Auto 049/06

FALLO DE TUTELA-Improcedencia de nulidad

INCIDENTE DE NULIDAD CONTRA FALLO DE TUTELA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional  y requisitos

NOTIFICACION DE ACCION DE TUTELA- Juez de tutela no está obligado a ordenar la notificación a todos los hipotéticos o presuntos terceros afectados por el fallo

PRINCIPIO DE SANA CRITICA-Valoración de pruebas/JUEZ DE TUTELA-Valoración de pruebas de acuerdo con el principio de la sana crítica

PREVALENCIA DE LA CONSTITUCION POLITICA-Inaplicabilidad normas de inferior jerarquía

IDENTIDAD CULTURAL-Protección es un derecho fundamental

Referencia: solicitud de nulidad de la sentencia T-778 de 2005

Acción de tutela instaurada por Ati Seygundiba Quigua Izquierdo contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A.

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil seis (2006)

Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a decidir sobre las solicitudes de nulidad de la Sentencia T-778 de 2005, proferida por la Sala Tercera de Revisión.

I. ANTECEDENTES

El día 27 de julio de 2005 fue proferida la sentencia T-778 de 2005, por la Sala Tercera de revisión de la Corte Constitucional concediendo la tutela instaurada por Ati Seygundiba Quigua Izquierdo y ordenado lo siguiente:

Primero.- CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de la tutelante y, por lo tanto, ORDENAR  la suspensión de los efectos del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 2 de septiembre de  2004 que declara la nulidad de la elección como Concejal de Bogotá de Ati Seyguindiba Quigua Izquierdo y en su lugar que Ati Seygundiba Quigua Izquierdo recupere el lugar que tenía en la lista del movimiento Polo Democrático Independiente para el Concejo de Bogotá que comprende el período del 2004 al 2007 con todos los efectos de acuerdo a las normas electorales aplicables. Como esta sentencia se dicta para evitar un perjuicio irremediable, pero esta en curso la apelación de la sentencia del tribunal, no se exigirá que se presenten las acciones contenciosas pertinentes.

Segundo.- Para garantizar la efectividad de la acción de tutela, el juez de tutela de primera instancia -Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-  notificará esta sentencia dentro del tér­mino de cinco días después de haber recibido la comunicación, de confor­midad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

El 22 de agosto de dos mil cuatro fueron recibidas en la secretaría de la Corte Constitucional dos solicitudes de nulidad de la sentencia T-778 de 2005. La primera presentada por Wilson Duarte Robayo y la segunda presentada por Ana María Corredor Yunis.

Mediante oficio de la Secretaría de la Corte Constitucional N° A-412 de 2005, del 22 de agosto de 2005, y teniendo en cuenta el escrito presentado por Wilson Hernando Duarte Robayo se solicitó al Consejo de Estado certificar la fecha en que fue notificada la sentencia T-778 de 2005, la cual fue comunicada mediante oficio No. STA-445 de 2005, el doce de agosto de 2005.

En escrito del 23 de agosto de 2005 dirigido al Consejo de Estado por el Presidente del Concejo de Bogotá, Hipólito Moreno Gutiérrez, se solicitó “que se sirviera expedir con destino a esta Corporación, constancia de notificación de las partes, del fallo proferido por la Corte Constitucional dentro de la tutela de la referencia. Lo anterior con el fin de tomar la decisión que en derecho corresponda al concejo de Bogotá.”[1]

El 24 de agosto de 2004 se recibieron las solicitudes de nulidad de Wilson Duarte Robayo y Ana María Corredor Yunis en el despacho del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.

Mediante oficio No. 11259 del 25 de agosto de 2005 la Secretaría General del Consejo de Estado indicó a la Corte Constitucional que la sentencia T-778 de 2005 fue recibida en la secretaría del Consejo de Estado, juez de instancia de tutela en el proceso de la referencia, el 17 de agosto de 2005 y se notificó  mediante telegramas No. 8241, 8242, 8243 y 8244 de agosto 18 de 2005.

Los notificados de la sentencia de tutela fueron i) Ati Seygundiba Quigua Izquierdo; ii) William Giraldo Giraldo, Magistrado Sección Primera, Sub-sección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; iii) Susana Buitrago Valencia, Magistrada Sección Primera, Sub-sección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y iv) Hugo Fernando Bastidas Barcenas, Magistrado Sección Primera, Sub-sección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Mediante auto del 25 de agosto de dos mil cinco (2005), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, dispuso que:

Como quiera que a folio 106 del cuaderno principal, la Sra. Ana María Corredor Yunis informa a este despacho sobre la solicitud de nulidad que el día 22 de agosto del presente año se impetró ante la Corte Constitucional; por Secretaría remítase el expediente a dicha Corporación para los fines a que haya lugar.

En lo que atañe a la solicitud de copias, será la Corte quien disponga sobre el particular.

El 26 de agosto de dos mil cinco (2005) se recibió el expediente de tutela T-1083758 en el despacho del Magistrado Manuel José Cepeda.

II. SOLICITUD DE NULIDAD

1. Solicitud de nulidad de la sentencia T-778 de 2005 presentada por Wilson Hernando Duarte Robayo.

Wilson Hernando Duarte Robayo, concejal de Bogotá, invocando su condición  de afectado directo con el fallo de revisión de tutela de la referencia y por considerar que con el mismo se le ha desconocido el derecho al debido proceso, presentó solicitud de nulidad contra la sentencia T- 778 de 2005.

La solicitud de nulidad fue recibida en la Corte Constitucional el 22 de agosto de 2005.

El ciudadano expone la siguiente situación para legitimar su interés antes de sustentar la solicitud de nulidad de la providencia:

Por disposición del Presidente del Concejo de Bogotá fue llamado a ocupar provisionalmente una curul en el Concejo de Bogotá ya que se dio la suspensión provisional de Ati Quigua por falta de requisitos para ser elegida como concejal de Bogotá.

Desde el día 12 de julio de 2004 el solicitante tomó posesión como Concejal de Bogotá y ha venido cumpliendo en forma “eficiente, eficaz, oportuna y transparente todas las funciones, tal como corresponde a cualquier servidor público.”[2]

Su desempeño, en su opinión, ha sido calificado como excelente “debido a los resultados demostrados en mi gestión, siendo así como la Corporación Concejo de Bogotá, me eligió el día 5 de febrero de 2005, como su segundo vicepresidente, dignidad que actualmente ocupo.”[3]

El peticionario continúa su exposición enumerando las ponencias de las que ha sido autor, los proyectos de acuerdo que ha presentado, las proposiciones para debate de control político que ha presentado, las audiencias con la comunidad y sectores gremiales a las que ha asistido concluyendo que “mi trabajo ha sido absolutamente eficiente y reconocido por la comunidad, así como por mis compañeros de la Corporación.”[4]

Igualmente expone que “el fallo de revisión cuya nulidad se solicita, afecta el derecho que tengo a permanecer ocupando una curul en el Concejo de Bogotá, hasta tanto se produzca un fallo definitivo por parte del Consejo de Estado (juez natural), razón por la cual el fallo de la sala de revisión, me causa un perjuicio inminente y me afecta en forma directa. El perjuicio inminente que me causa la decisión que ordena el reintegro a sus funciones por parte de Ati Quigua y mi consecuente salida del Concejo de Bogotá, sin que el juez natural (Consejo de Estado), se hubiese pronunciado de fondo, equivale a la imposibilidad absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para elegirme al Concejo de Bogotá, por lo que el derecho político se disminuye. En detrimento de mi derecho se le da paso al de una persona que no reúne los requisitos legales para ocupar el cargo y cuyo debate se esta dando ante la instancia competente o juez natural.”[5]

De lo anterior concluye el peticionario que su interés en el proceso de tutela es directo, particular y concreto.

El sustento de la violación al debido proceso se argumenta en razón a que el ciudadano Wilson Duarte Robayo no fue vinculado al proceso en calidad de interesado y fue afectado directo con el fallo de revisión. Para el peticionario “En el proceso de acción de tutela debí haber sido notificado a efectos de garantizarse mi derecho a la defensa, por cuanto la decisión me afectaba directamente y por lo tanto tenía derecho a controvertir los argumentos del demandante y principalmente a controvertir las pruebas, así como a intervenir en la práctica de las mismas.”[6] En sustento de lo anterior cita el Auto 009 de 1998.[7]

Como segundo argumento, en lo que se refiere a la violación a su debido proceso, el peticionario señala que la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional “en forma preliminar calificó la condición de indígena de la señora ATI QUIGUA y procedió a ordenar la práctica de pruebas, entre las cuales se encuentra la designación de expertos para rendir conceptos sobre usos y costumbres de la etnia Arhuaca. Al observar el expediente encuentro que los expertos designados por la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, se dieron a la tarea de escuchar testimonios de indígenas, sin el lleno de los requisitos legales y sin tener facultades para ello, abrogándose atribuciones que no les correspondían.” Igualmente, indica el peticionario, que tenía el derecho a contradecir las pruebas decretadas por la Corte Constitucional.

Como tercer argumento de la petición se aduce que la Sala de Revisión de la Corte Constitucional aplicó una excepción de inconstitucionalidad en un caso concreto, sin tener competencia para ello, ya que si bien a la Corte Constitucional le corresponde estudiar la exequibilidad de la mayoría de las normas imperativas, en el caso concreto carece de competencia. Así, “(…) la Corte Constitucional no es competente para conocer de la exequibilidad de las normas del Decreto 1421 de 1993 y en especial de su artículo 27, que es el que señala los requisitos para ser Concejal de Bogotá.”[8] Lo anterior porque el control de la constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 le corresponde al Consejo de Estado y la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993 fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, declarando su exequibilidad. Sumado a lo anterior,  sostiene que dicha providencia se reputa amparada por la cosa juzgada absoluta por lo que no cabía un pronunciamiento de excepción de inconstitucionalidad.

El peticionario adjunta como pruebas los documentos que sustentan su calidad de Concejal de Bogotá y la copia del registro periodístico de su gestión.

2. Solicitud de nulidad de la sentencia T-778 de 2005 presentada por Ana María Corredor Yunis

El interés para solicitar la nulidad de la sentencia T-778 de 2005 lo deriva la peticionaria por ser demandante en el proceso contencioso administrativo electoral No.2003-01176 (acumulado) que declaró en primera instancia la nulidad de la elección de Ati Quigua como concejal de Bogotá. Para ésta “en calidad de demandante en el proceso contencioso ya citado, tenía derecho a intervenir en el proceso de acción de tutela por tener un interés directo, más cuando en él se ordenó dejar sin efectos la sentencia del Tribunal que concedió mis pretensiones. Como el proceso se adelantó sin mi notificación personal y comparecencia, tengo derecho a que se me proteja el derecho a la defensa y debido proceso consagrados constitucionalmente y en consecuencia se ordene la nulidad del fallo a fin de que se reconstruya la actuación, previa notificación de la admisión de la demanda de acción de tutela.”[9]

La razones que expone la peticionaria para demandar la elección de Ati Quigua aducen, en resumen, que como estudiante de derecho de la Universidad Santo Tomás recibió el reconocimiento de diversos sectores de la comunidad que la postularon para participar en el proceso electoral 2004- 2007 para aspirar al Concejo de Bogotá. Cuando consultó los requisitos de ley y teniendo 23 años decidió no postularse al cargo, pues no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 27 del Decreto 1421 de 1993.

La peticionaria, al igual que el ciudadano Duarte, estructura su petición de nulidad alrededor de tres argumentos: i) la indebida integración del litisconsorcio; ii) el derecho a presentar pruebas y a controvertirlas; y iii) falta de competencia de la Corte Constitucional para estudiar la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993, ni por vía general ni para aplicar  excepciones de inconstitucionalidad.

La indebida integración del litisconsorcio se sustenta en que como interesada directa en el proceso de tutela y por tener derecho a intervenir en él, ha debido ser llamada a integrar el litisconsorcio necesario. Al igual que el ciudadano Duarte, la solicitante apoya la anterior consideración en el Auto 09 de 1998 de la Corte Constitucional.

Como segundo argumento se aduce que “la Sala de Revisión de la Corte Constitucional, ordenó la práctica de pruebas y les dio pleno valor, sin darme el derecho a controvertirlas, a efectos de hacer valer mis derechos.” Continúa la solicitante señalando que las pruebas practicadas en el proceso no son eficaces, conducentes ni idóneas ya que los testimonios se practicaron sin ninguna formalidad ni competencia, se recibieron certificaciones y manifestaciones de personas que coinciden con los apellidos de Ati Quigua, por lo que se debió, en la opinión de la peticionaria, antes de tenerlos en cuenta, verificar la identidad de esas personas y el grado de parentesco con la tutelante.  Igualmente, se estima que se tuvo como prueba para fallar, un experticio en el que se afirma que Ati Quigua podría tener entre 26 y 27 años, pero que el rango podría ampliarse a los 30 años.  La prueba se señala como inconducente ya que vulnera el artículo 400 del Código Civil, que señala cual es la prueba de la edad.

Como tercer argumento se indica que el juez competente para conocer en última instancia de los procesos electorales es el Consejo de Estado y por lo tanto es éste quien debe decidir sobre la elección de Ati Quigua  y aunque la providencia se haya dictado como mecanismo transitorio, la misma deja sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo. Continúa la exposición del argumento señalando que “(…) el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca no podía aplicar dicha excepción de inconstitucionalidad, cualquiera sea el nombre que le de la sala Tercera de Revisión, para el caso concreto, por cuanto frente al artículo 27 del decreto Ley 1421 de 1993, ya operó el fenómeno de la cosa juzgada absoluta constitucional.”   Adicionalmente, el juez competente para conocer de la constitucionalidad de la norma referida es el Consejo de Estado y éste ya se pronunció declarando su exequibilidad.

III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad formulada en el presente caso, según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

1. Jurisprudencia sobre nulidad de las sentencias de la Corte; cuestiones previas al análisis de los cargos de la solicitud de nulidad de la sentencia T-778 de 2005.

El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, establece que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno”, y que las nulidades de los procesos ante la Corte sólo podrán alegarse antes de proferido el fallo, “únicamente por violación al debido proceso”. No obstante, cuando la nulidad nace de la misma sentencia, cabe solicitar la nulidad de la misma con posterioridad a su emisión.

En Auto 063 de 2004[10] de la Corte Constitucional se resumió la jurisprudencia de esta Corporación sobre la solicitud de nulidad en materia de tutela:

1.2. Nulidad en procesos de acción de tutela, en sede de revisión. La Corte ha reconocido que también se puede alegar la nulidad en los procesos de tutela que se encuentren en sede de revisión,[11] e interpretando sistemáticamente el ordena­miento, ha aceptado que puede invocarse aún después de proferida la sentencia. Por eso se han anulado aquellas sentencias que hayan desconocido el debido proceso, no sólo a petición de parte, sino también oficiosamente.[12]

1.3. Excepcionalidad del incidente de nulidad. No obstante, reconocer que puede solicitarse la nulidad de una providencia de la Corte Constitucional, no implica reconocer que existe “un recurso contra sus providencias” ni una “nueva oportunidad para reabrir el debate o examinar controversias que ya fueron concluidas.” En el Auto 031a de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) se indicó que “[p]or razones de seguridad jurídica y de necesidad en la certeza del derecho, la declaratoria de nulidad de una sentencia de la Corte reviste características particulares, pues ‘se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.’[13] (subrayado fuera de texto)”[14]

1.4. Presupuestos y reglas aplicables a la declaratoria de nulidad. La jurisprudencia ha señalado que los presupuestos para que la Corte pueda declarar la nulidad de una sentencia que ha proferido, teniendo en cuenta como punto de partida la regla general, esto es, su improcedencia y carácter extraordinario, son los siguientes:

“(a) La solicitud de nulidad de las sentencias proferidas por las Salas de Revisión debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación.[15]

  (b) (…) si el vicio es derivado de situaciones anteriores al fallo (…), según el artículo 49 del decreto 2067 de 1991, “la nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo”; de lo contrario, quienes hayan intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla. (…) Así lo reseñó esta Corporación en reciente pronunciamiento:[16]

‘[1]. Las nulidades que puedan ocurrir durante el trámite del proceso de constitucionalidad o del proceso de tutela, sólo pueden alegarse antes de la sentencia respectiva. Si no se invocan en esa oportunidad, las partes pierden legitimación para hacerlas una vez proferida la sentencia.

[2]. La nulidad originada en la sentencia se debe alegar en forma fundamentada durante el término de notificación de la sentencia en materia de constitucionalidad, y dentro de los tres días siguientes de haberse proferido y comunicado en materia de tutela.

[3]. La nulidad en la sentencia puede ocurrir por vicios o irregularidades en la misma sentencia, y por violación al debido proceso. En sentencias de tutela se pude presentar, por ejemplo, cuando una Sala de Revisión dicta una sentencia con desconocimiento de un precedente jurisprudencial adoptado en Sala Plena.

[4]. Si la nulidad consiste en irregularidades en la notificación de la sentencia, o en acto posterior a la misma, la nulidad afecta dicho acto pero no la sentencia.

[5]. La nulidad no es un medio idóneo para reabrir el debate probatorio, o para revisar la sentencia ya que ello no está establecido en la ley, ni constituye una nueva instancia, ni tiene la naturaleza de recurso.’

Ahora bien, vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada (…)[17] 

  (c) Quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y deberá demostrar, mediante una carga argumentativa seria y coherente, el desconocimiento del debido proceso.[18] No son suficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

  (d) Los criterios de forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión, no pueden configurar violación al debido proceso. (…)

  (e) Si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria (cuando se controvierten decisiones judiciales), ante la solicitud de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión. Lo anterior se explica claramente porque la nulidad no puede reabrir debates concluidos ni servir como instancia o recurso contra la sentencia de revisión en sede de tutela. 

  (f) Como ya se explicó, solamente opera cuando surgen irregularidades que afectan el debido proceso.  Esa afectación debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte). (…)”

1.5. A partir de un seguimiento de la jurisprudencia constitucional, en el Auto 031a de 2002 se indicó que una afectación de tal magnitud al debido proceso se presenta en los procesos ante la Corte Constitucional, entre otros casos, 

“- Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. (…)[19]

- Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley.[20]

- Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada;[21] igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.

- Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.[22]

- Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones.[23] ” [24]

1.6. De lo anterior se deduce que la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional, en la cual se decidió sobre una tutela contra una providencia judicial, debe fundarse en razones (i) autónomas y (ii) directas, esto es, (i) la violación debe provenir de la sentencia o de la actuación de la propia Corte, y no de decisiones o actuaciones procesales previas adelantadas en las instancias ordinarias y (ii) debe versar sobre algún asunto tratado en la sentencia proferida por la Corte, y no tener por causa fallas en la sentencia objeto de acción de tutela. El desconocimiento del debido proceso debe haber ocurrido en la Corte Constitucional, al decidir un asunto propio de su competencia.

La nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional, en estos casos, no se puede fundar en razones (iii) dependientes e (iv) indirectas. Se entiende por dependiente el cargo de nulidad fundado en una violación al debido proceso que se haya configurado, total o parcial­mente, en instancias previas a la sentencia y por indirecta la razón basada en elementos de hecho o de derecho que no fueron tratados en el proceso ante la Corte Constitucional, sino que fueron objeto del proceso en las instancias ordinarias. Si se aceptara la solicitud de nulidad de una sentencia de revisión en un proceso de acción de tutela con base en razones dependientes e indirectas, cada vez que la Corte Constitucional resolviera no acceder a la solicitud de declarar una vía de hecho en una providencia judicial, se podría invocar, con base en los mismos argumentos analizados en sede de revisión, la nulidad de la sentencia de la Corte que tomó la decisión de no invalidar la providencia acusada.

Habiendo reiterado la jurisprudencia sobre las solicitudes de nulidad y precisando los términos en los que éstas pueden ser impetradas, se pasa ahora a analizar la procedibilidad de las solicitudes de nulidad de la sentencia T-778 de 2005.

2. Procedibilidad de las solicitudes de nulidad de la sentencia T-778 de 2005.

En Auto 163A de 2003 la Corte Constitucional se señalaron los requisitos de procedibilidad de la solicitud de nulidad en los siguientes términos:

“El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 señala: “Dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato...”.

“La Sala considera que ante la ausencia de norma legal expresa que indique el término dentro del cual se debe proponer o alegar la nulidad de cualquier sentencia proferida por esta Corporación que se origine en la misma, procede hacer uso de la aplicación analógica y aplicar el término de los tres (3) días señalado en el artículo 31 antes citado para proponer cualquier nulidad que se origine en la sentencia, por considerar además que se dan los tres (3) presupuestos básicos para acudir a la aplicación del principio de la analogía, así:

“a)       Ausencia de norma que establezca el término procesal dentro del cual ha de presentarse la solicitud de nulidad de las sentencias que profiera la Corte Constitucional.

“b)       Se trata de dos (2) situaciones similares en cuanto en los dos (2) eventos se ataca la decisión o sentencia que pone fin a una instancia o actuación; se refieren los dos (2) casos a situaciones de orden procesal dentro de la acción de tutela, y además se trata de actuaciones que se surten con posterioridad a la decisión de una instancia o actuación.

“c)       La razón o fundamento de la existencia de un término perentorio para la presentación del escrito de impugnación del fallo es el bien jurídico fundamental y superior de la seguridad jurídica que motiva a ésta Corporación a establecer un término perentorio para la presentación de la solicitud de nulidad, como es, el determinar en forma clara y precisa la oportunidad para el ejercicio de una facultad procesal, en virtud del principio de la preclusión que orienta en forma general la actividad procesal y en aras de salvaguardar valores del derecho como la seguridad jurídica y la justicia.

“Dicho término deberá contarse a partir de la fecha en que se notifique a las partes, la sentencia respectiva. Al respecto, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las sentencias en que se revise una decisión de tutela deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes por el medio que éste considere más expedito y eficaz de conformidad con lo previsto por el artículo 16 ibídem.

“En conclusión, de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 contra sentencias de la Corte Constitucional proferidas en desarrollo de los numerales primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto, séptimo, octavo y décimo del artículo 241 de la Constitución Política Colombiana, no procede recurso alguno ni solicitud de nulidad alguna. Excepcionalmente y como única excepción procede la solicitud de nulidad contra las sentencias que dicten las Salas de Revisión por irregularidades cometidas en la sentencia; y la única causal de nulidad es la violación al debido proceso; o sea del artículo 29 de la Constitución. Todas las irregularidades cometidas antes de la sentencia no pueden ser alegadas, después de producida la sentencia y quedan saneadas al ser proferida la misma.

“La solicitud de nulidad de las sentencias que profieran las Salas de Revisión de esta Corporación, debe ser presentada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la misma; acto de notificación que cumple el juez o tribunal que profirió el fallo de primera instancia; debiendo dejar constancia de la fecha de la notificación y del medio empleado y que el juez consideró más expedito y eficaz de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.[25]”

Como se desprende de los antecedentes se tiene que la sentencia T-778 de 2005 fue notificada mediante telegrama el 18 de agosto de 2005 y las solicitudes de nulidad fueron presentadas ante la secretaría de la Corte Constitucional el 22 de agosto de 2005, es decir en el término legal para hacerlo.

3. Análisis del primer cargo

Los solicitantes argumentan que se las ha vulnerado el derecho al debido proceso porque teniendo un interés directo, particular y concreto en el litigio no fueron llamados a participar en el mismo mediante una notificación. El solicitante Wilson Hernando Duarte deriva su interés al considerarse como afectado directo por el fallo de la sentencia de tutela y la solicitante Ana María Corredor Yunis, por ser demandante en el proceso electoral que pretende la anulación de la elección de la tutelante al Concejo de Bogotá.

Ante todo cabe advertir que a ninguno de los solicitantes de la nulidad se les impartió una orden en la sentencia T-778 de 2005. Ninguno de los dos fue demandado en el proceso de tutela. En efecto, por tratarse de una tutela contra una providencia judicial, el demandado fue el órgano judicial que profirió la correspondiente sentencia, es decir, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sub-sección A. No obstante, los solicitantes estiman que han debido ser notificados por el juez de instancia o, en su defecto, por la Sala Tercera de Revisión.

3.1 Alcance del deber de notificación en sede de tutela. 

Para efectos de la notificación de las acciones de tutela, la Corte ha dicho que no cualquier persona que pueda creerse afectada por una tutela debe ser notificada. En especial, cuando la acción de tutela ha sido presentada contra una providencia judicial, la Corte ha dicho que no existe un deber de notificación a las partes del proceso dentro del cual se profirió la providencia atacada por vía de tutela puesto que en la tutela el demandado es el órgano judicial que en tanto autoridad pública, emitió la providencia acusada de ser una vía de hecho. El punto se ha analizado por la Corte cuando el interés del particular es claro, por tratarse de una tutela contra una providencia proferida en el curso de un proceso ejecutivo donde el ejecutante sería perjudicado de ser dejada sin efectos la providencia atacada en sede de tutela. Así,  ha dicho la Corte que el interesado puede intervenir en el proceso, pero que no existe un deber de notificarlo. El juez de tutela no está obligado a ordenar la notificación a todos los hipotéticos interesados o presuntos terceros afectados por el fallo:

En efecto, si un particular tiene un interés legítimo en el resultado del proceso y quiere  ser interviniente, esto es potestativo de él, porque el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 así lo permite. En tales circunstancias, el juez debe notificar sus providencias a las partes y a aquellos que ya son intervinientes en el proceso (art. 16 del Decreto 2591 de 1991), pero sería absurdo que el Juez de Tutela estuviese obligado a citar a todos los hipotéticos interesados o presuntos terceros afectados por el fallo. En efecto, si alguien dice tener un interés legítimo en el resultado del proceso de tutela, el Juez le puede permitir la intervención, pero para eso no se requiere una previa citación.[26]

En concordancia con lo anterior la Corte ha expresado que no existe un deber de notificación de un particular cuando la acción de tutela está dirigida contra una autoridad pública. En el caso de la sentencia T-572 de 1994 ya citada, se instauró acción de tutela por el Alcalde de Bogotá contra el Juez 27 del Circuito de Bogotá. En dicha oportunidad el juzgado conocía de un proceso ejecutivo hipotecario en el que se iba a rematar un bien de uso público, los humedales ubicados en la localidad de Engativá. Tales bienes habían sido hipotecados por la Sociedad "Henao Castrillón y Cía. Ltda. y eran objeto de una hipoteca abierta por trescientos veinticinco millones de pesos ($325’000.000), en favor del Banco de los Trabajadores.  La acción de tutela no fue notificada al banco beneficiario de dicha hipoteca y acreedor en el crédito respaldado por la misma. La Corte, en esa oportunidad, dijo que procede la nulidad por falta de notificación a un particular cuando la tutela es contra los particulares. Pero cuando el causante del agravio o de la amenaza es un funcionario público, se le comunica a éste:

Ahora bien, el Alcalde Jaime Castro instauró la acción contra una sentencia de la Juez 27 Civil del circuito de Santafé de Bogotá, dictada en un juicio hipotecario. La tutela no estaba dirigida, ni podía estarlo, contra el ejecutante, porque éste no fue quien profirió la providencia impugnada. La obligación del Tribunal donde se presentó la tutela era la de informar al  Juez, y así lo hizo, mediante el correspondiente oficio, al cual el Juzgado 27 puso el sello de recibido. Por consiguiente, concluye la Corte, no se incurrió en nulidad por este aspecto.[27]

El Banco fundamentaba el deber de ser notificado en  su interés económico respaldado en una obligación clara, expresa y exigible y en la liquidación del crédito y las costas ya tasadas. La Corte, planteó la pregunta de si ¿ese interés económico obliga al juez de tutela que conoce de una acción dirigida, por vía de hecho, contra el juzgado que tramita el ejecutivo a citar al ejecutante? La respuesta, por las razones anteriormente señaladas, es negativa, por cuanto la acción de tutela no está dirigida contra el ejecutante (el Banco) sino contra el funcionario judicial, en este caso contra el juzgado 27 Civil de Circuito, lo que no impedía que el Banco interviniera en la tutela, si lo estimaba necesario.

Igualmente, en Auto 148 de 2000[28] se solicito la nulidad de la tutela T-176 de 1999[29] por un tercero[30], Octavio Rodríguez Sosa. La sentencia ordenó a dos jueces civiles del circuito de Bogotá, dar por terminados los procesos ejecutivos iniciados en contra de la Caja Popular Cooperativa, procesos que habían sido admitidos cuando la entidad ya tenía orden de toma de posesión y, en consecuencia, levantar las medidas de embargo y retención de dineros de las cuentas de la entidad financiera. Así mismo, se ordenó a quienes iniciaron dichos procesos acudir ante el agente especial nombrado para administrar la entidad, para que éste,  en su plan de pago, incluyera las acreencias de éstos para su efectiva cancelación según el programa de recuperación diseñado para el efecto.

Con fundamento dicho en el fallo, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, en el proceso ejecutivo iniciado por el apoderado judicial del señor Octavio Rodriguez Sosa, decidió aplicar el criterio que empleó la Corte Constitucional en dicha providencia y accedió a dar por terminado el proceso y, por consiguiente, ordenó el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas en relación con la Caja Popular Cooperativa, y proseguir el proceso ejecutivo en contra de la Universidad Santiago de Tunja por no predicarse de ésta, las motivaciones que llevaron  al juez a adoptar la decisión referida.

En dicha oportunidad la Corte Constitucional consideró que no existía el deber de notificar al señor Sosa ya que:

Como puede observarse, ni las partes ni la pretensión que sustentaba la acción de tutela reseñada, permitían razonadamente exigir a los jueces de instancia que conocieron de ella y, posteriormente a la Corte Constitucional, el deber de notificar la mencionada acción al señor OCTAVIO RODRIGUEZ SOSA, pues la acción no estaba dirigida contra él, como tampoco existía elemento alguno para considerar que habría de ser tratado como un tercero con interés legítimo para actuar en el trámite de dicha acción, pues ésta se dirigió en contra de funcionarios judiciales que tramitaban procesos que en nada tocaban los intereses del señor RODRIGUEZ SOSA. 

En relación con tutelas contra providencias judiciales proferidas en procesos que no son ejecutivos, la Corte no exige que los interesados en el proceso civil, penal, laboral o contencioso administrativo sean notificados en el proceso de tutela. Por ejemplo, en sentencia T-555 de 1999[31] instaurada por Antonio Sánchez, actuando como Presidente del "Sindicato Nacional de Trabajadores de Icollantas S.A” se constató la vulneración al debido proceso por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Sibaté en desarrollo de un incidente de desacato, por la valoración e interpretación del material probatorio que éste hizo, de la orden de tutela dictada en la Sentencia T-330 de 1997, mediante la cual fueron impartidas varias órdenes a la empresa "ICOLLANTAS S.A." por haber vulnerado derechos fundamentales de los trabajadores sindicalizados. Dicha decisión implicó una afectación indirecta a la empresa Icollantas S.A., sin embargo la Corte no estimó necesario notificarla de la acción de tutela.

Otro ejemplo se encuentra en la sentencia T-022 de 2000[32] en la cual la acción se instauró contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La Corte constató una vía de hecho por la expedición de una sentencia complementaría que modificaba el fallo original,[33] en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra una entidad pública.[34] La Corte no estimó necesario notificar la acción de tutela a la entidad demandada en el proceso contencioso, de la cual se podría predicar un interés indirecto en la acción. Igualmente, en una acción de tutela[35] que revisaba una sentencia dictada en un proceso de alimentos, en la que se constató una vía de hecho, no se consideró necesario notificar a la demandante en el proceso de alimentos, de la cual se podría predicar un interés indirecto.

Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, atendiendo a la naturaleza y las funciones de la acción de tutela, también ha admitido una excepción del deber de notificación al demandado en los casos de extrema urgencia:

La única excepción a tal regla la constituye el caso previsto en el artículo 18 del Decreto 2591 de 1991:

"Artículo 18. Restablecimiento inmediato. El juez que conozca de la solicitud podrá tutelar el derecho, prescindiendo de cualquier consideración formal y sin ninguna averiguación previa, siempre y cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave e inminente violación o amenaza del derecho".

La norma transcrita consagra una muy acertada previsión del legislador para casos extremos de urgencia, en los cuales es posible hacer caso omiso de cualquier consideración distinta a la protección inmediata del derecho conculcado.[36]

No obstante, sí existe un deber de notificación de la demanda de tutela a las personas “directamente interesadas”, es decir, las partes dentro del proceso y los terceros que hayan intervenido en él[37]. También quienes vayan a ser comprendidos expresamente por la sentencia de tutela[38], por tener una obligación respecto del tutelante, deben ser notificados.

La Corte ha indicado, sobre los terceros, que éstos deben ser determinados o determinables para que exista ese deber de notificación:

 “No se le puede exigir al juez de tutela el cumplimiento de la obligación de notificar a terceros cuyo conocimiento no es inferible ni deducible de los documentos que conforman el expediente. Tal carga sugiere una circunstancia desproporcionada e irrazonable. Sólo en el momento en que el juez constata la omisión de vinculación de una persona, que puede verse afectada con el resultado del proceso, debe actuar en consecuencia procurando su vinculación. Ha dicho la Corte:

 “Si el juez advierte que el sujeto o entidad demandada no es el único responsable de la posible vulneración o amenaza sino que además, existe otro posible sujeto responsable debe vincularlo al proceso para así, de una parte, cumplir con el carácter preferente del amparo -la protección de un derecho fundamental- y de otra, permitirle al presunto responsable exponer sus razones y controvertir las pruebas que se hayan practicado.”[39]

Por ejemplo en el caso del Auto 097 de 2005[40] se constató que la sentencia de tutela que se anuló en esa oportunidad modificaba efectivamente la situación de varias personas que no habían sido notificadas en el proceso de tutela. En especial de quien había sido nombrada en el cargo de Alcaldesa Local de La Candelaria. La orden del fallo dejaba sin efecto el acto mediante el cual  el Alcalde Mayor de Bogotá nombró a la señora Claudia Camacho Jácome en el  cargo de Alcalde Local de la Candelaria, quien no era parte del proceso. Dicha orden fue la siguiente:

Segundo.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el inciso 16 del artículo 1º del  Decreto No 096 del 12 de abril de 2004, por medio del cual el Alcalde Mayor de Bogotá nombró a la señora Claudia Camacho Jácome en el  cargo de Alcalde Local de la Candelaria.

Además se ordenó que “dentro de un término de cinco (5) días contados a partir del siguiente a la notificación de la presente sentencia, devuelva a la Junta Administradora Local de la Candelaria la terna que ésta propuso para que fuera provisto el cargo de Alcalde Menor de esa localidad, con el objeto de que dicha entidad, dentro de los cinco (5) días siguientes, de acuerdo con los lineamientos de la circular 000 de 2004 y de la Ley 581 de 2000, conforme una nueva.  Cumplido dicho acto, la Alcaldía Mayor contará con un plazo de cinco (5) días, a partir de la recepción de la terna, para nombrar un nuevo Alcalde Local.

La Corte constató que dicha situación revestía carácter especialísimo dado que  se trataba de un nombramiento basado en una terna, que el nombramiento de uno de los integrantes de la terna fue dejado sin efectos por la sentencia de tutela cuya nulidad se solicitaba y la terna misma debía ser, por orden de la sentencia, rehecha con miras al nombramiento de un nuevo alcalde local.[41]

De acuerdo a los anteriores criterios la Corte Constitucional ha anulado acciones de tutela cuando no se ha notificado a personas con intereses directos en el proceso, es decir, a  personas que, sin ser partes en el proceso, i) la orden los involucra directamente[42]; así como a ii) personas que ostenten una obligación primaria respecto del derecho que se encuentra en juego[43]; iii) personas que sean titulares de una acreencia[44] que pueda verse afectada por el fallo de tutela; y iv) personas cuya posición original en listas de elegibles cambiaría por la modificación eventual de un criterio para fijar dicho orden,[45] como se verá posteriormente en detalle.

3.2 Aplicación de la doctrina resumida al caso concreto

Los solicitantes de la nulidad no invocan su condición de partes, intervinientes o destinatarios de la orden impartida en la sentencia T-778 de 2005 para exigir que dicha sentencia sea invalidada por no haber sido notificados para que pudieran defenderse en el proceso de tutela. En efecto, ninguno de los dos fue demandado por la tutelante, ni intervino en el proceso de tutela, ni fue objeto de la orden impartida en dicha sentencia.

Sin embargo, estiman que tienen un interés directo en el resultado del proceso de tutela. El señor Duarte fue elegido concejal de Bogotá en la misma lista a la cual pertenece Ati Quigua, la tutelante. Además, tiene el lugar inmediatamente siguiente al ocupado por la tutelante en dicha lista. La señora Corredor fue una de las demandantes en el proceso contencioso administrativo que condujo, en primera instancia, a que se anulare la elección de la tutelante.

La Corte se pregunta si en este evento se trata de uno de esos casos especiales en que debió notificarse a terceros que tienen in interés directo. Para resolver esta cuestión se analizará separadamente la situación de cada uno de los solicitantes, a partir de la premisa básica derivada de la jurisprudencia en el sentido de que los terceros con interés directo, como suele suceder con personas a las cuales se les imparte alguna orden en la sentencia de tutela, sin haber sido demandados, han de ser notificados, como se dijo, entre otros, en los autos 076 y 162 de 2003.[46]

En este fallo, como se anotó, a ninguno de los dos solicitantes de la nulidad se les impartió una orden en la sentencia T-778 de 2005. Tampoco fueron demandados por la accionante, ni intervinieron en el proceso de tutela. Además, la tutela no estaba dirigida a que se rehiciera la lista ni a modificar el orden de la misma, sino a que una persona de la lista, cuya elección había sido anulada, continuara figurando como válidamente elegida en el lugar que ocupaba antes del fallo contencioso. Adicionalmente, la nulidad decretada en el fallo del Tribunal Contencioso fue el resultado de una acción de nulidad electoral específicamente dirigida contra la elección de una persona de la lista por razones atinentes exclusivamente a las condiciones individuales de dicha persona, por lo cual no se atacaban aspectos que pudieran incidir en la validez de la elección de los demás integrantes de la lista. Después de resaltar estas especificidades del caso, pasa la Corte a analizar la situación de cada uno de los solicitantes. 

La situación del peticionario Wilson Hernando Duarte no ha sido modificada[47] por la sentencia T-778 de 2005, ni en dicha sentencia se impartió una orden que lo comprendiera directamente. En efecto, el señor Duarte no ha sido desplazado en ningún momento de su puesto original en la lista presentada por el Polo Independiente Democrático. Lo anterior se colige del hecho de que el solicitante continúa con su condición de elegido y éste no ha sido excluido por el fallo de tutela de su lugar en la lista del Polo Independiente Democrático, manteniendo su vocación dentro de la misma en el mismo lugar en que fue elegido por voluntad de los votantes que respaldaron dicha lista.

A diferencia de lo que sucedió en el caso de la Alcaldesa Local de la Candelaria anteriormente citado, la sentencia de tutela no dejó sin efectos la elección del señor Duarte. Ésta permanece incólume y su lugar en la lista de elegidos también.

No se ordenó en la sentencia cuya nulidad se solicita que se efectuara una nueva elección. La orden de la sentencia T-778 de 2005 fue la de suspender los efectos de una sentencia proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y disponer que la tutelante recuperara el lugar que tenía en la lista del Polo Democrático al Concejo de Bogotá, el cual fue definido por los electores que votaron por dicha lista, no por la sentencia T-778 de 2005.

En la sustentación del cargo se hace alusión al Auto 009 de 1998[48] en el que se constató que existía una falta en la integración del litisconsorcio necesario. Al respecto, se deben precisar varias diferencias significativas con el caso que se revisa en esta oportunidad. En los hechos que se presentaron en la solicitud de nulidad que dio lugar al Auto 009 de 1998 se encuentra que la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca, convocó a concurso de ingreso de docentes para llenar dos plazas vacantes, en el área de Comercio y Contaduría -especialidad contabilidad-, en el Colegio Departamental  “Ciudad de Cali”.

Según las bases del concurso, a los concursantes oriundos de la ciudad de Cali, se les reconocía el 5% adicional al puntaje obtenido en las respectivas pruebas. La tutelante  no era oriunda de Cali y por lo tanto instauró acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos al trabajo y a la igualdad porque su posición en la lista de elegibles, y con ello el que no se la hubiere escogido para el cargo, obedeció al otorgamiento, en favor de las personas seleccionadas, de un porcentaje adicional al puntaje obtenido en el concurso, sólo por ser oriundas de Cali y no por razones de formación académica o docente. El fallo de tutela en primera instancia negó por improcedente la tutela. La Corte Constitucional constató que la acción pedía  la modificación de los criterios aplicados para establecer el orden en la lista de elegibles. La modificación de un criterio tendría una consecuencia directa en el puntaje y la valoración de los concursantes y por lo tanto podría conducir a un cambio en el orden mismo de la lista. En esa oportunidad se decidió no emitir fallo de fondo y devolver la actuación al juez de instancia para que todos fueran notificados ya que “si el defecto tiene origen en situaciones anteriores a la providencia, la nulidad sólo podrá ser alegada antes de proferir el respectivo fallo, de lo contrario se pierde la legitimidad para solicitarla.” 

En esta oportunidad el caso también es significativamente diferente pues la sentencia T-778 de 2005 no ha modificado en ningún momento el orden de la lista, ni el lugar del señor Duarte. Por lo tanto, el fallo no modifica la posición del señor Duarte en la lista del Polo Independiente Democrático. Todo lo contrario, lo mantiene en el mismo lugar y en la misma condición.

Como se verifica de la jurisprudencia de la Corte Constitucional las incidencias indirectas de un fallo de tutela sobre una persona no exigen que ésta sea notificada del proceso, más aún cuando se trata de actuaciones contra autoridades judiciales por la violación al debido proceso y las órdenes impartidas en el fallo no comprenden directamente un tercero eventual o indirectamente afectado por la decisión.

Por otra parte, la condición de demandante en el proceso contencioso electoral, en el caso de la señora Corredor, sigue incólume con todas sus oportunidades de intervención en el proceso en las etapas subsiguientes puesto que éste sigue su curso normal y se encuentra pendiente de fallo por parte del Consejo de Estado.

Adicionalmente, se encuentra que las partes interesadas en el proceso fueron debidamente notificadas. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo conoció en primera instancia de la acción de tutela de la referencia. Mediante de auto del 30 de noviembre de 2004 se admitió la solicitud de amparo instaurada por Ati Seygundiba Quigua Izquierdo contra los magistrados que integran la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por presunta violación al derecho fundamental al debido proceso. En dicho auto se dispuso que se notificara a los demandados.[49]

Mediante oficio No. 10694, del 2 de diciembre de 2004, proferido por la Secretaría General del Consejo de Estado se notificó a William Giraldo Giraldo, Magistrado Sección primera Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de la admisión de la tutela y se dispuso un término de 3 días para la contestación, anexando copia de la demanda y del auto admisorio de la misma.[50]

Mediante oficio No. 10695, del 2 de diciembre de 2004, proferido por la Secretaría General del Consejo de Estado se notificó a Susana Buitrago Valencia, Magistrada Sección primera Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de la admisión de la tutela y se dispuso un término de 3 días para la contestación, anexando copia de la demanda y del auto admisorio de la misma.[51]

Mediante oficio No. 10696, del 2 de diciembre de 2004, proferido por la Secretaría General del Consejo de Estado se notificó a Hugo Fernando Bastidas Barcenas, Magistrado Sección primera Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de la admisión de la tutela y se dispuso un término de 3 días para la contestación, anexando copia de la demanda y del auto admisorio de la misma.[52]

En el folio 74 del segundo cuaderno del expediente de tutela se confirma el envió por fax de las anteriores notificaciones. Igualmente, mediante auto de la Secretara General del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, del 7 de diciembre de 2004, se da cuenta del cumplimiento de las mencionadas notificaciones.[53] 

El fallo de tutela en el proceso de la referencia, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-, en el acápite titulado “Contestación de la Demanda” indica:

No obra dentro del expediente de tutela contestación alguna por parte de la Corporación demandada.

Una vez agotada la etapa procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones (…).[54]

De lo anterior surge que las partes en la acción de tutela fueron debidamente notificadas y que los jueces contra quienes se instauraba la acción de tutela decidieron no hacer uso de su derecho a la defensa y no presentar contestación a la tutela. Los solicitantes de la nulidad no intervinieron en el mismo ni pidieron ser constituidos como parte en el proceso de tutela.

Habiendo verificado que no existe un interés directo por parte de los solicitantes de la nulidad, no se encuentra una vulneración a su debido proceso puesto que no existía el deber de notificarlos. Sus intereses concretos, que apuntan a la declaratoria de ilegalidad de la elección de Ati Quigua como concejal, no han sido afectados en la medida en que el proceso contencioso continúa y la sentencia proferida por la Corte Constitucional tiene un carácter transitorio y se circunscribe a analizar la cuestión constitucional, respetando los ámbitos de competencia del Consejo de Estado. 

Adicionalmente y como quedó establecido en la misma providencia:

Al margen de las diversas controversias planteadas por la tutelante, el punto constitucional que se presenta en el caso versa sobre el goce efectivo de la identidad cultural de una mujer indígena en el ejercicio de derechos políticos, que ha sido impedido por un requisito de edad que no se encuentra contemplado en la Constitución. Entonces, se debe aclarar que la presente providencia no implica un pronunciamiento sobre lo que pueda ser decidido por la jurisdicción contencioso administrativa, que es el juez competente para revisar la legalidad de la elección de la concejal, pues lo que mirará el juez constitucional es precisamente si ha existido una vulneración de los derechos fundamentales de la tutelante en el ámbito constitucional.[55] 

Entonces, el cargo no está llamado a prosperar. 

4. Análisis del segundo cargo

Los solicitantes argumentan que se les ha violado el debido proceso ya que no tuvieron la oportunidad de controvertir las pruebas durante el proceso. Estiman que en la sentencia se calificó de manera preliminar la condición de indígena de la tutelante Ati Quigua, además de designar expertos que escucharon testimonios de indígenas, sin el lleno de los requisitos legales y sin tener facultades para ello, abrogándose atribuciones que no les correspondían. Exponen también que las pruebas son impertinentes, ineficaces e inconducentes ya que se recibieron certificaciones y manifestaciones de personas que coinciden con los apellidos de la tutelante y que se debió verificar la identidad de las personas antes de proceder a valorarlas. Adicionalmente, se señala que se tuvo como prueba un experticio en el que se afirma que Ati Quigua podría tener entre 26 y 27 años, pero que el rango podría ampliarse a los 30 años.  La prueba se señala como inconducente ya que vulnera el artículo 400 del Código Civil, que señala cual es la prueba de la edad.

En primer lugar, un cargo de nulidad debe ofrecer parámetros de análisis y demostrar, mediante una carga argumentativa suficiente, el desconocimiento del debido proceso, lo que no se cumple en el referido cargo. El solicitante Duarte argumenta que el análisis probatorio en la sentencia T-778 de 2005 se dio sin el lleno de los requisitos legales, pero no se indica cuáles son esos requisitos legales que han sido vulnerados por la Sala Tercera de Revisión ni tampoco señala cuáles son las atribuciones ilegítimas, que se han arrogado los expertos que rindieron concepto en el proceso de tutela, que no les correspondían. De su argumentación es imposible verificar cuál es la violación que se invoca pues las razones aducidas no son suficientes ni mucho menos específicas para poder analizar el cargo en cuestión. A lo que se suma que en los cargos de nulidad no se puede reabrir el debate de fondo de la acción de tutela, ni mucho menos el debate probatorio.

Sin embargo, se debe reiterar, frente al cargo referente a la falta de contradicción de la prueba, como lo ha hecho en varias oportunidades la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que la acción de tutela es un mecanismo informal, específicamente concebido para garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales, por lo que ésta “no exige técnicas procesales ni requisitos formales propios de especialistas, ya que su función no puede asimilarse a la que cumplen las acciones privadas dentro de los esquemas ordinarios previstos por el sistema jurídico, sino que corresponde a la defensa inmediata de los derechos fundamentales.”[56]

Por lo anterior la tutela se basa en un régimen probatorio específico establecido por los artículos 18[57], 19[58], 20[59], 21[60] y 22[61] del Decreto 2591 de 1991. Sobre las normas citadas la Corte Constitucional ha indicado:

La Constitución Nacional, al consagrar la acción de tutela en el artículo 86, estableció que toda persona podrá reclamar ante los jueces, mediante este procedimiento, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y en algunas oportunidades, como ya se analizó, contra personas particulares.

En virtud de lo anterior, las decisiones de los funcionarios judiciales que se profieran como culminación del trámite de la acción, al igual que de los procedimientos ordinarios, deben producirse como resultado de un análisis juicioso e imparcial. Han de ser antecedidas de la ponderación objetiva que debe dársele, al caudal probatorio que se haya puesto en conocimiento del fallador y al que, de acuerdo a la necesidad, debe recaudar el juez, precisamente para garantizar la eficacia de sus decisiones, en el amparo de los derechos fundamentales.

Mal podría entenderse que, por el hecho de que esta vía procesal permita un gran margen de discrecionalidad, el fallador de tutela no deba cumplir con las exigencias mínimas que le reporta su condición de juzgador, cuales son, las de dotarse de todos aquellos elementos de juicio que le orienten, con meridiana claridad, para desatar los conflictos que se ponen bajo su conocimiento. Sí se hiciera caso omiso de este mandato, nos encontraríamos en presencia de un juez omnipotente, quien de acuerdo con su propia liberalidad, orientaría sus decisiones sin ningún control acerca de la verificación de los hechos.

En desarrollo de lo anterior, el Decreto 2591 de 1991 prevé en su artículo 3o. que  la acción de tutela debe desarrollarse con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.

El artículo 18 del Decreto en cuestión, preceptúa que el juez podrá tutelar el derecho, siempre que el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave e inminente violación o amenaza del derecho. Esto equivale a decir, que el fallador sólo podrá acoger la solicitud, cuando los medios de prueba que se encuentren a su alcance, le demuestren incuestionablemente que los hechos endilgados vulneran o amenazan algún derecho fundamental, que deba ser protegido por la vía de la acción de tutela.

El artículo 21 del Decreto 2591 de 1991 faculta al juez para ordenar el recaudo de información adicional, cuando resultare que los hechos consignados en la solicitud de tutela no son ciertos, precisamente en cumplimiento de la obligación a que está sujeto, de corroborar, por medio de pruebas, la veracidad de las situaciones que se le ponen en conocimiento.

El artículo 22 del mismo Decreto estatuye que el juez, tan pronto llegare al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin que sea necesario que se practiquen las pruebas que se le habían solicitado. Pero no por ello puede pensarse que su decisión no deba fundamentarse en algún principio de prueba que le acerque a la verdad de lo acontecido. Lo que la norma permite es que, en ciertas situaciones, conforme a los medios probatorios que se encuentren en el expediente, pueda prescindirse de aquellos otros que se le hayan solicitado, siempre que existan los elementos de juicio suficientes, que permitan al juzgador, de manera objetiva, orientar su decisión.

El Decreto 306 de 1992, en su artículo cuarto, prescribe que para la interpretación de las disposiciones sobre el trámite de la acción de tutela, son aplicables los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello que  no contraríe al Decreto 2591 de 1991. En desarrollo de este precepto, el juez de tutela mantiene todas las facultades estipuladas en las disposiciones procedimentales para el análisis y recaudo de pruebas, siendo entonces inadmisible que, por simple desidia, no se recauden las que sean necesarias para llegar a la decisión de cualquier acción de tutela.[62]

El régimen probatorio de la acción de tutela se encuentra orientado por el principio de buena fe. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional en varias oportunidades:  

La informalidad de la acción de tutela, y el hecho de que la persona no tenga que probar que es titular de los derechos fundamentales reconocidos por la Carta Política a todos, o a los que se encuentran en determinados supuestos normativos, no exoneran al actor de probar los hechos en los que basa sus pretensiones; sin embargo, en esta clase de procesos preferentes y sumarios, el régimen probatorio está orientado por las facultades excepcionales que confiere el Decreto 2591 de 1991 al juez de amparo, especialmente en los artículos 18, 20, 21 y 22. Además, en la aplicación de las reglas de la sana crítica, debe partir el fallador del principio de la buena fe, constitucionalizado en el artículo 83 de la Carta de 1991.”[63]

Sobre la contradicción de la prueba en sede de tutela la Corte ha expresado que la tutela no constituye un mecanismo para suplir las oportunidades procesales de contradicción de la prueba ante los jueces naturales en la definición de derechos, en virtud del carácter residual de la tutela.[64]

Adicionalmente, la Corte ha dicho, sobre los defectos procesales en sede de tutela como causales de nulidad que:

Si bien se ha admitido que se puede alegar la nulidad por defectos procesales, a través de su desarrollo jurisprudencial, la  Corte ha sido muy clara en cuanto a la restricción de estos posibles defectos a las normas aplicables a los procesos constitucionales. En consecuencia, prosperaría una nulidad si se demostrara contundentemente que las normas previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1992 han sido vulneradas durante el proceso.[65]

En la sentencia T-778 de 2005 el juez solicitó el concurso de varios expertos en la materia, guiándose por la norma que impone la presunción de veracidad, además de tener en cuenta todo el recaudo probatorio que yacía en el expediente de tutela como en el correspondiente proceso contencioso. Lo anterior ya que, como lo dispuso la Corte Constitucional en sentencia SU-510 de 1998[66]:

4. Por tratarse de un asunto altamente complejo y de la ponderación de derechos que gozan de una particular importancia constitucional - como el derecho a la diversidad cultural, relacionado con la existencia misma de culturas constitucionalmente protegidas y la libertad de cultos, intrínsecamente atado a la dignidad humana - el juez constitucional no puede ahorrar esfuerzo alguno para intentar entender todas las dimensiones del caso específico sometido a decisión judicial.

En este sentido, considera la Corte que en aquellos eventos en los cuales resulta fundamental efectuar una ponderación entre el derecho a la diversidad étnica y cultural y algún otro valor, principio o derecho constitucional, se hace necesario entablar una especie de diálogo o interlocución - directa o indirecta[67] -, entre el juez constitucional y la comunidad o comunidades cuya identidad étnica y cultural podría resultar afectada en razón del fallo que debe proferirse. La función de una actividad como la mencionada, persigue la ampliación de la propia realidad cultural del juez y del horizonte constitucional a partir del cual habrá de adoptar su decisión, con el ethos y la cosmovisión propios del grupo o grupos humanos que alegan la eficacia de su derecho a la diversidad étnica y cultural. A juicio de la Corte, sólo mediante una fusión como la mencionada se hace posible la adopción de un fallo constitucional inscrito dentro del verdadero reconocimiento y respeto de las diferencias culturales y, por ende, dentro del valor justicia consagrado en la Constitución Política (C.P., Preámbulo y artículo 1°).

En cuanto al cargo de la solicitante, Ana María Corredor Yunis, sobre la inconducencia de la prueba de la edad de Ati Quigua de acuerdo a lo establecido por el Código de Procedimiento Civil en su artículo 407, primero se advierte que el argumento abre el debate de fondo ya resuelto por la sentencia, lo cual es improcedente en sede de nulidad. El argumento tiende a desvirtuar la condición biológica y cultural de la demandante, que se valoró de acuerdo a varios elementos probatorios. Éstos fueron: i) Concepto rendido por Esther Sánchez Botero[68]; ii) Concepto rendido por Carlos Alberto Uribe[69]; iii) Respuesta de la tutelante a la pregunta fomulada por la Sala Tercera de Revisión sobre qué aspectos de su vida y experiencia corroborarían su pertenencia a la comunidad indígena Arhuaca; iv) Conceptos rendidos por diferentes autoridades indígenas que fueron adjuntadas en la respuesta de la tutelantes dentro de los cuales se tienen: Carta de las autoridades de Jewrwa y mamus Julio Torres[70] y Francisco Zalabata; Certificación de la Confederación Indígena Tairona de trabajos realizados por Ati Quigua en reuniones decisivas para los problemas que se venían presentando en la comunidad durantes los meses de junio y julio (no se establece el año)[71]; Informe de trabajo presentado por Ati Quigua al Fondo Álvaro Ulcue en febrero de 2001 sobre el “Plan de Vida Arhuaco”; Certificación de  la participación de Ati Quigua en el Tercer Encuentro Intercultural y Mujer Semilla realizados entre el 29 de junio y 6 de julio de 2001[72]; Acta de compromiso suscrita en Ati Seygundiba Quigua y el Cabildo Gobernador Arhuaco Bienvenido Arroyo Izquierdo el 18 de febrero de 1998[73]; Certificación del Cabildo Arhuaco de la localidad de Jeurwa Faustino Torres Niño[74]; Certificación del Cabildo Gobernador Arhuaco Julio Alberto Torres[75]; Certificación del Ministerio del Interior y de Justicia[76]; Carta de los Mamus Julio Torres Alfaro, Francisco Zalabata, Miguel Torres[77]; Escrito de la Alianza Social Indígena, a través de su presidente Marcos Avirama, quien hizo saber a ésta corporación que: Ati Quigua participó en un largo proceso de selección, en el cual  participaron varios precandidatos, entre ellos algunos destacados líderes indígenas radicados en Bogotá y otros líderes de la organización no indígenas. Encontramos que Ati Quigua no solo era una autentica representante de las culturas indígenas, sino que encarnaba la representación de las mujeres, de los jóvenes, de los ambientalistas y de muchos sectores que veían en Ati la posibilidad de acceder a través de su inteligencia y vivacidad al Concejo de Bogotá.”[78]; y v) Experticio Antropológico rendido el 19 de mayo de 2004 por el Director Encargado del Instituto de Antropología e Historia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[79].

Las pruebas decretadas por la Corte Constitucional en este caso atendieron a los criterios establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional no solo de manera general, respetando los principios relativos al régimen probatorio en la acción de tutela, es decir acudiendo a la sana critica, a la presunción de veracidad y al principio de la buena fe, sino de manera específica en lo relativo a lo establecido frente a las controversias que han surgido en casos que involucren comunidades indígenas.

Además, el experticio al que hace referencia en su petición fue solicitado por el Tribunal contencioso de instancia en el proceso de nulidad electoral, del cual ella misma es demandante.

De lo anterior se colige que su cargo no está llamado a prosperar.

5. Análisis del tercer cargo

Los peticionarios estiman que la Corte Constitucional no tenía la competencia para conocer de la constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 porque ésta radica en cabeza del Consejo de Estado y dicha Corporación ya emitió un pronunciamiento sobre la exequibilidad del artículo 27 del mencionado Decreto. Adicionalmente, sostienen la incompetencia de la Corte Constitucional para aplicar una excepción de inconstitucionalidad al artículo 27 del Decreto 1421 de 1993 puesto que sobre éste ha recaído la cosa juzgada absoluta. Además, consideran que el juez competente para conocer de los procesos electorales es el Consejo de Estado y el fallo deja sin efectos el proceso contencioso de nulidad, en primera instancia, de la elección de Ati Quigua. 

La tutela es una acción que se encuentra encaminada a proteger de manera específica, inmediata y efectiva los derechos fundamentales de las personas frente a las acciones y omisiones de cualquier autoridad pública y en ciertas condiciones, de los particulares (Art. 86 C.P.). [80] Así, el artículo 4 de la Constitución ha dispuesto que “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Igualmente, el Decreto 2591 de 1991 dispone un sistema de  libertad de remedios razonables y adecuados para la protección de los derechos fundamentales:

Artículo 23. PROTECCION DEL DERECHO TUTELADO. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible.

Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto.

Ahora bien, la sentencia T-778 de 2005 no emitió pronunciamiento alguno sobre la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993, sino que verificó que en una situación particular, específica y concreta se presentaba una violación a un derecho fundamental y procedió a aplicar la Constitución, como es su deber. La sentencia estableció:

El régimen especial para el Distrito de Bogotá fue expedido por el Gobierno mediante decreto, no mediante una ley estatutaria. No puede esta Sala juzgar en abstracto la constitucionalidad de dicho Decreto, por lo que se pasa a verificar su vigencia y su validez de acuerdo a lo establecido por el Consejo de Estado, pero sí se debe destacar que ni el artículo 41 transitorio de la Constitución ni los artículos 322, 323 y 324 determinan el requisito de edad para acceder al cargo de concejal de Bogotá. Tampoco se refieren a asuntos electorales, sino al régimen especial de Bogotá.

Lo anterior pone de presente que en la sentencia T-778 de 2005 se reconoce la competencia para juzgar el Decreto 1421 de 1993 en cabeza del Consejo de Estado. Así la tutela parte de la validez del artículo juzgado en los términos específicos planteados por el Consejo de Estado en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 4 de diciembre de 2001, radicación A1-2-6454. Dice la T-778 de 2005:

En providencia del Consejo de Estado de 4 de diciembre de 2001 se resolvió la acción de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993, que fija las calidades especiales para ser concejal de la ciudad de Bogotá estableciendo una edad mínima de 25 años para acceder al cargo. En la demanda se consideró que dicho requisito vulneraba los artículos 13, 16, 26, 40, 45, 98, 99, 133 y el inciso 1 del artículo 323 de la Constitución, lo cual fue desestimado en la sentencia[81].

Como se evidencia, la revisión de constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993 fue juzgado por el Consejo de Estado de acuerdo a las pretensiones de la demanda, es decir a los cargos de vulneración a los artículos 13, 16, 26, 40, 45, 98, 99, 133 y el inciso 1 del artículo 323 de la Constitución y en la parte resolutiva de dicha sentencia se resuelve:

“En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.”

El pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993 se encuentra circunscrito a las pretensiones de la demanda, por lo que no se puede predicar la cosa juzgada absoluta sino la cosa juzgada relativa, es decir, frente a las pretensiones presentadas en la demanda, como lo precisa el propio Consejo de Estado.

Lo anterior desvirtúa el argumento de los solicitantes que indican que sobre el artículo 27 del mencionado Decreto se predica la cosa juzgada absoluta. Ahora bien, las consideraciones de la sentencia T-778 de 2005, se fundamentan en los artículos 7 y 70 de la Constitución[82]. Es decir, en normas constitucionales diversas a las que sirvieron de referente al Consejo de Estado en la sentencia citada.

Además, en la sentencia T-778 de 2005 no se juzgó en abstracto la validez del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993. Por el contrario, se presumió su validez y se partió de ella. Sin embargo, en el caso concreto, por las especificidades del mismo, la Sala Tercera de Revisión concluyó que debía aplicarse de manera preferente la Constitución sobre el Decreto (Art. 4 C.P.), como lo ha hecho en otras ocasiones sin que ello implique juzgar la validez de la norma pertinente en abstracto.[83]

Por lo tanto no les asiste razón a los solicitantes cuando aducen que la  tutela efectuó un pronunciamiento sobre el artículo 27 del Decreto 1421 de 1993, ya que i) la sentencia reconoce explícitamente el pronunciamiento de constitucionalidad del artículo 27 del Decreto 1421 de 1993 proferido por el Consejo de Estado y basa su análisis en lo establecido en dicha providencia; ii) el efecto del pronunciamiento de constitucionalidad del Consejo de Estado se encuentra restringido al alcance del fallo y en dicha sentencia no se juzgó la constitucionalidad del artículo 27 frente a los artículos 7 y 70 de la Constitución, en los cuales se fundó, entre otros, la sentencia T-778 de 2005.

La sentencia T-778 de 2005 aplicó, el mandato constitucional de la prevalencia de la Constitución como norma de normas, y, por las particularidades del caso concreto, atendió el deber de tutelar el derecho fundamental a la identidad cultural después de haber verificado la inminencia, urgencia y certeza del perjuicio que se le estaba causando a la tutelante; lo anterior como mecanismo transitorio y a la espera del fallo del Consejo de Estado sobre la legalidad de su elección.

El juez natural para la garantía de los derechos fundamentales de las personas es el juez constitucional y la providencia precisamente versa sobre el amparo de los derechos fundamentales de la señora Ati Quigua sin efectuar consideraciones sobre la legalidad de su elección, lo cual será decidido por el Consejo de Estado, lo cual la sentencia T-778 de 2005 respeta de manera expresa.

Por lo tanto el cargo tampoco prospera.

Habiendo verificado que todos los cargos planteados por los solicitantes son infundados se procederá a negar la solicitud de nulidad de la sentencia T-778 de 2005, la cual fue concedida para evitar un perjuicio irremediable, de manera transitoria, mientras el Consejo de Estado se pronuncia sobre el recurso de apelación en ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, como se dijo expresamente en la parte resolutiva.

RESUELVE

PRIMERO.- NEGAR las solicitudes de nulidad de la Sentencia T-778 de 2005.

SEGUNDO.- Comunicar la presente providencia a los solicitantes.

TERCERO.- Contra esta providencia no procede recurso alguno.

Notifíquese, comuníquese y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

HUMBERTO SIERRA PORTO

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General