Auto 087/05
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Desarrollo del concepto de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Argumentación debe ser formulada material y formalmente
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Sustentación específica del concepto de violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Correspondencia entre el cargo y el supuesto de hecho normativo/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Formulación de cargo concreto, específico y directo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No planteamiento de cargo de inconstitucionalidad directo y de naturaleza constitucional//RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA-Ausencia de una proposición jurídica real y existente
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Requisitos
Referencia: expediente D-5679
Recurso de Súplica contra el numeral 1º de la parte resolutiva del auto proferido por el magistrado Álvaro Tafur Galvis, mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 137 (parcial) de la Ley 100 de 1993, "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".
Actor: Néstor Raúl Correa Henao.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil cinco (2005)
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Néstor Raúl Correa Henao contra el numeral 1º de la parte resolutiva del auto del 8 de abril de 2005, por medio del cual fue rechazada la demanda de la referencia.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Néstor Raúl Correa Henao presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137 (parcial) de la Ley 100 de 1993, cuyo contenido es el siguiente, subrayándose lo acusado:
“La Nación asumirá el pago de pensiones reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión y otras cajas o fondos del sector público sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, incluido este último, en cuanto se agotasen las reservas constituidas para el efecto y sólo por el monto de dicho faltante”.
Al respecto señaló que la disposición demandada no previó la necesidad de que la Nación asuma el pago de pensiones reconocidas por las cajas de compensación privadas, específicamente la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles “CAXDAC”, cuando ésta, hipotéticamente, agote las reservas constituidas para el efecto.
Indica que como “CAXDAC” sólo recibe aportes parafiscales de las aerolíneas y de los pilotos, corre el riesgo de “llegar en un momento dado a no contar con los recursos suficientes para el pago de pensiones de los pilotos”, en razón a un eventual incumplimiento de las aerolíneas en la entrega oportuna de los aportes y ante un posible mal manejo de los recursos por parte de la Caja. Arguye que frente a la anterior hipótesis es el Estado quien debe asumir los faltantes para el pago de las pensiones de los aviadores, con cargo al presupuesto nacional y en virtud del principio de solidaridad que caracteriza el sistema de seguridad social.
A su parecer, el hecho de que la norma permita que el Estado no asuma el pago de los pensionados de “CAXDAC” vulnera a los mismos varios de sus derechos: (i) a la igualdad, frente a los demás pensionados del país; (ii) a la libre asociación, al verse obligados a afiliarse a la Caja para poder acceder a la pensión; (iii) de los adultos mayores, porque el Estado se desentiende de ellos; (iv) a la seguridad social, por la posible suspensión de la pensión ante la insolvencia de Caxdac y, (v) al trabajo, al ser la pensión parte de éste.
Respecto a las aerolíneas, señala que la norma demandada permite que se les viole su derecho a la propiedad, pues ante el evento de que “CAXDAC” no tenga los recursos para el pago de las pensiones, “las aerolíneas privadas pasarían a ser garantes únicas del sistema, con cargo a sus respectivos patrimonios, sin solidaridad alguna, en forma vitalicia”.
Concluye su demanda en los siguientes términos: “En este orden de ideas, no sería conforme con la Constitución una inactividad o insolidaridad estatal frente a una eventual ausencia de solvencia económica de CAXDAC”.
Efectuado el reparto por la Sala Plena, el asunto correspondió al Magistrado Álvaro Tafur Galvis, quien mediante auto del 09 de Marzo del corriente año, decidió inadmitir la demanda contra el artículo 137 (parcial) de la Ley 100 de 1993, por considerar que el ciudadano no cumplió con el requisito establecido en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, toda vez que “el demandante (…) expone una serie de argumentos que no guardan relación con la expresión acusada - del sector público-. El Actor se refiere a una situación atinente a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores CAXDAC. No obstante la expresión que se acusa ni el artículo 137 de la Ley 100 de 1993 del que ella hace parte contienen alusión alguna a la institución privada mencionada en la demanda como destinataria de los dispuesto en el referido artículo”.
Como consecuencia de la inadmisión de la demanda presentada, se le concedió el término de tres (3) días para su corrección, a fin de que cumpliera con los requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
En virtud de lo anterior, el 16 de Marzo del presente año, dentro del término legal, el actor presenta un escrito en el cual señala que “la limitación a las cajas o fondos DEL SECTOR PUBLICO de la garantía estatal del pago de las pensiones implica que el Estado no responde entonces por las pensiones de las cajas o fondos del sector privado, y la única caja de pensiones es CAXDAC”. Reitera, además, que la norma acusada desconoce el derecho de asociación (art. 38 CP), el derecho de los adultos mayores (art. 46 CP), el derecho al trabajo (art. 25 y 53 CP), el derecho a la propiedad (art. 58, 28 y 34 CP), el deber estatal de asegurar a la población la prestación de un servicio público (art. 365 CP) y las normas del bloque de constitucionalidad (art. 93 CP).
Mediante auto del 8 de abril del año en curso, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda bajo el argumento que el accionante no subsanó los defectos de la misma. Así pues, advirtió que los argumentos esgrimidos corresponden a opiniones del actor sobre el alcance que debería tener la norma acusada, pero no se derivan del contenido de la misma y en tanto no exista una confrontación jurídica real entre la norma acusada y el ordenamiento Superior no se cumplen los requisitos que exige el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En tal sentido el Despacho anotó lo siguiente:
“(…) se observa que el actor no tiene en cuenta que la norma acusada señala que la Nación asumirá el pago de pensiones reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión y otras cajas o fondos del sector público “sustituidos por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional” y en este sentido pretende darle a la norma un alcance que esta no prevé en relación con un Fondo privado” (Negrilla original).
(…)
Que las características propias del control de constitucionalidad, excluyen las apreciaciones o valoraciones subjetivas sobre cuál debería ser el contenido adicional de las normas demandadas, puesto que tal asunto está reservado exclusivamente a la discrecionalidad del legislador”.
El 13 de abril hogaño el ciudadano Correa Henao presentó recurso de súplica. En sustento del recurso planteó un silogismo en base al derecho a la igualdad, cuya conclusión fue: “la norma acusada viola la igualdad porque excluye del beneficio de la garantía estatal del pago de las pensiones a los pensionados que están por cuenta de CAXDAC”.
Sostiene que es de la esencia del cargo que la norma no mencione la palabra “CAXDAC”, y por tanto “la inconstitucionalidad consiste en que la norma no alude expresamente a dicha caja privada de pensiones”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Corresponde a la Corte decidir sobre el recurso de súplica presentado por el accionante contra el auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad del artículo 137 (parcial) de la Ley 100 de 1993, para lo cual se procederá a revisar la misma y su correspondiente corrección, que son los escritos que permiten determinar si la demanda de inconstitucionalidad que ocupa la atención de la Sala reúne los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, en tal medida, si el auto de rechazo debe ser confirmado o no.
2.- La acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y para su ejercicio solamente se exige una demanda presentada por escrito, en duplicado, y que contenga los requisitos mínimos consagrados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, a saber:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
En reiteradas ocasiones la Corte, refiriéndose al contenido de la anterior disposición, ha precisado que para efectos de que proceda la admisión de una demanda de inconstitucionalidad, el titular de la acción pública debe desarrollar el concepto de la violación, el cual debe recaer necesariamente sobre el contenido normativo del precepto legal que se acusa y debe ser relevante desde el punto de vista constitucional.[1] En relación con el cumplimiento de este requisito, esta Corporación, mediante sentencia C-389 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, señaló lo siguiente:
“(…) no basta que se alegue la violación de la Carta Política, puesto que además es indispensable que la impugnación esté acompañada de argumentos que expliquen y justifiquen ese señalamiento.
Esta Corporación ha insistido en que el requisito mencionado debe ser cumplido tanto material como formalmente por el actor, razón por la cual, es deber del ciudadano formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada. Por consiguiente, si el actor se limita a efectuar una formulación vaga, abstracta e incoherente de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar en forma razonable y clara la disposición, la demanda es inepta.
También ha dicho la Corte que el concepto de violación es elemento esencial que supone la exposición de los argumentos por los cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son impugnadas. En efecto, dichas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de lo contrario la Corte debe declararse inhibida, circunstancia esta que frustra ´la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional´ [2].
Igualmente ha señalado que la argumentación de inconstitucionalidad es un requisito material de la demanda, por lo que la formulación de los cargos constitucionales debe hacerse de manera concreta contra la norma acusada, exigencia que todo ciudadano debe cumplir cuando pone en movimiento el control constitucional, imponiéndole por la vía de la acción la carga procesal de la sustentación lógica de los cargos de inconstitucionalidad. De allí que en sede de control constitucional no puedan esgrimirse criterios subjetivos o de inconveniencia pues estos son ajenos a la naturaleza del debate constitucional, por cuanto éste es un juicio técnico de confrontación entre el Texto Superior y una norma legal, que no puede dar cabida a la personal percepción que el demandante tenga de los preceptos acusados o de su inconveniencia en el ordenamiento jurídico (…)”.[3] (Subraya la Sala Plena).
Con anterioridad, en el mismo sentido, en la Sentencia C-1256 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny, esta Corporación señaló:
“Una carga mínima para el ciudadano es entonces la sustentación específica del concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional. Por ello, antes de pronunciarse de fondo sobre una demanda, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así, la decisión debe ser, en principio, inhibitoria, ya que la demanda sería sustantivamente inepta, por no contener cargos concretos de inexequibilidad susceptibles de ser analizados y evaluados por ella mediante el ejercicio del control de constitucionalidad.
En reciente oportunidad, esta Corte señaló que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[4]. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda ´sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte´[5]”.
En este orden de ideas, para que proceda el examen de fondo por parte de la Corte se requiere demostrar la correspondencia entre el cargo de la demanda y el supuesto de hecho normativo contenido en la disposición acusada.[6] Así pues, sobre el ciudadano demandante recae la carga de formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la disposición legal y la Carta Política.[7]
3.- Conforme a lo expuesto en el acápite de antecedentes, el ciudadano Correa Henao manifiesta en su demanda que la norma acusada, al no consagrar la posibilidad de que la Nación garantice el pago de las pensiones a los pilotos, una vez agotadas las reservas económicas de Caxdac ante eventuales incumplimientos en el pago de aportes por parte de las aerolíneas o la dilapidación de los recursos, dejaría desprotegido a los pensionados de dicha Caja, violándose con ello su derecho a la igualdad frente a los pensionados del sector público, quienes por virtud de la norma sí cuentan con esa garantía del Estado.
El Despacho que conoció de la demanda consideró que los argumentos del actor no constituían un verdadero cargo de constitucionalidad por no recaer directamente sobre el contenido de la disposición acusada, porque si bien señaló la expresión que se acusa como inconstitucional, con su correspondiente trascripción literal y las normas constitucionales que consideró infringidas (artículos 1º, 2º, 13, 38, 46, 48, 53, 58 y 365 de la Constitución), no indicó en forma clara y precisa las razones por las cuales la expresión acusada riñe con el ordenamiento Superior, más aún cuando ninguna parte del artículo acusado alude a instituciones privadas como Caxdac. En consecuencia, el Despacho indicó al actor que debía formular cargos reales a partir del texto de la disposición demandada, comparándola con las normas constitucionales presuntamente infringidas y haciendo explícitas las razones por las cuales la consideraba como contraria al ordenamiento Superior.
4.- A pesar de tal advertencia, en su escrito de corrección el ciudadano reiteró, aunque en otros términos, las apreciaciones formuladas en la demanda inicial, complementándole un significado a la disposición acusada, así: “En realidad la norma de manera tácita dice lo siguiente: “Señores de CAXDAC, yo aseguro el pago de todas las pensiones regidas por el sistema de prima media con prestación definida, menos de las suyas”.
5.- En el recurso de súplica sugiere un ejercicio de lógica, según el cual el derecho a la igualdad es violado por la norma demandada al excluir a Caxdac de la garantía estatal del pago de las pensiones a sus afiliados, arguyendo que “lo que no aparece no es una opinión subjetiva sino un hecho objetivo”.
6.- Revisados el escrito de demanda y el de corrección, advierte la Sala que los mismos no cumplen con el requisito de plantear un cargo de inconstitucionalidad directo y de naturaleza constitucional respecto del artículo 137 (parcial) de la Ley 100 de 1993. En efecto, el actor no señaló en debida forma las razones por las cuales estima que el precepto demandado vulnera los artículos 1º, 2º, 13, 38, 46, 48, 53, 58 y 365 Superiores, pues todos sus argumentos se orientan a señalar que la disposición demandada no incluyó a Caxdac dentro de las prerrogativas del espíritu de la misma.
7.- El ciudadano acusa la norma en sustento del principio de igualdad, argumentando que ésta ha debido incluir de manera explícita la situación de Caxdac, con el fin de dar un trato idéntico o similar a situaciones contempladas en esa disposición. Pero es que el trato injustamente desigual ha de predicarse del mismo precepto acusado, el cual no contempla ni a manera de excepción lo planteado por el actor, lo que permite inferir que no es pertinente hacer un juicio de constitucionalidad sin que previamente se hubiere determinado cual es el contenido normativo objeto de control.
En este sentido observa la Sala que la presente demanda no recae sobre un texto real sino simplemente sobre uno deducido por el actor, es decir, no se refiere a proposiciones existentes suministradas por el Legislador sino a hipótesis arbitrariamente inferidas de la norma.
Así las cosas, del silencio guardado por el Legislador en la norma objeto de ataque no se deriva que el derecho a la igualdad de una entidad privada resulte desconocido, en la medida en que no existe la norma implícita a la que alude el demandante, consistente en que la Nación asuma el pago de las pensiones ante eventuales descalabros financieros de la Caja. Esa, definitivamente, no es la forzosa consecuencia del silencio legal y ello impide asumir el control de constitucionalidad.
Como puede notarse, la norma no hace referencia alguna a las cajas privadas, ni en concreto a Caxdac, por lo que resulta necesario reforzar el concepto de que dicho vacío no es, en principio, objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, que como ya se ha venido diciendo consiste esencialmente en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego, el vacío legislativo no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación.[8]
8.- Ahora bien, la Sala logra entrever que la inconformidad del actor radica en una omisión legislativa, respecto a la falta de regulación de la norma demandada sobre las entidades privadas y en particular “Caxdac”. Pese a que el ciudadano no la formuló de manera expresa, esta falencia apreciativa en la demanda no permite a la Corte entrar en su estudio, pues como se ha expuesto la carga de claridad y pertinencia de la formulación del cargo corresponde al actor, más aún cuando el tema de la omisión legislativa contiene diferentes variantes que limitan, en uno u otro sentido, la competencia de esta Corporación, según se trate de omisiones relativas o absolutas, que no le correspondería en esta instancia a la Corte determinar de manera oficiosa.
Sobre esta materia la Sala Plena, en Sentencia C-246 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, expuso que “Cuando el silencio no esté íntimamente atado al precepto legal impugnado, considerada su específica materia, el juez constitucional no está facultado para analizar la omisión”.
De la lectura del artículo 137 de la Ley 100 de 1993 se observa con claridad que las cajas o fondos “del sector público” a que se refiere el actor, son las sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Por tanto, la omisión de incorporar en la norma lo relativo a la Caja privada Caxdac, no compaginaría con la intención y alcance del artículo, y en esta lógica se configuraría una omisión legislativa absoluta, pues de haber excluido la norma a otras entidades del sector publico nacional, si se podría hablar de una omisión relativa con vocación de control constitucional. La Corte recuerda que para analizar una demanda contra una omisión normativa, es necesario que el silencio del Legislador conlleve una regla implícita que viole los preceptos superiores[9].
9.- De otra parte, encuentra la Sala que el actor construye todos sus argumentos con base en supuestos. Tanto en la demanda inicial como en la corrección propone una hipotética falta de recursos por parte de Caxdac que no permitiría el pago de las pensiones a sus pilotos, derivando de ahí una serie de eventuales vulneraciones de los derechos a la libre asociación, de los adultos mayores, a la seguridad social y a la propiedad, que sólo en su imaginación encuentran soporte. Esta Corporación al respecto, en Sentencia C-426 de 2002, señaló que
“el cumplimiento efectivo de la misión institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, requiere que ésta se pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su significado hipotético. De lo contrario, podría declarar exequible una norma cuyos alcances y efectos son incompatibles con la Constitución, lo cual haría inocuo el control. En el mismo sentido, al suponer un determinado sentido hipotético de la norma en cuestión, podría declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un ejercicio inadecuado de sus funciones.” (Subraya la Sala).
Como ya se indicó, al demandante corresponde el señalamiento de razones ciertas, específicas y pertinentes, y no de apreciaciones subjetivas que tenga en relación con los problemas que pueda generar la aplicación práctica de la disposición legal.
10.- En conclusión, según ha sido explicado, se encuentra ausente en la demanda la razón cierta que respalde los cargos de inconstitucionalidad, lo que significa que no recayó sobre una proposición jurídica real y existente, sino hipotética. Es claro que los cargos de inconstitucionalidad contra un precepto legal deben referirse a su contenido en abstracto y no a su desarrollo o aplicación en la práctica ni a los inconvenientes que ello pudiere suscitar.
Por las anteriores razones, la Sala concluye que la demanda del actor no reúne los requisitos mínimos para que proceda su admisión. En consecuencia, la Corte confirmará la decisión de rechazo de la demanda, contenida en el numeral primero de la parte resolutiva del Auto del 8 de abril de 2005.
Por lo anteriormente expuesto, la Corte Constitucional,
RESUELVE
CONFIRMAR el auto de fecha ocho (08) de abril de dos mil cinco (2005), por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 137 (parcial) de la Ley 100 de 1993, formulada por el ciudadano Néstor Raúl Correa Henao.
Cópiese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General