Sentencia C-332/05

Fecha: 04-Abr-2005

Sentencia C-332/05

ACTO LEGISLATIVO QUE ADOPTA REFORMA POLITICA-Trámite legislativo

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Carácter rogado

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance

PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance

TRAMITE LEGISLATIVO-Determinación de qué constituye “asunto nuevo”

TRAMITE LEGISLATIVO-Votación de decisión supresiva

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN ACTO LEGISLATIVO QUE ADOPTO REFORMA POLITICA-Vulneración al no tomar la Plenaria del Senado una decisión explicita en lo que respecta a la reforma del régimen de inhabilidades de los congresistas

La Plenaria del Senado violó el principio de consecutividad en lo que respecta a la reforma al ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’, al no tomar una decisión explícita en el sentido de no reformar el artículo 179 de la Constitución Política. Como consecuencia de ello, no podía continuar el trámite de dicha modificación. En el informe de ponencia para este segundo debate en la Plenaria del Senado (el 6° de los ocho debates que exige la Constitución), se hace referencia a que la Comisión Primera votó una proposición supresiva acerca de dicha reforma, la cual fue sometida a votación y fue aprobada. Sin embargo, la Plenaria del Senado no decidió nada al respecto; no hubo discusión ni sometió a debate el asunto. Por tanto, no hubo una voluntad de la Plenaria del Senado de la República durante la segunda vuelta, con relación a la reforma la ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’. Se quebró, entonces, el principio de consecutividad, al omitirse en el trámite en el Senado, en segunda vuelta de un Acto Legislativo, cualquier tipo de manifestación que represente la realización de uno de los debates constitucionalmente exigidos.

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN ACTO LEGISLATIVO QUE ADOPTO REFORMA POLITICA-Desconocimiento por la Cámara de Representantes al introducir en la segunda vuelta una modificación esencial al régimen de inhabilidades de los congresistas

En la Cámara de Representantes se desconoció el principio de identidad flexible, al introducir en el 7° y el 8° debate en la segunda vuelta de una reforma constitucional, una modificación esencial al régimen de inhabilidades de los congresistas. En los debates ante la Comisión Primera de la Cámara y la Plenaria, en la segunda vuelta, en el 7° y el 8° debate, los Representantes retoman la cuestión del régimen de inhabilidades, específicamente, la modificación del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución. En tal sentido, la Comisión Primera de la Cámara aprobó la proposición de adicionar al numeral en cuestión el siguiente texto: ‘La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad’. La Plenaria de la Cámara, por su parte, también decidió que no se debía dejar de incluir el numeral 8° del artículo 179, e indicó que en todo caso, la renuncia a alguno de los cargos, o a alguna de las corporaciones, ‘no elimina la inhabilidad’. A su vez, la Plenaria aprobó la inclusión de un parágrafo transitorio, en virtud del cual dispuesto en numeral 8°, ‘no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo’. Así pues, la Cámara de Representantes desconoció el principio de identidad relativa o flexible, al introducir en el 7° y el 8° debate en la segunda vuelta de una reforma constitucional, una modificación esencial al régimen de inhabilidades de los congresistas –específicamente, a la inhabilidad contemplada en el numeral 8° del artículo 179–.

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN ACTO LEGISLATIVO QUE ADOPTO REFORMA POLITICA-Inclusión de parágrafo transitorio que establece excepción al régimen de inhabilidades de congresista

El numeral 8° del artículo 179 fue reformado para admitir que la renuncia eliminaba la inhabilidad de manera retroactiva. Siendo ese el alcance y el sentido de la decisión del Congreso, el parágrafo transitorio constituye en realidad una restricción de la inhabilidad puesto que en virtud de él quienes hubieren renunciado antes del acto legislativo no estuvieron ni estarían inhabilitados. Otra sería la situación si la decisión del Congreso hubiere sido reformar la inhabilidad en su contenido y su ámbito, en lugar de mantenerla. El hecho de que la norma agregada en el octavo debate sea calificada de disposición transitoria, no altera su contenido material de norma exceptiva de una prohibición que, según la interpretación que sostuvo la Cámara de Representantes, existe desde 1991. Dicha excepción, con efectos retroactivos, no estuvo presente a lo largo del debate, ni fue discutida en los ocho debates, ni fue aprobada o negada en las etapas anteriores de la primera y la segunda vuelta. En consecuencia, se trata de una adición que desconoce el principio de identidad relativa o flexible, por cuanto modifica la esencia de lo que se había decidido; concretamente, mantener la inhabilidad del numeral 8° tal como había sido consagrada en 1991, cuyo texto fue repetido de manera idéntica en la disposición acusada. Por tanto, la Corte declara inconstitucional este parágrafo.

Referencia: expediente D-5323

Demandante: Alfonso Clavijo González

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003

Magistrado Ponente

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil cinco (2005)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Alfonso Clavijo González solicitó a esta Corporación que declare inexequible, porque considera que en el procedimiento para su aprobación se violó el artículo 375 de la Constitución Política

Admitida la demanda y cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas,

Acto Legislativo N° 01 de 2003

Artículo 10º— El numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política quedará así:

‘8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente. La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad.

Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo.’

III. LA DEMANDA

Alfonso Clavijo González considera que el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003 debe ser declaro inexequible por la Corte Constitucional, porque a su juicio, en el procedimiento que se adelantó para su probación se desconoció lo dispuesto por el artículo 375 de la Constitución Política. Dice la demanda,

El artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003 que adicionó el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política de Colombia que se demanda por inconstitucional viola de manera flagrante el artículo 375 de la Constitución Política de Colombia, por cuanto dicho artículo no fue presentado, debatido, ni aprobado en los ocho debates del precitado Acto Legislativo y de manera arbitraria e inconsulta los miembros tanto de Senado como de Cámara que conciliaron el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 de Senado y 136 de 2002 de Cámara de Representantes que se convirtió en el Acto Legislativo 01 de 2003, adoptaron una reforma política constitucional incluyendo el artículo 10 de dicho Acto Legislativo que adicionó el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, violando expresamente la misma y tal como lo ha sostenido la Honorable Corte Constitucional los miembros de la Comisión de Conciliación solamente pueden conciliar los textos que hayan sido debatidos y aprobados tanto en Cámara como en Senado, y les está prohibido agregar materia o artículos no debatidos y aprobados durante los ocho debates en las dos vueltas del Acto Legislativo.

El demandante precisa que el texto de la norma acusada,

(1) no se incluyó en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República (Gaceta del Congreso, 406 de 2002), ni se debatió ni se incluyó en la sesión que se aprobó el proyecto de Acto Legislativo respectivo (días 3, 8 y 16 de octubre de 2002);

(2) no se incluyó en la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado (Gaceta del Congreso, 406 de 2002), ni se debatió ni incluyó en la sesión en que se aprobó el Proyecto de Acto Legislativo (días 28, 29, 30 y 31 octubre de 2002);

(3) no se incluyó en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de Cámara (Gaceta del Congreso, 540 de 2002), ni se debatió ni incluyó en la sesión en que la Comisión Primera de la Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de Acto Legislativo (25 de noviembre de 2002);

(4) no se incluyó en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso 567 de 2002), ni se debatió ni incluyó en la sesión en la que la Plenaria de la Cámara aprobó el Proyecto de Acto Legislativo (días 9 y 11 de diciembre de 2002);

(5) no se incluyó en el texto definitivo que adoptó la Comisión de Conciliación el 13 de diciembre de 2002, ni en el que fue aprobado por las Plenarias de ambas Cámaras en sendas sesiones del 16 de diciembre de 2002; tampoco se incluyó, en la publicación del Decreto N° 099 de 20 de enero de 2003, “por el cual se ordena la publicación del proyecto de acto legislativo, por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.

(6) no se incluyó en la ponencia para primer debate, en segunda vuelta, ante la Comisión Primera de Senado (Gaceta del Congreso, 146 de 2003), ni se debatió ni se incluyó en la sesión en que se aprobó el Proyecto de Acto Legislativo respectivo (días 2, 8, 9 y 10 de abril de 2003);

(7) no se incluyó, ni debatió ni aprobó el actual numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política en el segundo debate de la segunda vuelta ante la Plenaria del Senado (días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo)

El texto de la norma acusada, alega el demandante, “(…) apareció inexplicablemente en el séptimo debate en la comisión primera de la Cámara sin haberse presentado, debatido, ni aprobado en los últimos seis debates, como un engaño para poderlo conciliar de manera inconstitucional y sin transparencia alguna”, desconociendo así la exigencia constitucional de dar ocho debates a toda reforma a la Carta Política.

IV. INTERVENCIONES

1. Intervención del Ministro del Interior y de Justicia

El Ministro del Interior, actuando por intermedio de apoderado,[1] participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del artículo acusado. A su parecer, los antecedentes legislativos y las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, demuestra que el trámite surtido en el Congreso para la promulgación del artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003, se acoge a lo prescrito en la Constitución.

1.1. La intervención del Ministerio hace un recuento del trámite del Acto Legislativo, indicando que desde el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, en primera vuelta, se incluyó y aprobó un artículo del Proyecto de Acto Legislativo, el cual tiene por objeto modificar el artículo 179 de la Constitución Política. No obstante, aclara que el texto, tal cual como se demanda, fue incluido en el séptimo debate del proceso, es decir, en el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, durante la segunda vuelta. Dice la intervención:

“En la Gaceta del Congreso número 220 del 23 de mayo de 2003, figura la ponencia para primer debate en segunda vuelta al proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara, en la Comisión Primera Constitucional Permanente de Cámara, en la cual aparece en el artículo 10 el texto del artículo demandado.

Dicha ponencia fue debatida por la Comisión en sesiones del día 3 de junio de 2003, conforme aparece en el informe de ponencia para segundo debate en Plenaria del Senado, que figura en la Gaceta del Congreso número 271 del 11 de junio de 2003. En este informe de ponencia se observa que en el texto del proyecto aprobado en la Comisión, figura como artículo 9 el texto del artículo objeto de la presente demanda de constitucionalidad.”

1.2. Una vez hecho el recuento del proceso del Proyecto de Acto Legislativo, la intervención del Ministro sostiene que la Constitución “(…) establece que las comisiones y las plenarias de las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de Ley o Acto Legislativo, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obligan a repetir todo el trámite, ya que una comisión accidental de conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan las diferencias, el cual posteriormente es sometido a la aprobación de las plenarias.” Por esta razón, considera que no se requiere que los proyectos de Acto Legislativo tengan el mismo texto durante los ocho debates, como lo pretende al actor, a su juicio “(…) la única limitación que establece la Carta Política es que lo que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado al culminar ésta no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones ni pueden ya introducirse (…) temas nuevos.” Para el Ministerio,

“[c]onsiderar que las comisiones y las Plenarias no puede modificar el texto del proyecto de acto legislativo, elimina la facultad constitucional de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la otra cámara legislativa. Con ello no solo se vulnera el artículo 160 superior y el 186 de la Ley 5 de 1992, desconociendo igualmente la naturaleza del régimen bicameral en el cual, ambas células legislativas tiene igualdad de atribución legislativa, y ninguna puede considerarse como simple confirmadora de las iniciativas de la otra. Además, recortaría el alcance del principio democrático, pues limita las facultades legislativas de aquella cámara en la cual se lleva a cabo en segundo término el trámite de expedición de las leyes.”

Para la intervención, el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución expresamente autoriza a cada cámara a introducir cambios al proyecto cuando dice ‘durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. Por tanto, concluye, “[c]onsiderar que las comisiones de conciliación sólo pueden ejercer su labor sobre la base de textos aprobados en ambas cámaras, elimina la facultad constitucional de la segunda cámara que estudia el proyecto, de adicionar o suprimir textos a los proyectos que vienen de la otra cámara legislativa.”

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte Constitucional que declare inconstitucional el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003. Funda su posición en los siguientes argumentos.

1. El concepto del Procurador General de la Nación, fundándose en la jurisprudencia constitucional,[2] parte de la siguiente premisa: “(…) dentro de los requisitos que señaló el Constituyente para marcar la diferencia entre el trámite al que debe someterse la aprobación de un acto reformatorio de la Constitución y aquel que corresponde a la Ley ordinaria se encuentra el de discutir y aprobar los textos de los actos legislativos en (8) debates con la expresa prohibición de introducir en la segunda vuelta, textos que no correspondan a la iniciativas discutidas y aprobadas en la primera vuelta haga parte de la esencia de los temas aprobados en la primera legislatura (sentencia C-614 de 2002), teniendo en cuenta, además, que sí es permitido introducir modificaciones o adiciones que no alteren dicha esencia.”

2. Con base en una revisión del procedimiento adelantado por el Congreso para la aprobación de la reforma, el concepto sostiene que en atención a lo dispuesto en las reglas constitucionales y legales aplicables “(…) el contenido normativo que comporta el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003, demandado, no guarda relación directa con lo discutido y aprobado en la primera vuelta dentro de la reforma propuesta al artículo 179 de la Carta Política, pues no fue considerado en ninguno de los cuatro debates como tema de discusión y, por el contrario, la mención que al precitado artículo se hizo, excluía una reforma al numeral 8”. El Procurador advierte que la “(…) reforma al numeral 8 del artículo 179 de la Carta Política, en cuanto la misma se concreta en disponer que la renuncia no elimina la inhabilidad, sólo aparece en las discusiones y aprobación de la reforma en el séptimo debate, según da cuenta la Gaceta del Congreso número 220 de 23 de mayo de 2003.”

3. Haber aprobado el artículo demandado “(…) vulnera el ordenamiento constitucional, pues atenta contra el principio de consecutividad, toda vez que la Plenaria de la Cámara de Representantes no podía introducir modificaciones o adiciones a un texto que no había sido objeto de aprobación en primer debate por las Comisiones Constitucionales primeras del Senado y la Cámara de Representantes (sentencia C-372 de 2004).” Adicionalmente, señala, “(…) al aprobar la Cámara de Representantes en su sesión Plenaria de la Segunda vuelta un texto nuevo que no había sido objeto de discusión y aprobación en primer debate en las plenarias de la Cámara y del Senado de la República, se vulneró el principio de identidad relativa —artículo 160 de la Constitución Política— (sentencia C-372 de 2004).”

4. Concluye entonces que “(…) como el tema de la inhabilidad contenida en el numeral 8 del artículo 179 de la Carta no hizo parte de la esencia de la reforma constitucional, y dicho tema no fue tratado durante los ocho debates de la reforma, la adición de un segmento normativo y un parágrafo al numeral 8 del artículo 179 de la Carta Política, referido a la inhabilidad derivada de la elección para más de una cargo público cuando los períodos coinciden, así sea parcialmente, no era posible a la luz de las disposiciones constitucionales vigentes, pues tal adición no guarda relación con la esencia de la reforma aprobada en la primera vuelta, siendo evidente que se contrarió la disposición del artículo 375 de la Carta Política.”

VI. PRUEBAS ORDENADAS

Por medio de auto, el Magistrado ponente solicitó a los Secretarios Generales de ambas Cámaras que remitieran copia del expediente legislativo a la Corte Constitucional para su estudio.

El Secretario General del Senado, Emilio Otero Dajud, y el Secretario General de la Cámara, Angelino Lizcano Rivera, remitieron al Magistrado ponente las pruebas requeridas. Ambos remitieron copia de las distintas actuaciones consignadas en el expediente legislativo, así como también copias de las diferentes Gacetas del Congreso en que se hicieron públicos los diferentes trámites y momentos del proceso. Una vez recibidas las pruebas, el Magistrado ponente dio curso al término para las intervenciones y remitió el proceso al Procurador General de la Nación para que emitiera su respectivo concepto en el proceso.

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 1, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra los ‘actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación’.

Teniendo en cuenta que según el artículo 242, numeral 3, de la Constitución ‘las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto’, concluye la Corte que la presente acción se interpuso dentro del término (el Acto Legislativo 01 de 2003 fue publicado en el Diario Oficial Número 45.237 del 3 de julio de 2003 y el demandante interpuso la presente demanda el 1 de julio de 2004).

2. Problema jurídico

2.1. En el presente proceso, tanto el demandante como el Ministerio de Justicia y del Derecho coinciden en que la norma acusada fue agregada al iniciarse la segunda vuelta en la formación del acto legislativo, es decir, en el “séptimo debate” en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Sin embargo, mientras que el demandante estima que ello vulnera el artículo 375 de la Constitución por no haber surtido la norma los ocho debates constitucionalmente ordenados para la aprobación de reformas constitucionales, el Ministerio estima que no se vulneró la Constitución porque durante la segunda vuelta sí se pueden introducir modificaciones a lo aprobado en la segunda vuelta, siempre que no sea un “tema nuevo” (artículos 375 y 160 de la Constitución y artículo 186 de la Ley 5ª de 1992). El Procurador solicita la declaratoria de inconstitucionalidad por haber sido violado el principio de consecutividad. Sostiene que en la segunda vuelta sí es posible introducir modificaciones al acto legislativo aprobado en la primera vuelta, siempre que tales modificaciones correspondan a iniciativas discutidas y aprobadas en la primera vuelta o que las adiciones no alteren la esencia de lo aprobado en primera vuelta. Las adiciones han de “guardar relación con dicha esencia”. Cita las sentencias C-614 de 2002 y C-372 de 2004 para sustentar su concepto.

2.2. Por lo tanto, el problema jurídico que habrá de resolver la Corte se puede sintetizar en la siguiente pregunta: ¿Se violó el principio de consecutividad en la formación del Acto Legislativo 01 de 2003 por haberse introducido, en la Comisión Primera de la Cámara, en la segunda vuelta (durante el séptimo debate), una reforma al artículo 179, numeral 8, de la Constitución?

2.3. Para responder este interrogante la Corte (i) sintetizará los aspectos relevantes en la formación de dicho acto legislativo en lo atinente a la reforma del artículo 179, numeral 8 de la Constitución; (ii) recordará la doctrina de la Corte sobre la introducción de adiciones durante la segunda vuelta de la formación de un acto legislativo, haciendo énfasis en los aspectos pertinentes para resolver la cuestión planteada. (iii) Finalmente, resolverá el cargo elevado por el demandante.

3. Trámite de los apartes demandados del Acto Legislativo 01 de 2003 en el Congreso de la República

3.1. Trámite en primera vuelta

3.1.1. Trámite en el Senado de la República

3.1.1.1. El Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, ‘por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones’, fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 303 de 2002.[3] El artículo 21 contemplaba una reforma al régimen constitucional de ‘inhabilidades de los congresistas’ (específicamente el artículo 179, CP) en dos sentidos, (i) ampliar la causal de inhabilidad por haber perdido la investidura, contemplada en el numeral 4° del artículo 179, y (ii) acabar con la inhabilidad de haber sido ‘elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo’, dejando de incluir el numeral octavo que la contenía.[4] No obstante, la exposición de motivos del Proyecto no hizo referencia alguna a esta reforma, ni siquiera de manera general.[5]

3.1.1.2. La Comisión Primera del Senado de la República votó y aprobó el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 en la sesión del 8 de octubre de 2002.[6] Para aquel momento había sido acumulado con dos Proyectos de Acto Legislativo, el Número 03 de 2002, por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y el Número 07 de 2002, por medio del cual se reforman los artículos 107, 109, 112, 113, 134, 171, 176, 258, 264, 266, y 281 de la Constitución Política de Colombia.[7]

La Comisión votó la reforma del ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’ (artículo 179, CP) sin haber discutido de forma específica el asunto. Sin embargo se aludió a éste al momento de debatir la reforma al artículo 125 de la Constitución,[8] discusión en la cual algunos de los miembros de la Comisión manifestaron su extrañeza porque se repitiera una norma vigente (un aparte del artículo 179, CP), cuando se proponía reformar una disposición constitucional distinta (artículo 125, CP).[9] No obstante, no se incluyó el numeral 8° del artículo 179 vigente entonces, en el texto del Proyecto de Acto Legislativo aprobado por la Comisión.[10]

3.1.1.3. El segundo debate de la primera vuelta del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, se adelantó ante la Plenaria del Senado, en las sesiones de los días 28, 29, 30 y 31 de octubre de aquel año.[11] La Plenaria también sometió a votación y aprobó la reforma al artículo 179 Constitucional (artículo 20 del Proyecto de Acto Legislativo) tal como fue aprobado por la Comisión, sin ninguna modificación; tan sólo introdujo una corrección numérica en el parágrafo final del artículo.[12] El artículo 8° se mantuvo modificando el artículo 125 de la Constitución Política en los mismos términos que había sido aprobado por la Comisión; el texto definitivo del Proyecto de Acto Legislativo aprobado en el debate en Plenaria fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 481 de 2002.[13]

3.1.2. Trámite en la Cámara de Representantes

3.1.2.1. La ponencia para primer debate del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, y 136 de 2002, Cámara, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 540 de 2002. Junto con la ponencia, se presentó un pliego de modificaciones que contempló dos cambios adicionales en torno al ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’, artículo 179 de la Constitución Política. Las modificaciones propuestas versaban sobre los numerales 4° y 6°, las cuales son sustentadas brevemente. En cuanto al numeral 8° se proponía lo mismo que había sido aprobado en el Senado hasta ese momento, a saber, no incluirlo en la Constitución. No obstante, la ponencia no hace comentario alguno respecto de esta propuesta.[14]

3.1.2.2. La Comisión Primera de la Cámara de Representantes sometió a votación, y aprobó el artículo 20 del Proyecto de Acto Legislativo en cuestión, en la sesión del 25 de noviembre de 2002, luego de incorporar los cambios propuestos en el pliego de modificaciones y una proposición del Senador Roberto Camacho acerca del numeral segundo del artículo 179 de la Constitución (el Acta de la sesión fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 305 de 2003).[15] El artículo 8° del Proyecto, modificando el artículo 125 de la Carta Política también fue aprobado, incluyéndole una adición propuesta también por el Representante Roberto Camacho al final de la norma, a saber, ‘la renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad’.[16]

3.1.2.3. El texto aprobado del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, y 136 de 2002, Cámara, por la Comisión Primera de la Cámara, fue publicado en la Gaceta del Congreso 567 de 2002.[17] En esta misma edición se incluyó la ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Cámara, en la cual se reiteró la exclusión del numeral 8° del artículo 179 y se propuso en el pliego de modificaciones dos adiciones pero con relación a otros numerales (al segundo y al tercero).

3.1.2.4. La Plenaria de la Cámara también sometió a votación, y aprobó en segundo debate el Proyecto de Acto Legislativo, según el Acta número 32 de la sesión diciembre 9 de 2002 y el Acta 033 de la sesión del 11 de diciembre del mismo año, publicadas en las Gacetas del Congreso 59 y 76 de 2003, respectivamente. Aprobó dejar de incluir en el ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’ (art. 179, CP), las contempladas en el numeral 8°,[18] no obstante, en el artículo 8° del Proyecto se mantuvo la reforma al artículo 125, tal cual como había sido aprobada por la Comisión.[19] En el debate no se abordó específicamente la cuestión del artículo 179 de la Carta,[20] ni la modificación que se reiteró al artículo 125 de la misma —el hasta entonces artículo 8°, en adelante 10°—.[21]

3.1.3. Trámite de conciliación y publicación

3.1.3.1. Teniendo en cuenta que los textos del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, y 136 de 2002, Cámara, aprobados en las Plenarias de ambas corporaciones eran diferentes, el 13 de diciembre de 2002 se reunió la respectiva Comisión de Conciliación conformada por Senadores y Representantes a la Cámara. Con relación al artículo 20, que modifica el artículo 179 de la Constitución, la Comisión se pronunció únicamente sobre los numerales 2, 3 y 4. Respecto de los dos primeros (2 y 3), acogió lo decidido por el Senado de la República, en cuanto al último (4), acogió lo decidido por la Cámara de Representantes.[22] Con relación al artículo 125 de la Carta Política, la Comisión acogió una nueva redacción que recogía, a su juicio, los textos aprobados por ambas Plenarias.[23]

3.1.3.2. El informe de conciliación fue sometido a consideración y aprobación de la Plenaria del Senado en la sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2002 que consta en el Acta número 39 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 32 de 2003. Para el mismo efecto, se presentó ante la Plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión ordinaria del 16 de diciembre de 2002, la cual consta en el Acta número 36 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso N° 81 de 2003.

3.1.3.3. Posteriormente, como lo exige el artículo 375 de la Constitución, el 22 de enero de 2003 fue publicado en el Diario Oficial N° 45.071, el Decreto 099 de 2003 “por el cual se ordena la publicación del proyecto de Acto Legislativo, por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.[24]

3.2. Trámite de los apartados demandados del Acto Legislativo 01 de 2002 en el Congreso de la República, en la segunda vuelta

3.2.1. Trámite en el Senado de la República

3.2.1.1. La ponencia para segundo debate del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, y 136 de 2002, Cámara, ante la Comisión Primera del Senado, fue publicada en la Gaceta del Congreso N° 146 de 2003.[25]

3.2.1.2. El primer debate en segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado, según consta en las Actas,[26] estuvo guiado en gran parte por un acuerdo político entre los senadores, en virtud del cual decidieron concentrarse en desarrollar sólo algunos aspectos de la reforma política, y excluir otros, bien porque se trataba de medidas que ya estaban contempladas en la propuesta de referendo que por entonces hacía tránsito, o bien porque se las consideró inconvenientes. En la tercera sesión de la Comisión Primera del Senado, cuando se debatió el Proyecto de Acto Legislativo en segunda vuelta (9 de abril de 2003, Acta 27), el acuerdo se presentó en los siguientes términos,

“La Presidencia concede el uso de la palabra a la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi quien da lectura a la siguiente

Constancia

Los suscritos Senadores dejamos constancia de que hemos decido respaldar en términos generales el acuerdo político al que han llegado los integrantes de esta Comisión en relación con el proyecto de reforma política por las siguientes razones:

1. Porque se aceptó excluir los artículos que repetían diversos puntos en la ley del referendo, cuya inclusión consideramos en todo momento innecesaria e inconveniente en este proyecto, al significar una amenaza para la convocatoria popular de reforma constitucional que habrá de realizar en el país.

2. Porque el número de artículos se redujo significativamente quedando en este proyecto sólo aquellos temas que consideremos complementarios del referendo y algunos que se refieren a asuntos políticos que pueden tener central importancia para el país.

En todo caso, si la Comisión decide incluir en este proyecto el tema del voto preferente dejamos constancia de nuestro desacuerdo con esa reforma, que desvirtúa por anticipado el propósito de agrupación política y ordenamiento del sistema electoral que se persigue con el referendo constitucional que votarán los colombianos.

Firmado: honorables Senadores Claudia Blum de Barberi, Rafael Pardo Rueda, Andrés González Díaz y Mauricio Pimiento Barrera.”[27]

Posteriormente, una vez cerrado el debate general de la ponencia del Proyecto de Acto Legislativo, se abrió el debate del articulado, sometiendo a consideración, en primer término, la proposición mediante la cual se cristalizaba el acuerdo político. En el Acta de la tercera sesión en la que se debatió el Proyecto, esta parte del debate fue transcrita en los siguientes términos,

“La Presidencia interviene para un punto de orden:

A ver Senador González. Sírvase leer la proposición. La primera de ellas.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Andrés González Díaz:

Suprímase los siguientes artículos del texto propuesto por los Ponentes, les rogaría a ustedes si tienen a bien se siga la publicación, voy a leer el artículo y el acápite de los mismos cuando él existe, para que no haya duda sobre el particular.

Suprímase entonces los artículos:

(…)

Vigésimo. Inhabilidades de los Congresistas.

(…)[28]

Esa es la proposición señor Presidente. (…)

(…)

La Presidencia somete a consideración la proposición con la modificación formulada por el honorable Senador Hernán Andrade[29] y cerrada su discusión la Comisión le imparte su aprobación con la mayoría requerida constitucionalmente.

Proposición número 130

Suprímanse del articulado del Proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2002 Senado, los siguientes artículos: 7º, 9º, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 29, 30, 31, 32, 35, 36, 38, 40, 42, 43, 45.

Firmado honorable Senador Andrés González Díaz.”[30]

En este contexto, la Comisión Primera aprobó el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, y 136 de 2002, Cámara, en el cual excluyó la reforma al artículo 179.[31]

3.2.1.3. En la Gaceta del Congreso N° 169 de 2003 se publicó el texto de acto legislativo aprobado por la Comisión Primera del Senado y el informe de ponencia para segundo debate en el Senado, en segunda vuelta. En el texto aprobado no se incluye modificación alguna al artículo 179 de la Carta Política. En cuanto al artículo 125 de la Carta, éste fue aprobado pero suprimiendo aquellos apartes que reiteraban parte del texto del artículo 179, así como la modificación que se había introducido sobre los efectos de la renuncia.[32]

3.2.1.4. La Plenaria del Senado aprobó el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, 136 de 2002, Cámara, los días 23, 28, 29 y 30 de abril y 5 de mayo de 2003, sin contemplar una reforma al artículo 179. En la Gaceta del Congreso 190 del 7 de mayo de 2003, se publicó el texto definitivo del Proyecto de Acto Legislativo aprobado por la Plenaria del Senado.[33] La Plenaria del Senado no aprobó modificación alguna al artículo 125 de la Carta.

3.2.2. Trámite en la Cámara de Representantes

3.2.2.1. En el informe de ponencia para primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en segunda vuelta, publicado en la Gaceta del Congreso 220 de 2003, se introdujo nuevamente una modificación al artículo 179, pero en esta ocasión no para dejar de incluir la inhabilidad contemplada en el numeral 8°, sino para reiterarla y complementarla. En efecto, se mantuvo el texto según el cual ‘nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así fuere parcialmente’, pero se propuso agregar al final lo siguiente: ‘La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad’ (artículo 10 del pliego de modificaciones presentado por los ponentes).[34] El cambio propuesto fue votado afirmativamente por la Comisión, tal como se encuentra consignado en la Actas de la sesión (Gaceta del Congreso 391 de 2003) y en la publicación posterior del texto aprobado por la Comisión (Gaceta del Congreso 271 de 2003).[35] También se incluyó una modificación al artículo 125, pero ahora sobre un aspecto diferente al relacionado con el artículo 179 de la Carta.[36]

3.2.2.2. En la ponencia para segundo debate en Cámara, ante la Plenaria en segunda vuelta, se acoge la decisión adoptada por la Comisión Primera de la Cámara acerca del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política de Colombia, por lo que propone adoptar el texto legal presentado en los mismos términos en que fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara. La ponencia, como se dijo, fue publicada en la Gaceta del Congreso 271 de 2003, Gaceta que también contiene el pliego de modificaciones propuesto por los ponentes para ser considerado por la Plenaria. Allí se propone introducir un parágrafo transitorio al artículo 179 de la Constitución, según el cual ‘lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará a las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales inmediatamente siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo.’

3.2.2.3. Finalmente, la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002, Senado, y 136 de 2002, Cámara, en las sesiones del 16 y 17 de junio de 2003, contemplando la reforma al artículo 179 de la Carta Política.[37] No obstante, el parágrafo transitorio al artículo 179 de la Carta Política no fue aprobado como fue propuesto por los ponentes. Se adoptó un texto distinto referente exclusivamente al numeral 8, no a todo el artículo 179, pero con un alcance mayor, puesto que no se circunscribió a las elecciones de autoridades territoriales. El parágrafo transitorio adoptado por la Plenaria fue: ‘lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se aplicara a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del Presente Acto Legislativo’.[38]

3.2.3. Trámite de conciliación y publicación

3.2.3.1. La Comisión de Conciliación se reunió el 19 de junio de 2003 y resolvió someter a consideración la propuesta de reforma al artículo 179 de la Constitución, tal como fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.[39] La Plenaria del Senado aprobó el texto propuesto por la Comisión de Conciliación en la sesión del 19 de junio de 2003 (Acta 66, Gaceta del Congreso 328 de 2003); ese mismo día el texto fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes (Acta 60, Gaceta del Congreso 395 de 2003).

3.2.3.2. Finalmente, el texto definitivo del Proyecto de Acto Legislativo aprobado fue publicado en la Gaceta del Congreso 417 de 2003 y en el Diario Oficial 45.237 del 3 de abril de 2003.[40]

Una vez visto el trámite de la norma acusada, pasa la Sala a considerar el cargo de inconstitucionalidad presentado por la demanda.

4. Síntesis de los criterios jurisprudenciales aplicables

Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte, el control de constitucionalidad de los actos legislativos se limita al examen de los cargos por vicios de procedimiento planteados en la demanda, pues “(…) como el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.”[41]

4.1. La jurisprudencia constitucional también ha precisado que el trámite de una reforma constitucional a través del Congreso de la República no sólo debe sujetarse a lo previsto en el artículo 375 superior, sino que, además, “debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso, en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del Acto Legislativo”,[42] sin perjuicio de lo establecido en el artículo 379 de la Carta.

4.2. Según el artículo 375, los Proyectos de Acto Legislativo deben ser tramitados en dos periodos ordinarios y consecutivos. Por lo tanto, en virtud del principio de consecutividad, no solo el proyecto formalmente considerado sino los principales temas objeto de éste, han de ser sometidos a debate y votados (afirmativa o negativamente) en cada etapa, es decir, en las respectivas comisiones constitucionales permanentes y plenarias. Tanto el proyecto como los principales temas de éste deben surtir mínimo ocho debates.

4.3. Sin embargo, no es necesario que el texto específico o el articulado mismo sea aprobado de manera idéntica en los ocho debates. El texto puede evolucionar y el articulado puede cambiar a lo largo del trámite. De ahí que el principio de consecutividad sea matizado por el principio de identidad relativa. Sin embargo, estos principios tienen manifestaciones especiales en el ámbito de los actos legislativos. Por ejemplo, en el segundo período, en el cual la aprobación requiere el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara, “sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Así pues, como lo ha señalado la jurisprudencia, “(…) el artículo 375 de la Constitución no impide que durante la segunda vuelta se introduzcan modificaciones a los textos aprobados en primera. Por el contrario, la norma constitucional expresamente señala que en el segundo período deberá adelantarse un debate sobre lo aprobado en el primero, y tal debate, al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta implica la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado.[43] Del artículo 375 superior sólo se desprende la limitación según la cual, en el segundo periodo, el debate únicamente puede versar sobre iniciativas que hayan sido presentadas en el primero.”[44] El que la norma se refiera a ‘iniciativas presentadas’, no a textos aprobados, según la sentencia citada implica “(…) que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate.” Por tanto, concluye, “(…) en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, sí es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias.”[45]

4.4. Ahora bien, de acuerdo con las reglas constitucionales propias del trámite de todo acto legislativo (entre otros, los artículos 157, 160 y 161 CP), que como se dijo, son en lo compatible aplicables a los trámites de reforma constitucional, la jurisprudencia “(…) ha precisado que las modificaciones que se surtan en un proyecto en el curso de los debates parlamentarios, deben respetar los principios de consecutividad y de identidad relativa, explicados previamente, es decir, (i) en cada debate sólo pueden discutirse los asuntos que hayan sido considerados en los debates precedentes, y (ii) las modificaciones y adiciones que se introduzcan deben guardar relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores del trámite legislativo.”[46]

4.5. La jurisprudencia ha advertido que no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’[47], ‘estrecha’,[48] ‘necesaria’,[49] ‘evidente’.[50] En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional.[51]

4.6. Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[52] (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;[53] (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;[54] (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[55] En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–.[56]

4.7. Los principios de consecutividad y de identidad relativa fueron consagrados para el trámite de Acto Legislativo por el Congreso de la República en su Reglamento (Ley 5ª de 1992) en el artículo 226. Dice la norma, incluida en el capítulo acerca “del proceso legislativo constituyente”.

Artículo 226.— Materias que pueden debatirse. En la segunda ‘vuelta’ sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este período, no podrán ser consideradas nuevamente.

El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda ‘vuelta’, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.

En consecuencia, para alegar una violación al procedimiento constitucional de todo acto legislativo no basta con que una demanda demuestre que el texto de éste es diferente del que se aprobó al culminar la primera vuelta. Como lo ha señalado la jurisprudencia “(…) es necesario mostrar en qué medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo periodo legislativo.”[57] Al respecto, el punto de comparación es la “institución” que se reforma. Para la jurisprudencia de la Corte constitucional no resulta vulnerado el principio de consecutividad, así haya textos no votados en los ocho debates, si se mantiene el tipo de relación de conexidad, indicado anteriormente, entre las variaciones de contenido que haya podido tener la iniciativa a lo largo del trámite legislativo.[58]

4.8. Ahora bien, teniendo en cuenta las reglas anteriores, la Corte ha precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico.[59] Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(…) el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.”[60] También ha concluido la jurisprudencia que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los ocho debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.[61]

4.9. No obstante, una modificación introducida en la segunda vuelta, es inconstitucional si contempla un cambio de un grado tal, que constituye una modificación esencial (artículo 226 Ley 5ª de 1992, citado arriba). Para determinar si la adición implica una “modificación esencial”, la Carta ha distinguido entre cambios que ‘precisan’[62] o ‘delimitan’[63] la decisión adoptada en las etapas interiores y estuvieron siempre presentes a lo largo de todo el debate, los cuales son admisibles, y los cambios que son evidentemente contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo,[64] los cuales son inconstitucionales.

4.10. Finalmente, respecto de los artículos transitorios agregados durante la segunda vuelta de la formación de un acto legislativo, la Corte ha declarado su constitucionalidad cuando su contenido (i) guarda relación de ‘conexidad evidente’[65] con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite legislativo, así no se haya tomado una decisión ‘específica’ sobre el texto acusado, y (ii) su función dentro de la reforma constitucional adoptada sea necesariamente instrumental, en la medida en que busca disipar una controversia interpretativa o evitar un vacío jurídico o precisar como ha de hacerse la transición del régimen anterior al nuevo establecido por la reforma constitucional demandada.

Pasa entonces la Corte a analizar si en el presente caso, los apartes normativos acusados e introducidos por el Congreso durante la segunda vuelta, constituyen o no una violación al principio de consecutividad aplicable a las reformas constitucionales.

5. La adición al numeral 8° del artículo 179 de la Carta Política efectuada por el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible.

En el presente caso, luego de revisar lo ocurrido durante el trámite del Proyecto del Acto Legislativo 01 de 2003 en el Congreso, la Corte considera que el aprobar el artículo 10 se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible o relativa.[66]

5.1. Desde el inicio del trámite del Acto Legislativo 01 de 2003 se sometió a consideración del Congreso de la República una reforma al ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’, específicamente a lo contemplado al respecto en el artículo 179 de la Constitución. Se plantearon, entre otras, dos propuestas: (i) ampliar la causal de inhabilidad contemplada en el numeral cuarto y (ii) no incluir la causal de inhabilidad contemplada en el numeral octavo de dicho artículo. La segunda propuesta —no incluir el numeral octavo—, pretendía flexibilizar el régimen de inhabilidades, en cuanto a la posibilidad de ser elegido para dos corporaciones o dos cargos públicos a la vez, o para un cargo y una corporación, cuando los periodos coinciden, así sea temporalmente. Como se mostró a lo largo de la reconstrucción de lo ocurrido en el trámite durante la primera vuelta [ver apartado 3 de las consideraciones], las modificaciones al régimen de inhabilidades, y en especial con relación al artículo 179 en primera vuelta, se sometieron a votación, se permitió la discusión y se votó. El tema no fue muy discutido en los debates en los que se sometió a consideración. Hubo algunas alusiones tangenciales al tema, como la que se hizo en la Comisión Primera del Senado [ver apartado 3.1.1.2].[67] Cabe mencionar también, que desde el inicio del trámite del Proyecto se incorporó en el artículo 8° una modificación al artículo 125 de la Constitución, que replicaba el texto del numeral 8° del artículo 179, duplicidad que de hecho fue objeto de debate, como se mencionó previamente en estas consideraciones.[68]

5.1.1. El primer debate se surtió en la Comisión Primera del Senado, corporación que decidió no incluir la causal de inhabilidad contemplada en el numeral 8° del artículo 179, otros numerales del régimen de inhabilidades de los congresistas se modificaron. La Plenaria del Senado, en segundo debate, también resolvió no incluir el numeral 8° y modificaron otros numerales del régimen de inhabilidades de los congresistas (artículo 179 de la Carta Política). Tanto la Comisión como la Plenaria mantuvieron la adición al artículo 125 de la Carta, replicando el texto suprimido del numeral 8° del artículo 179.

5.1.2. La Comisión Primera de la Cámara resolvió aprobar la eliminación del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política, al igual que la Plenaria de la Cámara. Sin embargo, en esta Cámara se modificó de manera diferente al Senado el régimen de inhabilidades de los congresistas —se modificaron otros numerales del artículo 179—. Adicionalmente, se mantuvo la adición de los dos parágrafos al artículo 125 aprobada por el Senado, añadiéndole una frase al segundo de ellos, a saber, ‘la renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad’.

5.1.3. Como los textos del Proyecto acerca de las modificaciones al régimen de inhabilidades de los congresistas aprobados en cada Cámara fueron diferentes,[69] se convocó a una Comisión de Conciliación. Ésta propuso modificar únicamente los numerales 2°, 3° y 4° del artículo 179. El texto propuesto fue aprobado por la Plenaria de ambas Cámaras y luego publicado, al terminarse la primera vuelta.[70] Así pues, en la medida que la institución reformada en este caso es el ‘régimen de inhabilidades de los Congresistas’, el cual tiene su principal concreción en el artículo 179, visto en su conjunto, el ámbito de la Comisión de Conciliación comprendía dicho régimen y dicho artículo, dado que, como se dijo, el Senado y la Cámara habían aprobado textos distintos de tal precepto constitucional.[71] La Comisión de Conciliación mantuvo también la modificación al artículo 125 de la Constitución [ver al respecto el apartado 3.1.3. de las consideraciones].

5.1.4. Posteriormente, en el primero de los debates de la segunda vuelta, la Comisión Primera del Senado decidió suprimir del Proyecto de Acto Legislativo la modificación al ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’, excluyendo de la reforma política cualquier propuesta de cambio al artículo 179 de la Constitución.[72] Dicha exclusión se hizo sometiendo a votación una proposición supresiva. A su vez, se suprimió la adición de los dos parágrafos al artículo 125 de la Constitución, aprobado en la primera vuelta, uno de los cuales repetía lo dicho por el numeral 8° del artículo 179 de la Carta. En el segundo de los debates ante la Plenaria del Senado, en la segunda vuelta, no se tomó decisión alguna al respecto; el asunto no se sometió a consideración de la Plenaria, no se sometió a votación ni a discusión, ni mucho menos se votó o se aprobó. La decisión con respecto a la modificación del artículo 125 de la Carta se mantuvo en la Plenaria, sin que se tomara una decisión expresa sobre la supresión del párrafo mencionado.

5.1.4.1. Para la Corte Constitucional, la Plenaria del Senado violó el principio de consecutividad en lo que respecta a la reforma al ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’, al no tomar una decisión explícita en el sentido de no reformar el artículo 179 de la Constitución Política. Como consecuencia de ello, no podía continuar el trámite de dicha modificación. En el informe de ponencia para este segundo debate en la Plenaria del Senado (el 6° de los ocho debates que exige la Constitución), se hace referencia a que la Comisión Primera votó una proposición supresiva acerca de dicha reforma, la cual fue sometida a votación y fue aprobada. Sin embargo, la Plenaria del Senado no decidió nada al respecto; no hubo discusión ni sometió a debate el asunto. Por tanto, no hubo una voluntad de la Plenaria del Senado de la República durante la segunda vuelta, con relación a la reforma la ‘régimen de inhabilidades de los congresistas’. Se quebró, entonces, el principio de consecutividad, al omitirse en el trámite en el Senado, en segunda vuelta de un Acto Legislativo, cualquier tipo de manifestación que represente la realización de uno de los debates constitucionalmente exigidos.

5.1.4.2. Caso diferente fue el de la Comisión Primera del Senado al votar sobre la proposición supresiva de varios artículos, pues ello implica decidir de fondo un asunto. Votar una decisión supresiva supone (i) tomar materialmente una decisión, (ii) la cual consiste en decidir ‘no reformar un punto específico’. Además, del contexto se deduce que la proposición supresiva no buscaba en este caso impedir o evitar una decisión sobre el tema; al contrario, como se dijo, con su actuación la Comisión adoptó la decisión de ‘no reformar’.

5.2. Adicionalmente, en la Cámara de Representantes se desconoció el principio de identidad flexible, al introducir en el 7° y el 8° debate en la segunda vuelta de una reforma constitucional, una modificación esencial al régimen de inhabilidades de los congresistas.

5.2.1. En los debates ante la Comisión Primera de la Cámara y la Plenaria, en la segunda vuelta, en el 7° y el 8° debate, los Representantes retoman la cuestión del régimen de inhabilidades, específicamente, la modificación del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución. En tal sentido, la Comisión Primera de la Cámara aprobó la proposición de adicionar al numeral en cuestión el siguiente texto: ‘La renuncia a alguno de ellos no elimina la inhabilidad’. La Plenaria de la Cámara, por su parte, también decidió que no se debía dejar de incluir el numeral 8° del artículo 179, e indicó que en todo caso, la renuncia a alguno de los cargos, o a alguna de las corporaciones, ‘no elimina la inhabilidad’. A su vez, la Plenaria aprobó la inclusión de un parágrafo transitorio, en virtud del cual dispuesto en numeral 8°, ‘no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo’.

5.2.2. Así pues, la Cámara de Representantes desconoció el principio de identidad relativa o flexible, al introducir en el 7° y el 8° debate en la segunda vuelta de una reforma constitucional, una modificación esencial al régimen de inhabilidades de los congresistas –específicamente, a la inhabilidad contemplada en el numeral 8° del artículo 179–. La propuesta de parágrafo transitorio al artículo 179 de la Carta Política que fue sometida a consideración de la Plenaria de la Cámara en el octavo debate decía:

Parágrafo Transitorio. Lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará a las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales inmediatamente siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo.

El parágrafo proponía crear, de manera transitoria, una excepción para la elección de ‘las autoridades territoriales’ que no había sido considerada, sometida a votación o aprobada en ninguno de los debates anteriores. En todo caso, esta proposición no fue acogida por la Plenaria. La Corporación optó por aprobar el parágrafo transitorio en los siguientes términos

‘Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en el numeral 8 del presente artículo no se aplicará a quienes hubiesen renunciado con anterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo.’

Para la Corte Constitucional, esta nueva versión del parágrafo transitorio tiene relación con el numeral 8°, por lo que en sentido estricto no se trata de un ‘asunto nuevo’; guarda relación de conexidad con el tema de la inhabilidad del numeral 8° del artículo 179 de la Constitución. No obstante, se trata de una modificación que “afecta la esencia de lo aprobado” en primera vuelta y luego en los debates de la segunda vuelta, cambios que están prohibidos por el artículo 157 y 375 de la Carta así como por el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992, según la interpretación que de él ha hecho la jurisprudencia constitucional citada en el apartado [4.1.7.] de esta sentencia. Lo que hace el parágrafo transitorio, aprobado de manera abrupta al final del proceso de reforma constitucional, es crear una excepción temporal, presentada como artículo transitorio, cambiando así la esencia que según los propios representantes, ‘siempre’ ha tenido el artículo 179, numeral 8°.[73] No es esta una simple precisión de la inhabilidad porque la permanencia o no de ésta después de la renuncia es una cuestión medular atinente a los efectos básicos de dicha inhabilidad.

5.2.3. Además, tampoco se puede considerar que el parágrafo es un “instrumento necesario” para el tránsito normativo. No lo es porque en realidad el numeral 8° del artículo 179 fue reformado para admitir que la renuncia eliminaba la inhabilidad de manera retroactiva. Siendo ese el alcance y el sentido de la decisión del Congreso, el parágrafo transitorio constituye en realidad una restricción de la inhabilidad puesto que en virtud de él quienes hubieren renunciado antes del acto legislativo no estuvieron ni estarían inhabilitados. Otra sería la situación si la decisión del Congreso hubiere sido reformar la inhabilidad en su contenido y su ámbito, en lugar de mantenerla. El hecho de que la norma agregada en el octavo debate sea calificada de disposición transitoria, no altera su contenido material de norma exceptiva de una prohibición que, según la interpretación que sostuvo la Cámara de Representantes, existe desde 1991.

Dicha excepción, con efectos retroactivos, no estuvo presente a lo largo del debate, ni fue discutida en los ocho debates, ni fue aprobada o negada en las etapas anteriores de la primera y la segunda vuelta. En consecuencia, se trata de una adición que desconoce el principio de identidad relativa o flexible, por cuanto modifica la esencia de lo que se había decidido; concretamente, mantener la inhabilidad del numeral 8° tal como había sido consagrada en 1991, cuyo texto fue repetido de manera idéntica en la disposición acusada. Por tanto, la Corte declara inconstitucional este parágrafo.

5.2.4. Ahora bien, para poder lograr el efecto deseado con el parágrafo transitorio, esto es, incluir una excepción, con efectos retroactivos, a la inhabilidad contemplada en el numeral 8° del artículo 179, fue preciso, previamente, adicionar una modificación a dicho numeral. Existe pues, una relación inescindible entre el parágrafo transitorio y la frase introducida al numeral 8°, pues para establecer la excepción a la regla del ‘régimen de inhabilidades’ contenida en dicha disposición, era preciso, en primer lugar, fijar como interpretación de la inhabilidad su permanencia después de la renuncia, y en segundo lugar, crear una excepción mediante el parágrafo a dicha permanencia con efectos retroactivos.

5.2.5. Por ende, tanto por la estrecha relación que existe entre el parágrafo transitorio y la frase final adicionada al numeral 8° del artículo 179, como por el hecho de que ambos cambios propuestos implican que se altere la esencia de lo que hasta ese momento había sido aprobado y que fueron introducidos tan sólo en los últimos dos de los ocho debates que según la Constitución deben surtir los Actos Legislativos, es preciso concluir que ambos cambios desconocen el principio de identidad flexible. En consecuencia, todo el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003 será declarado inexequible.

6. El numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política sigue vigente, sin solución de continuidad.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional declarará inexequible el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003. No obstante, parte del contenido de dicho artículo 10 coincide con el numeral 8° del artículo 179 puesto que la reforma adicionó textos a esta disposición originaria de 1991. En consecuencia, es necesario plantear al cuestión acerca de cuál es el efecto de dicha decisión. Alguien podría suponer que el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política de 1991, tal como fue aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente, rigió hasta el día en que entró en vigencia el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 2003 que modificó la norma constitucional. Y a su vez, suponer que éste último rigió hasta que la Sala Plena de esta Corporación decidió declararlo inexequible.

No obstante, si se comparan los textos del artículo 179, numeral 8°, original y el que lo sustituyó en virtud el Acto Legislativo, es claro que el texto es exactamente el mismo. En efecto,