofrecido inversión social en su región, asunto éste que el Consejo de Estado analizó al momento de fallar el proceso de pérdida de investidura que se inició contra la representante por este hecho. El Consejo de Estado como juez natural de este asunto concluyó que, en ese caso,  no se había configurado el conflicto de interés por el hecho de haber votado afirmativamente la reforma (Consejo de Estado, sentencia de noviembre 9 de 2004, en el proceso de pérdida de la investidura de la representante Yidis Medina Padilla).

En estos casos queda en manos de los electores juzgar la conducta de los congresistas para determinar si su actuar realmente está en pro del  bien común  y de la justicia.

13.4.3. Del mismo modo, podría resultar reprochable desde el punto vista ético, la actitud del Gobierno Nacional, que para obtener la aprobación de esta reforma constitucional, dada sus especiales características, haya echo uso de sus facultades en materia presupuestal, teniendo en cuenta que dicha reforma podía beneficiar al titular del Ejecutivo, por cuanto éste sería el llamado a presentar su nombre para una reelección inmediata, en los términos en que estaba planteado el proyecto hasta ese momento.

13.4.4. No obstante, lo sucedido en el caso de la representante Medina, muestra algo que se sale del terreno jurídico y entra al político, en donde si bien el Gobierno Nacional puede incidir en las decisiones que adopte el Congreso de la República, éste, como cuerpo colegiado y autónomo del Ejecutivo, puede y debe decidir libremente. Ahora, si las mayorías propias de un sistema democrático, haciendo uso de las reglas en él establecidas deciden aprobar lo que a aquel le puede convenir, ello es el resultado del sistema mismo.

13.5. En ese orden, concluye el Ministerio Público que el defecto que se presentó en relación con el trámite de los impedimentos presentados extemporáneamente por las Representante Yidis Medina y Zulema Jattin y la no tramitación de las respectivas recusaciones contra ellas planteadas de conformidad con el Reglamento del Congreso, fue una irregularidad que patrocinó la mesa directiva tanto de la Comisión como de la Plenaria de la Cámara de Representantes, reprochable desde todo punto de vista, pero que no tuvo la identidad decisiva para afectar la formación de la voluntad democrática de las Cámaras, y como tal la  validez del Acto Legislativo en revisión (sentencia C-806 de 2004).” (págs de la 85 a116)

2. En relación con el cargo de la falta de competencia del constituyente derivado para la expedición del Acto legislativo acusado, el concepto del señor Procurador señala :

4. El Congreso de la República, en ejercicio de su poder de reforma no desbordó su competencia al incorporar en el ordenamiento constitucional la posibilidad de reelección del Presidente de la República

4.1. Se afirma en la demanda, que el Congreso de la República incurrió en un vicio de competencia al transgredir los límites del poder de reforma, por cuanto los efectos normativos y fácticos de la institución que prohíja el Acto Legislativo 2 de 2004,  implica la instauración de un sistema político diferente al que adoptó el Constituyente de 1991,  al cambiar radicalmente  algunos de los valores y principios que informan dicho sistema, transformar algunas de las instituciones que conforman el orden político, así como su comportamiento y generar situaciones e instituciones que trasforman de manera sustancial, el actuar político y la forma de gobierno.

No es clara la demanda en este aspecto, pues no se explica, por ejemplo, cómo la introducción de la figura de la reelección altera el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991. Y cómo esa supuesta modificación puede catalogarse como una sustitución de esa  Constitución.  

4.2 No obstante lo anterior, considera el Procurador General de la Nación que la introducción de la reelección presidencial en el sistema constitucional colombiano es una modificación al texto constitucional de la Carta de 1991, propio del poder de reforma,   más no su sustitución o subvertimiento, se analice este tema desde la perspectiva de la sentencia C-551 de 2003 o en el de las sentencias C-970 y C-971 de 2004.         

El sistema de Gobierno por el que se inclinó el Constituyente de 1991 fue el presidencial, sistema que nos viene dado desde la época de la República, implementado por primera vez en la Constitución de Cúcuta  de 1821. El sistema presidencial se caracteriza por la elección popular directa, la mayoría de las veces, indirecta en pocas, del jefe del Ejecutivo, quien es a su vez jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, para unos períodos fijos, cuya duración dependerá de la decisión soberana de cada Estado  y que oscilan entre los tres y ocho años. 

Fuera de ciertos controles políticos que se han diseñado en las Constituciones, en este sistema de gobierno el Presidente no es responsable ante el órgano de representación popular, quien no lo  puede obligar a renunciar o destituirlo, como a su vez, éste tampoco puede ordenar la disolución de aquél. En ese orden, en este sistema hay un régimen de pesos y contrapesos entre un órgano y otro, definido por la independencia y la autonomía entre uno y otro.              

Dentro de este marco, los rasgos definitorios o característicos de este sistema están dados por la elección popular del Ejecutivo y por la existencia de períodos fijos, para asegurar la alternancia del poder, principio éste básico a la democracia. 

En estos términos, la reelección o no del primer mandatario no es requisito de la esencia de este sistema, pues en algunos Estados con sistema presidencial ésta se admite y en otros no. Ejemplo típico del primer caso lo constituye el régimen de los Estados Unidos de América.

El que en la mayoría de los Estados con sistema presidencial no se admita la reelección o la reelección inmediata, no significa que ésta sea una característica esencial de este sistema. Por tanto, este argumento cuantitativo debe desecharse como fundamento para sostener que su  reconocimiento implica una desfiguración del sistema de gobierno adoptado por el Constituyente de 1991. Razón por la que este argumento no pude ser ponderado por quien ejerce el control constitucional al poder de reforma, para sostener la mutación de nuestro actual sistema de gobierno.

4.3. La figura de la no reelección del jefe del Ejecutivo dentro del sistema presidencial ha sido catalogada por algunos autores como una deficiencia de la mayor parte de los sistemas  presidencialistas pero no del sistema como forma de gobierno. Es más, los estudiosos del tema han encontrado que la prohibición de reelección, se viene dando en aquellos Estados en donde el régimen presidencial se ha deformado en presidencialista, deformación caracterizada por la concentración excesiva de poderes en cabeza del Ejecutivo. En un escrito  realizado por Juan Linz y Arturo Valenzuela publicado por la  Johns Hopkins University Press, citado por Scout Mainwaring y Mattew Soberg Shugart en “Presidencialismo y democracia en América Latina” Editorial Paidos, se señala “el deseo de restringir la reelección es en si mismo un subproducto de la concentración del poder ejecutivo en manos de una sola persona.” 

Y es precisamente en esa posible concentración de poderes en cabeza de del Ejecutivo en que se apoyan quienes afirman que se ha desfigurado los elementos definitorios de la Carta de 1991. Sin embargo, no encuentra el Procurador General de la Nación argumentos para concluir que efectivamente ello es así, máxime cuando la Constitución de 1991 se caracterizó por haber reestablecido el equilibrio entre el  Congreso y el Ejecutivo, devolviendo al primero muchas de las funciones que en vigencia de la Constitución de 1886 le habían sido disminuidas o cercenadas a favor del segundo y que con la reforma al artículo 197 de la Constitución no se alteran, como se demostrará a continuación.

4.4. Se afirma en la demanda que se ha producido una sustitución de la Constitución de 1991,  por cuanto las nuevas instituciones consagradas en el acto Legislativo cuestionado, es decir, la reelección presidencial inmediata y la permisividad  a una determinada clase de empleados del Estado para tomar parte en las actividades políticas-, determinarán un cambio de comportamiento de instituciones políticas básicas, por lo que en éstas se opera un cambio en virtud del ejercicio  del poder de reforma.

Lo anterior significa que el presupuesto de la tesis de la alteración de los principios y valores por el Constituyente derivado mediante  el Acto Legislativo 2 de 2004, es el de que la trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por lo que allí regulado subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como  el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitución  como el de la separación de los poderes públicos o el principio democrático, por el poder que en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la República.

Estamos, entonces, frente a una acusación de trasgresión del límite del poder de reforma no porque la sustitución de la Constitución provenga de las normas reformatorias  en sí mismas consideradas, sino por la aplicación anómala o uso indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por el Presidente que se candidatice para la reelección o  aquellos autorizados para participar en actividades políticas por el acto reformatorio y que antes lo tenían prohibido. Es decir, la acusación está referida más a los temores sobre cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su indebida aplicación, que en su contenido mismo.

Es cierto que la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunas ocasiones cómo las distintas aplicaciones de una norma pueden resultar contrarias al texto constitucional, pero esas consecuencias han de desprenderse de la norma sometida a control y no de las posibles aplicaciones que de ella puedan hacer los que están llamados a aplicarla o a sus destinatarios.  

De allí que se presente como prueba de la sustitución de la Carta Política, por algunos impugnadores de la reforma, los efectos normativos y fácticos que la reforma introduce inexorablemente  en el sistema político institucional que, por esa vía, deviene en otro sistema totalmente diferente.

Ello sucede, por ejemplo, en  el planteamiento según el cual  la figura de la reelección concentra el poder en el ejecutivo, puesto que el Presidente suma a su condición de Jefe de Estado y de Gobierno, de Suprema Autoridad Administrativa y de Comandante de las Fuerzas Armadas, nuevos poderes político-electorales. Recuérdese que la concentración del poder en términos de la teoría constitucional exige una serie de  requisito que no cualquier atribución que se le reconozca a un órgano pueda catalogarse como tal, Kart Loewenstein, por ejemplo, dedica un capítulo de su libro a la distribución y concentración del poder. Así, por ejemplo, las funciones del Congreso en materia legislativa, de control político y de reforma,  no fueron alteradas ni tácita ni implícitamente por la reforma en comento.

De este planteamiento se infiere que el  ejercicio de las funciones presidenciales tendrá también fines electorales, los cuales resultan ser  contrarios a los fines estatales expresamente consagrados en los artículos 2 y 365 de la Carta Política.

La alteración de principios fundamentales de la Constitución, por parte del poder de reforma, como es el principio consagrado en el artículo 2 de la Carta, artículo en el que se establecen cuáles son los fines esenciales del Estado, es sustentada a partir un supuesto que no sólo no está contenido en la norma sino que es neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma. Veamos.

Tal supuesto es el de que la reforma otorgó al Presidente de la República el “poder político electoral” modificando así los fines del Estado, fines que sólo pueden ser definidos por el  Constituyente Primario. 

Observa el Despacho que  el supuesto descrito en la  demanda presenta  una confusión entre el  derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe  de Estado, de Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad.

Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto,  que  la probabilidad  del uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que determinará la reelección del Presidente. Esto es, que será  la utilización irregular de los recursos estatales con fines electorales lo que demostrará  finalmente que la figura de la reelección comporta la alteración del principio fundamental que define las finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente derivado transgredió los límites de su competencia para reformar la Constitución.

Lo anterior nos revela que no es el contenido normativo  de la figura de la reelección la referencia de los demandantes para demostrar la subversión del orden constitucional, sino la probable ocurrencia de anomalías en el curso del proceso de elección presidencial, en donde residiría la alteración de principios fundamentales del Estado colombiano. 

Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la figura de la reelección presidencial en si misma considerada, ya que en su regulación, el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó  función electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantaran sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato, como se explicara más adelante y que se constituye en el equilibro de esta figura, y no  por ello puede hablarse de atribución de función electoral a dichos oponentes.

4.5. Tampoco puede afirmarse que se desconozca uno de los principios esenciales a los sistemas democráticos, cual es de la alternancia del poder, pues precisamente el poder de reforma se cuido en señalar que la posibilidad de reelección sólo podrá  ser por una vez,  bien de forma inmediata o discontinua, límite que como bien lo señalaba Kart Loewenstein en su Teoría de la Constitución, tiene como fin “evitar que el Presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraíce en el poder y se convierta en dictador”(negrilla  fuera de texto)      

Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los fundamentos mismos de la democracia por la implementación de esta figura, cuando serán precisamente los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto, mecanismo directo de  participación, en los términos del artículo 103 de  la Constitución, los que han de determinar si alguien distinto al Presidente-candidato ha de regir sus destinos. En otros términos, el voto popular será en últimas el que determine la eficacia, eficiencia y conveniencia de esta figura dentro del sistema constitucional.

Una de las ventajas o bondades que se le ha reconocido al sistema presidencial frente al sistema parlamentario, es precisamente la relación directa o más próxima si se quiere, que existe entre el Jefe del Ejecutivo y los electores, máxime cuando se permite la reelección de aquél, dado que será el ciudadano a través de su voto, el que juzge la gestión del Presidente-candidato y determine si lo apoya o lo veta.

Se afirma, entonces, que se genera una mayor responsabilidad de aquél frente al electorado, porque será éste el que le tome cuentas al final de su período y lo juzgue en las urnas. Esto es lo que la doctrina ha denominado accountability electoral.

4.6. En ese sentido, es pertinente aclarar aquí que no es cierto lo afirmado por algunos de los impugnadores del la figura en examen, en el sentido de que el acto reformatorio no le introduce ninguna restricción o recorte al Jefe del Ejecutivo durante la campaña electoral que él adelante, pues en el artículo 2 se establece con claridad que durante la campaña ni el Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos.

Incluso, la excepción que se hace en el acto legislativo de la prohibición antes señalada respecto de la utilización dichos recursos y bienes, esto es la excepción referida a los bienes y recursos destinados al cumplimiento de las funciones propias de los cargos de Presidente y Vicepresidente y a su protección,  está condicionada  a los términos que establezca la ley estatutaria que habrá de regular lo atinente a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia.

4.7. Así mismo, considera el Despacho que la  acusación formulada en contra de la reelección porque dicha figura altera el principio de separación de poderes, en razón a que ella dará  lugar a que parte del poder político que tenía  el Congreso se  desplace hacia el Gobierno, por cuanto los integrantes de este órgano de representación popular dejarán de ejercer el control político, al hipotecar su independencia a cambio del apoyo que reciban del Presidente candidato durante la campaña electoral, como en el caso de la acusación anteriormente analizada, le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en él contenidas.

Se afirma que la norma cuestionada que permite la participación del Presidente en política y su participación en campañas electorales durante los  cuatro meses anteriores  a la primera vuelta, fue dictada para permitirle al presidente candidato apoyar a sus amigos políticos  que aspiren al Congreso, tal apreciación  los conduce a plantear  que un Congreso así elegido no tendrá la independencia requerida para ejercer dicho control. Por esta razón, concluyen que la norma que autoriza tal participación deroga el principio de separación y de distribución  de funciones, en lo que al Ejecutivo y al Legislativo se refiere.

Pero, que el control político sea ejercido o no por el Congreso que resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a ella se le imputen  designios no previsto en su texto, sino a circunstancias de orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en política  y en campañas electorales no las contempla.

4.8. El que el Constituyente de 1991, después de una amplia discusión hubiese optado por mantener la prohibición de la reelección presidencial que igualmente estuvo presente en la Constitución de 1886, con algunas excepciones, no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de 2003) o que su instauración implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de 2004).

Precisamente el poder de reforma tiene la facultad de introducir cambios o modificaciones  a la Constitución cuando una realidad histórica determinada, sociológica lo determine. Por tanto, la reforma de la Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, tal como este Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que articule la continuidad jurídica del Estado.

Fines estos del poder de reforma que escapan del control de constitucionalidad, razón por la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto legislativo acusado.

Es decir,  el análisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control jurídico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional.  Ese control sólo se puede materializar en el campo de lo procedimental, de ahí la importancia que cobra la forma en que se produjo la modificación al ordenamiento constitucional, pues son esas complejas reglas de aprobación las que garantizan que el Congreso como poder constituido no exceda ni desnaturalice su función de poder de reforma, ni que aquellas mayorías coyunturales dispongan a su antojo de la Constitución, introduciendo modificaciones no necesarias.

4.9. El poder de reforma debe ser coherente a la hora de introducir reformas a la Constitución, pues ésta es un todo que debe ser siempre vista, aplicada y analizada en forma sistemática, de ahí la necesidad de que en ejercicio del poder de revisión que ostenta el Congreso de la República, éste analice con cuidado el ordenamiento constitucional en su conjunto para que pueda determinar con claridad los efectos que  al interior del texto fundamental puede producir la modificación que pretende introducir. Análisis  que se echa de menos en el ejercicio de ese poder en muchos de los casos.

Sin embargo, también es cierto que las contradicciones que puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí mismas dar lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos. Por tanto, no son admisible aquellos cargos que evidencian aparentes contradicciones entre la reforma que introdujo el Acto Legislativo 2 de 2004 y normas de la Constitución, que no fueron expresamente reformadas.” (págs. 13 al 24)

VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

1.  Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición contenida en una ley. 

2. Lo que se debate.

2.1 El demandante circunscribe la acusación a los siguientes puntos : vicios de forma respecto del trámite de los impedimentos de los congresistas; y, la falta de competencia del constituyente derivado para la expedición del Acto legislativo acusado.

Sobre el primero, afirma que constituye una violación que los mismos senadores y representantes que se declararon impedidos, en virtud del conflicto de intereses que habían manifestado para la aprobación del Acto legislativo, luego, en la votación para la aceptación o no del impedimento, primero se excusaban de votar en su propio caso, pero lo hacían en forma negativa en la votación del impedimento de los otros que igualmente se habían declarado impedidos. Esto vulneró el artículo 1º de la Constitución, al desconocer la dignidad humana de los restantes congresistas que sin tener impedimento manifestaron esta situación y no fueron escuchados ni por las presidencias de la Comisión ni de la Plenaria. La violación del artículo 2º de la Constitución, al no respetárseles los derechos fundamentales a tales congresistas. El artículo 6 constitucional porque a los congresistas que se declararon impedidos y después votaron, esta conducta les puede acarrear responsabilidad. El artículo 182 de la Constitución se vulneró en cuanto regula lo relacionado con los conflictos de intereses y recusaciones. También señala que se desconoció el artículo 228 ibídem al habérsele dado aplicación al procedimiento de la Ley 5 de 1992, a sabiendas del conflicto de intereses, porque se privilegió el derecho procesal frente al sustancial.

El segundo cargo, la falta de competencia del constituyente derivado, el actor se remite a lo expresado en un documento editado por la Esap, para señalar que el Acto legislativo acusado requería adelantar un trámite especial con el fin de que hubiera sido el constituyente primario el que determinara esta modificación a la Carta y no el constituyente derivado. Afirma que se atentó contra la estructura fundamental y esencial de la Constitución, a sus principios fundamentales, a sus valores axiológicos y orientación filosófica. Estima que va a propiciar situaciones autoritarias y excluyentes desde el poder. Se desconocen principios de la función pública: moralidad, eficacia, imparcialidad, consagrados en el supuesto artículo 9 (sic) de la Carta. Afirma que se viola también el artículo 13 constitucional. Y el Congreso se excedió y desconoció el artículo 121 de la Constitución, al ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley. 

2.2 Para el señor Ministro del Interior y de Justicia, luego de exponer en forma detallada lo concerniente a los impedimentos y recusaciones y explicar que no existió sustitución de la Constitución, señala que en el presente caso, los cargos expuestos en la demanda no cumplen los requisitos mínimos para realizar el examen de constitucionalidad, tal como lo ha explicado la Corte en sentencias tales como la C-1516, C-1544 y 1552 de 2000.

2.3 El Presidente del Congreso de la República se refirió a la inexistencia en la Constitución de límites materiales a la potestad de reforma de la Constitución y a la incompetencia del tribunal constitucional para decidir por vicios de competencia material o de fondo.

2.4 El señor Gobernador del Valle del Cauca solicita a la Corte que declare que la reelección es constitucional si al igual que el Presidente y el Vicepresidente, los Gobernadores y Alcaldes tienen oportunidad de presentar sus candidaturas para el cargo de Presidente de la República con las mismas garantías y requisitos. De lo contrario, se está ante la violación del artículo 13 de la Constitución.

2.5 El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán  explicó que en el trámite de los impedimentos y recusaciones no se aplicó el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, lo que generó un vicio de forma que al no poder remediarse, conduce a la declaración de inexequibilidad del Acto legislativo acusado.

2.6  El señor Procurador le solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible el Acto legislativo acusado, por vicios de trámite insubsanables presentados en su paso por el Congreso.

Se refirió, en primer lugar a la competencia del Congreso para introducir en la Constitución Política la figura de la reelección. Consideró que el Congreso de la República no desbordó su competencia, porque la figura de la reelección presidencial no desconoce principios, valores o la estructura misma de la Constitución del 91 que permita afirmar que ella fue sustituida o subvertida.

Sobre la presunta violación del principio de igualdad, el Procurador señala  que el Acto Legislativo parte de la desigualdad entre el presidente-candidato y el resto de candidatos, razón por la que considera que para que la reelección pueda tener efecto, se expida la Ley de Garantías, herramienta esencial para evitar cualquier alteración del principio de igualdad. En otros términos, la Ley de Garantías debe restaurar la igualdad que con el acto legislativo alteró.

Sobre el trámite de los impedimentos, el Ministerio Público señaló que el control de la Corte “no puede ser entendido como una simple labor notarial sobre la observancia o no de las reglas procesales, dado que en un Estado Democrático Participativo, como lo es el colombiano, los procedimientos y las formas tienen como finalidad concretar, en la realidad institucional del país, las nociones en que se cimienta ese Estado. A la Corte Constitucional le corresponde analizar con rigor el procedimiento que se agotó para el efecto, pues su observancia es lo que permite afirmar que la reforma fue el resultado de un proceso democrático y no simplemente un acto de avasallamiento de las mayorías frente a las minorías".

Señaló que del estudio cuidadoso de los cerca de 40 casetes de audio y 44 de video de las sesiones del Congreso, así como de las constancias dejadas por los congresistas, en lo que respecta al trámite de los impedimentos y recusaciones se tiene que este tema se desconoció la competencia de las Comisiones de Ética, que de acuerdo con el reglamento del Congreso, artículo 59, deben conceptuar sobre la procedencia de los impedimentos que manifiesten los Congresistas en el  ejercicio de sus funciones.

Por otra parte, el Procurador General señala que un congresista no puede participar en la votación de los impedimentos de sus colegas cuando las causas del impedimento manifestado son iguales o similares, en este caso la existencia de familiares en cargos del Gobierno, porque esa participación, implicó la adopción de una decisión en causa propia,  su decisión  estaba influida por su propio interés.

En cambio, señala que si bien el trámite de las recusaciones, existió un procedimiento irregular, por cuanto se dio la posibilidad a los recusados de declararse impedidos antes de tramitar su propia recusación, ignorándose nuevamente la competencia de la Comisión de Ética para conocer de  este tema, es irregular, no tuvo la entidad para afectar la  constitucionalidad del acto, porque él no incluyó la voluntad decisiva del Congreso.

2.7 Planteado así el objeto de esta demanda, se analizará si, como lo dice uno de los intervinientes, no existen cargos de constitucionalidad. 

3. La no exposición de las razones por las cuales el Acto legislativo viola disposiciones constitucionales y no explicar cómo se quebrantó el trámite para la expedición del mismo, conduce a una sentencia inhibitoria.

En este momento procesal, al examinar detenidamente la acusación, encuentra la Corte que el demandante no suministró las razones por las cuales el Acto legislativo es inconstitucional, pues se limitó a hacer afirmaciones generales sobre la forma como se tramitaron los impedimentos en el Congreso y, a partir de allí sacar unas consecuencias de violación de normas constitucionales que se relacionan con la situación de otros congresistas no impedidos, pero que en opinión del actor, resultaron afectados en su dignidad como personas, con ocasión de la expedición del Acto acusado.

El actor tampoco realizó el mínimo esfuerzo por demostrar cómo se dio la violación del procedimiento de los impedimentos, ni cuándo ni cómo se produjo el mismo. Ni señaló el trámite que se debió seguir y la forma como se quebrantó. Sin embargo, a partir de las afirmaciones generales que hace, llega a conclusiones de violación de normas constitucionales que no guardan la debida relación con el problema planteado, ni son las pertinentes al caso.

Las disposiciones constitucionales que estima violadas el demandando son los artículos 1, 2, 9 (sic), 13, 121, 182 y 228 de la Carta. Y, por haberse aplicado el reglamento del Congreso - Ley 5 de 1992.

Esta situación le impide a la Corte realizar el examen de fondo de la acusación contra el Acto legislativo, pues, recuérdese que la competencia de la Corporación para estos efectos, es rogada, lo que significa que sólo puede ejercer el control constitucional con base en las acciones públicas de inexequibilidad que adelanten los ciudadanos, siempre y cuando se reúnan los requisitos legales contenidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.

En efecto, echa de menos la Corte el cumplimiento de los requisitos consagrados en los numerales 3 y 4 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que dicen :

“Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado y contendrán :

“(…)

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.

4. Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, y

(…)”

Esto significa que si no se cumplen a cabalidad todas las exigencias legales, dentro de las cuales está explicar las razones por las cuales la norma acusada desconoce una o varias disposiciones de la Carta, el juez constitucional no puede llenar este vacío creando razones de su propia cosecha.

Resulta oportuno recordar que sobre las exigencias que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, la Corte, en numerosas oportunidades ha manifestado que estas exigencias hacen parte esencial del propósito que busca la propia Carta, en el control constitucional de las leyes, y, en este caso, de los actos legislativos. Ha señalado que el cumplimiento del requisito del artículo 2, numeral 3, del Decreto 2067 de 1991, le permite a la Corte desarrollar su función en debida forma, pues, delimita el campo en el cual hará el análisis de constitucionalidad correspondiente. No basta, entonces, proponer cualquier acusación para entender que el requisito en mención se ha cumplido. Es necesario que el cargo que se exponga sea claro, a efectos de que el precepto acusado sea susceptible de confrontación con los textos constitucionales que se consideran vulnerados. En la sentencia C-1052 de 2001, que reunió y sistematizó la jurisprudencia que se ha proferido sobre el tema, se señalaron los criterios mínimos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, para que pueda ser decidida de fondo, así : objeto demandado, concepto de violación, razones claras, específicas, pertinentes y suficientes.

3.4 En consecuencia, la Corte se inhibirá de proferir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad del Acto legislativo 02 de 2004.

VII. DECISION.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE :

Inhibirse de pronunciarse sobre la constitucionalidad del Acto legislativo 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”, por ineptitud sustancial de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

CON ACLARACIÓN DE VOTO

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General ad-hoc

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIA

 C-1049 DE 19 DE OCTUBRE DE 2005

(Expediente D-5702)

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, expreso mi aclaración de voto en relación con lo decidido en la sentencia C-1049 de 19 de octubre de 2005 (Expediente D-5702), por cuanto en ella se decidió estar a lo resuelto en la sentencia C-1040 de 2005, respecto de la cual salvé el voto por cuanto considero que por las razones expuestas entonces el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” para autorizar la reelección inmediata del Presidente de la República es inconstitucional en su integridad.

Fecha ut supra

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

SOBERANIA-Concepto (Salvamento de voto)

SOBERANIA-Antecedentes (Salvamento de voto)

SOBERANIA-Características (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Definición (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Características (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constitución rígida (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Garantía jurisdiccional de la Constitución (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-“Sobre interpretación” de la Constitución (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Aplicación directa de normas constitucionales (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Interpretación conforme de las leyes (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Influencia de la Constitución en las relaciones políticas (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)

DERECHO COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos (Salvamento de voto)

PROPIEDAD PRIVADA-Relación con la forma de gobierno y tipo de Estado (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad (Salvamento de voto)

CONSTITUCION Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias (Salvamento de voto)

DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites axiológicos (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites lógicos (Salvamento de voto)

MONISMO Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites implícitos/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites expresos/ PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Elementos (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Finalidad (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Límites de las mayorías (Salvamento de voto)

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto)

REGLAS DE DISTRIBUCION IGUALITARIAS-Alcance (Salvamento de voto)

ESTADO DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar reforma de valores y principios fundamentales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar violación de la igualdad/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Aplicación/LAGUNA AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Existencia de jerarquía normativa (Salvamento de voto)

IGUALDAD-Principio y derecho fundamental (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Antecedentes (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Análisis (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto)

NORMA FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Identidad constitucional implícita (Salvamento de voto)

CONSTITUCION MATERIAL-Concepto (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza del vicio de competencia (Salvamento de voto)

CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir la Constitución (Salvamento de voto)

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN CONSTITUCION DE 1991-Constituyente disminuyó poderes (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fundamental en la identidad constitucional colombiana (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE ALTERNANCIA DEL PODER EN REELECCION PRESIDENCIAL-Alteración (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteración de la distribución del poder político establecida por el constituyente (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en la elección de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Identidad material axiológica del Estado/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye la Constitución de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos (Salvamento de voto)

NORMA JURIDICA-Requisitos de validez (Salvamento de voto)

OBEDIENCIA DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios en el trámite legislativo (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación del reglamento del congreso porque ponencia se presentó antes de escuchar a los ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación de los ciudadanos en los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto)

DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por no representación en Comisión Primera del Senado (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio en el trámite legislativo al invalidar actuación por existir trámite de urgencia de otro proyecto de acto legislativo (Salvamento de voto)

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introducción de tema nuevo en segunda vuelta (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite de impedimentos, recusaciones y conflictos intereses de los congresistas que participaron en el procedimiento legislativo (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de voto)

REF.: Reelección Presidencial; acto legislativo 02 de 2004; Expedientes: D- 5645; D-5656; D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633; D-5696; D-5739; D- 5702; D-5631; D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798; D-5682.

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, pero con la claridad de siempre; me permito consignar las razones por las cuales salvo el voto, que son de dos clases: I) Por que se destruyó la constitución y II) Los vicios de procedimiento que hacían Inexequible la reelección Presidencial.