Auto 283/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Carga argumentativa se incrementa
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No argumentación cargo sustitución de la Constitución
En el presente caso es claro que si bien a juicio del actor las disposiciones legales acusadas “sustituyen” la Constitución Política, éste no cumplió con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional en aquello casos en que se demanda un acto que reforma el ordenamiento constitucional vigente, por razones de su contenido material y no por vicios de procedimiento en su formación. En efecto, del texto de la demanda se infiere con claridad que el demandante no expone razones concretas, claras, específicas y suficientes con el fin de demostrar porque la modificación introducida por las disposiciones legales que acusa, esto es, el artículo 1° (incisos 3° y 5°), el parágrafo 2°, los parágrafos transitorios 2°, 3° y 4° del Acto Legislativo 01 de 2005 suponen una sustitución de la Constitución Política de 1991. Aunado a lo anterior, se tiene que en el escrito del recurso de súplica presentado por el demandante el veintiuno (21) de septiembre de 2006, éste no hizo alusión alguna a los argumentos por los cuales considera que las disposiciones acusadas del Acto Legislativo 01 de 2005, presuntamente sustituyen la Carta Política, pues en dicho escrito el actor solamente se limitó a exponer las razones por la cuales a su juicio, la Corte no debe en ejercicio del control de constitucionalidad de actos que reforman la Constitución, exigir una carga argumentativa adicional a la que se requiere normalmente en las demandas de inconstitucionalidad ordinarias.
Referencia: recurso de súplica contra el Auto del catorce (14) de septiembre de 2006. Expediente No. D-6444
Actor: Carlos A. Ballesteros B.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil seis (2006).
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Carlos A. Ballesteros B., contra el Auto del catorce (14) de septiembre de dos mil seis (2006), proferido por el Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, mediante el cual se rechazó la demanda incoada contra el artículo 1° (incisos 3° y 5°), el parágrafo 2°, los parágrafos transitorios 2°, 3° y 4° del Acto Legislativo 01 de 2005.
I. ANTECEDENTES
1.- En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos A. Ballesteros B. demandó ante esta Corporación el artículo 1° (incisos 3° y 5°), el parágrafo 2°, los parágrafos transitorios 2°, 3° y 4° del Acto Legislativo 01 de 2005, por la supuesta vulneración del Preámbulo y de los artículos 1°, 2°, 3°, 13, 25, 39, 53, 55, 56, 58, 93, 94, 114, 121, 150 y 374 superiores, así como de los Convenios Nos. 87 y 98 de la OIT.
En términos generales, sostiene el demandante que los incisos 3° y 5° del artículo 1° y el parágrafo transitorio 4° del Acto Legislativo 01 de 2005, desconocen el concepto de “derecho adquirido” al atentar contra el principio de progresividad, respeto a las expectativas legítimas y condición jurídica más beneficiosa. Por su parte, el parágrafo 2° y el parágrafo transitorio 3° Ibídem, vulneran los artículos 39, 53, 55, 93 y 94 superiores, así como los convenios No. 87 y 98 de la OIT al prohibir los acuerdos convencionales en materia de pensiones y al hacer perder eficacia a los celebrados válidamente. A su vez, el parágrafo transitorio 2°, quebranta lo previsto en el artículo 69 superior, al prohibir una serie de beneficios pensionales que en virtud de la autonomía universitaria se hayan establecidos a favor de las personas que laboran en las Universidades.
En esos términos, argumenta que en el caso de las disposiciones acusadas del Acto Legislativo 01 de 2005 el Congreso de la República desconoció que si bien puede realizar modificaciones a la Constitución Política, esa calidad de Constituyente Derivado no la puede ejercer de forma ilimitada, pues de lo contrario desfiguran los fines del Estado Social de Derecho. En otras palabras, si bien es cierto que el Legislador puede realizar reformas constitucionales discrecionalmente de acuerdo a lo que considere conveniente, éstas no pueden afectar las estructuras, pilares o fundamentos del Estado Social de Derecho.
En ese orden de ideas, formula su cargo de inconstitucionalidad contra los incisos 3° y 5° del artículo 1° y el parágrafo transitorio 4° del Acto Legislativo 01 de 2005, en el entendido que a través de éstas el Legislador quiso desconocer toda la protección a las expectativas legítimas para quienes hubieren cumplido los requisitos establecidos por la Ley para tener derecho a la pensión de vejez, por consiguiente “El efecto práctico y concreto de la reforma consiste en que el Legislador puede modificar las expectativas legítimas de quienes están próximos a pensionarse sin ningún límite, es decir podría cambiar las condiciones de una persona a quien le falte por ejemplo un día par adquirir la pensión, sin ningún problema de constitucionalidad, (...) es decir, es posible que el Legislador modifique las condiciones de quienes están próximos a adquirir el derecho a la pensión sin que se entienda afectado su derecho adquirido (sic)”.
Considera entonces que las disposiciones acusadas aludidas, limitan la noción del concepto de derecho adquirido, pues de acuerdo a lo establecido por ellas solo gozan de protección las situaciones en las que el titular ha cumplido plenamente los requisitos establecidos en la ley, generando en consecuencia que ninguna protección tendrán aquellas persona que si bien no han cumplido totalmente con los requisitos de ley, sí están próximos a pensionarse, desconociendo con ello las expectativas legítimas y el principio de la condición más beneficiosa, situación que no es admisible a la luz de los fines del Estado Social de Derecho.
En lo que se refiere a la presunta inconstitucionalidad del parágrafo 2° y del parágrafo transitorio 3° del Acto Legislativo 01 de 2005, aduce que dichas disposiciones legales desconocen los postulados del Estado Social de Derecho tales como el derecho de asociación sindical y una de sus manifestaciones, esto es, el derecho a la negociación colectiva de trabajo. A ello se suma, que se quebrantan “algunos compromisos internacionales especialmente los adquiridos frente a la OIT que se traducen en los convenios internacionales del trabajo que para el caso concreto son el Convenio 87 y 98”, lo anterior, por cuanto las disposiciones acusadas en lugar de estimular la negociación colectiva de trabajo la cercenan completamente.
Finalmente a juicio del actor el parágrafo transitorio 2° “hace desparecer los regímenes de excepción el 31 de diciembre de 2010, lo que en principio parecería no tener problema de constitucionalidad, sin embargo, si se tiene en cuenta que dentro de los regímenes de excepción se encuentran los que las Universidades autónomamente establecen en sus estatutos, se presenta un choque con lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta Política”, al impedir el correcto desarrollo de la autonomía universitaria, además de desconocer que el concepto de autonomía universitaria está implícito en el Estado Social de Derecho y por ende, no puede ser obviado por el Constituyente Derivado.
2.- El proceso en mención fue repartido al Despacho del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, quien mediante Auto del veinticinco (25) de agosto de 2006, decidió inadmitir la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“(...)
CONSIDERACIONES:
De conformidad con lo establecido por el artículo 241-1 de la Constitución y en armonía con la jurisprudencia de esta Corporación, no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material pues la competencia de la Corte Constitucional respecto a esta modalidad normativa se limita exclusivamente a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación.
No obstante, la Corte ha admitido que es posible la revisión de los denominados vicios de competencia, que tiene origen en una sustitución de la Constitución en el ejercicio del poder de reforma.
La jurisprudencia ha sostenido que en estos casos, una demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante la expedición de un acto legislativo además de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,[1] debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución[2]. Al respecto la Corte ha dicho lo siguiente:
Ahora bien, el hecho de que el control jurisdiccional ejercido por la Corte se despliegue en los términos indicados por la jurisprudencia significa que en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan[3].
Entonces, cuando se trata de demandas contra un Acto legislativo fundadas en una supuesta sustitución de la Constitución, la carga argumentativa del actor se incrementa. Así se explicó en la sentencia C-1124 de 2004, en la que dijo :
“De tal suerte que el ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.
Cabe recordar, que no se está ante una imposición, por vía jurisprudencial, de requisitos adicionales a una acción de inconstitucionalidad, que como pública debe estar al alcance de cualquier ciudadano en tanto que ejercicio de un derecho político. Tampoco se trata de hacer primar lo procesal sobre lo sustancial, ni de vulnerar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Todo lo contrario. La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango constitucional.”
La demanda presentada por el ciudadano Carlos A. Ballesteros B. formula una acusación de supuesta sustitución de la Constitución por parte de los incisos 3º y 5º, del parágrafo 2º y de los parágrafos transitorios 2º, 3º y 4º y 6º del Artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 sin embargo no cumple con la carga argumentativa exigida en estos casos por la jurisprudencia constitucional, pues no expone las razones concretas, claras, específicas y suficientes por las cuales la modificación introducida por los preceptos demandados suponen una sustitución de la Carta de 1991.
(...)”
3.- Dentro del término legal el accionante corrigió la demanda en los siguientes términos.
Sostiene el actor que si se tiene en cuenta que la Constitución Política se inspiró en diversos valores y principios tales como la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, entre otros, cualquier afectación a dichos valores y principios afecta el modelo de Estado Social de Derecho previsto por el Constituyente, y por ende, significa una “sustitución de la Constitución”.
En esos términos, a su juicio, es claro que las disposiciones acusadas que hacen parte del Acto Legislativo 01 de 2005, introducen unas modificaciones a la Constitución que generan una sustitución de dicha carta fundamental.
De igual forma, el actor reitera los criterios establecidos en la demanda inicial de acuerdo con los cuales a su juicio existe una sustitución de la Constitución Política, y en ese sentido afirma lo siguiente:
“(...) 3. Las normas demandadas violentan el concepto de Estado Social de Derecho, lo desnaturalizan por afectar valores que los fundaron y los principios y valores que los sustentan por tanto sustituyen la constitución por lo siguiente:
3.1. Artículo 1ro del Acto Legislativo
Al establecer el concepto de Derecho Adquirido en los términos consagrados, restringe la situación de personas que se encuentran en situaciones que desde el punto de vista tradicional se encuentran con expectativas legítima. La Corte Constitucional ha señalado que éstas deben ser motivo de protección en defensa de un marco social justo y el derecho del trabajo, por tanto su consagración modifica lo que debe entenderse por derecho adquirido bajo el modelo de Estado Social de Derecho, desnaturalizando este concepto. La parte demandada haría imposible que hacia delante (sic) se produjeran providencias en defensa de las llamadas expectativas legítimas, de la condición más beneficiosa entre otras. En conclusión un Estado Social que no garantice la protección de las expectativas legítimas no garantiza un orden justo y por tanto no sería un Estado Social de Derecho. La consagración constitucional de esa afectación implica necesariamente la sustitución de la Constitución.
3.2. Parágrafo 2 y parágrafos transitorios 2 y 3
Sustituyen la Constitución en la medida en que valores fundantes de la misma se afectan, pues desconoce la validez de los acuerdos individuales o colectivos y se violentan los convenios de la OIT sobre el derecho de la negociación colectiva de trabajo. Se violentan los principios que pretenden garantizar un orden político, económico y social justo en los términos definidos en el Preámbulo de la Carta Política.
Así mismo, se desconoce el compromiso que todo Estado Social de Derecho debe tener con la comunidad internacional. Estas modificaciones afectan de tal manera la noción de Estado Social de Derecho que se sustituye por un modelo diferente, sustituyéndose la Constitución.
3.3. Parágrafo 4.
Se sustituye la Constitución pues desconoce a futuro los beneficios de la transición a pesar de que esa misma Corporación en otras oportunidades ha protegido las expectativas legítimas y los derechos en vía de obtención sobre la base de que existe un Estado Social de Derecho. La reforma entonces modifica valores propios de este modelo estatal. Se sustituye la Carta si se tiene en cuenta que con la misma se pretende garantizar un orden justo que se desconoce en la norma demandada”.
Para finalizar, el demandante hace una observación final en torno al control de admisión de las demandas de inconstitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, y en ese sentido concluye que “la carga exigida de cumplir ciertos requisitos en el libelo acusatorio implica un rigor que desnaturaliza la acción popular de inconstitucionalidad”.
4.- Con posterioridad mediante Auto del catorce (14) de septiembre de 2006 se rechazó la corrección de la demanda.
Para fundamentar su decisión, el Magistrado Sustanciador señaló lo siguiente:
“(...)
CONSIDERACIONES:
Afirma el actor en el escrito inicialmente presentado que el Congreso de la República carecía de competencia para aprobar los preceptos acusados por cuanto “desconocen los pilares de nuestro Estado social de derecho”. A su juicio los incisos tercero y quinto del artículo 1º y el parágrafo transitorio 4º del Acto legislativo acusado “desconocen el concepto de derecho adquirido consagrado en el artículo 58 de la Carta en concordancia con los artículos 53, 48 y 25 al atentar contra el principio de progresividad, respecto de las expectativas legítimas y condición jurídica más beneficiosa”. Más adelante sostiene que los enunciados demandados“limitan la noción de derecho adquirido como lo hicieron los clásicos del derecho civil quienes oponían este concepto al de mera expectativa, para significar que la protección especial la tiene el primero mientras que la segunda no tiene ninguna protección o ninguna significación”, lo cual –siempre según el actor- no sería válido en el marco de un Estado social de derecho e igualmente iría en contravía de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia.
Igualmente en el libelo acusatorio aduce que los parágrafos transitorios 2º y 3° del Acto Legislativo 01 de 2004 son contrarios al derecho de asociación sindical (Art. 39 de la C. P.) y del derecho a la negociación colectiva (Art. 55 de la Carta), y a los convenios 87 y 98 de la OIT.
Posteriormente en el escrito de corrección sostiene que la reforma constitucional demandada es una sustitución de la Constitución porque “No hay duda que modificar el principio de estado social de derecho consagrado en nuestra Carta implicaría su sustitución. Esto aclara que los cargos que se han formulado en la demanda se formulan por considerar que los pilares del estado social de derecho se han afectado con el acto legislativo parcialmente demandado”. Mas adelante agrega “se sustituye la Carta si se tiene en cuenta que con la misma se pretende garantizar un orden constitucional justo que se desconoce con la norma demandada”.
En el escrito de corrección asevera igualmente que el artículo primero del Acto legislativo 01 de 2005 es inconstitucional porque “Al establecer el concepto de derecho adquirido en los términos consagrados, restringe la situación de las personas que se encuentran en situaciones que desde el punto de vista tradicional se encuentran con expectativas legítima (sic). La Corte Constitucional ha señalado que estas deben ser motivo de protección en defensa de un marco constitucional justo y el derecho del trabajo, por tanto su consagración modifica lo que debe entenderse por derecho adquirido bajo el modelo de Estado social de derecho, desnaturalizando este concepto. La parte demandada haría imposible que hacia delante se produjeran providencias en defensa de las llamadas expectativas legítimas, de la condición más beneficiosa entre otras”.
Sostiene así mismo que el parágrafo 2 y los parágrafos transitorios 2 y 3 “Sustituyen la Constitución en la medida que los valores fundantes de la misma se afectan, pues desconoce la validez de los acuerdos individuales y colectivos y se violentan los convenios de la OIT sobre el derecho de negociación colectiva de trabajo. Se violentan los principios que pretenden garantizar un orden político, económico y social justo en los términos definidos en el preámbulo de la Cata Política”.
Finalmente alega el demandante que la carga exigida de cumplir con ciertos requisitos en el libelo acusatorio implica un rigor que “desnaturaliza la acción popular de inconstitucionalidad”.
Frente a estas observaciones formuladas por el demandante cabe reiterar la jurisprudencia de esta Corporación, que ha reconocido en la acción pública de inconstitucionalidad constituye “una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia participativa”[4], la cual permite a los ciudadanos “ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley”[5], empero simultáneamente ha sostenido que los ciudadanos en el ejercicio de este derecho deben cumplir una serie de requisitos no sólo formales sino también materiales, porque en todo caso el control que realiza la Corte Constitucional no es oficioso[6].
Como bien se ha señalado “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
Ahora bien las anteriores consideraciones cobran más fuerza cuando la demanda se formula en contra de un Acto legislativo, por haber incurrido el Congreso de la República en una sustitución de la Constitución. La jurisprudencia ha sostenido que en estos casos, una demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante la expedición de un acto legislativo además de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[7], debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución[8]. Al respecto la Corte ha dicho lo siguiente:
Ahora bien, el hecho de que el control jurisdiccional ejercido por la Corte se despliegue en los términos indicados por la jurisprudencia significa que en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.
La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan[9].
Entonces, cuando se trata de demandas contra un Acto legislativo fundadas en una supuesta sustitución de la Constitución, la carga argumentativa del actor se incrementa. Así se explicó en la sentencia C-1124 de 2004, en la que dijo :
“De tal suerte que el ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.
Cabe recordar, que no se está ante una imposición, por vía jurisprudencial, de requisitos adicionales a una acción de inconstitucionalidad, que como pública debe estar al alcance de cualquier ciudadano en tanto que ejercicio de un derecho político. Tampoco se trata de hacer primar lo procesal sobre lo sustancial, ni de vulnerar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Todo lo contrario. La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango constitucional.”
La demanda presentada por el ciudadano Carlos A. Ballesteros B. formula una acusación de supuesta sustitución de la Constitución por parte de los incisos 3º y 5º, del parágrafo 2º y de los parágrafos transitorios 2º, 3º y 4º y 6º del Artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005 sin embargo no cumple con la carga argumentativa exigida en estos casos por la jurisprudencia constitucional, pues no expone las razones concretas, claras, específicas y suficientes por las cuales la modificación introducida por los preceptos demandados suponen una sustitución de la Carta de 1991. Estos defectos no fueron subsanados en el escrito de corrección porque el demandante se limita a reiterar los cargos formulados en la demanda, sin explicar suficientemente las razones por las cuales afirma que los enunciados normativos demandados sustituyen el principio de Estado social de derecho consagrado en la Carta de 1991.
(...)”
5.- Estando dentro del término legal, el ciudadano demandante interpuso recurso de súplica contra el Auto del catorce (14) de septiembre de 2006. Como fundamento del referido recurso, sostiene lo siguiente:
“(...) El control de admisión de la demanda no puede en ningún momento tomar decisiones de fondo como al parecer lo pretende esta Corporación con la providencia que exige la corrección de la demanda. La doctrina constitucional no puede quedar estática, por lo que la corporación debe siempre tener la posibilidad de revisar los conceptos plasmados en situaciones similares, por ello la afirmación que se hace en el AUTO de control de la demanda de que la única razón por la cual el Congreso de la República no es competente para reformar la constitución es cuando se produzca una sustitución de la Constitución.
Nos parece sumamente preocupante la exigencia de la Corte Constitucional entre otras por las siguientes razones:
-Negaría la posibilidad de que la Corte considere otras razones por las cuales el Congreso tampoco podría modificar la Constitución. Estudio que solo se logra con un análisis de fondo de la situación.
Si bien es cierto que en los casos planteados en la providencia la Corporación llegó a esa conclusión, también lo es que se refería al caso concreto allí planteado circunstancia que no se puede generalizar como se pretende con la providencia y menos hacerlo a priori.
-Mediante este auto se está definiendo de fondo si en este caso se produjo la sustitución de la Constitución, lo que debe ser motivo del análisis de fondo de la Corte Constitucional en Pleno.
-Se convierte tan rigurosa la Corte en análisis de procedibilidad de la demanda que en la práctica deja de ser una acción popular, convirtiéndola en algo más complejo que las mismas demandas de casación que se presentan ante la Corte Suprema de Justicia. Imagínese que de conformidad con lo señalado por esta Corporación, en un caso como este el ciudadano debe tener conocimiento profundo sobre la doctrina constitucional sobre un tema tan complicado. Será propio de una acción popular esta cualificación? Pienso que no y que el rigor que se está exigiendo desnaturaliza la acción popular de inconstitucionalidad.
Diera la impresión que la razón de fondo para tanta exigencia es buscar reducir el número de procesos sometidos a su consideración, pero es algo que me resisto a aceptar pues teniendo en cuenta el pensamiento de la misma Corporación sobre la necesidad de una Corporación (sic) como esta (Corte Constitucional) no creo que se llegue al extremo de limitar el derecho de los ciudadanos en aras de manejar una buena estadística de procesos conocidos y fallados como infortunadamente ocurre en otras corporaciones judiciales (...)”.
CONSIDERACIONES
1.- Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2°, artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 48 del Acuerdo 05 de 1992 –Reglamento Interno Corte Constitucional-.
2.- El problema jurídico planteado
En el presente caso, corresponde a la Corte examinar, si asiste razón al actor en relación con la solicitud de revocar el Auto del catorce (14) de septiembre de 2006 proferido por el Magistrado Sustanciador Humberto Antonio Sierra Porto, y en consecuencia, que en su lugar se decida la admisión de la demanda, la cual como ya se estableció fundamenta en que: i) se vulneró el Preámbulo y los artículos 1°, 2°, 3°, 13, 25, 39, 53, 55, 56, 58, 93, 94, 114, 121, 150 y 374 de la Constitución Política, así como de los Convenios Nos. 87 y 98 de la OIT, y ii) la procedencia del estudio de constitucionalidad por parte de la Corte en los casos en que se demanda un Acto Legislativo por su contenido material y no por vicios de procedimiento en su formación.
3.- Consideraciones previas
De conformidad con lo previsto en el artículo 241 de la Constitución Política, que establece de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos allí señalados, es claro entonces que corresponde a esta Corporación examinar aquellas leyes que han sido demandadas por los ciudadanos, salvo las competencias para examinar de oficio; ello implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente existe demanda, esto es, una acusación de un ciudadano contra una o varias disposiciones legales planteada en los términos que exige el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
En ese sentido, en relación con los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para su procedencia, la Corte en sus diversos pronunciamientos,[10] ha señalado la obligación que tiene el actor, conforme al Decreto 2067 de 1991, de determinar con exactitud la disposición acusada como inconstitucional, de señalar así mismo, las normas constitucionales que se consideren infringidas e indicar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.
Al respecto, ha sostenido esta Corporación que el juicio de constitucionalidad exige una confrontación objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política que se acusa, razón por la cual no es dable resolver sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una disposición jurídica a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[11] que no se relacionan de manera concreta y directa con las disposiciones que se acusan.[12]
Así mismo, ha precisado la Corte que la formulación de un cargo constitucional concreto contra la disposición demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el demandante, por lo que al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una verdadera controversia constitucional.[13] Por consiguiente, si un ciudadano demanda una disposición jurídica, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente con este requisito, pues de no hacerlo, habrá ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impedirá que la Corte se pronuncie de fondo sobre el asunto planteado.[14]
Aunado a lo anterior, la Corte ha establecido[15] que un cargo de inconstitucionalidad es apto para propiciar el juicio de constitucionalidad solamente si, la argumentación que haga el actor en su demanda cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,[16] puesto que como quedó establecido el demandante debe cumplir con una carga procesal mínima cuando su pretensión se encamina a que se declare la inexequibilidad de una disposición jurídica cualquiera que se trate.
En el mismo orden de ideas, esta Corporación ha admitido “de manera excepcional” la procedencia de las demandas de inconstitucionalidad contra Actos Legislativos en razón de su contenido material y no por vicios de procedimiento en su formación, siempre y cuando “la demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante la expedición de un acto legislativo además de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[17], sustente plenamente en qué consiste dicha sustitución”.[18] Sin embargo, en dichas ocasiones también ha fijado la Corte la obligación que tiene el demandante que pretenda una declaración de inconstitucionalidad en dichos términos, de cumplir con una carga procesal mínima en los argumentos formulados en el texto de su demanda, a efectos de que la controversia constitucional que se entable sea adecuada. En otras palabras, para que el control jurisdiccional ejercido por la Corte sea adecuado “en una demanda por sustitución constitucional contra una reforma constitucional el actor debe sustentar plenamente en qué consiste la sustitución denunciada. No le basta, por tanto, afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la abrogación de la Constitución vigente.”[19]
En ese sentido, ha dicho la Corte que de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 241 de la Constitución Política, en principio esta Corporación solamente tiene competencia para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra Actos Legislativos por vicios de forma o procedimiento en la formación.[20]
No obstante, ha dicho la Corte también que en aquellos casos en que se formule una demanda contra un Acto Legislativo en razón del contenido material de éste y no por vicios de forma, el actor debe con mayor razón -como si se tratase de una demanda de inconstitucionalidad contra el contenido normativo de una disposición jurídica- “formular acusaciones claras, precisas, concretas, directas, específicas o determinadas, dado que en estos casos la carga argumentativa del actor se incrementa”;[21] en el sentido de que, de los argumentos expresados por éste se debe inferir con precisión “las razones por las cuales la modificación introducida por las normas demandadas del Acto Legislativo suponen una sustitución de la Constitución Política”, de lo contrario se entenderá que no ha cumplido con los presupuestos procesales exigidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual el líbelo acusatorio deberá ser inadmitido por ineptitud sustantiva de la demanda, ordenando su respectiva corrección, y con posterioridad podrá eventualmente ser rechazado si no se corrige o si del escrito de corrección es claro que la demanda sigue siendo inepta.
Sobre el particular la Corte en la sentencia C-844 de 2004[22] en la que se declaró inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la expresión “asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”, del inciso tercero del tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002, por inepta demanda, hizo las siguientes consideraciones:
“[6.] Inhibición por inexistencia de un cargo de inconstitucionalidad sobre el poder de reforma constitucional.
El ciudadano Ernesto Rey Cantor plantea algunos argumentos para tratar de explicar por qué razón, en su opinión, la expresión “asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”, del inciso tercero del tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002, resultaría ser contraria, desde un punto de vista material, a la Constitución de 1991.
(...)
En primer lugar debe dejarse definido, que la competencia de la Corte Constitucional, para ejercer el control de constitucionalidad tratándose de reformas a la constitución, está concedida para el examen de los “vicios de procedimiento en su formación” tal como así lo establece el No. 1º del artículo 241 de la Carta. Ya la Corte, en anteriores oportunidades ha considerado, que el control constitucional de las reformas constitucionales recae sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio[23].
Más sin embargo, se ha considerado que en virtud de que a la Corte Constitucional se le ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, tiene competencia para examinar si el órgano legislativo al expedir Actos Legislativos ha desbordado su propia competencia en cuanto al poder de reformar que la misma Constitución le otorga, y en tal ejercicio resulta sustituyéndola o derogándola, para lo cual carece de competencia.
Esta Corporación en sentencia C- 551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, consideró que el Constituye derivado carece de competencia para sustituir la Constitución pues no la tiene sino únicamente para reformarla, y por lo tanto no puede abrogarse facultades del constituyente primario.
De tal suerte que el ciudadano que instaure una acción pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.
Cabe recordar, que no se está ante una imposición, por vía jurisprudencial, de requisitos adicionales a una acción de inconstitucionalidad, que como pública debe estar al alcance de cualquier ciudadano en tanto que ejercicio de un derecho político. Tampoco se trata de hacer primar lo procesal sobre lo sustancial, ni de vulnerar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Todo lo contrario. La exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento sobre problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango constitucional.
Así pues, en el caso concreto, el ciudadano Ernesto Rey Cantor considera que la expresión asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”, del inciso tercero del tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002, vulneraría los efectos que el mismo le acuerda a una clasificación de las normas constitucionales, que es de su autoría, además de los principios del juez natural, la imparcialidad e independencia de los jueces, por cuanto, en su opinión, tal facultad acordada al Fiscal General de la Nación se ha prestado para abusos en la práctica.
Adviértase entonces que el ciudadano, en el escrito de su demanda, por ninguna parte explicó por qué razón la disposición acusada, que hace parte de un nuevo esquema de procedimiento penal en Colombia, y que por ende, debe ser interpretada de manera sistemática con las demás disposiciones constitucionales que integran el mismo, y por supuesto, con el resto de la Carta Política, constituye no una reforma a la Constitución de 1991, sino una sustitución total o parcial de la misma.
Aunado a lo anterior, la acusación que el ciudadano dirige contra la disposición constitucional, constituye una opinión personal sobre la aplicación de la norma, mas no un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Tampoco es viable adelantar un examen de fondo, como el propuesto por alguno de los intervinientes, más no por el demandante, fundándose en la sentencia C- 873 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, por cuanto en aquella ocasión se examinó una norma de rango legal en un contexto normativo constitucional completamente distinto al actual, ya que en aquella ocasión el parámetro para ejercer el control de constitucionalidad no fue el Acto Legislativo 03 de 2002, sino las normas superiores que regulaban el anterior sistema procesal penal.
En este orden de ideas, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la expresión “asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”, del inciso tercero del tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002, por inepta demanda.”
Con posterioridad, en el mismo sentido, esta Corporación en la sentencia C-242 de 2005[24] en la que igualmente se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la acusación formulada en aquella oportunidad contra el inciso primero del parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 108 de la Constitución Política, dijo:
“ (...)Frente a la acusación así formulada, en cuanto al supuesto abuso de poder del Legislador y la supuesta sustitución de la Constitución, la Corte debe reiterar las consideraciones hechas en la Sentencia C-1124 de 2004.
Allí se señaló en efecto, claramente, que la Corte tiene a su cargo la verificación de la concordancia normativa entre los textos de la Constitución y las normas que se demandan, pero en manera alguna está llamada a enjuiciar la conducta política del Congreso.
(...)
Cabe destacar que en dicha sentencia la Corte hizo énfasis así mismo sobre la especial carga argumentativa que asiste al actor que pretende que se declare la inexequibilidad de un Acto Legislativo con fundamento en un cargo por sustitución de la Constitución por lo que no basta afirmar que con la modificación de una disposición en concreto se sustituyó o se derogó la Constitución precedente, sino que debe justificar, con argumentos suficientes, que tal cambio implica la sustitución de la Constitución vigente.
(...)
A partir de los criterios así expuestos es claro que en el presente caso, frente a la acusación formulada por el abuso de poder del Congreso y por la supuesta sustitución de la Constitución, lo que procede es abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo como se señaló en la referida sentencia C-1124 de 2004.
Ahora bien, frente a la acusación formulada por la supuesta vulneración de el Preámbulo y de los artículos 1, 5, 9, 13, 14, 16, 18, 20, 29, 38 y 40, numerales 2 y 3, 58, 83, y 136-5 de la Constitución, la Corte constata que lo que el actor formula es una acusación por desconocimiento material de artículos específicos de la Constitución, frente a la cual la Corte carece de competencia[25] como se desprende de la simple lectura del texto de los artículo 241-1 y 379 superiores[26] por lo que en relación con los mismos está Corporación deberá igualmente inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo.
En relación con la acusación por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), cabe señalar además que el actor no sustenta la acusación que formula[27] y en este sentido es claro que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia[28], se configura igualmente al respecto la ineptitud sustancial de la demanda.”
Es claro entonces, que en relación con las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan contra actos reformatorios de la Constitución Política, la Corte solamente tiene competencia para conocer de las mismas en razón de los vicios de procedimiento en su formación, ello por cuanto “el control constitucional de los actos legislativos es rogado, razón por la cual a la Corte le está vedado revisar oficiosamente estos cuerpos normativos[29]. Ese carácter estrictamente rogado del examen constitucional de los actos legislativos deriva no sólo de que dichas reformas constitucionales no son objeto de un control automático sino además del hecho de que la Carta prevé un término de caducidad de un año para las demandas dirigidas contra todo acto reformatorio de la Constitución (CP art. 379).”[30]
Así las cosas, se reitera que en aquellos casos en que se ataque un acto que reforma la Constitución Política en razón de su contenido material, el demandante tiene una carga adicional, en el sentido de argumentar en forma clara, precisa, suficiente y pertinente, las razones por las cuales considera que dicha reforma implica una eventual sustitución del ordenamiento constitucional vigente,[31] sin que por ese simple hecho al demandante i) se le imponga por vía de jurisprudencia el cumplimiento de unos requisitos adicionales a los de una acción de inconstitucionalidad común, ii) se le niegue el ejercicio del derecho político a demandar mediante acciones públicas, iii) se haga primar lo procesal sobre lo sustancial vulnerando en consecuencia el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y, iv) se desnaturalice la finalidad de la acción pública de inconstitucionalidad.
4.- El caso concreto
Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, mediante auto del catorce (14) de septiembre de 2006 se rechazó la demanda interpuesta por el ciudadano Carlos A. Ballesteros B. contra el artículo 1° (incisos 3° y 5°), el parágrafo 2°, los parágrafos transitorios 2°, 3° y 4° del Acto Legislativo 01 de 2005.
Los motivos que tuvo el Magistrado Sustanciador para rechazar la demanda consistieron en que del texto de la misma no se desprende una acusación clara y precisa, esto es, que si bien en la demanda presentada por el ciudadano Carlos A. Ballesteros B. se formula una acusación por supuesta sustitución de la Constitución Política por parte de los incisos 3º y 5º, del parágrafo 2º y de los parágrafos transitorios 2º, 3º y 4º y 6º del Artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, el actor no expone razones concretas, claras, específicas y suficientes por las cuales la modificación introducida por los preceptos demandados supone una sustitución de la Carta de 1991.
En ese sentido, consideró que si se tiene en cuenta que i) de conformidad con lo establecido por el artículo 241-1 de la Constitución no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material pues la competencia de la Corte Constitucional respecto a esta modalidad normativa se limita exclusivamente a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación, y ii) que si bien esta Corporación por vía de jurisprudencia ha admitido que es posible la revisión de los denominados vicios de competencia, que tiene origen en una sustitución de la Constitución en el ejercicio del poder de reforma; es claro entonces que la demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante la expedición de un acto legislativo además de cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustitución.
La Sala Plena, examinado el texto de la demanda, constata que el actor alude en la misma i) a la supuesta vulneración del Preámbulo y de los artículos 1°, 2°, 3°, 13, 25, 39, 53, 55, 56, 58, 93, 94, 114, 121, 150 y 374 superiores, así como de los Convenios Nos. 87 y 98 de la OIT., y ii) a la viabilidad de los juicios de constitucionalidad en razón del contenido material de un acto reformatorio de la Constitución Nacional en la medida en que sustituye tal ordenamiento superior.
Ahora bien, como se señaló en los apartes preliminares de esta providencia en una demanda formulada contra un “acto reformatorio de la Constitución Política en razón de la supuesta sustitución de la misma”, el demandante debe sustentar plenamente mediante argumentos claros, precisos, pertinentes y suficientes en qué consiste la “sustitución” del ordenamiento constitucional vigente, pues de lo contrario se entenderá que existe inepta demanda.[32]
En relación con lo que se debe entender por “Sustitución de la Constitución” esta Corporación en la sentencia C-970 de 2004,[33] precisó dicho concepto, al hacer un análisis de la metodología que se debe seguir para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución. En ese sentido señaló lo siguiente:
“[3]. El concepto de sustitución de la Constitución
El concepto de sustitución que ocupa la atención de la Corte es el que constituye un límite competencial al poder de reforma. Esto es, la sustitución de la Constitución, en principio, solo puede producirse como consecuencia de la actuación del poder constituyente primario, y por lo mismo, está sustraída del ámbito competencial del poder de reforma constitucional.
3.1. En virtud del principio de soberanía popular, el pueblo conserva, siempre, la capacidad de darse una Constitución. Y toda Constitución rige hasta tanto el constituyente primario decida, en un nuevo acto fundacional, expedir una nueva.
Se trata de un cambio total de la Constitución por cambio de su fuente de legitimidad y se presenta cuando se da una ruptura, de manera que la nueva Constitución no pueda tenerse como la continuación de la anterior, sino como una distinta, producto de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la Constitución nueva no deriva su validez de la anterior, sino de una nueva manifestación del poder constituyente primario.
En tal hipótesis, por obra del movimiento constituyente, la Constitución hasta entonces vigente deja de regir, y por consiguiente ya no podrá tenerse como fuente de validez del nuevo orden jurídico, y el pueblo, en una manifestación directa de su capacidad constituyente, decide darse una nueva Constitución.
Se repite, lo significativo en este caso es la fuente de validez del nuevo orden constitucional, de manera tal que toda reforma que derive su validez (formal y material) de la Constitución anterior, no es una sustitución de la Constitución, y, por el contrario, toda sustitución de la Constitución comporta una ruptura con el orden preexistente, es una manifestación constituyente con carácter fundacional.
En todo caso, el denominador común es la actuación del poder constituyente primario, que se reconoce como tal por todos los poderes, y que tiene un alcance fundacional.
3.2. Como se ha expresado, el problema que debe resolver la Corte remite al análisis de aquellos eventos en los cuales se pretende que el órgano competente para reformar la Constitución, por el procedimiento previsto para las reformas ha producido, en realidad, una sustitución de la Constitución.
La Constitución de 1991 no consagra cláusulas intangibles y por consiguiente, no pueden oponerse límites materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en cuanto que tal, carece de competencia para sustituir la Constitución, esto es, para reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto.
De este modo, debe precisarse, en primer lugar, que el concepto de sustitución trasciende la dimensión puramente formal. Cabría, así, en una cierta hipótesis, cambiar la redacción de los artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su contenido, sin que por ello pueda hablarse de sustitución de la Constitución y sin que quepa considerar que habría sido necesaria una actuación directa del constituyente primario. Serían eventos tales como aquellos que contengan una mera reorganización o sistematización de los textos constitucionales, o una reconceptualización o reformulación de los mismos, preservando los elementos definitorios esenciales.[34]
En cualquier caso, la noción apunta a unas diferencias materiales y no meramente formales. Por lo mismo, no es cuantitativa sino cualitativa.
3.2.1. La Corte ha avanzado, por un lado, en la identificación de aquello que no puede tenerse como una sustitución de Constitución. Así, ha dicho, no se trata de una vía para abordar un control por vicios de fondo de las reformas constitucionales, que está expresamente excluido por el ordenamiento. De este modo, el análisis de sustitución de la Constitución no consiste en la confrontación material de una reforma con determinadas normas constitucionales o de tratados internacionales que hagan parte del bloque de constitucionalidad.[35] El juicio de sustitución no puede asimilarse a un control material ordinario.
Es claro que toda reforma de la Constitución, en cuanto que versa sobre normas que, por el solo hecho de estar contenidas en la Constitución, son fundamentales, es, per se, fundamental. No basta con señalar, entonces, que ha habido un cambio fundamental que contradice de manera importante una norma constitucional, porque ese es, precisamente, el cometido de las reformas constitucionales. Y por eso, precisamente, el procedimiento se ha rodeado de mayores garantías, las cuales carecerían de sentido si el poder de reforma no pudiese producir alteraciones sustanciales.
3.2.2. Es necesario establecer, entonces, qué tipo de actuaciones del poder de reforma pueden dar lugar a un vicio de competencia por sustitución de la Constitución. Esto es, darle contenido positivo al concepto.
La Corte ha señalado que se da una sustitución de la Constitución cuando por la vía de la reforma constitucional se produce un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución.
Cuando tal sustitución se produce como consecuencia de la actuación del poder de reforma, ha dicho la Corte, existe un vicio competencial, porque dicho poder de reforma habría desbordado el ámbito de su competencia y habría incursionado en terrenos reservados al constituyente primario.
No puede perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma constitucional obedece a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos. Por esta razón, el concepto de sustitución de la Constitución no puede privar de contenido al poder de reforma constitucional. Si la Constitución es, por definición y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución.”
En el presente caso es claro que, -como ya se expresó en el Auto del catorce (14) de septiembre de los corrientes, objeto de reproche-, si bien a juicio del actor las disposiciones legales acusadas “sustituyen” la Constitución Política, éste no cumplió con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional en aquello casos en que se demanda un acto que reforma el ordenamiento constitucional vigente, por razones de su contenido material y no por vicios de procedimiento en su formación.
En efecto, del texto de la demanda se infiere con claridad que el demandante no expone razones concretas, claras, específicas y suficientes con el fin de demostrar porque la modificación introducida por las disposiciones legales que acusa, esto es, el artículo 1° (incisos 3° y 5°), el parágrafo 2°, los parágrafos transitorios 2°, 3° y 4° del Acto Legislativo 01 de 2005 suponen una sustitución de la Constitución Política de 1991.
Aunado a lo anterior, se tiene que en el escrito del recurso de súplica presentado por el demandante el veintiuno (21) de septiembre de 2006, éste no hizo alusión alguna a los argumentos por los cuales considera que las disposiciones acusadas del Acto Legislativo 01 de 2005, presuntamente sustituyen la Carta Política, pues en dicho escrito el actor solamente se limitó a exponer las razones por la cuales a su juicio, la Corte no debe en ejercicio del control de constitucionalidad de actos que reforman la Constitución, exigir una carga argumentativa adicional a la que se requiere normalmente en las demandas de inconstitucionalidad ordinarias.
En igual forma, se debe aclarar, que como quedó establecido en los apartes precedentes de esta providencia, cuando se exige una carga argumentativa más rigurosa al actor que demanda un acto que reforma la Constitución Política, ello tiene su razón de ser precisamente en que por mandato constitucional en principio esta Corporación no tiene competencia para resolver sobre la constitucionalidad de dichos actos en razón de su contenido material, sino solamente respecto de los vicios de procedimiento en que puedan verse incursos,[36] de forma tal que, si excepcionalmente se admite una demanda por “presunta sustitución” de la Carta Política, la argumentación que en tal sentido se haga debe ser de una claridad, precisión y suficiencia tal, que sea haga palpable la modificación que en esencia se hace del ordenamiento superior vigente.
Para la Sala, la presente decisión se ha de fundamentar entonces no en la falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas que puedan ser interpuestas por los ciudadanos en virtud del contenido material de los actos reformatorios de la Constitución Política “por carencia de competencia del Congreso para sustituir la Constitución”,[37] sino en que en el presente caso, el demandante no sustentó plenamente en qué consiste la sustitución denunciada, pues no basta con afirmar que con el desconocimiento de una o de numerosas disposiciones en concreto se sustituyó o se desconoció la Constitución, sino que debe justificar, con argumentos suficientes el cargo formulado en este sentido.[38] En otras palabras, es claro que la decisión no podía fundamentarse en la falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas que puedan ser interpuestas por la eventual configuración de un vicio de competencia en relación con la expedición de los Actos Legislativos, sino en que el actor no formuló en debida forma un cargo en este sentido, y se limitó en la demanda a invocar la vulneración de numerosos artículos de la Carta Política y a enunciar de manera vaga y abstracta el supuesto desconocimiento de la competencia del Congreso en este campo, sin cumplir con la carga argumentativa específica exigida en estos eventos.[39]
Así las cosas, y en cuanto el actor al tiempo que formuló cargos frente a los cuales resulta evidente la incompetencia de la Corte, no cumplió con la carga procesal de fundamentar en debida forma el cargo por incompetencia del Congreso para sustituir la Constitución Política, la acusación así formulada en consecuencia, no permite que se lleve a cabo el juicio de constitucionalidad en los estrictos términos que lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación en dichos casos.
En mérito de lo expuesto la Sala Plena de esta Corporación en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
RESUELVE:
CONFIRMAR el Auto del catorce (14) de septiembre de 2006, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Carlos A. Ballesteros B., contra el artículo 1° (incisos 3° y 5°), el parágrafo 2°, los parágrafos transitorios 2°, 3° y 4° del Acto Legislativo 01 de 2005.
Notifíquese, cópiese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
NO FIRMA
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General