Auto 282/07
ACCION DE TUTELA CONTRA ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL-Competencia de Tribunales y Consejos Seccionales
JUEZ-No le es dado modificar la solicitud presentada por la persona en el escrito de tutela ni excluir autoridades contra las cuales se dirigió la tutela
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia del Consejo Seccional de la Judicatura Sala Disciplinaria
Referencia: expediente ICC-1163
Conflicto de competencia suscitado entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y el Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá.
Acción de tutela de Maribel León Vargas contra el Gobierno Nacional – Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia Nacional de Salud, Universidad Nacional, Departamento de Cundinamarca, Gobernación de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca, Asamblea Departamental de Cundinamarca, Alcaldía Mayor de Bogotá, Arzobispo de Bogotá, Departamento de Planeación, Ministerio de la Cultura, Ministerio de Educación Nacional y Doctora Anna Karenina Guana Palencia (agente liquidadora del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios).
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a definir el conflicto suscitado entre los despachos judiciales de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. El 14 de agosto de 2007, Maribel León Vargas presentó ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, una acción de tutela en contra del Gobierno Nacional – Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia Nacional de Salud, Universidad Nacional, Departamento de Cundinamarca, Gobernación de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca, Asamblea Departamental de Cundinamarca, Alcaldía Mayor de Bogotá, Arzobispo de Bogotá, Departamento de Planeación, Ministerio de la Cultura, Ministerio de Educación Nacional y Doctora Anna Karenina Guana Palencia (agente liquidadora del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios), por considerar que estas entidades son responsables, conjuntamente, de que no se le hayan cancelado sus salarios desde el año 2000, con lo cual se le han vulnerado varios derechos constitucionales fundamentales, en especial el derecho a la igualdad y a un mínimo vital.
2. El 15 de agosto de 2007, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca consideró que de acuerdo con el artículo 1°, numeral 1 del Decreto 1382 de 2000, la acción de tutela debió ser repartida entre los jueces del circuito o aquellos de tal categoría. Indicó al respecto,
“No obstante que la accionante, formalmente, dirige la acción de tutela en contra de distintas entidades del orden nacional, real y materialmente, ha de entenderse que la presenta contra la Beneficencia de Cundinamarca, toda vez que, con excepción de esta última, no hay legitimación en la causa por pasiva. En efecto, de acuerdo con la sentencia del 8 de marzo de 2005 de la Sala Plena del Consejo de Estado, la institución responsable de atender reclamaciones como las elevadas por la demandante, es la Beneficencia de Cundinamarca.”
3. El proceso fue repartido al Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá, despacho judicial que también se declaró incompetente para conocer el proceso –mediante Auto de agosto 23 de 2007–, por considerar, una vez analizada la situación planteada por la accionante, que debe vincularse “(…) no sólo a la Beneficencia y Gobernación de Cundinamarca, sino también al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal y como lo solicitó la accionante en ejercicio de su derecho constitucional al interponer acción de tutela (…)”. Por tal razón, resuelve remitir el expediente nuevamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, advirtiendo que en caso de no ser aceptado su argumento, se promueva el conflicto negativo de competencias.
4. El 24 de agosto de 2007 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca aceptó el conflicto negativo de competencias y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirimiera.
5. El 5 de septiembre de 2007 el Consejo Superior de la Judicatura resolvió, de acuerdo a la Constitución Política y a su jurisprudencia, declararse incompetente para resolver el conflicto propuesto, por lo que remitió el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia.
II. CONSIDERACIONES
1. En el presente caso se somete a consideración de esta Corporación un conflicto negativo de competencia, aparente,[1] entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y el Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá, en razón a la aplicación del Decreto 1382 de 2000, dentro de un proceso de acción de tutela en contra de varias autoridades públicas. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca considera que el proceso de la referencia debía ser remitido a los jueces del circuito, o con categoría de tales, por considerar que de acuerdo a la petición de la accionante y a la jurisprudencia administrativa aplicable, la acción de tutela debe entenderse dirigida, únicamente, a una de las autoridades contra las cuales se presentó, a saber, la Beneficencia de Cundinamarca, que considera una autoridad del orden departamental. Por su parte, el Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá estima que los jueces competentes sí son los tribunales y consejos seccionales, pues, una vez vista la tutela materialmente, sostiene que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sí debe ser vinculado al proceso de tutela, como lo solicitó el actor. Que la acción de tutela esté dirigida en contra de un Ministerio, considera el Juez, implica que sea conocida por los tribunales o los consejos seccionales; en este caso, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.
2. La acción de tutela fue presentada en los siguientes términos,
“Acción de tutela contra el Gobierno Nacional – Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia Nacional de Salud, Universidad Nacional, Departamento de Cundinamarca, Gobernación de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca, Asamblea Departamental de Cundinamarca, Alcaldía Mayor de Bogotá, Arzobispo de Bogotá, Departamento de Planeación, Ministerio de la Cultura, Ministerio de Educación Nacional y Doctora Anna Karenina Guana Palencia (agente liquidadora del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios)”
Para la Corte Constitucional, de acuerdo con el Decreto 1382 de 2000, artículo 1°, numeral 1, tercer inciso, las acciones de tutela instauradas en contra de una autoridad del orden nacional, serán conocidas por los tribunales y por los consejos seccionales.[2] En consecuencia, como en el presente caso las entidades demandadas de mayor jerarquía[3] son del orden nacional (entre ellas el Ministerio de Hacienda y Crédito Público), la acción de tutela de Maribel León Vargas debe ser repartida entre los tribunales y consejos seccionales de la judicatura para su conocimiento. Concretamente, fue, como era debido, remitida al Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
3. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, (1) no le es dado a un juez, bajo el pretexto de hacer una adecuada aplicación de las normas atinentes al reparto de una acción de tutela, modificar la solicitud presentada por la persona en el escrito de tutela,[4] (2) ni le es dado a un juez, so pretexto de repartir correctamente una acción de tutela (D. 1382 de 2000), excluir autoridades contra las cuales el juez considere que la acción no ha debido ser dirigida.[5] De igual forma, tampoco le es dado a un juez declararse incompetente para conocer una acción de tutela que le corresponde de acuerdo a las reglas que rigen el trámite administrativo de reparto, por considerar que durante el proceso será necesario vincular otras entidades, contra las cuales el accionante no dirigió la acción. Un juez que se considera incompetente para conocer de una tutela, no puede adoptar una decisión dentro de dicho proceso como lo es, por ejemplo, establecer que se debe vincular a otras entidades contra las cuales el accionante no presentó su demanda. Tal decisión sólo podrá adoptarla el juez que conozca el proceso, una vez éste se reparta de acuerdo al Decreto 1382 de 2000.
4. En resumen, teniendo en cuenta que las autoridades de mayor jerarquía en contra de las cuales se presentó la acción de tutela de la referencia son del orden nacional, corresponde al consejo seccional de reparto en el presente conflicto ‘aparente’ (Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria), conocer de la acción de tutela de la referencia en primera instancia.
5. Así pues, fundándose en sus competencias constitucionales y legales,[6] teniendo en cuenta los principios de celeridad y eficiencia de la administración de justicia[7] y el respeto a los derechos fundamentales de Maribel León Vargas,[8] la Corte Constitucional ordenará en el presente caso, de acuerdo a su jurisprudencia, remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca. Adicionalmente, se comunicará la decisión adoptada al Consejo Superior de la Judicatura y al Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá, con el fin de que tenga conocimiento sobre lo aquí resuelto por la Corte Constitucional.
En merito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero.- Remitir, por intermedio de Secretaría General, el expediente de la referencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca para que, ejerciendo sus competencias constitucionales y legales, resuelva la acción de tutela de Maribel León Vargas contra el Gobierno Nacional – Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia Nacional de Salud, Universidad Nacional, Departamento de Cundinamarca, Gobernación de Cundinamarca, Beneficencia de Cundinamarca, Asamblea Departamental de Cundinamarca, Alcaldía Mayor de Bogotá, Arzobispo de Bogotá, Departamento de Planeación, Ministerio de la Cultura, Ministerio de Educación Nacional y Doctora Anna Karenina Guana Palencia (agente liquidadora del conjunto de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San Juan de Dios).
Segundo.- Comunicar, por medio de Secretaría General, el presente auto al Consejo Superior de la Judicatura y al Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá, con el fin de que tengan conocimiento sobre lo aquí resuelto por la Corte Constitucional. Para el efecto se remitirá copia de la presente providencia.
Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO 282 DE 2007
Referencia: ICC-1163
Conflicto de competencia entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y el Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Tal y como lo he señalado en reiteradas oportunidades, considero que la Corte no tiene facultad expresa para pronunciarse sobre los conflictos de competencia que se presenten entre las distintas autoridades judiciales en materia de tutela, por cuanto considero que no existe norma legal que autorice a esta corporación para definir conflictos de competencia en esta materia. Los argumentos en que me baso para sostener esta tesis son los que me permito señalar a continuación:
1. Estado de Derecho y fijación de competencias a las autoridades públicas: En el Estado de derecho la posición jurídica del individuo es diametralmente opuesta a la del funcionario público. El individuo puede hacer todo aquello que no le esté expresamente prohibido por la ley. En cambio, el gobernante, la autoridad, actúa siempre con competencias que en principio son limitadas. Al individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida para que pueda realizarla; en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento. Para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para ello; si no existe esa norma, le está prohibida esa actuación. En el Estado de derecho las competencias de la autoridad son siempre expresas, explícitas no existiendo para ello competencias implícitas, ni por analogía y este principio es válido no sólo para el más humilde de los funcionarios, si no también para la Corte Constitucional.
La Corte Constitucional por mucho que sea la cabeza de la jurisdicción constitucional, no deja de ser un órgano constituido y por lo mismo sometido a la Constitución, siéndole en consecuencia aplicable los artículos 121 y 6 de la Constitución Colombiana. La Corte Constitucional, por muy alta que sea su misión es un órgano aplicador de la Constitución y no un órgano creador de la misma, de manera tal que el vacío sobre la falta de competencia para dirimir conflictos de competencia en materia de tutela no puede llenarlo la propia Corte Constitucional, si no que debe ser establecido por el propio constituyente o en su defecto por el legislador.
La competencia para resolver conflictos de competencia, debe ser expresa y no existe norma constitucional ni legal que la atribuya a la Corte Constitucional. La falta de norma expresa no puede suplirse con la falacia de que por ser la Corte Constitucional el juez máximo de la jurisdicción constitucional tiene implícitamente esa competencia.
Olvidó la Corte que Colombia es un Estado de derecho y, por tanto, la competencia es un asunto del constituyente o del legislador; que los funcionarios públicos al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 del Estatuto Supremo, solamente pueden hacer aquello para lo cual están expresamente facultados por el ordenamiento; que no existen facultades implícitas; que de conformidad con lo previsto en el artículo 121 ibidem "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley"; y que la competencia es un presupuesto de validez de los actos que se profieren, de manera que si una autoridad pública expide un acto sin tener competencia para hacerlo, éste carece de validez, o dicho en otras palabras, es nulo.
A la Corte Constitucional se le asignaron sus funciones en forma taxativa, clara y precisa, en el artículo 241 del Ordenamiento Superior y en materia de tutela, solamente se le atribuyó, como aparece en el numeral 9, la función de "Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales", lo cual, sobra decirlo, difiere sustancialmente de la resolución de los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones, por lo que el argumento aducido por la Corte resulta inane.
2. Antecedentes
El artículo 86 de la Constitución al regular la acción de tutela señala expresamente la autoridad judicial competente para conocer de ella, así:
"Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública."
En armonía con esta disposición el legislador consagró en el inciso primero del artículo 37 del decreto 2591 de 1991, los funcionarios competentes para conocer de las acciones de tutela, así:
"Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud."
Que la competencia sea "a prevención", simplemente significa que como en principio todos los jueces y tribunales son competentes para conocer de la acción de tutela, el primero que conozca de ella excluye a los demás.
De conformidad con estos preceptos legales las acciones de tutela se deben interponer ante los jueces o tribunales que ejerzan jurisdicción en el sitio en donde ocurrieron los hechos que constituyen vulneración o amenaza de derechos fundamentales, cualquiera que sea su especialidad. Sin embargo, y a pesar de la claridad del citado precepto legal, se han presentado conflictos negativos o positivos de competencia entre las distintas autoridades judiciales que alegan tener o carecer de competencia para conocer acciones de esta índole.
Ante esta situación y la ausencia de norma que resolviera el asunto, se ha recurrido por analogía, a los preceptos que regulan casos semejantes, concretamente, a la legislación civil. En consecuencia, la Corte Constitucional ha reiterado que cuando se presenta un conflicto de competencia entre Tribunales o juzgados que tienen un superior común, la autoridad competente para resolverlo es éste. No sucede lo mismo cuando el conflicto se presenta entre autoridades que no tienen superior funcional común, cual es el caso de un Tribunal Superior y un Tribunal Administrativo, pues según esta misma corporación, el competente para dirimirlo es la Corte Constitucional, ya que no existe disposición legal aplicable, es decir, que la Corte se ha arrogado una competencia que constitucionalmente no le corresponde por haber sido asignada a otra entidad. Es respecto de estos puntos en donde se presenta mi discrepancia. Veamos.
3. Autoridad competente para resolver conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 256-6 del Estatuto Superior, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones."
De otra parte, la Ley 270/96 -Estatutaria de la Administración de Justicia-, al regular la competencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, le asignó en el numeral 2 del artículo 112, esta función: "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional." Disposición que fue objeto de revisión constitucional por esta Corte en la sentencia C-037/96, siendo declarada exequible. Y en cuanto al punto de conflictos entre jueces y tribunales o entre distintos tribunales, no se hizo ningún análisis, simplemente se afirmó:
"(…) de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación (Auto de 1 de septiembre de 1993), es necesario establecer que en cuanto a los conflictos de competencia derivados de los asuntos de tutela que se presenten entre jueces y tribunales de distinta jurisdicción, la autoridad competente para dirimirlos es la Corte Constitucional."
Nada más lesivo del ordenamiento supremo, concretamente de lo dispuesto en el artículo 256-6 de la Carta, que expresamente le asigna la función de dirimir los conflictos de competencia entre "las distintas jurisdicciones" al Consejo Superior de la Judicatura- Sala Disciplinaria-. No entiendo los motivos que tuvo la Corte para inaplicar un mandato constitucional expreso, claro y contundente como éste. Sin embargo, creo que dicha decisión como se lee en algunos autos de esta Corte, tuvo su origen por la declaratoria de incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir esa clase de conflictos, lo que condujo a la Corte, en un excesivo deseo de garantismo y violando la Constitución, a llenar el vacío y proteger el derecho de acción de la persona o personas que incoaron la tutela, argumentando tener competencia para ello, pues el artículo 241-9 de la Constitución la autorizaba para revisar los fallos de tutela, lo que incluía, también las providencias judiciales que se profirieran en tales procesos.
No cree el suscrito magistrado que la inconstitucional decisión de incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura sea suficiente para que la Corte Constitucional se arrogue tareas privativas del legislador y proceda a expedir normas para llenar vacíos legislativos. Lo correcto hubiera sido y sigue siendo llamar la atención del Consejo Superior para que cumpla la labor de dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, disposición que no hace distinciones de ninguna índole, esto es si se trata de asuntos constitucionales, civiles, penales, laborales, etc., por lo que ha de entenderse que se refiere a todas las jurisdicciones. No se olvide, que el incumplimiento de los deberes y funciones constitucionales por parte del Consejo puede constituir falta disciplinaria y penal.
La aplicación del principio del "juez natural", consagrado en el artículo 29 de nuestro Estatuto Superior, como parte del debido proceso, está consagrado en estos términos:
"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente, y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"
Contrario, a lo que generalmente se piensa, este principio no opera sólo en materia penal, pues como se reitera en el artículo 8 numeral primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", también tiene cabida en asuntos civiles, laborales o de cualquier otra índole.[9] Dice así la disposición citada:
"8. Garantías judiciales.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de cualquier otro carácter." (Destaca la Corte)
El juez natural ha dicho esta Corte, es aquél a quien la Constitución o la Ley le ha asignado el conocimiento de un asunto para su resolución. Competencia, que además de ser legal, debe ser preexistente, es decir, anterior al hecho que motiva la actuación o proceso judicial correspondiente. La competencia es pues garantía de seguridad jurídica y desarrollo del derecho al debido proceso.
Despojar de la competencia asignada por el Constituyente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones es, óigase bien, inaplicar un precepto constitucional y ésto no tiene cabida en ningún Estado de derecho; mucho menos, cuando el autor de semejante despropósito es el más alto tribunal de justicia constitucional: la Corte Constitucional, a quien paradójicamente se le ha asignado la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución.
Por otra parte, es bueno recordar que la separación de las ramas del poder público (art. 113 C.P.) permite no sólo definir el ámbito de acción de cada uno de ellos, sino también la órbita restrictiva de sus competencias, por consiguiente, mal puede la Corte convertirse en legisladora, tarea que ha sido asignada al Congreso de la República, para llenar unos vacíos, que como ha quedado demostrado no existen en cuanto al funcionario competente para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones incluidos los que se deriven de las acciones de tutela, pues su función como se ha reiterado, se limita a "revisar" las decisiones judiciales que se dicten en tales procesos de tutela.
En razón de lo anotado, considero que la Corte en el presente caso se ha equivocado y, en consecuencia, sólo me queda esperar a que algún día ella reconsidere su posición doctrinaria y cumpla y haga cumplir los preceptos constitucionales que juró respetar.
Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado