Sentencia C-1054/05

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE COMPETENCIA-Requisitos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Reglas sobre carga argumentativa

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Falta de argumentación

INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incumplimiento de la carga argumentativa propia de las demandas por sustitución de Constitución

En el presente caso el accionante, por una parte, cuestiona que se hizo prevalecer el interés particular del actual Presidente sobre el interés general; expresa, además, que el Presidente en ejercicio, a través de los consejos comunitarios, ha hecho proselitismo anticipado en pro de su reelección; agrega que los electores han sido condicionados a través de un conductismo televisivo y que no hay igualdad de condiciones para los candidatos a la Presidencia, todo o cual resulta contrario a la igualdad. Ninguno de esos argumentos se orienta a mostrar por qué y de qué manera el acto legislativo acusado habría producido en realidad una sustitución de la Constitución de 1991 y, por consiguiente, encuentra la Corte que el actor no ha cumplido con la carga argumentativa propia de las demandas por sustitución de Constitución. Con base en las anteriores consideraciones, estima la Corte que el cargo por vicios de competencia también es inepto y por ello se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto del mismo.

INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Falta de competencia/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE FONDO-Incompetencia de la Corte Constitucional

Lo que propone el demandante es una acusación por  desconocimiento material de artículos específicos de la Constitución, frente a la cual la Corte carece de competencia como se desprende de la lectura del texto de los artículos 241-1 y  379 superiores. Por tal motivo frente a esta dimensión de la demanda la Corte deberá inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo. 

Referencia: expediente D-5797

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 02 de 2004, ““Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Luis Enrique Olivera Petro

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D. C., diecinueve  (19) de octubre de dos mil cinco (2005).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.  ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro demandó el Acto Legislativo No. 02 de 2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del veintiséis de mayo de 2005, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, ordenó comunicarla al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Pontificia Universidad Javeriana, Sergio Arboleda, Nacional, de Antioquia y del Norte, para que intervinieran si lo consideraban conveniente.

Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II.      NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el contenido del Acto Legislativo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.775 de 28 de diciembre de 2004:

“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2004

Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia

y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 1o. Modificanse los incisos 2o y 3o del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

ARTÍCULO 2o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

ARTÍCULO 3o. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

ARTÍCULO 4o. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

PARÁGRAFO transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

ARTÍCULO 5o. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.

III.    LA DEMANDA

A juicio del actor, el Congreso de la República, al expedir el Acto Legislativo No. 02 de 2004, incurrió en un vicio de competencia, debido a que las reformas allí contenidas comportan la violación de derechos fundamentales reconocidos en la Carta Política y que constituyen el “alma” de la misma.

En su criterio, para adelantar una reforma como la adoptada en el acto acusado, resultaba necesario acudir al poder constituyente primario, toda vez que su introducción en nuestro ordenamiento constitucional implicaba, necesariamente, la reforma de otros artículos constitucionales que son “la médula” de nuestra Carta Política. Así, señala el actor, la reforma constitucional que se introdujo viola el artículo 1º de la Carta, específicamente con relación a la prevalencia del interés general; es contraria a los fines esenciales del Estado establecidos en el artículo 2º constitucional; desconoce el principio de soberanía popular, previsto en el artículo 3º Superior, así como el mandato contenido en el artículo 6º de la Carta, que establece la responsabilidad de los servidores públicos por sus actos; es contraria a la igualdad (Art. 13 C.P), al derecho al libre desarrollo de la personalidad, (Art. 16 C.P.), al debido proceso (Art 29 C.P.), y al derecho a elegir y ser elegido (Numerales 1 y 7, art. 40 C.P.).

Sostiene el actor que la modificación de los artículos 127, 152, 197 y 204 de la Carta, presuponía la modificación, también, de los artículos 1, 2, 3, 6, 13, 15, 29 y 40-1-7, lo cual, de ocurrir, y dado que éstos artículos contienen el “alma de la Constitución de 1991”, comportaría una sustitución de Constitución que sólo podría llevarse a cabo por el constituyente primario. Como quiera que ello no ocurrió así, sostiene el actor, la reforma de los artículos 127, 152, 197 y 204 de la Constitución, comporta la violación de los artículos 1, 2, 3, 6, 13, 15, 29 y 40-1-7 -que contienen un conjunto de principios y derechos fundamentales que tienen mayor peso específico y mayor importancia que el conjunto de los artículos constitucionales reformados-, infracciones del ordenamiento superior que “… no necesitan explicación alguna, y son vistas por todos, son proverbiales.”  Por tal motivo, el Congreso de la República carecía de competencia para aprobar el acto legislativo acusado, puesto que, de acuerdo con ejemplos de derecho comparado –cita el caso de Alemania– y de conceptos de doctrinantes nacionales como Diego Younes, es inadmisible toda reforma constitucional que afecte derechos fundamentales.          

En escrito que se adicionó oportunamente a la demanda inicial, el actor expone algunas razones por las cuales, en su criterio, la reforma acusada resulta violatoria de los referidos principios-derechos fundamentales. Así, expresa, la prevalencia del interés general sobre el particular se ve comprometida, porque el único beneficiario con la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004 es el actual Presidente de la República; no puede predicarse la igualdad de condiciones entre un Presidente que maneja un presupuesto de 300 billones de pesos y ha realizado 90 consejos comunales televisados y los demás candidatos a la Presidencia de la República; el derecho a elegir de todos los colombianos y el derecho a ser elegido de quienes se presenten como candidatos a la Presidencia de la República se han visto desconocidos porque los electores han sido condicionados a través de un conductismo televisivo como consecuencia de los consejos comunales, y para que el derecho a ser elegido sea real, los candidatos a Presidente deben salir de un mismo partidor, con igualdad de garantías, y, finalmente, se ha violado el debido proceso de quienes se presenten como candidatos a la Presidencia para el periodo 2006 – 2010 porque el actual Presidente lleva una ventaja de 90 concejos comunales en los cuales ha hecho proselitismo en pro de la reelección.    

En conclusión, el demandante considera que el Congreso se extralimitó en el ejercicio de su poder de reforma, ya que las modificaciones que se introduzcan a la Carta por esta vía, no pueden afectar materias que son el “alma” de la Constitución, lo que, en su sentir, sucedió en este caso.

IV.    INTERVENCIONES

1.      Intervención de Manuel Fernández Díaz

El ciudadano Manuel Fernández Díaz intervino en el trámite de la acción, solicitando a esta Corporación, se tuviera en cuenta su ponencia titulada “La Reelección como mecanismo de participación democrática”. Los apartes relevantes de su intervención se resumen y trascriben a continuación.

El interviniente realiza un análisis de la figura de la reelección en su contexto histórico, considerando las implicaciones que ésta ha tenido en aquellos países donde se ha establecido, así como las razones por las cuales en otros ordenamientos se encuentra prohibida.

A partir de dicho análisis, sostiene que no es útil condenar al fracaso a la reelección presidencial con fundamento en consideraciones históricas únicamente. En su concepto, existe además un “… temor de carácter político, que ha impedido facultar al pueblo para decidir sobre las materias que lo afectan, o que sólo a él le atañen, y se cuentan entre ellas, la reelección presidencial...”.

Así mismo, considera que la reelección del presidente como tal, resulta compatible con el sistema de gobierno presidencial, e incluso, con el sistema parlamentario, teniendo en cuenta lo que ha sucedido en Gran Bretaña.

Finalmente y después de realizar un estudio académico sobre el tema, el interviniente sostiene que la reelección presidencial es un mecanismo que fortalece las instituciones democráticas, que además pertenece al ámbito de la soberanía popular y por lo tanto, debe instituirse como un mecanismo de expresión de “la voluntad soberana del constituyente primario”.

2.      Intervención de Christian Fernando Cardona Nieto

Christian Fernando Cardona Nieto intervino en el trámite de la presente acción, con el fin de defender la exequibilidad del Acto Legislativo acusado.

En su criterio, la Corte Constitucional debe abstenerse de efectuar una revisión por vicios materiales en el presente proceso, como quiera que las normas que surgen una vez termina el trámite de reforma, tienen carácter constitucional y por tanto, pretender la confrontación material del contenido de los artículos reformados con las demás normas de la Carta, sería negar su propia naturaleza.

Acto seguido, señala que la jurisprudencia constitucional ha establecido que el examen que realice la Corte sobre los actos de reforma, también versa sobre los llamados vicios de competencia, toda vez que la Carta solo autorizó al constituyente derivado para reformar la Constitución, no para sustituirla[1]. El ciudadano hace un recuento de algunos pronunciamientos de ésta Corporación sobre el particular, entre ellos los contenidos en las sentencias C-551 y 1200 de 2003, para mostrar como, en su criterio, los interrogantes que plantea el tema, fundamentalmente la determinación de los límites del poder de reforma del Congreso, aún no han sido resueltos por la Corte. Después de hacer una serie de consideraciones sobre los criterios que, en su concepto, podrían emplearse  para determinar cuando se ha producido una sustitución de Constitución, el interviniente, plantea que la introducción de la reelección presidencial en nuestro ordenamiento constitucional, no elimina o suprime ningún derecho fundamental o principio democrático, ya que esta figura se sustenta precisamente en un principio esencial para la democracia, cual es el derecho de las mayorías a escoger a sus gobernantes, así como en la libertad.

Finalmente, considera que aquellas acusaciones que se relacionan con los vicios de procedimiento y que han sido planteadas en algunas demandas, tampoco están llamadas a prosperar, por lo que la conclusión debe ser necesariamente, declarar la exequibilidad del Acto Legislativo demandado.

3.      Intervención de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muñoz y Anderson Rojas

Los ciudadanos mencionados intervinieron en el trámite de la presente acción de inconstitucionalidad, con el fin de solicitar se declare la inexequibilidad del Acto Legislativo demandado.

Consideran los intervinientes que la Corte Constitucional sí es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad material del Acto Legislativo acusado, de acuerdo con el artículo 6, inciso 3º del Decreto 2067 de 1991 y, en su criterio, con las sentencias C-551 de 2003 y C-816 de 2004.

A juicio de los intervinientes, con la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004, el constituyente derivado excedió su competencia al ocasionar un “cambio abrupto” con relación a la voluntad expresada por el constituyente de 1991. En su concepto, la condición fundamental para que una Constitución pueda ser cambiada es la manifestación soberana del pueblo y no la voluntad personal del gobernante de turno, lo que consideran sucede en éste caso.

En su concepto la norma que dispone que mediante ley estatutaria se regulará la igualdad entre los candidatos a la presidencia, introduce una condición imposible porque al disponer que la misma debe expedirse antes del 20 de junio de 2005, hace que en la práctica no pueda cumplirse el control previo de constitucionalidad que debe ejercer la Corte e impide la intervención ciudadana en el proceso de constitucionalidad.

Sostienen también que el Acto Legislativo demandado atenta contra el principio de la tridivisión de poderes, elemento básico de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, en la medida en que traslada la facultad de reglamentar temas que resultan fundamentales para el normal desarrollo de las campañas electorales a un órgano como el Consejo de Estado, en caso de que el Congreso no expida la ley estatutaria correspondiente o si la Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad de la misma.

En su criterio el Acto Legislativo demandado resulta contrario a los mandatos establecidos en el preámbulo de la Carta Política, así como a los fines esenciales del Estado (artículo 2 C.P), la supremacía de la Constitución (artículo 4 C.P), la igualdad (artículo 13 C.P), los derechos políticos de elegir, ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (artículo 140 numerales 1 y 7 C.P), el respeto por los tratados y convenios internacionales (artículo 93 C.P), los derechos de los partidos y movimientos políticos (artículo 112 C.P), las funciones del Congreso de la República (artículo 114, inciso 1 C.P), el derecho al voto (artículo 258 inciso 1 C.P) y la independencia de la Junta del Banco de la República (artículo 371 inciso 1 y 372 C.P).

Los intervinientes presentan algunas consideraciones orientadas a sustentar la presencia de los anteriores vicios materiales o de fondo, algunas de las cuales corresponden, más bien, a la expresión de su inconformidad frente a las políticas del actual gobierno y frente a las sucesivas reformas de la Constitución de 1991 que, en su criterio, han venido desdibujando el propósito que animó al constituyente del 91, que buscó dar respuesta a las profundas exigencias sociales y al descontento popular.

En este contexto, expresan que se desconoce la igualdad y el derecho a elegir y a ser elegido debido a la enorme diferencia de oportunidades y de recursos entre el Presidente candidato y los demás candidatos. Tampoco se garantizan, en su criterio, los derechos de la oposición, porque desde antes de expedirse la ley estatutaria de garantías electorales, el gobierno ha venido haciendo un uso desequilibrado de los medios de comunicación públicos. Expresan que, por virtud de la reforma, los periodos presidenciales pasarían, en la práctica, a ser de ocho años, lo cual conduce hacia el presidencialismo, que concentra el ejercicio del poder en el ejecutivo. Además, señalan, el Presidente candidato queda habilitado para intervenir en la campaña para la elección del Congreso de la República, lo que le permitiría actuar como jefe de debate de sus amigos políticos, para contar con mayorías en el congreso que respalden sus proyectos y ejerzan un moderado o nulo control político del gobierno. Advierten, finalmente, que la autonomía del Banco de la República, uno de los grandes logros de la Constitución de 1991, desaparecería, porque el presidente, con un periodo de ocho años, nombraría a la totalidad de los miembros de su junta directiva.         

4.      Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano

El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 por los vicios de forma acaecidos en el trámite y decisión de los impedimentos presentados por un grupo de Congresistas durante la discusión del referido proyecto.

Para el ciudadano, los impedimentos que presentaron los Representantes a la Cámara en el trámite de la primera vuelta, relacionados con los conflictos de intereses en la votación del proyecto acerca de la reelección presidencial, debieron haber sido resueltos por la Comisión de Ética del Congreso y no por la Plenaria de la Corporación, de conformidad con el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992 que señala las funciones de la primera.

En su opinión, tal omisión no fue un acto desprevenido de los miembros de la Cámara, sino una actuación tendiente a salvar el proyecto de ley, toda vez que era imposible realizar el trámite ante la Comisión de Ética sin que se vencieran los términos de votación del proyecto, pues de acuerdo con la Constitución, los proyectos de Acto Legislativo deben tramitarse en dos legislaturas.

Se trata, en palabras del interviniente, de un vicio de forma insubsanable que no puede ser enmendado pues los impedimentos no fueron resueltos por el órgano competente para tal fin y a pesar de esa falla estructural, el trámite del proyecto de Acto Legislativo continuó hasta el final.

5.      Intervención del Presidente del Congreso de la República

El ciudadano Luis Humberto Gómez Gallo, en su calidad de Presidente del Congreso de la República, intervino en el trámite de la acción, con el fin de presentar algunas consideraciones que giran en torno al control del poder público en un Estado Social de Derecho.

Después de destacar que el control judicial sobre los actos del poder público es un principio fundamental del Estado Social de Derecho y que, en particular, los actos del Congreso de la República, en cuanto que órgano constituido, deben estar sujetos a un control judicial que asegure la supremacía de la Constitución, el interviniente se refiere a la función del Congreso de la República, junto con la asamblea constituyente y el pueblo mediante referendo, de reformar la Constitución, a través de actos legislativos, los cuales, puntualiza, deben, sujetarse a los mandatos constitucionales que regulan ésta función.

Señala que la Constitución ha establecido unos límites formales para el ejercicio de la función constituyente del Congreso, para lo cual la Constitución ha previsto uno procedimientos para la formación de los actos legislativos y ha atribuido a la Corte Constitucional la potestad de declarar la inexequibilidad de los actos reformatorios de la Carta que desconozcan tales procedimientos.   

Expresa a continuación su preocupación por “… las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de límites a la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución Política, esto es, que establecerían restricciones al ejercicio de la función constituyente a nuestro cargo para determinadas materias consideradas esenciales o trascendentales.” En su concepto, el Congreso de la República no tiene límites materiales para ejercer el poder de reforma, puesto que en la Constitución de 1991, a diferencia de lo que ocurre en algunas constituciones de otros países, o constituciones colombianas del pasado, no se encuentra disposición alguna en éste sentido.

Por tal razón, considera que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre vicios de competencia material o de fondo de los actos reformatorios de la Constitución. Subraya que de acuerdo con la Constitución, la competencia de la Corte se contrae al estudio de las demandas de los actos legislativos “solo por vicios de procedimiento en su formación” y que de haberse contemplado en la Constitución de 1991 la existencia de límites competenciales materiales se habría previsto, así mismo, la atribución de la Corte para conocer de los correspondientes vicios de competencia material, lo cual no ocurrió.

Concluye expresando que “[l]os fueros del Congreso de la República están señalados en la Constitución Política y sus límites son los que la Carta Política prevé.”  Agrega que “[d]el mismo modo, las competencias de los demás órganos constituidos del poder público son las que fija la Constitución”, y que “[l]a democracia descansa sobre ese principio, sin que sea saludable que ningún poder, legislativo ejecutivo o judicial, prevalezca sobre el orden constitucional o subordine a los otros poderes.”

6.      Intervención de la Universidad Sergio Arboleda

El ciudadano Jorge Vélez García, en su calidad de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, intervino en el trámite de la acción mediante la presentación de un concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de dicha Universidad, con el fin de participar en el debate jurídico que se plantea.

El interviniente empieza por afirmar que, tanto el Congreso de la República como la Corte Constitucional, son instituciones sujetas a un marco de regulación específico, establecido en la Constitución Política. Del análisis de los mandatos constitucionales que establecen las funciones de una y otra institución, concluye que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre el contenido material del acto de reforma constitucional, toda vez que el artículo que establece en cabeza de la Corte la función del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución se refiere exclusivamente a vicios de procedimiento en la formación de éstos.

Acto seguido, se realiza un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre este punto, haciendo referencia específicamente a las sentencias C-487 de 2002, C-551 de 2003 y C-816 de 2004, de cuya lectura se concluye que la Corte Constitucional ha señalado que la competencia de esa Corporación en materia de actos reformatorios de la Constitución, no se extiende  al control de vicios de contenido o de fondo. 

Con relación a los límites del poder de reforma, el interviniente señala cómo históricamente en Colombia han existido Constituciones donde expresamente se ha limitado la función de reforma del Congreso, estableciendo temas, principios y postulados que no pueden ser modificados por el Congreso, preservando así su determinación exclusivamente al poder constituyente primario, con lo cual se pretende mostrar, cómo dentro de nuestra tradición jurídica, cuando el constituyente ha querido limitar el poder de reforma constitucional del Congreso lo ha hecho de manera clara, explícita y manifiesta.

Partiendo de esa consideración y a la luz del artículo 374 de la Constitución de 1991, en el que se establece la competencia del Congreso para reformar la Carta, el interviniente señala que no es posible afirmar, como lo hizo la Corte Constitucional en alguna oportunidad, que al no haberse establecido textualmente que la reforma puede ser total, se sigue que no lo puede ser, toda vez que el artículo no señala expresamente ningún tipo de limitación específica y por tanto, en su criterio, la conclusión debe ser exactamente la contraria. En ese sentido afirma que “… la consagración en términos generales de la competencia de reforma, corresponde a lo que en derecho se conoce como cláusula general de competencia”, por lo que, ante ausencia de límites expresos al poder de reforma del Congreso, debe concluirse que éstos no existen.

Finalmente, considera que el razonamiento de la Corte Constitucional con relación a los llamados “vicios de competencia”, no consideró que del texto mismo de la Carta es posible determinar el alcance del poder de reforma del Congreso. En ese sentido señala cómo la Constitución establece que cuando la reforma se refiera a los derechos reconocidos en el capítulo I del título II y a sus garantías, o a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, dicha reforma deberá someterse a referendo dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral. Por tal razón, a juicio del interviniente, este es el único límite expreso, reconocible y literal que la Carta establece, por lo que mal podría la Corte Constitucional establecer límites “… extraños y exógenos, ajenos a esa literalidad”. 

Por las razones anteriormente expuestas, el concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda concluye con las siguientes afirmaciones: (i) la competencia del Congreso, al no haber sido limitada por la Constitución, es general, y por tanto éste órgano esta habilitado para reformar sin limitaciones la Carta, siempre que se cumplan las diversas etapas contempladas en el procedimiento de formación del acto y (ii) la Corte Constitucional solo tiene competencia para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Carta por vicios de procedimiento.

7.      Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia

Carlos Ariel Sánchez Torres, en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, intervino en el trámite de la acción, con el fin de rendir concepto sobre la demanda de la referencia.

En su criterio, el actor pretende demostrar la incompetencia del Congreso de la República para reformar la Carta Política, refiriéndose a aspectos relacionados exclusivamente con el contenido material del Acto Legislativo. En ese sentido, considera el interviniente que el control de constitucionalidad que debe efectuar la Corte sobre el Acto demandado, debe referirse únicamente a vicios de procedimiento en su formación, partiendo del mandato establecido en el numeral 1 del artículo 241 de la Constitución Política.

A continuación, el representante de la Academia Colombiana de Jurisprudencia realiza un recuento de los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el control de las reformas a la Carta. Pone de presente que en Sentencias C-535 de 1995 y C-387 de 1997, la Corte abogó por la revisión integral de los vicios de procedimiento, entendida como la confrontación de la norma reformada frente a la totalidad de los preceptos de la Carta, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor; posteriormente, sostiene el interviniente, en Sentencia C-543 de 1998, la Corte estableció un nuevo criterio según el cual, en materia del control de los actos reformatorios de la Constitución,  la competencia de la Corte se limitaría al análisis de los cargos planteados en la demanda. En uno y en otro caso, destaca el interviniente, la Corte siempre ha dejado en claro que no es competente para examinar el contenido material de los mismos. Este criterio, expresa, ha sido reiterado posteriormente en sentencias C-487 de 2002 y C –551 de 2003, entre otras.

Por esa razón, considera que la Corte Constitucional solo debe examinar los vicios que existieron en el proceso de formación del Acto Legislativo acusado. Una interpretación distinta, afirma, implicaría el establecimiento de límites a las facultades de reforma de la Constitución, que no consagró así la Carta de 1991.

Afirma que sostener que una reforma constitucional no puede modificar los principios supremos de la Constitución, exige que ello haya sido previsto así por el propio texto constitucional, puesto que tales principios no pueden determinarse empíricamente sino a través de un juicio de valor que, como tal, es fatalmente controvertible.   

Aceptar los planteamientos de la demanda y declarar la inexequibilidad del acto legislativo acusado por consideraciones materiales significaría que, a través de un juicio de valor, se habría elevado a rango de principios supremos artículos que no fueron considerados como tales por el propio constituyente de 1991, lo cual sería tanto como considerar que los artículos reformados son cláusulas pétreas y, en consecuencia, inmodificables. Se generaría así un bloqueo de la sociedad política y se dejaría sin efecto útil, vía interpretación, el artículo 374 de la Constitución Política.   

8.      Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, intervino en el trámite del proceso, con el fin de defender la constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.

El representante del Ministerio plantea algunas cuestiones preliminares referidas al alcance del poder de reforma del constituyente derivado, así como al control constitucional de los actos de reforma de la Constitución, de acuerdo con el texto de la Carta de 1991.  Así, empieza por diferenciar entre el poder constituyente primario, como poder pleno, soberano, permanente e ilimitado, y el poder constituido o derivado, el cual se encuentra sujeto a procedimientos especiales en su ejercicio. Para ello acude a los pronunciamientos que sobre la materia ha realizado la Corte Constitucional , así como a estudios de distintos doctrinantes.

Acto seguido señala cómo, en su criterio, en Colombia el poder de reforma del Congreso no tiene límites competenciales, ya que la Carta de 1991 no establece normas “intangibles”, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos, en los que la Constitución establece que el constituyente derivado está sujeto a expresos límites consagrados en el propio articulado. En ese sentido afirma que “… una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”.

Por otra parte, el representante del Ministerio con base en consideraciones de diversos autores y pronunciamientos de tribunales extranjeros, como el Consejo Federal Suizo y el Consejo Constitucional Francés, afirma que, cuando por la vía de la interpretación subjetiva se acepta que existe una prohibición de reforma no contenida expresamente en la Carta, y el órgano judicial de control realiza una revisión material sobre la constitucionalidad del acto reformatorio, se impide al soberano expresarse en el espacio democrático y participativo principal, cual es el Congreso.

En segundo lugar, el interviniente afirma, luego de reseñar los distintos proyectos que se presentaron en la Asamblea Constituyente de 1991 sobre la norma que establecería la creación y funciones de la Corte Constitucional, que para el constituyente de ese entonces era claro que la competencia de este órgano en cuanto al control y revisión de los Actos Legislativos reformatorios de la Constitución, debía limitarse exclusivamente a un estudio por vicios formales. Así mismo, sostiene que la Carta no fijó expresamente ningún tipo de restricción al poder de reforma, limitándose a establecer garantías en cuanto al procedimiento. Partiendo del contenido del artículo 377 constitucional, el representante del Ministerio entiende que la propia Carta permite que el Congreso de la República puede modificar toda la Constitución, incluso materias tan importantes como los derechos fundamentales o los mecanismos de participación ciudadana, estableciendo que en esos casos, y como garantía del respeto por la voluntad soberana del pueblo, la reforma deberá someterse a referendo si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral, durante los seis meses siguientes a su promulgación.

Para finalizar este aparte referido a las consideraciones generales, el interviniente cita algunos pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional para señalar cómo, en su criterio, la Corte Constitucional ha afirmado en reiteradas oportunidades que el control que se realice sobre los actos reformatorios de la Constitución, no puede estar referido a vicios materiales .

Una vez esbozado el panorama general del problema jurídico planteado, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia entra a analizar los cargos propuestos en la demanda de la referencia.

Así, el interviniente afirma que el cargo por vicio de competencia, tal y como está planteado en la demanda, no cumple con los requisitos establecidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, toda vez que el actor se limitó a afirmar que con el Acto Legislativo acusado se vulneran materialmente algunas disposiciones constitucionales y que por lo tanto, se presenta una sustitución de la Carta, con lo cual, en criterio del interviniente, el accionante confunde los conceptos de sustitución de Constitución y de violación de disposiciones constitucionales. Para el representante del Ministerio, resulta claro que la demanda pretende que la Corte Constitucional realice en realidad un estudio del contenido material del Acto, alegando, para tal fin, que se produjo una sustitución de la Carta, por lo que el interviniente le solicita a esta Corporación que se declare inhibida para resolver lo pertinente al cargo de incompetencia del Congreso.

Una vez esbozado el panorama general del problema jurídico planteado, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia entra a analizar los cargos propuestos en la demanda de la referencia.

a. En primer lugar, en criterio del interviniente, no es cierto que en Colombia exista una cláusula intangible de la Constitución que consagre la prohibición absoluta de reelección presidencial. Así, sostiene que, según lo manifestó la Corte Constitucional en Sentencia C-551 de 2003, en la Constitución de 1991 no existen cláusulas pétreas, por lo que carece de fundamento la afirmación según la cual, la Constitución de 1991 consagró la no reelección como parte de la estructura fundamental de la Carta, ya que se trata, en criterio del interviniente, de una “mera opinión del demandante”, lo cual resulta insuficiente para sustentar un cargo de inconstitucionalidad.

Considera que, por otro lado, fundamentar el cargo de incompetencia del Congreso en jurisprudencia del Tribunal Constitucional Alemán, tal como lo hace el demandante,  resulta improcedente, ya que se trata de pronunciamientos que surgen de entornos y circunstancias distintas a las que vive nuestro país; además, porque, cuando nuestra Constitución se refiere a la jurisprudencia como criterio auxiliar de la actividad judicial, está haciendo referencia a la jurisprudencia de las Cortes nacionales exclusivamente.

b. Frente a la presunta vulneración del principio de igualdad y el debido proceso como fundamentos de nuestro ordenamiento jurídico constitucional, el interviniente cita las sentencias C-1345 de 2000 y C-1044 del mismo año, en las que la Corte Constitucional se pronunció sobre la figura de la reelección y señaló que ella no riñe per se con los principios de la democracia participativa, ni con el derecho a la igualdad, luego de lo cual, el representante del Ministerio señala cómo el propio acto legislativo demandado establece límites para el presidente en ejercicio que decida postular su candidatura y contiene la exigencia expresa de condiciones de equidad en la contienda electoral.  Así, señala, el mismo Acto Legislativo demandado dispone que la participación del Presidente y del Vicepresidente en las campañas, sólo podrá darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y prohíbe la utilización de bienes o recursos del Tesoro Público, distintos a los que se ofrecen en igualdad de condiciones a los demás candidatos, para la financiación de su campaña.

Para el interviniente, una lectura integral del acto acusado permite apreciar que el Congreso  tomó previsiones expresas orientadas a evitar el anquilosamiento y el abuso del poder, para lo cual la reelección presidencial sólo se permite por un periodo adicional, sea éste consecutivo o no, y se dispuso, como principio, la igualdad entre los candidatos a la Presidencia de la República.   

Según el interviniente, dado que el actor no presenta razones claras, ciertas,  específicas, pertinentes, los cargos por violación del derecho a la igualdad y de los fundamentos del Estado Social de Derecho no están llamados a prosperar.

c.       Frente a la presunta vulneración del derecho a elegir y ser elegido, el representante del Ministerio se refiere a los pronunciamientos de la Corte Constitucional con relación al régimen de inhabilidades[2] de los funcionarios públicos. Partiendo de esas citas, señala que no existe vulneración de éste derecho cuando se establecen ciertas limitaciones para la postulación de un ciudadano a un cargo de elección popular, ya que ellas responden a la necesidad de asegurar específicas calidades. Así, la inhabilidad para presentar su candidatura a la presidencia de la República, que permanece en el artículo 197 constitucional y que se aplica a funcionarios como los Magistrados de las Altas Cortes o el Procurador General de la Nación, entre otros, no implica una limitación al ejercicio del derecho a ser elegido de estos ciudadanos, ya que estas personas pueden presentar su candidatura si renuncian al cargo que desempeñan con tiempo suficiente como para no quedar incursos en la causal de inhabilidad.

d.      Con relación a la presunta vulneración de los artículos 1, 2, 3, 5, 13, 16,  29 y 40 numerales 1 y 7 de la Carta, y a la advertencia del demandante según la cual, para evitar la violación de los citados artículos se debía, necesariamente, haber reformado cada uno de ellos, señala el interviniente, que la misma debe desestimarse, puesto que, a su juicio, el demandante no aporta ni una razón mínima que la sustente.

Afirma que la posibilidad de reelección presidencial introducida por el acto de reforma acusado, mantiene los pilares del Estado Social de Derecho participativo, democrático y pluralista, que se condensan en una serie de artículos de la Carta, cuyo contenido expone, y a partir de lo cual concluye que no existía razón para que el acto legislativo acusado modificase los artículos enunciados en la demanda; que el mismo debe interpretarse de manera integral con todas las disposiciones de la Carta y que el argumento del demandante es insuficiente para establecer que el acto legislativo acusado haya sustituido la Constitución de 1991.

e.       Finalmente, y con relación a la afirmación del actor según la cual, la participación activa del Gobierno durante el trámite del Proyecto configura un vicio en la expedición del Acto Acusado, el representante del Ministerio sostiene que el actor no expone fundamento alguno respecto de este cargo y que no puede afirmarse que ello sea así, toda vez que el Gobierno, con fundamento en el modelo flexible de separación de poderes contemplado en la Constitución de 1991, se encuentra facultado para participar activamente en el trámite legislativo como expresión de la colaboración armónica que existe entre los distintos poderes.

En el mismo sentido y respecto de la presunta vulneración del principio de separación de poderes, el interviniente considera, luego de citar algunos apartes de la jurisprudencia constitucional sobre el tema[3], que éste se mantiene inmodificable con la reforma introducida por el acto demandado, ya que la posibilidad de reelección presidencial no produce la eliminación del “sistema de pesos y contrapesos”, ni modifica las funciones asignadas a cada rama del poder público, ni tampoco da lugar a la concentración del poder en el ejecutivo. 

Por las razones anteriormente expuestas, el representante del Ministerio solicita a ésta Corporación, declarar la exequibilidad del Acto Legislativo acusado.

9.      Intervención del Gobernador del Departamento del Valle del Cauca

El Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, Angelino Garzón, intervino en el trámite de la acción, con el fin de solicitar a la Corte Constitucional que, en el evento en que ésta Corporación determine que el Acto Legislativo 02 de 2004 se encuentra ajustado a la Constitución Política, y en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, se establezca que también los Gobernadores y Alcaldes tienen la posibilidad de presentar su candidatura para ocupar el cargo de Presidente de la República con las mismas garantías y requisitos.

El interviniente asegura que el Acto Legislativo acusado resulta discriminatorio, toda vez que habilita al Presidente en ejercicio para que aspire a la reelección presidencial, mientras que la prohibición para que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia se mantiene vigente.

Como argumento de su pretensión, el interviniente cita in extenso las sentencias C-410 de 1994, T-530 de 1997 y C-384 del mismo año, donde ésta Corporación realizó un análisis del núcleo, contenido y extensión del derecho a la igualdad. Partiendo de la jurisprudencia constitucional, en concepto del interviniente, si la igualdad se predica entre iguales no es admisible que se haya mantenido la prohibición de que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia, mientras que se faculta al Presidente en ejercicio para aspirar a la reelección, teniendo en cuenta que se trata de personas que ocupan cargos dentro del poder ejecutivo y fueron elegidos por voto popular para un periodo determinado.

Por tal razón, solicita que la Corte Constitucional, de considerar exequible el Acto Legislativo demandado, establezca que también los Gobernadores y Alcaldes pueden aspirar a la Presidencia de la República, eliminando así la prohibición constitucional vigente.

10.    Intervenciones extemporáneas

Con posterioridad al vencimiento del término de fijación se recibieron en la Secretaría de la Corporación escritos de los ciudadanos Mario Fernández Herrera y José F. Villarreal, que, por resultar extemporáneos, no serán tenidos en cuenta.  

V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 

El señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Acto Legislativo demandado, con relación al supuesto vicio de competencia en su expedición del Acto, salvo en lo que se refiere al inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, según el cual, “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses”, el cual, en su criterio, es inexequible. Los apartes fundamentales de su concepto se resumen y transcriben a continuación, no sin antes señalar que algunas de las consideraciones que se incluyen en el escrito, tal y como se desprende de la lectura del texto allegado a ésta Corporación, se refieren a otras demandas distintas de la que es objeto de estudio en el proceso de la referencia.

En primer lugar y luego de realizar una síntesis de los planteamientos de la demanda, el Procurador General identifica los que, a su juicio, son los problemas jurídicos concretos que se plantean en el trámite de la presente acción. Así, encuentra dos cuestiones a tratar: (i) la extralimitación de competencia del poder de reforma para introducir la figura de la reelección presidencial y (ii) la facultad supletiva en cabeza del Consejo de Estado para expedir la ley estatutaria de garantías electorales.

Antes de conceptuar sobre los cargos planteados en la demanda que dio lugar al presente trámite, el señor Procurador dedica un acápite de su escrito a solicitar a la Corte Constitucional que establezca con claridad el concepto de sustitución de la Constitución, debido a que, en su criterio, ha existido una variación en la doctrina constitucional sobre los límites al poder de reforma.

En ese sentido, empieza por señalar que en la Sentencia C-544 de 1992 la Corte Constitucional planteó por primera vez el tema de los límites al poder de reforma de la Carta, aunque, en su criterio, fue en la Sentencia C-551 de 2003 en donde el punto fue expuesto con mayor claridad. Sin embargo, el Procurador considera que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modificó los criterios originales sobre el tema, al fundamentar el estudio del mismo en las consideraciones que esta Corporación expuso en la Sentencia C-1200 de 2003, qué por tratarse de un fallo inhibitorio, a juicio del señor Procurador, no podía tenerse por precedente. Las razones por las cuales considera que se produjo una modificación de la jurisprudencia constitucional, se reseñan a continuación.

Del estudio de las providencias citadas, el señor Procurador concluye que son dos los argumentos que han sido modificados por esta Corporación, los cuales se refieren, en primer lugar, a la determinación del criterio metodológico para establecer cuándo se ha producido una sustitución de la Carta y, en segundo lugar, al alcance en la aplicación de ese criterio.

Según la interpretación del señor Procurador, en la Sentencia C-551 de 2003, (i) respecto del criterio metodológico para establecer cuando el poder de reforma incurre en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, la Corte señaló que era necesario partir de la consideración de los valores que la propia Carta contiene, por lo que la sustitución de uno de esos valores o principios por otro diferente daría lugar a considerar que se había producido una sustitución del contenido de la Constitución; (ii) con relación al alcance en la aplicación del criterio señalado, el señor Procurador entiende que en la sentencia referida esta Corporación había establecido, que bastaría la modificación de uno solo de esos principios o valores para considerar que la Constitución ha sido reemplazada o sustituida, dado que el fenómeno de la sustitución es principalmente cualitativo antes que cuantitativo.

Acto seguido, la Vista Fiscal señala que mediante las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modifico éstos criterios, y en su lugar estableció: (i) que los principios fundamentales de una Constitución son relevantes para establecer su perfil básico, pero que esto no significa que sean intocables en sí mismos, aisladamente considerados y (ii) que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse per se, como una sustitución de la Constitución. En su criterio, en estas providencias también se establecieron las diferencias entre la insustituibilidad y la intocabilidad de la Carta, para afirmar que, siendo el concepto de intangibilidad ajeno al orden constitucional adoptado mediante la Constitución de 1991, el poder de reforma no esta impedido para alterar principios definitorios de la Carta.

Partiendo de esa interpretación, el Procurador entiende que la modificación de la jurisprudencia constitucional viene dada porque, mientras en la Sentencia C-551 de 2003 se estableció que los límites al poder de reforma venían dados por los principios que conforman los elementos definitorios de la Constitución, en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte sostiene que esos principios no son intocables y por tanto, pueden ser objeto de reforma mediante el ejercicio del poder derivado del Congreso, lo cual, en su criterio, implica necesariamente la anulación de esos límites materiales, por lo que “el poder de reforma quedaría equiparado al poder constituyente”.

Para finalizar este acápite, el señor Procurador afirma que la Corte Constitucional no podía utilizar los argumentos que se habían empleado en un fallo inhibitorio, específicamente en Sentencia C-1200 de 2003, para tomar una decisión de fondo en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, modificando además la jurisprudencia constitucional que existía sobre la materia, sin el cumplimiento de los requisitos que han sido establecidos por ésta Corporación para producir un cambio jurisprudencial.

Una vez finaliza el aparte descrito, el Ministerio Público entra a analizar los cargos planteados por el actor, advirtiendo la dificultad que se presenta al no existir una posición jurisprudencial clara sobre el tema.

Con relación a la supuesta violación de los límites del poder de reforma, al incorporar en el ordenamiento constitucional colombiano la posibilidad de reelección del Presidente de la República, el señor Procurador considera que la demanda no es clara, toda vez que el actor no explica, entre otras cosas, por qué con la introducción de la reelección presidencial se está alterando el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991, y por qué considera que esa modificación comporta una sustitución de la Carta.

A continuación, el señor Procurador se refiere a cada uno de los argumentos que se orientan a mostrar que con el acto legislativo acusado se ha producido una sustitución de la Constitución:

(i)      En primer lugar, luego de realizar un análisis de los principales elementos que definen un sistema de gobierno como presidencial, afirma que la posibilidad de reelección o no del Presidente de la República no constituye un requisito esencial de este sistema, razón por la cual considera que no es cierto que la introducción de la posibilidad de reelección del primer mandatario implique una desfiguración del sistema de gobierno presidencial, adoptado por la Constitución de 1991.

En ese sentido, el hecho de que el constituyente de 1991 hubiera decidido prohibir la reelección presidencial, no es argumento para sostener que ese mandato hace parte de los principios y valores esenciales de la Carta.

(ii)     El señor Procurador, tampoco encuentra argumentos suficientes para concluir que con la introducción de la figura de la reelección a nuestro ordenamiento constitucional, se produzca una concentración de poderes en cabeza del Ejecutivo. En este punto, el Procurador recuerda que no cualquier atribución que se le reconozca a un órgano puede catalogarse como una concentración de poder.

(iii)    Con relación a la supuesta trasgresión al límite del poder de reforma, por el hecho de que el Acto Legislativo demandado permite que el Presidente en ejercicio dirija su actividad y los recursos de la Nación para asegurar su reelección en el siguiente período, olvidando el cumplimiento de los fines estatales y los compromisos que adquirió en el momento de su elección, el señor Procurador considera que la acusación “está referida más a los temores sobre cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su indebida aplicación, que en su contenido mismo”.

En efecto, el Procurador estima que “… el supuesto descrito en la demanda presenta una confusión entre el derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, de Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad”. En su concepto, aunque la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunos casos las distintas aplicaciones de una norma que pueden llegar a contrariar mandatos constitucionales, esto ocurre cuando las consecuencias se desprenden de la norma misma y no de las posibles conductas que puedan asumir quienes están llamados a aplicarla.

En este contexto, el señor Procurador se refiere a la afirmación de la demanda según la cual se ha sustituido la Constitución de 1991, en la medida en que el Acto Legislativo llevará a un cambio de comportamiento en las instituciones políticas básicas. En su concepto, “… lo anterior significa que el presupuesto de la tesis de la alteración de los principios y valores por el Constituyente derivado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, es el de que la trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por que lo allí regulado subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitución como el de la separación de los poderes públicos o el principio democrático, por el poder que en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la República.”

Señala la vista fiscal que, de acuerdo con la demanda, por virtud de la reforma “… el ejercicio de las funciones presidenciales tendrá también fines electorales, los cuales resultan ser contrarios a los fines estatales expresamente consagrados en los artículos 2º y 365 de la Carta Política”. Sin embargo, para el Procurador este cargo de extralimitación en el poder de reforma se basa en un supuesto que no solo no está contenido en la norma, sino que de hecho es “neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma”. Dicho supuesto es “… el de que la reforma otorgó al Presidente de la República el ‘poder político electoral’ modificando así los fines del Estado, fines que sólo pueden ser definidos por el Constituyente primario”.

Para la Vista Fiscal, este supuesto confunde el derecho de reelección que la reforma atribuye al Presidente, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. “Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto, que la probabilidad del uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que determinará la reelección del Presidente. Esto es, que será la utilización irregular de los recursos estatales con fines electorales lo que demostrará finalmente que la figura de la reelección comporta la alteración del principio fundamental que define las finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente derivado transgredió los límites de su competencia para reformar la Constitución”. Esto, en criterio del señor Procurador, pone de presente que la demanda no se refiere al contenido normativo del Acto Legislativo de reelección para establecer que se ha subvertido el orden constitucional, sino a las posibles anomalías que ocurran durante el proceso de elección presidencial, y que sería en tales anomalías en donde residiría la alteración de principios fundamentales del Estado. Sobre el particular expresa que: “Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la figura de la reelección presidencial en sí misma considerada, ya que en su regulación, el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó función electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantarán sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato, como se explicará más adelante y que se constituye en el equilibrio de esta figura, y no por ello puede hablarse de atribución de función electoral a dichos oponentes”.

(iv)    El señor Procurador se refiere también a la presunta vulneración de la alternancia del poder, afirmando que del texto mismo del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se desprende que dicha acusación no es válida, toda vez que la posibilidad de reelección presidencial se aprobó por una sola vez, lo cual impide que se de la perpetuación de una persona en el cargo. En su criterio, tampoco es cierto que el Acto Legislativo no introduzca ninguna restricción al Presidente para postular su candidatura o llevar a cabo la campaña electoral, ya que en el artículo 2° del Acto demandado se establece que durante la campaña electoral, ni el Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, para la financiación de las campañas electorales.

(v)     Con relación a la supuesta vulneración del principio de separación de poderes, debido al fortalecimiento que se producirá en la rama ejecutiva con la vigencia del Acto Legislativo y de las posibles presiones que esta situación producirá en otros órganos, a juicio del Procurador, el demandante “… le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en él contenidas”.

En ese sentido, afirma que ese efecto en realidad no es atribuible a la norma, sino que corresponde a circunstancias de orden político y fáctico, cuya ocurrencia no corresponde determinar a priori a la Corte Constitucional.

El concepto fiscal tampoco considera justificado el cargo por alteración del principio de separación de poderes, en el sentido de que la reelección permitirá que parte del poder político del Congreso se desplace al Gobierno, en la medida en que los Congresistas, al perder su independencia a cambio de apoyo presidencial durante la campaña por la reelección, dejarán de ejercer control político. Para el Procurador, se trata nuevamente de un cargo que atribuye al acto reformatorio efectos que no se deducen de ninguna forma de su tenor literal, materia sobre la cual expresa: “que el control político sea ejercido o no por el Congreso que resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a ella se le imputen designios no previstos en su texto, sino a circunstancias de orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en política y en campañas electorales no las contempla.”

Por otra parte, considera el señor Procurador que el hecho de que el Constituyente de 1991, después de un amplio debate, hubiese mantenido la prohibición de reelección presidencial que también formó parte –con algunas excepciones– de la Constitución de 1886, “… no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de 2003) o que su instauración implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de 2004)”. Explica que el poder de reforma puede precisamente introducir cambios o modificaciones a la Carta Política de conformidad con las necesidades de la realidad histórica y sociológica. Por tanto, prosigue, “… la reforma de la Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, tal como este Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que articule la continuidad jurídica del Estado. Agrega que tales fines del poder de reforma “…  escapan del control de constitucionalidad, razón por la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto legislativo acusado.” En criterio del señor Procurador, “…  el análisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control jurídico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional.”

Por otra parte, considera el Procurador que los cargos basados en aparentes contradicciones entre la reforma que introdujo el Acto Legislativo 02 de 2004 y otras normas constitucionales que no fueron reformadas, no son admisibles, por cuanto si bien es cierto que el poder de reforma debe ser coherente y analizar cuidadosamente el texto constitucional en su conjunto para determinar los efectos de las reformas, “… también es cierto que las contradicciones que puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí mismas dan lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos”.

(vi)    Frente a la presunta vulneración del principio de igualdad, por cuanto el Presidente en ejercicio que aspira a la reelección se encuentra en una posición que resulta ventajosa frente a sus contendores y que le permite utilizar los poderes que detenta con el fin de impulsar su campaña, el Procurador considera que, si bien ésta afirmación en principio es cierta, en tanto el Presidente-candidato “… conserva la titularidad de buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condición, no solo de Jefe de Estado, sino también de suprema autoridad administrativa y de Jefe de Gobierno”, por este hecho no puede concluirse que el Acto Legislativo acusado habilite al Presidente para que ejerza los poderes ordinarios y extraordinarios propios de su condición sin límites ni restricciones, toda vez que la lectura integral del acto demandado permite concluir, que la propia norma ha establecido límites en materia de disposición de bienes del Estado y de recursos del Tesoro Publico, además de la previsión normativa establecida en el artículo 4 del acto acusado, según la cual, el Congreso deberá expedir la ley estatutaria que regule el tema de garantías electorales, con lo que se pretende precisamente preservar una situación de igualdad entre los candidatos al cargo de Presidente.

Afirma el Procurador que  los cargos en este aparte se desprenden de “… una lectura aislada y por tanto descontextualizada de la norma mediante la cual se permite al Presidente participar en campañas políticas orientadas a su reelección. Es esta lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo, por la supuesta alteración del principio de igualdad, que los límites y restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de disposición de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro públicos, apuntan precisamente a que los poderes propios del Presidente no sean por él utilizados de manera ventajosa y discriminatoria en relación con sus contrincantes.”  Para el Procurador, las anteriores consideraciones, que se derivan del tenor literal del acto legislativo bajo revisión, llevan a concluir que “… la acusación formulada en este sentido no es pertinente, por cuanto simple y llanamente no consulta el texto del acto reformatorio impugnado …” en la medida en que el mismo no conduce a desconocer, el derecho ciudadano a aspirar al ejercicio del poder político en igualdad de condiciones, sino que, por el contrario, lo ha consagrado, “… con la previsión de que se le dote de las garantías suficientes para su cabal realización.”

Señala, por otra parte que, por la rigidez del texto constitucional, el Acto Legislativo demandado no podía regular directamente el tema de igualdad electoral, por lo que resultaba necesario disponer que es el legislador estatutario quien debe reglamentarlo, con lo cual el propio acto reconoció la desigualdad fáctica existente, razón por la cual ordenó al legislador “… que adelantara la regulación de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, mediante una ley estatutaria, sin la cual la reforma introducida mediante el acto legislativo no podrá surtir efectos”. (Negrilla en el original)  En ese sentido, a juicio del Procurador, el debate no debe producirse frente a la supuesta desigualdad generada con el Acto Legislativo, sino frente a la expedición de la Ley Estatutaria que permitirá asegurar la igualdad entre los candidatos a la Presidencia: “… para el Procurador General de la Nación no es de recibo el argumento según el cual el Congreso excedió su poder de reforma al propiciar un quebrantamiento del principio de igualdad, valor esencial de la Constitución de 1991, al incorporar la figura de la reelección presidencial inmediata, pues precisamente éste entendió que tal desigualdad se presentaría, razón por la que condicionó la aplicación de tal figura a que el legislador desarrolle un marco amplio de garantías que permitan superar la desigualdad fáctica que necesariamente se presenta entre el Presidente-candidato y el resto de candidatos. En ese mismo sentido, tampoco se puede aceptar la tesis del cambio de las reglas de juego que algunos aducen para atacar la figura de la reelección inmediata, pues el poder de reforma no está modificando el período de quien venía ejerciendo el cargo para que se mantenga en él, asunto que quebrantaría el principio fundamental de alternancia en el poder, sino la posibilidad de someterse al escrutinio del sufragante para que éste decida si puede o no ejercer otro mandato presidencial”.

Finalmente, en cuanto al cargo por desconocimiento del principio de igualdad frente a gobernadores y alcaldes, afirma el señor Procurador que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio, “… toda vez que el cargo expuesto no parte del exceso de los límites del poder de reforma, único referente válido para adelantar el control de constitucionalidad frente a los contenidos de una reforma constitucional, sino de la confrontación que se hace entre la norma modificada y otros preceptos de la Constitución, precisamente aquellos que sí permitían la reelección pero no inmediata de los mandatarios departamentales y municipales, artículos 303 y 314 de la Constitución.” Para el Ministerio Público, “… este cargo pretende que el control de constitucionalidad sobre los límites materiales del poder de reforma, se utilice para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional, lo cual equivaldría a ejercer un control material, en los términos de las sentencias C-551 de 2003 y C-970 de 2004”.

(vii)   Frente al cargo relativo a la vulneración de los límites del poder de reforma debido a la facultad supletiva que, mediante el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo acusado, se estableció en cabeza del Consejo de Estado, con el fin de que éste expida la ley estatutaria sobre garantías electorales, en caso de que el Congreso de la República no lo haga antes del 20 de julio de 2005 o se declare la inexequibilidad de la norma, el señor  Procurador señala que, si bien podría considerarse que no tendría efecto alguno que la Corte Constitucional se pronuncie sobre el tema, dado que el 20 de junio de 2005 el Congreso aprobó el proyecto de ley estatutaria, este examen si resulta necesario, toda vez que en caso de declararse la inexequibilidad del texto aprobado por el Congreso, el Consejo de Estado deberá expedir la regulación correspondiente.

Para el señor Procurador resulta claro que el Congreso de la República, en su calidad de constituyente derivado, no tenía la competencia para establecer esa facultad en cabeza del Consejo de Estado, ya que con esta norma el Congreso “... no se limitó a reformar la Constitución sino que la sustituyó”. En su criterio, el fenómeno de la sustitución de la Carta sí se dio en este caso, ya que se alteraron principios y valores esenciales de la Constitución, tales como el principio democrático, la separación de poderes y la reserva de ley. Con fundamento en la Sentencia C-551 de 2003, el señor Procurador afirma que estos principios necesariamente debían ser observados por el Congreso al momento de ejercer el poder de reforma constitucional.

Según señala el señor Procurador, esta situación ya se había presentado en ocasiones anteriores, aunque en su criterio, una habilitación al Consejo de Estado en este contexto resulta inconstitucional. En sus propias palabras, “[e]l Congreso de la República en ejercicio de su poder de reforma, ha venido haciendo uso de esta delegación en los últimos dos años, con el aval de la máxima guardiana del ordenamiento constitucional: La Corte Constitucional”.

Así, el Procurador afirma que la Corte Constitucional se ha pronunciado a favor de la delegación temporal de una facultad legislativa en órganos distintos al Congreso de la República, citando para el caso, las sentencias C-970 y C-971 de 2004, por lo cual considera necesario referirse a esos pronunciamientos, dado que constituyen precedente jurisprudencial del presente debate. Por tal razón, el señor Procurador se dedica a analizar lo que a su juicio, considera son los aspectos fundamentales de los planteamientos de ésta Corporación en dichas providencias, con el fin de determinar si esos mismos argumentos resultan validamente aplicables al presente caso.

En ese sentido, el señor Procurador encuentra que la Corte Constitucional, a partir de una visión flexible del principio de separación de poderes establecido en la Constitución de 1991, ha expresado que las relaciones de colaboración entre los distintos órganos, resultan armónicas con el constitucionalismo democrático y con el espíritu mismo de la Carta de 1991. Partiendo de esa interpretación de la jurisprudencia constitucional, el señor Procurador afirma que, si bien en su criterio, “esa conclusión tiene una validez indiscutible”, en el campo del poder de reforma y de expedición de leyes estatutarias la figura de la delegación legislativa, no resulta apropiada.

En efecto, señala que con esa “extrapolación” se confunden dos escenarios diferentes, ya que es distinta la delegación legislativa en materias ordinarias, lo cual esta expresamente permitido por la Constitución, a la delegación legislativa en el ámbito de las leyes estatutarias, campo en el cual, en criterio del Procurador, fue expresamente prohibida por el constituyente, con el ánimo de preservar el principio democrático que alimenta el espíritu de la Carta, principio que resulta ser un elemento definitorio de la Constitución de 1991 y por tanto, un límite material para el ejercicio del poder de reforma.

Siguiendo su argumentación, el Procurador sostiene que la titularidad que se estableció en cabeza del Congreso para ejercer la función legislativa en materia de leyes estatutarias, corresponde a una decisión del constituyente primario, por considerar que ciertas materias debían someterse a debate en el órgano de representación y no en otro órgano distinto, por lo que su desconocimiento por parte del poder de reforma, implica la trasgresión de sus límites competenciales. Considera además, que por la naturaleza misma de las materias que deben regularse mediante leyes estatutarias, así como por su carácter “cuasiconstitucional”, ellas están sujetas a una reserva legal “cualificada”, por lo que en su sentir, al permitir que el Consejo de Estado pueda expedir una ley de esta naturaleza se le estaría reconociendo la “condición de cuasiconstituyente”, eliminando así el principio de separación de poderes.

Afirma también, que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional estableció que el surgimiento de ciertas circunstancias extraordinarias podrían llegar a convalidar la suspensión en la aplicación del principio de reserva de ley en materia de leyes estatutarias, y consecuentemente, la posibilidad de que otros órganos, como el Gobierno, pudiera regular transitoriamente dichas materias, para lo cual la Corte citó algunos ejemplos que se encuentra en el texto mismo de la Carta, tales como el artículo 5 transitorio, mediante el cual se le atribuyo al Presidente facultades extraordinarias para expedir las normas que organizaran la Fiscalía, las de procedimiento penal, la acción de tutela y para expedir el Presupuesto General de la Nación.

Una vez el Procurador reseña lo dicho en esas sentencias, afirma que, en su criterio, ello no da lugar a concluir que el poder de reforma esté habilitado para delegar esa función en órgano distinto al legislativo, toda vez que solo le corresponde al constituyente primario definir si excepcionalmente se puede llegar a producir tal delegación. Considera que reconocer al poder de reforma del Congreso transgredir los límites de su competencia, así sea de manera excepcional, significaría desdibujar las fronteras entre el poder originario y el derivado, advirtiendo además que si, aún en gracia de discusión, se aceptara que bajo ciertas circunstancias extraordinarias puede resultar válida la delegación legislativa de materias reservadas a ley estatutaria, en el presente caso es claro, en su criterio, que dichas circunstancias excepcionales no se presentan y por tanto, no puede convalidarse la delegación establecida por el Acto Legislativo acusado.

Acudiendo a doctrina de autores como Lowenstein y Carl Schmitt, así como a conceptos emitidos por ese Despacho frente a supuestos similares al presente[4], el Procurador afirma que la adopción de normas en una reforma constitucional que no busquen la modificación de ningún texto de la Carta, sino que correspondan a “medidas” que busquen responder a coyunturas anormales imprevistas, implica por sí misma un quebrantamiento de la Constitución, poniendo lo fáctico sobre lo normativo y trasladando una facultad privativa del Constituyente primario al poder de reforma.

Por tal razón, concluye que “… la facultad dada al Consejo de Estado, es un quebrantamiento de la Constitución, que la Corte constitucional, no puede avalar bajo el precedente de la sentencia C-970 de 2004, y que ahora el Procurador General solicita con todo respeto revisar.”

Por las razones anteriormente expuestas, el Procurador le solicita a la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad del inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el cual establece “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”.

VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1.      Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 1° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2.      Inhibición de la Corte por ineptitud de la demanda

2.1.   Tal como de manera reiterada se ha expresado en la jurisprudencia constitucional, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir unos requisitos mínimos en orden a su procedencia.  Así la Corte ha señalado que el actor debe indicar cuáles son las normas constitucionales que considera violadas por los textos normativos acusados y expresar el concepto de la violación, esto es, las razones por las cuales considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Constitución. Es preciso tener en cuenta que una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra un acto reformatorio de la Constitución, con base en la existencia de un vicio de competencia, no da lugar al ejercicio de un control de fondo sobre el contenido del acto reformatorio. En ese tipo de demandas, entonces, no puede plantearse que la reforma, en su contenido material, resulta contraria a determinadas normas de la Constitución, sino que debe mostrarse que se han desconocido las disposiciones que definen la competencia del poder de reforma, conclusión a la que es posible llegar acreditando que la reforma, por su naturaleza y por su magnitud, comporta en realidad una sustitución de Constitución.

En ese contexto, la Corte ha señalado que cuando el actor pretende que se declare la inexequibilidad de un Acto Legislativo con fundamento en un cargo por sustitución de la Constitución, tiene que asumir una especial carga  argumentativa, puesto que no le basta afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar su conclusión, con argumentos suficientes.[5] De manera general ha dicho la Corte que el demandante tiene que sustentar de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional[6] y que la deficiencia en hacerlo así comporta una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo[7]. De este modo, una pretensión de inconstitucionalidad no puede plantearse a partir de consideraciones vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales[8], puesto que para que se configure un verdadero cargo de inconstitucionalidad, el actor debe presentar argumentos que sean claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.[9]

2.2.   En el presente caso, encuentra la Corte que el actor no estructuró realmente un cargo de inconstitucionalidad por un vicio de competencia en la tramitación del Acto Legislativo 02 de 2004, por cuanto no cumplió con la carga de presentar las razones por las cuales considera que el acto legislativo acusado comporta una sustitución de Constitución y, consiguientemente, que el Congreso incurrió en desconocimiento de los límites que definen la competencia del poder de reforma constitucional.

Advierte la Corte que el demandante no se pronuncia sobre el contenido de las normas que acusa, para mostrar la manera como las mismas se inscriben en la estructura de la Constitución y las razones por las cuales, en su concepto, tal estructura resulta absolutamente quebrantada por efecto de la  reforma, sino que se limita a señalar que el acto legislativo por medio del cual se establece la posibilidad de la reelección inmediata del Presidente de la República es contrario a los principios y a los derechos fundamentales consagrados en los artículos 1, 2, 3, 6,13, 16, 29 y 40, numerales 1º y 7º, de la Constitución, los cuales son parte de la esencia de la misma, razón por la cual, afirma, la reforma sólo podía llevarse a cabo por el constituyente primario.   

2.3.   Así, en la demanda es posible distinguir dos dimensiones distintas: a) Por un lado, el actor plantea la existencia de una oposición material entre las normas del acto legislativo demandado y algunos preceptos de la Constitución; b) a partir de esa oposición, señala, por otro lado, que el Congreso, al expedir el acto acusado, incurrió en un vicio de competencia.

2.4.   En cuanto a lo primero, encuentra la Corte que el actor, no expone el contenido de las normas que acusa, para mostrar la manera como, en su criterio, ellas resultan contrarias a la Constitución. Esto constituye un primer defecto de la demanda, puesto que tal como se ha puesto de presente por la Corte, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, el accionante debe exponer “… el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan[10].”[11] Y ello, a su vez, implica precisar qué aspectos de las normas demandadas, y de qué manera, resultan contrarios a las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este campo, el demandante se limita a presentar unas consideraciones muy generales sobre las razones por las cuales el acto legislativo acusado resultaría violatorio de los principios-derechos fundamentales contenidos en los artículos 1, 13, 40-1 y 29 de la Constitución.     

De este modo se tiene que lo que propone el demandante es una acusación por  desconocimiento material de artículos específicos de la Constitución, frente a la cual la Corte carece de competencia[12] como se desprende de la lectura del texto de los artículos 241-1 y  379 superiores[13].

Por tal motivo frente a esta dimensión de la demanda la Corte deberá inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo. 

2.5.   En relación con el segundo aspecto de la demanda, se tiene que, tal como se ha puesto de presente, cuando se acuse un acto reformatorio de la Constitución, con base en un cargo por vicios de competencia, el actor debe justificar de manera suficiente las razones por las cuales considera que la modificación de una  o de  varias disposiciones de la Constitución da lugar a una sustitución de la misma. En el presente caso el actor  no cumplió con dicha carga procesal, puesto que se limita a señalar, en general, que los artículos del acto legislativo demandado, en cuanto que permiten la reelección presidencial inmediata, son contrarios a un conjunto de disposiciones constitucionales que consagran derechos fundamentales y que constituyen el alma de la Constitución de 1991, razón por la cual la reforma sólo podría haberse llevado a cabo por el constituyente primario. El demandante no expone argumentos orientados a mostrar que de la oposición material que alega se deriva una sustitución de la Constitución. Los enunciados contenidos en el escrito con el que se adicionó la demanda remiten, no a establecer una sustitución de la Constitución en razón del contenido de las normas demandadas, sino a mostrar las distorsiones que, en  criterio del actor, se producirían en el proceso electoral por el uso abusivo que el Presidente de la República pueda hacer o haya hecho, del presupuesto publico, de los canales de televisión y de la figura de los consejos comunitarios. Sin embargo, para fundamentar esas conclusiones, el actor no se remite al texto del acto acusado, para mostrar cuales son los contenidos específicos que resultan contrarios a la Carta, o por qué las restricciones y los controles establecidos en la reforma resultan insuficientes, o de qué modo en el acto legislativo se consagra un sistema desequilibrado y conforme al cual el Presidente en ejercicio puede dedicarse, sin ningún tipo de limitaciones, a la promoción de su reelección. De este modo, las afirmaciones, no se predican de las normas acusadas, sino que remiten a la consideración de circunstancias de hecho en el ámbito de aplicación de la reforma, cuya valoración no corresponde al juez constitucional. En todo caso las consideraciones del actor carecen de los requisitos de claridad, pertinencia, certeza, y suficiencia en orden a provocar un juicio de constitucionalidad.

Sobre este particular la Corte ha dicho que en una demanda por sustitución de la Constitución el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada, sin que le baste con afirmar que con la modificación de una o varias disposiciones en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, “… sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.”[14]

En el presente caso el accionante, por una parte, cuestiona que el acto acusado se haya expedido, puesto que con ello, en su criterio, se hizo prevalecer el interés particular del actual Presidente sobre el interés general; expresa, además, que el Presidente en ejercicio, a través de los consejos comunitarios, ha hecho proselitismo anticipado en pro de su reelección; agrega que los electores han sido condicionados a través de un conductismo televisivo y que no hay igualdad de condiciones para los candidatos a la Presidencia, todo o cual resulta contrario a la igualdad. Ninguno de esos argumentos se orienta a mostrar por qué y de qué manera el acto legislativo acusado habría producido en realidad una sustitución de la Constitución de 1991 y, por consiguiente, encuentra la Corte que el actor no ha cumplido con la carga argumentativa propia de las demandas por sustitución de Constitución.     

Con base en las anteriores consideraciones, estima la Corte que el cargo por vicios de competencia también es inepto y por ello se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto del mismo.

VII.   DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E:

INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda presentada por el ciudadano Luis Enrique Olivera Petro contra el Acto Legislativo 02 de 2004.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Presidente

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

CON SALVAMENTO DE VOTO

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

ÁLVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Secretario General (E)

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

SOBERANIA-Concepto (Salvamento de voto)

SOBERANIA-Antecedentes (Salvamento de voto)

SOBERANIA-Características (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Definición (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Características (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constitución rígida (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Garantía jurisdiccional de la Constitución (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-“Sobre interpretación” de la Constitución (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Aplicación directa de normas constitucionales (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Interpretación conforme de las leyes (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Influencia de la Constitución en las relaciones políticas (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)

DERECHO COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos (Salvamento de voto)

PROPIEDAD PRIVADA-Relación con la forma de gobierno y tipo de Estado (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad (Salvamento de voto)

CONSTITUCION Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias (Salvamento de voto)

DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites axiológicos (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites lógicos (Salvamento de voto)

MONISMO Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites implícitos/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites expresos/ PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Elementos (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Finalidad (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Límites de las mayorías (Salvamento de voto)

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto)

REGLAS DE DISTRIBUCION IGUALITARIAS-Alcance (Salvamento de voto)

ESTADO DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar reforma de valores y principios fundamentales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar violación de la igualdad/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Aplicación/LAGUNA AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Existencia de jerarquía normativa (Salvamento de voto)

IGUALDAD-Principio y derecho fundamental (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Antecedentes (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Análisis (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto)

NORMA FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Identidad constitucional implícita (Salvamento de voto)

CONSTITUCION MATERIAL-Concepto (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza del vicio de competencia (Salvamento de voto)

CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir la Constitución (Salvamento de voto)

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN CONSTITUCION DE 1991-Constituyente disminuyó poderes (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fundamental en la identidad constitucional colombiana (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE ALTERNANCIA DEL PODER EN REELECCION PRESIDENCIAL-Alteración (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteración de la distribución del poder político establecida por el constituyente (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en la elección de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Identidad material axiológica del Estado/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye la Constitución de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos (Salvamento de voto)

NORMA JURIDICA-Requisitos de validez (Salvamento de voto)

OBEDIENCIA DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios en el trámite legislativo (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación del reglamento del congreso porque ponencia se presentó antes de escuchar a los ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación de los ciudadanos en los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto)

DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por no representación en Comisión Primera del Senado (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio en el trámite legislativo al invalidar actuación por existir trámite de urgencia de otro proyecto de acto legislativo (Salvamento de voto)

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introducción de tema nuevo en segunda vuelta (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite de impedimentos, recusaciones y conflictos intereses de los congresistas que participaron en el procedimiento legislativo (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de voto)

REF.: Reelección Presidencial; acto legislativo 02 de 2004; Expedientes: D- 5645; D-5656; D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633; D-5696; D-5739; D- 5702; D-5631; D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798; D-5682.

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, pero con la claridad de siempre; me permito consignar las razones por las cuales salvo el voto, que son de dos clases: I) Por que se destruyó la constitución y II) Los vicios de procedimiento que hacían Inexequible la reelección Presidencial.