Sentencia C-655/07

RESERVA DE LEY MARCO-No aplicación en norma que regula procedimiento de notificación de actos de autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración

LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No la constituye el solo hecho de haberse establecido un límite temporal  para el cumplimiento de las funciones asignadas

PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance

CODIGO-Concepto

CODIGO-Criterios para establecer cuando un cuerpo normativo se configura como código

CODIGO-Título de “código” no es suficiente para que sea considerado como tal

CODIGO Y COMPILACION DE NORMAS-Distinción

CODIGO-Competencia para el cambio de nomenclatura

PROHIBICION DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-No toda modificación de un código por un decreto ley es inconstitucional

COMPILACION DE NORMAS-Procedencia a través de decretos con fuerza de ley/COMPILACION DE NORMAS-Improcedencia a través de decretos administrativos

La compilación a la que hace alusión la jurisprudencia constitucional descrita, es posible a través de decretos con fuerza de ley conforme a las reglas indicadas en el punto 4.1.4 de esta providencia, dado el rango de tales decretos en el ordenamiento. Sin embargo, en el caso de los decretos administrativos, ella no puede ejercerse válidamente a través de decretos administrativos sin rayar en la inconstitucionalidad, no sólo, (i) por los problemas que suscitan en materia de competencia material de las normas compiladas al generar inseguridad jurídica en su control constitucional, sino (ii) por la posición que tales decretos tienen en el ordenamiento, ya que lo que se exige de ellos en materia de compilación, generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede ejercer al dictar un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas que no puede eliminar normas con rango de ley, ni suplir vacíos, ni cambiar su ubicación mediante una renumeración que las saque de su contexto original.

DECRETO COMPILADOR-Autorización al Gobierno para eliminar normas es inconstitucional

En el caso concreto, el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 le atribuye al Gobierno Nacional la potestad de renumerar; compilar y organizar en un solo cuerpo jurídico, la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN; además, de reordenar sin modificar su texto y de eliminar, las normas que se encuentren repetidas o derogadas. Si ello se pretende hacer mediante un “decreto compilatorio” sin fuerza material de ley, con fundamento en la atribuciones otorgadas por el Legislador al Gobierno en el artículo 53, salta a la vista que la disposición enunciada desconoce plenamente los límites constitucionales anteriormente resumidos. De hecho, organizar en un solo cuerpo “jurídico” la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN, luego de haber eliminado algunas de ellas del ordenamiento y de haberlas renumerado, lejos de tratarse de una facultad de recolección normativa, se refiriere a una actividad claramente legislativa que está sujeta a la reserva de ley. Por ende, la “eliminación normativa” resulta ser  una facultad inconstitucional, que le atribuye al Ejecutivo alcances que distan mucho de ser simplemente “compilatorios” y que son del exclusivo resorte del legislador.

ESTATUTO TRIBUTARIO-Autorización al Gobierno para renumerar y eliminar normas es inconstitucional/COMPILACION DE NORMAS-Procedencia a través de libros o publicaciones sin pretensiones modificatorias del ordenamiento jurídico

Encuentra la Corte que el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inconstitucional, porque concede facultades al Gobierno que implican realmente el ejercicio de funciones legislativas reservadas al Congreso de acuerdo con el artículo 150 de la Carta. Así, además de permitirle al Ejecutivo la eliminación de normas, autoriza definir a través de un decreto de inferior jerarquía de manera sistemática y ordenada, las normas relativas a una determinada área del derecho, calificando de “jurídico” el texto final y permitiendo la renumeración del “articulado”, bajo el supuesto de una función meramente compiladora, lo que resulta ser de competencia del Congreso por las razones expuestas, y contrario claramente al artículo 150-2 de la Carta. En consecuencia, no es posible pretender por vía de un decreto administrativo “compilaciones” semejantes. Las compilaciones que se adopten por otros medios diversos a los decretos leyes, sólo podrán efectuarse, para no caer en la inconstitucionalidad de las funciones atribuidas, mediante libros o publicaciones sin pretensiones modificatorias del ordenamiento jurídico y no mediante decretos administrativos, por las razones previamente expuestas.

Referencia: expediente D-6684

Actor: John Alirio Pinzón Pinzón 

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45 (parcial), 46 (parcial) y 53 de la Ley 1111 de 2006.

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil siete (2007)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.      ANTECEDENTES

El ciudadano John Alirio Pinzón Pinzón, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, presenta demanda de inexequibilidad contra los artículos 45 (parcial) y 46 (parcial) de la Ley 1111 de 2006, - por vulnerar los artículos 136 numeral 1, 150 numeral 19 literales b y c, y el artículo 189 numeral 25 de la Carta -, y contra el artículo 53 de la ley enunciada, por controvertir el artículo 150-10 superior.  

II.          NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el texto de los artículos 45, 46 y 53 de la Ley 1111 de 2006,[1] conforme al Diario Oficial No. 46.494 de 27 de diciembre de 2006, y se subrayan los apartes demandados: 

Artículo 45. Modificase el artículo 565 del Estatuto Tributario, el cual queda así: “Artículo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la administración tributaria. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera  electrónica,  personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.

Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación electrónica.

Parágrafo 1°. La notificación por correo de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, aduanera o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único Tributario - RUT. En estos eventos también procederá la notificación electrónica.

Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere informado una dirección a la administración tributaria, la actuación administrativa correspondiente se podrá notificar a la que establezca la administración mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. Cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados, los actos de la administración le serán notificados por medio de publicación en un periódico de circulación nacional.

Cuando la notificación se efectúe a una dirección distinta a la informada en el Registro Único Tributario, RUT, habrá lugar a corregir el error dentro del término previsto para la notificación del acto.

Parágrafo 2°. Cuando durante los procesos que se adelanten ante la administración tributaria, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, actúe a través de apoderado, la notificación se surtirá a la última dirección que dicho apoderado tenga registrada en el Registro Único Tributario, RUT.

Parágrafo 3°. Las actuaciones y notificaciones que se realicen a través de los servicios informáticos electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como certificadora digital cerrada serán gratuitos, en los términos de la Ley 527 de 1999  y sus disposiciones reglamentarias”.

Artículo 46. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: “Artículo 566-1. Notificación electrónica. Es la forma de notificación que se surte de manera electrónica a través de la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales pone en conocimiento de los administrados los actos administrativos producidos por ese mismo medio.

La notificación aquí prevista se realizará a la dirección electrónica  o sitio electrónico que asigne la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes, que opten de manera preferente por esta forma de notificación, con las  condiciones técnicas que establezca el reglamento.

Para todos los efectos legales, la notificación electrónica se entenderá surtida en el momento en que se produzca el acuse de recibo en la dirección o sitio electrónico asignado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Dicho acuse consiste en el registro electrónico de la fecha y hora en la que tenga lugar la recepción en la dirección o sitio electrónico. La hora de la notificación electrónica será la correspondiente a la hora oficial colombiana.

Para todos los efectos legales los términos se computarán a partir del día hábil siguiente a aquel en que quede notificado el acto de conformidad con la presente disposición.

Cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por razones técnicas no pueda efectuar la notificación de las actuaciones a la dirección o sitio electrónico asignado al interesado, podrá realizarla a través de las demás formas de notificación previstas en este Estatuto, según el tipo de acto de que se trate.

Cuando el interesado en un término no mayor a  tres (3) días hábiles contados desde la fecha del acuse de recibo electrónico, informe a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por medio electrónico, la imposibilidad de acceder al contenido del mensaje de datos por razones inherentes al mismo mensaje, la administración previa evaluación del hecho, procederá a efectuar la notificación a través de las demás formas de notificación previstas en este Estatuto, según el tipo de acto de que se trate. En estos casos, la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la Administración, en la fecha del primer acuse de recibo electrónico y para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde la fecha en que se realice la notificación de manera efectiva.

El procedimiento previsto en este artículo será aplicable a la notificación de los actos administrativos que decidan recursos y a las actuaciones que en materia de Aduanas y de Control de Cambios deban notificarse por correo o personalmente.

El Gobierno Nacional señalará la fecha a partir de la cual será aplicable esta forma de notificación”.

Artículo 53. Renumeración del Estatuto Tributario. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, el Gobierno Nacional deberá renumerar el articulado del Estatuto Tributario, de tal forma que se compilen y organicen en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN. En desarrollo de esta disposición se podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones tributarias, sin modificar su texto y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se altere su contenido. Para tal efecto, se solicitará asesoría de dos magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.

III.    LA  DEMANDA

El ciudadano John Alirio Pinzón Pinzón presenta demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “aduanera o cambiaria” y “[y] a las actuaciones que en materia de Aduanas y de Control de Cambios deban notificarse por correo o personalmente” contenidas en los artículos 45 y  46 de la Ley 1111 de 2006 respectivamente; así como contra la totalidad del artículo 53 de la misma ley. 

Para el ciudadano, las expresiones citadas vulneran los artículos 136 numeral 1[2], 150 numeral 19 literales b y c, y el artículo 189 numeral 25 de la Carta Política,  ya que implican una intromisión indebida del legislador en la esfera de regulación del Ejecutivo. En opinión del actor, las locuciones acusadas modifican la notificación por correo y electrónica en el ámbito aduanero y cambiario, - que fueron reguladas previamente por el Estatuto Aduanero (Decreto 2685 de 1999) y el régimen procedimental cambiario (Decreto 1092 de 1996) -, fijando un modelo nuevo de notificación, cuya reglamentación está reservada al Gobierno exclusivamente, dadas sus facultades constitucionales.

Sobre este punto, asegura que los cambios introducidos a las formas de notificación de las actuaciones tributarias, se hicieron extensivas indebidamente, a las actuaciones que realiza la DIAN en materia aduanera y cambiaria. Para precisar esta afirmación, sostiene que una interpretación armónica de los artículos 150 numeral 19[3] literales b) y c) y el 189 numeral 25[4] de la Carta, supone reconocer que el Congreso mediante Leyes Marco es competente para establecer las reglas generales en materia de comercio exterior, régimen cambiario, aranceles y demás disposiciones en aduanas; y que el Ejecutivo debe sujetarse a tales límites, para el ejercicio de sus funciones constitucionales. La expedición de toda ley marco implica, la distribución de competencias y facultades entre el Congreso y el Gobierno. Por ende, dado que el Estado debe responder en forma ágil  y oportuna a  las necesidades cambiantes de la sociedad,[5] es el poder Ejecutivo y no el Legislativo el que debe asumir las exigencias inminentes en materia aduanera y de comercio exterior. El legislador, según afirma el actor, ha expedido las leyes 6ª de 1971,  - que es la Ley Marco de aduanas -, y  la Ley 7ª de 1991, que es la que regula el comercio exterior. Estas normas determinan a juicio del ciudadano, los límites a los que debe sujetarse el Ejecutivo, dejando “la regulación específica en materia de comercio exterior, cambiaria y de aduanas [al] Gobierno Nacional mediante los decretos de orden reglamentario o administrativo”. El demandante estima, en consecuencia, que  las facultades del Presidente de la República consagradas en el artículo 189 numeral 25 de la Carta, implican que es al Gobierno Nacional a quien compete la regulación de las materias aduaneras y cambiarias, y “no solamente en aspectos sustanciales, sino en los procedimentales  y sancionatorios”, con los límites que fije la ley marco exclusivamente.

Por consiguiente, para el ciudadano, cuando “una ley ordinaria [fija] unos criterios específicos en materia procedimental propios de la reglamentación normativa a nivel de decretos reglamentarios de ley marco”, - como afirma que sucede en este caso con respecto a la notificación  en materia aduanera y cambiaria -, se violan las normas constitucionales invocadas.

En conclusión, las expresiones acusadas contenidas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, son contrarias al Estatuto Superior según el actor, en la medida en que:

“[E]l Congreso de la República, mediante la Ley 1111 de 2006 se abrogó competencias normativas que según tales preceptos le corresponden al Gobierno; su competencia  en estas materias está circunscrita a fijar los criterios y objetivos a los cuales debe sujetarse el Gobierno pero de ninguna manera a reemplazarlo;  (…) invade las competencias del Presidente de la República, al fijarle mediante una ley ordinaria unos criterios específicos en materia procedimental propios de la reglamentación normativa, a través de decretos reglamentarios de Ley Marco. [Por ende] al regularse a través de una ley ordinaria las formas de notificación aduanera y cambiaria, se está modificando tácitamente lo que actualmente está previsto en el Decreto 2685 de 1999 en materia aduanera y el Decreto 1092 de 1996 en materia cambiaria; derogatoria inconstitucional, ya que se está modificando mediante una Ley Ordinaria (Ley 1111 de 2006) una regulación procedimental que constitucionalmente debe estar regulada mediante decretos reglamentarios, de las Leyes Marco o Cuadro”.

En un segundo cargo, el demandante considera que el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inconstitucional, por  violar el artículo 150-10 de la Carta, dado que dicha disposición confiere al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para expedir un Código, cuando tal posibilidad está expresamente prohibida por la Constitución. En efecto, para el actor, el artículo acusado no sólo autoriza al Gobierno a numerar nuevamente las disposiciones del Estatuto Tributario, sino que le confiere facultades “para reunir en un solo cuerpo jurídico tales normas y para eliminar las disposiciones repetidas o derogadas”, posibilidad que para el ciudadano implica la expedición de un texto jurídico con una numeración y una titulación  propia e independiente, y la potestad de eliminar disposiciones, atribuciones que considera contrarias a la Carta. Así, para el ciudadano:

“[L]a sola remuneración del articulado del Estatuto Tributario denota la existencia de un Código, es decir “el conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre una materia que se ordena en un solo cuerpo” puesto que el Decreto Extraordinario que se expida será sin duda el conjunto de normas sobre la materia tributaria de los impuestos administrados por la DIAN, ordenados en un solo cuerpo jurídico. Luego, la expedición de ese Código por parte del Presidente de la República es precisamente la prohibición que contienen el inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 de la Carta”.

Como corolario de todo lo anterior, solicita que se declaren inexequibles tanto las expresiones acusadas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, como el artículo 53 de la misma ley, en su totalidad.

IV.   INTERVENCION  DE AUTORIDADES

1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

El ciudadano Felipe Rodríguez Cárdenas, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a esta Corporación que declare constitucional los apartes acusados de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006 y el artículo 53 de la misma ley, por estimar que tales disposiciones  se encuentran ajustadas a la Carta Política. 

Para el Ministerio de Hacienda, las frases demandadas son constitucionales, en la medida en que no sólo la Carta le permite al legislador producir leyes, sino que es él quien detenta la cláusula general de competencia en materia de producción normativa. Desde esta perspectiva, -si bien el Constituyente determinó que el Congreso de la República es quien debe fijar las pautas generales en materia cambiaria y aduanera  y el Ejecutivo y el Banco de la República quienes deben ejercer las herramientas ágiles de intervención que les corresponden constitucionalmente, acorde con los movimientos del mercado-, estima el interviniente que la facultad que se le entrega al Ejecutivo para reglamentar aspectos tan precisos en estas materias, resulta ser una facultad restringida, pues la cláusula general de competencia está en manos del Congreso. 

En este sentido, para el Ministerio de Hacienda “no se presenta ningún conflicto de competencias, ni usurpación de funciones [por parte del Congreso], pues la disposición que alega el actor fue presentada por iniciativa del Gobierno Nacional, quien la puso a consideración de quien detenta la cláusula general de competencia”, es decir, el legislador. El Presidente de la República, en consecuencia, no sólo no objetó la ley, sino que le impartió su firma y la convirtió en ley de la República, por lo que no puede afirmarse válidamente que con ese proceder el legislador le haya usurpado atribuciones al Ejecutivo.

En lo concerniente al artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, el Ministerio sostiene que la norma es exequible, ya que el numeral 10 del artículo 150 constitucional permite que se le confieran al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, especialmente si se trata de un “decreto compilatorio”. En opinión del interviniente, no se trata entonces de facultades para expedir un Código, - como estima que erradamente lo afirma el actor -, sino de facultades exclusivas para “renumerar, y en ese proceso, no registrar, las normas que ya han venido siendo sujeto de derogación”. Así, no hay vulneración alguna de la Carta, ya que no se autorizó al Presidente a proferir nuevas normas. De hecho, afirma que, “(…) NO se están dando facultades para regular los procedimientos tributarios; NO se están dando facultades para imponer sanciones, [y] NO se están dando facultades para regular las obligaciones sustanciales tributarias”.

La decisión del legislador con el artículo 53, tiene para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el propósito principal de cumplir a cabalidad con el artículo 2º de la Carta y asegurar los principios de justicia, igualdad, equidad y transparencia tributaria,  ya que la “forma en que está dispuesto el Estatuto Tributario, no permite tener certeza a los ciudadanos sobre las obligaciones que sobre ellos recaen, precisamente por la dispersión  y falta de metodología temática dispuesta. Esta situación genera inseguridad jurídica en un tema tan sensible, pues el pago de los impuestos constituye el cumplimiento de un deber [de] sostenimiento de las obligaciones del Estado”. En ese sentido, garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Carta es a juicio del interviniente, el objetivo del artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 acusado, por lo que, en lugar de ser contrario a la Carta, responde a la necesidad de conjurar la dificultad que implica actualmente conocer las normas que son aplicables en materia tributaria.

El Ministerio de Hacienda, solicita entonces que se declare constitucional el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 por las razones descritas, y porque “se puede afirmar que se está frente a las mismas circunstancias que dieron  origen al actual Estatuto Tributario”, Decreto 624 de 1989. Según afirma, en la Sentencia No 1970 de 1990 de la Corte Suprema de Justicia (M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffestein), ese Tribunal avaló plenamente la constitucionalidad de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente para el efecto, porque, según se dijo en esa providencia:

“[L]a circunstancia de señalar la norma acusada dentro de los condicionamientos para expedir el Estatuto Tributario, la frase, sin que en ningún momento se altere su contenido, no desvirtúa lo anterior y es condición limitativa que, en aras cabalmente de la precisión que se exige, bien puede señalar el Congreso la función de redactar un texto en manera diferente a la expresión anterior en forma tal que, sin embargo, no varíe su contenido (…)”.

Concluye el Ministerio su intervención, solicitando que se declaren constitucionales las expresiones demandadas en los artículos 45 y 46, y la totalidad del artículo 53 de la Ley 1111 de 2006.

2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

La ciudadana Biviana Nayibe Jiménez Galeano, actuando en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, considera que las expresiones acusadas de los artículos 45 y 46, y el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, son disposiciones que se ajustan plenamente a la Carta. 

Inicia su intervención manifestando, que tal y como se dijo en la exposición de motivos de la ley acusada,[6] la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en la actualidad se encuentra en un proceso de modernización a través del Modelo MUISCA para administrar los impuestos y las aduanas en Colombia, que ha exigido grandes cambios en la organización, los procesos y la tecnología. En efecto, se han puesto a disposición de los contribuyentes y usuarios nuevos servicios informáticos electrónicos, para facilitar, dar seguridad y garantizar algunos trámites dentro de la gran diversidad de servicios que proyecta prestar a corto y mediano plazo la DIAN. El objetivo propuesto con la ley,  ha sido el de fortalecer y dar continuidad a ese proceso, armonizando también las normas jurídicas existentes, a las nuevas necesidades.

Para la DIAN, en consecuencia, las modificaciones introducidas en el artículo 565 y la creación del artículo 566-1 del Estatuto Tributario, a través de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, obedecen  a ese deseo de fortalecer los servicios a los contribuyentes, entre los que están el sistema de notificaciones de los actos que expide la administración, que no son sólo de índole tributario, sino también aduanero y cambiario. Esto se debe a que de acuerdo con el Decreto 1071 de 1999, entre las competencias de la DIAN, se encuentra la administración de la gestión aduanera y el control y vigilancia del cumplimiento del régimen cambiario; por lo que era razonable que se hiciera extensivo el procedimiento señalado en las normas acusadas, a todos aquellos actos que debían notificarse. 

Lo que se pretendió regular con la modificación e incorporación de tales artículos, según precisa la interviniente, fue un aspecto básicamente procedimental de esa gestión y no aspectos cambiarios y aduaneros propiamente dichos, cuya regulación corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional. A juicio de la DIAN, la notificación electrónica es un tema que no tiene relación directa con el comercio exterior ni con los aranceles, por lo que no se le debía dar un tratamiento diverso al que el legislador le dio. Considera entonces que el Congreso, al tratarse de un tema de índole procedimental, tenía plena competencia para su regulación mediante la promulgación de una ley ordinaria. Sobre este punto afirma, que en un fallo reciente de la Corte Constitucional, - Sentencia C-140 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) -, se debatió un asunto similar, y el resultado  fue la exequibilidad del artículo 13 de la Ley 1066 de 2006. También señala que en la sentencia C-111 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis), la Corte Constitucional se inhibió, por ineptitud sustantiva de la demanda, en una hipótesis en la que se acusaban disposiciones proferidas por el legislador, de usurpar competencias del ejecutivo en  comercio exterior.

Concluye la DIAN, frente a los cargos dirigidos contra los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, que el Congreso sí podía expedir  normas como las demandadas sobre las formas de notificación, sin que pueda afirmarse que dichas disposiciones están regulando asuntos aduaneros o cambiarios de competencia del Gobierno. Solicita entonces que se declare la constitucionalidad de las expresiones acusadas, que considera ajustadas plenamente al Estatuto Superior.

En lo que respecta al artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, sostiene que luego de la expedición el Decreto Ley 624 de 1989, se han proferido múltiples normas en la materia que no se encuentran reunidas en un solo documento, haciendo muy complejo para el ciudadano común la compresión de las disposiciones tributarias. El precepto acusado, pretende resolver ese problema de desorganización. Para la interviniente, por ejemplo, de algunas normas que cita, “se sacan 11 artículos más, que disponen situaciones particulares que no deben ser subsumidas en un mismo artículo”, sino que deben ser renumeradas, por lo que las facultades asignadas al ejecutivo en el tema, resultan ser de gran utilidad. Así, solicita la interviniente que se declare constitucional el artículo enunciado, en la medida en que el Gobierno no va a expedir un Código, - porque no se va a crear un nuevo texto -, sino que va a renumerar los artículos existentes sin modificarlos. Invoca la DIAN el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo material, para solicitar que esta Corporación declare constitucional el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, “puesto que la esencia de la legislación tributaria, en ningún momento podrá sufrir alteraciones diferentes al cambio del articulado”. Con todo, si la Corte Constitucional decide finalmente declarar inconstitucional el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, solicita que se  profiera un fallo modulado, con el propósito de que no se pierda la oportunidad de darle un orden numérico y temático, al actual Estatuto Tributario.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, Dr. Edgardo Maya Villazón, en el concepto No 4290 del 17 de abril de 2007, solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre las expresiones acusadas en los artículo 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, o en subsidio, que las declare exequibles, por estimar que tales expresiones no son contrarias a la Constitución de 1991. Respecto del artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, solicita que se declare inexequible, al estimar que la disposición viola el artículo 150-10 de la Carta Política,  por conferir atribuciones al Gobierno para proferir un código. 

Explica el director del Ministerio Público, en primer lugar, en cuanto a la solicitud de inhibición, que el demandante no indicó en los cargos presentados contra los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, de qué manera se vulneró la normativa superior, ni los objetivos o criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional para regular el comercio exterior o modificar el régimen de aduanas. Es decir, sostiene el Procurador, que el actor no estableció cuál debió ser el ámbito de competencia del Congreso y cuál el del Gobierno frente al tema, ni cómo la actuación del primero invadió la competencia del segundo. Tampoco determinó si las normas acusadas regulan per se asuntos de cambio internacional en sentido estricto, para justificar la inconstitucionalidad de las mismas. De esta forma, considera que frente a las expresiones acusadas se presenta ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad en la formulación del cargo, por lo que solicita que la Corte Constitucional se declare inhibida para conocer de la presente acción pública.

En el evento en que la decisión de la Corte sea entrar en el estudio de los cargos de la demanda, estima el Procurador que las expresiones acusadas deben considerarse exequibles, dado que resultan ajustadas a la Carta. Sobre este punto, afirma, que la competencia del gobierno para regular el comercio exterior y el régimen de cambio internacional y para modificar el régimen aduanero, es una, y la competencia del legislador para establecer criterios puramente procedimentales en relación con las notificaciones, es otra. De acuerdo con el artículo 150 numeral 19 literal c) de la Carta, corresponde al gobierno “[m]odificar por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones  concernientes al régimen de aduanas” y el literal b) de esa disposición señala que también le corresponde “[r]egular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la junta directiva del Banco de la República”. Así, no toda disposición que tenga relación con el tema de aduanas o de cambios internacionales necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en el mismo sentido, regulada por el gobierno. Por lo tanto, es obvio, que únicamente  resultan lesivas de las competencias del gobierno, o de las del Banco de la República, en su caso, las decisiones legislativas que tiendan a modificar por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas o que, regulen el comercio exterior o señalen el régimen de cambio internacional. Para el director del Ministerio Público, en consecuencia, debe evaluarse si los preceptos acusados, al referirse a la forma de notificación de las actuaciones administrativas, tienen por este sólo hecho la potencialidad de modificar los mencionados regímenes en materia aduanera y de control de cambios. Es decir, si establecer un procedimiento para la realización de la diligencia mediante la cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que produce la administración, con el fin de garantizar los derechos de defensa y contradicción, es potestad del Ejecutivo o facultad del Legislador.

Concluye el Procurador, al respecto, que las disposiciones acusadas no tienen por objeto configurar un marco legal conforme al cual, el Gobierno proceda a modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones  del régimen de aduanas, ni mucho menos, regular la política cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse el Banco de la República. La notificación de actos administrativos, es un tema procedimental del resorte del legislador. En consecuencia, las expresiones acusadas son a su juicio, constitucionales.

En lo concerniente a la renumeración del Estatuto Tributario, afirma el Ministerio Público que debe definirse si el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 contiene una simple delegación para compilar normas tributarias o el otorgamiento de facultades para legislar. Para el director del Ministerio Público, las prerrogativas otorgadas por la norma acusada no encajan dentro de una autorización legislativa para simplemente dictar un decreto administrativo compilatorio, pero tampoco pueden enmarcarse dentro del concepto de facultades extraordinarias. Considera al respecto, que si la intención del legislador hubiese sido la de autorizar la expedición de un decreto compilatorio con una función eminentemente sistémica, no hubiera otorgado facultades para renumerar y eliminar artículos, pues ello implica que se constituya una nueva disposición autónoma, con fuerza de ley. Recuerda al respecto que los decretos administrativos compilatorios tienen “una mera ¨fuerza indicativa¨ ya que su finalidad no es otra ¨que la de facilitar la consulta¨  de las leyes compiladas” [7].

En estos términos, considera que si bien a primera vista se le están asignando facultades al Gobierno Nacional para que adopte una única normativa en la cual se sistematicen, se integren, incorporen y armonicen las disposiciones vigentes sobre impuestos, - lo que haría pensar que se trata de facultades extraordinarias -, ello no es así  dado que se  hecha de menos el cumplimiento de los requisitos del inciso 1º del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución para el efecto. Sobre este punto, el director del Ministerio Público precisa que, dentro del expediente que contiene el trámite legislativo del Proyecto de Ley número 39/06 Cámara, 43/06 Senado, no existe una solicitud motivada del Gobierno sobre la necesidad de las facultades extraordinarias conferidas. Tampoco está presente, a su juicio, “el requisito de precisión”, ya que no se limitó la actividad legislativa del Presidente, porque se le otorgó al legislador extraordinario  la facultad de decidir a su arbitrio las disposiciones a excluir del ordenamiento, ya que la norma le confiere la posibilidad de eliminar las normas que se encuentren repetidas o derogadas. Al respecto, recuerda que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-129 de 1995, declaró inexequible  el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, toda vez que “el artículo demandado permitió no sólo compilar sino también “eliminar” todo tipo de disposiciones - incluyendo las constitucionales-, sin importar la jerarquía.”.

Por otra parte, independientemente de la denominación que se le de a la norma habilitante, para el Procurador la autorización conferida en ese artículo, viola el inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 de la Carta. En efecto, sostiene que las compilaciones son realizadas a través de “decretos compiladores” y se diferencian de los códigos, en que no tienen fuerza de ley, pues se limitan a sistematizar unas normas legales sin cambiar su redacción ni contenido, es decir, la finalidad de la compilación es meramente sistemática, pues su función no es la de crear derecho positivo ni la de derogar normas legales, y en consecuencia no se requiere la realización de una actividad legislativa, sino administrativa. En este caso, el resultado que se pretende es un verdadero código, en la medida en que las facultades conferidas son para organizar en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN, renumerar el articulado y eliminar artículos, facultades  que son de codificación. Compilar no implica la posibilidad de expedir un nuevo texto con una numeración distinta a la anterior, porque ello lleva consigo la creación de un código.

El Procurador General de la Nación solicita, en consecuencia, que esta Corporación se declare inhibida para pronunciarse de fondo en relación con las expresiones acusadas  contenidas en los artículos 45 y 46 de Ley 1111 de 2006; o en subsidio, que las declare exequibles por el cargo de la demanda. En cuanto al artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, solicita su inconstitucionalidad, por considerarlo contrario al Estatuto Superior.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

1.1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta, el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda que se presenta en esta oportunidad.

2.  Los problemas jurídicos de la demanda de la referencia

2.1. El ciudadano y los intervinientes en la acción pública de la referencia, presentan posiciones opuestas con respecto a la constitucionalidad de las expresiones y artículos demandados.

El  actor opina que las frases  acusadas de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006 desconocen la Carta Política, en la medida en que el Legislador, -desestimando las específicas atribuciones que establece la Constitución en los artículos 150 numeral 19 literales b) y c), 136-1 y 189 numeral 25 -, reguló sin tener competencia para el efecto, el tema de la notificación en materia cambiaria y aduanera; aspecto normativo que para el demandante debe ser del resorte exclusivo del Ejecutivo, por tratarse de un tema procesal relativo a las atribuciones que tiene el Gobierno en la regulación de tales materias, “no solamente en aspectos sustanciales, sino procedimentales y sancionatorios”, a través de los decretos que reglamentan las leyes marco.

Igualmente, el ciudadano señala que el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inexequible, en la medida en que se trata de una norma que concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un Código, ya que, renumerar normas, retirar del ordenamiento las que estime derogadas y consolidar en un texto único el tema de los impuestos administrados por la DIAN, son facultades que se enmarcan dentro de la prohibición constitucional contenida en el inciso tercero del artículo 150-10 de la norma superior.

En contraposición a estas afirmaciones, el Ministerio de Hacienda y la DIAN, opinan que las expresiones acusadas son constitucionales, no sólo porque su propósito es el de implementar mejores servicios a los contribuyentes y mejorar el sistema de notificaciones de los actos que expida la DIAN conforme al Decreto 1071 de 1999, sino porque tales frases, relacionadas con la notificación de actos y decisiones de esa entidad en el tema cambiario y aduanero, son un aspecto procedimental que estiman ajeno a las competencias concretas del Ejecutivo en esas materias. Para el Ministerio de Hacienda, la cláusula general de competencia del Congreso, habilita a este poder y no al Ejecutivo, para regular el tema de la notificación de las actuaciones administrativas.

Sobre el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, consideran las autoridades señaladas, que las facultades conferidas al Presidente en virtud de este precepto no fueron, como lo deduce el actor, las necesarias para expedir un código, sino que son facultades para expedir un “decreto de compilación”, en la medida en que la renumeración no implica crear nuevas normas o modificar las ya existentes, sino darle un orden y un sentido a la numeración, para facilitar a los ciudadanos el acceso y conocimiento de las normas tributarias correspondientes, en desarrollo del artículo 2º de la Carta. 

El Procurador General de la Nación, por su parte, invoca la existencia de inepta demanda frente a las expresiones acusadas de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, porque considera que el cargo no es claro. Con todo, afirma que si la Corte decide entrar de fondo en el asunto planteado, las frases cuestionadas no tienen por objeto configurar un marco legal para que el Gobierno proceda a modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, ni fijar la política cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse el Banco de la República, sino que persiguen simplemente establecer el procedimiento para la notificación de las decisiones de la DIAN. Aspecto normativo que no es del resorte general de las leyes marco, pero si un tema que compete al legislador.

En lo que respecta al artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, el Procurador considera que la norma es inconstitucional. Afirma que aunque  no hay claridad en si se trata de una disposición que consagra facultades extraordinarias o no, - porque el precepto acusado en su expedición no cumplió con las exigencias del artículo 150-10 superior- el propósito del legislador no pudo ser tampoco, en atención a las facultades conferidas, el de proferir un decreto reglamentario. Considera que el objeto de la norma es el de organizar en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las disposiciones que regulan los impuestos administrados por la DIAN, renumerar y eliminar artículos, lo que resulta para el Ministerio Público una facultad de codificación, prohibida por el artículo 150-10 superior.

2.2. Teniendo en cuenta las anteriores observaciones sobre las expresiones y normas demandadas, resolverá esta Corporación los siguientes problemas jurídicos:

·    ¿Se excedió el legislador en el ámbito de sus competencias constitucionales (Art. 150-19 C.P.) al regular mediante las expresiones acusadas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, el tema de la notificación de los actos aduaneros y cambiarios expedidos por la DIAN, cuando, - según afirma el actor -, de acuerdo con el reparto de competencias en materia de ley marco, la regulación de tales asuntos resulta ser una atribución conferida al Ejecutivo (Art. 189-25 C.P) dado que al legislador sólo le corresponde definir los aspectos generales y no concretos, en estas materias?

·     A la luz del artículo 150 de la Constitución, ¿puede el Congreso de la República conferir o no al Gobierno Nacional la facultad para renumerar el articulado del Estatuto Tributario y eliminar las normas repetidas o derogadas, de tal forma que se organicen en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas vigentes que regulan los impuestos administrados por la DIAN?

2.3. Las anteriores inquietudes exigen de la Corte Constitucional una revisión previa de diversos temas jurídicos. Sin embargo, antes de proseguir con un análisis constitucional de fondo, es necesario señalar que en la sentencia C- 624 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), ésta Corporación estudió previamente las expresiones acusadas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006 por cargos iguales a los que son objeto de análisis en esta providencia. Por lo tanto, existe cosa juzgada constitucional frente a las expresiones demandadas, por tratarse de objeciones idénticas a las presentadas  por el ciudadano Pinzón Pinzón, en esta oportunidad. Así lo explicará brevemente esta Corporación, a continuación. 

3. Consideración preliminar: La existencia de cosa juzgada constitucional con respecto a las expresiones acusadas, contenidas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006.

3.1. En la sentencia C-624 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) la Corte Constitucional se pronunció previamente sobre las expresiones acusadas de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, que fueron controvertidas  en esa oportunidad, por las mismas razones que aduce el ciudadano en la acción pública de la referencia.

Sobre la aptitud de la demanda, consideró la Corte en la providencia que se cita, que a diferencia de lo estimado por el señor Procurador, las acusaciones contra las expresiones alegadas eran suficientes para hacer un cotejo objetivo con la Carta. Así, vistos los argumentos presentados por el actor y por los intervinientes en el proceso, y con fundamento en el principio pro actione[8], sostuvo la sentencia  que dado que “existían razones sustantivas acerca de la constitucionalidad de los preceptos censurados” debía la Corte pronunciarse de fondo sobre los argumentos presentados en la demanda.

En este sentido, y en relación con los cargos dirigidos contra las expresiones acusadas, - atacadas también porque el legislador se excedió en el ámbito de sus facultades legislativas en asuntos aduaneros y cambiarios, interfiriendo en la esfera de regulación del ejecutivo en materia de ley marco (Art. 136-1 y 150-19 de la Carta) -, precisó la sentencia C-624 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), lo siguiente:

“[L]a Sala advierte que los apartados acusados hacen parte de normas destinadas a la regulación del procedimiento de notificación de las actuaciones proferidas por las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias. En otras palabras, las normas  objeto de control tienen la finalidad de garantizar el debido proceso administrativo en una instancia  concreta de la actuación de las autoridades del Estado. Por lo tanto, corresponden a la competencia exclusiva del legislador, puesto que desarrollan un derecho constitucional, según se tuvo oportunidad de dilucidar en la sentencia C-1114/03 antes expuesta.

Disposiciones de esta naturaleza son claramente diferenciables de los asuntos propios de regulación a través de leyes generales o marco. En efecto, la relación sustancial entre las normas de notificación y la eficacia del derechos fundamental al debido proceso  administrativo contrae (i) la necesidad que las reglas que determinen el procedimiento aplicable sean producidas por órganos de alta representatividad democrática y estén precedidas de una deliberación suficiente; y (ii) la vocación de permanencia en el tiempo de dichos preceptos, en aras de garantizar la seguridad jurídica y la legítima confianza de los ciudadanos en  la estabilidad de las normas que determinan sus oportunidades de contradicción y defensa al interior del procedimiento administrativo. Estas condiciones, con base en las razones anteriormente expuestas, son inherentes al ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa de que es titular el Congreso.

Bajo la misma perspectiva, debe resaltarse que las materias reguladas por las normas sobre notificación electrónica tributaria no hacen parte de aquellos aspectos dinámicos y altamente especializados, a los cuales la Constitución les asigna el modo de producción normativa propio de las leyes generales o marco. Considerar lo contrario, como lo propone el ciudadano Restrepo Vélez, lleva a conclusiones especialmente problemáticas en términos de protección  del derecho constitucional al debido proceso. En efecto, la posibilidad de adscribir al Gobierno Nacional la competencia de fijar, con base en simples decretos  ejecutivos, los procedimientos para la notificación de los actos emitidos por las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias, entraría en contradicción  con la competencia del legislador para regular  aspectos atinentes a la eficacia de derechos fundamentales. A su vez, permitiría que dichos procedimientos pudieran ser modificados a través de métodos expeditos y carentes de deliberación suficiente, escenario incompatible con la seguridad jurídica que debe proceder a las reglas del debido proceso administrativo.

Según lo expuesto, la Sala concluye que los apartados acusados son exequibles respecto de los cargos de inconstitucionalidad propuestos. Ello en el medida en que la regulación de los procedimientos para la notificación de los actos administrativos emitidos por las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias son asuntos propios de la competencia del legislador ordinario, en consideración de su relación con la eficacia del derecho constitucional al debido proceso administrativo y su carácter diferenciado respecto de los asuntos a los que la Constitución les adscribe el modelo de reglamentación  a través de leyes generales o marco”.

Por consiguiente, la Sala Plena de esta Corporación declaró exequibles,  “por los cargos analizados, la expresión ´aduanera o cambiaria´  contenida en el artículo 45 de la ley 1111 de 2006”,  así como la expresión “y a las actuaciones que en materia de Aduanas y de Control de Cambios deban notificarse por correo o personalmente” contenida en el artículo 46 de la Ley 1111 de 2006”.

3.2. De esta manera, existe cosa juzgada constitucional frente a las expresiones enunciadas de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, -demandadas en este caso por los mismos motivos -, dado que esta Corte se pronunció ya sobre tales expresiones, y no puede existir una nueva decisión  sobre los mismos cargos por parte de esta Corporación. En consecuencia, la Sala se estará a lo resuelto en la sentencia C-624 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 

Entra pues la Corte a adelantar el estudio de fondo del cargo del actor, dirigido contra el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006.

4. La autorización prevista en el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inexequible, porque implica el ejercicio de funciones legislativas reservadas al Congreso de la República, de acuerdo al artículo 150 de la Carta.

Los cargos dirigidos por el actor contra el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 suponen que el legislador confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para proferir un código, incurriendo en la prohibición constitucional contenida en el artículo 150 numeral 10 de la Carta. Deberá la Corte en consecuencia, determinar, (i) si se trata de facultades extraordinarias y (ii) si el legislador confirió atribuciones al Presidente de la República para proferir un código, desconociendo las específicas competencias otorgadas al Congreso para el efecto, en el artículo 150 de la Carta. A continuación estudiará la Corte tales objeciones constitucionales contra la norma acusada. 

4.1. El artículo 53 de la Ley 1111 de 2006: naturaleza y alcances.

4.1.1.  El artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, prevé que el Gobierno Nacional dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 1111 de 2006 deberá: (a) renumerar el articulado del Estatuto Tributario; (b) compilar y organizar en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN y (c) asesorarse de dos magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para el efecto. En desarrollo de ello, podrá: (d) reordenar la numeración de las diferentes  disposiciones  tributarias, sin modificar su texto y  (e) eliminar las normas que se encuentren repetidas o derogadas.

4.1.2. Ahora bien, del texto de la norma acusada no se desprende que aquella conceda facultades extraordinarias al gobierno para cumplir con los propósitos que consagra esa disposición. De hecho, el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 no admite expresamente que se trate de un reconocimiento de facultades extraordinarias, ni ello se deriva de su contenido. Por lo tanto, no es posible establecer que ese sea el alcance de las atribuciones asignadas por el legislador al Gobierno. 

Además, aunque la norma fija un término de 6 meses al Ejecutivo para  renumerar  y compilar, recuerda la Corte que el establecimiento de un límite temporal en un precepto legal para el cumplimiento de las facultades asignadas, no implica necesariamente que se trate de una norma que confiera facultades extraordinarias. El legislador - ha dicho esta Corporación -, puede establecer términos también para el desarrollo de competencias reglamentarias específicas, por lo que el límite temporal propuesto no resulta ser un elemento determinante para  establecer si se trata o no de facultades extraordinarias. Así lo precisó la providencia C-485 de 2002 de esta Corporación, cuando señaló que “no es contrario a la Constitución, que la ley establezca un término dentro del cual el Presidente deba expedir un determinado reglamento. Esta posibilidad es congruente con disposiciones y principios constitucionales, en particular con aquellos que se orientan a lograr la efectividad de la legislación”.[9]

Por otra parte, tal y como lo afirma el señor Procurador, de los antecedentes de la Ley 1111 de 2006 se desprende que el Gobierno no solicitó expresamente facultades extraordinarias para la labor que se pretende, ni presentó razones de necesidad o de conveniencia al Legislador para justificar la utilidad de tales facultades.  

La explicación  para ello obedece a que, de acuerdo con la exposición de motivos del Proyecto de Ley 39/06 Cámara-43/06 Senado[10], el objetivo del gobierno con el proyecto presentado, era propender por una reforma sustancial e integral de la totalidad del Estatuto Tributario que permitiera superar los problemas estructurales en esa área del derecho. El título mismo de la iniciativa - “por la cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”-, reflejaba esa pretensión. Dijo el Gobierno, sobre el objetivo descrito, lo siguiente: 

“En este contexto, el Gobierno Nacional pone a consideración del Honorable Congreso de la República el presente proyecto de Ley que reglamenta integralmente los impuestos nacionales administrados por la DIAN e implica la derogatoria de las normas contenidas en el Estatuto Tributario vigente actualmente, y las normas relativas a la misma materia contenidas en disposiciones legales no incorporadas al mismo, incorporando, por primera vez en los últimos veinte años, un cambio estructural e integral del sistema tributario en el país. En su elaboración el Gobierno Nacional ha tenido en cuenta los principios de equidad, competitividad, simplicidad y sostenibilidad, que son plenamente consistentes con los postulados Constitucionales y con los objetivos de política fiscal y crecimiento económico del Ejecutivo”[11]. (Las subrayas fuera del original).

Para conjurar la grave dispersión normativa que se alegaba en varios apartes del proyecto, y con el propósito de darle aplicación al principio de simplicidad tributaria propuesto, el Gobierno señaló:

“Las principales medidas contenidas en la presente propuesta de reforma para incrementar la simplicidad del sistema tributario son: Condensar en un Estatuto Tributario las normas fundamentales que regulan la aplicación de los impuestos, articulando de manera ordenada, consistente y armónica los elementos básicos de la obligación tributaria. Propósito que ha de redundar en una simplificación cuantitativa y cualitativa del número de artículos que integran este Estatuto. (...)”[12] (Se adjuntó como articulado, la propuesta normativa correspondiente).

Un nuevo Estatuto Tributario, en consecuencia, era materialmente el proyecto de ley presentado por el Gobierno al legislador en esta oportunidad. Por ende, no podía el ejecutivo, -como en efecto no lo hizo-, solicitar el otorgamiento de facultades extraordinarias para un objetivo que implicaba una nueva redefinición y consolidación de los impuestos nacionales  y un nuevo estatuto, dado que la Constitución prohíbe expresamente el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo para “decretar impuestos” o “expedir códigos”. En efecto, como lo ha indicado esta Corporación en múltiples oportunidades, imponer tributos, - o redefinirlos, derogarlos, etc.-, son  potestades exclusivas del legislador que no pueden ser delegadas mediante facultades extraordinarias. De manera tal que atribuciones semejantes no podían ser solicitadas por el gobierno en el proyecto presentado sin desconocer la Constitución, ya que el  artículo 150 numeral 10 inciso tercero de la Carta es terminante al consagrar que estas facultades no se podrán conferir ni para “expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, (…) ni para decretar impuestos”. La competencia impositiva en materia de impuestos y contribuciones, como es sabido, es exclusiva del legislador.

De los comentarios reseñados se concluye, que el gobierno no presentó una solicitud al Congreso para que se le concedieran facultades extraordinarias con ese propósito, porque nunca pretendió obtener tal habilitación legislativa. Lo que se puso en consideración del Congreso, fue un proyecto de reforma integral del Estatuto Tributario, cuya consolidación y definición era de competencias exclusiva del legislador.

4.1.3. Ahora bien, en el informe de ponencia para primer debate del proyecto enunciado,[13] durante su trámite  en el Congreso, se expresó la dificultad de adelantar una reforma integral del tema tributario en los términos presentados por el Gobierno, aunque varios elementos del proyecto original fueron tenidos en cuenta por los ponentes en un nuevo articulado propuesto. El nuevo texto presentado por los ponentes, incluyó el  precepto 53 acusado, que no formaba parte del  proyecto presentado  por el Gobierno. En el informe de ponencia  que se cita, se explicó la imposibilidad de dar curso a una reforma integral del Estatuto Tributario, así:

“El proyecto en mención plantea la decisión del Gobierno Nacional de reformar la estructura impositiva, basado no solamente en la necesidad de satisfacer el financiamiento del Estado, sino con el fin de eliminar la complejidad de la materia tributaria que resulta costosa y que genera inequidad e ineficiencia. (...)Ante esta situación la mayoría de los ponentes optaron por no proponer una reforma estructural del Estatuto Tributario (...)”[14]. (Las subrayas fuera del original).

Los antecedentes legislativos descritos y el texto mismo de la norma acusada, permiten concluir, que el Congreso optó libremente por asignar al Gobierno la responsabilidad de renumerar y compilar en un solo cuerpo jurídico y eventualmente eliminar y reordenar sin modificar su texto, la totalidad de las disposiciones que regulan los impuestos administrados por la DIAN, todo, mediante un decreto administrativo, con fundamento en la necesidad planteada por el gobierno de propugnar por la organización  de las normas tributarias dispersas.

4.1.4. Admitiendo entonces que el artículo 53 se refiere a un “decreto administrativo”, lo cierto es que, como lo señala el señor Procurador, incluso en tal caso “las prerrogativas otorgadas por la norma acusada no encajan dentro de una autorización legislativa para dictar un decreto de esta naturaleza”, dado que las facultades concedidas van más allá de los alcances de un decreto administrativo y se extienden en varios aspectos a la codificación. 

En efecto, los intervinientes alegan que el artículo 53 permite que a través de un “decreto compilatorio”, se logre la renumeración y organización del Estatuto Tributario, bajo el supuesto de que una compilación semejante por parte del  Ejecutivo no es contraria a la Carta.   

Sobre los alcances, límites y prohibiciones constitucionales relacionadas con el tema de la codificación de normas jurídicas y sus diferencias con la compilación, la Corte Constitucional ha  establecido entre otras, las siguientes consideraciones:

(a) El artículo 150-2 de la Constitución, dispone que es al Congreso de la República a quien  corresponde “hacer las leyes” y expedir “códigos en todas las ramas de la legislación y reformar sus disposiciones”. Igualmente, el artículo 150-10 inciso tercero de la Carta, consagra la prohibición de conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos, lo que significa que el legislador no puede habilitar legislativamente al Ejecutivo para que adopte un código sobre una determinada rama del derecho o una determinada materia, so pena de infringir la Carta.

Esta prohibición se extiende -según la reiterada jurisprudencia de esta Corporación - no sólo a la posibilidad de conferir facultades extraordinarias para expedir códigos, sino igualmente, a la habilitación para la modificación o adición de códigos, cuando ello implique la alteración de  la estructura general o de la esencia de los mismos. Esta restricción, sin embargo, no existía  bajo la  Constitución de 1886, por lo que los códigos “dictados por decreto con fuerza de ley, en virtud de facultades extraordinarias conferidas bajo el régimen de la Constitución anterior”[15], han sido considerados constitucionalmente válidos por esta Corporación cuando se invocan contra ellos razones de forma, ligadas con el artículo 150-10 inciso tercero de la Carta.

(b) Teniendo en cuenta que los alcances de la competencia asignada al Congreso en el artículo 150-2 de la Carta y la prohibición constitucional arriba indicada, dependen en gran medida de lo que se entienda por “código”, en sentido estricto, la jurisprudencia constitucional ha establecido algunas reglas generales para determinar cuando se está en presencia de un conjunto normativo de estas características.

Esta Corporación ha entendido que un “código”es (i) un cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii) que envuelve una regulación metódica, sistemática, armónica y coordinada de las instituciones constitutivas de una rama del derecho o de una materia, de modo pleno, integral y total[16], y (iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha erigido como “código”.[17]

La primera exigencia, hace alusión a que la codificación, es en general “del resorte exclusivo del Congreso”[18], dado que quien codifica  debe gozar “no solamente de las necesarias atribuciones para acumular unas normas a otras, sino de las facultades indispensables para establecer con carácter imperativo un orden determinado”[19]. El segundo criterio, se refiere al concepto de “código” entendido por esta Corporación como “la unidad sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total”[20],  o como la regulación “metódica sistemática y coordinada de las instituciones constitutivas de una rama del derecho[21]. Por ende, se ha considerado que “sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en una materia”[22], implica expedir un código, dado que éste se constituye en un “nuevo ordenamiento jurídico, (…) agrupado en un sólo texto formalmente promulgado”[23]. El tercer criterio, finalmente, supone que el legislador es quien debe señalar si se trata de un código o no, expresamente.

Sobre este aspecto, debe recordarse sin embargo, que el título que le conceda el legislador a una ley no implica automáticamente que se trate de un código,[24] dado que se requieren de los demás elementos normativos arriba descritos para que se entienda que se trata de un cuerpo jurídico de esta naturaleza.[25] En sentido contrario, - esto es, si el legislador le da otro nombre a un cuerpo jurídico que es un código, vgr., compilación o recopilación, etc.-, la Corte ha estimado  que resulta entonces intrascendente la denominación que la norma habilitante le de a ese cuerpo legal, si la autorización conferida tiene el propósito de consolidar un “código” en los términos indicados en los primeros criterios enunciados, dado que ello supone un desconocimiento de la Carta.[26]

(c) Por otra parte, ha dicho esta Corporación que un “código es una sistematización de normas, pero que no todo orden sistemático es un Código”.[27] En efecto, teniendo en cuenta que frente a un específico texto normativo pueden existir dudas sobre si se trata de un código o no, “se han elaborado fórmulas que contribuyen a diferenciar los códigos de los estatutos,[28] así como a separar los códigos de las llamadas recopilaciones o compilaciones. Mientras que el código como se ha indicado, tiene la pretensión de sistematizar de manera integral, plena y coherente, en un nuevo cuerpo normativo, una rama específica del derecho, la compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa”.[29]

En efecto, ha dicho la Corte que quien compila “limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo”.[30]

Es una facultad que “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código”,[31] ya que la compilación “en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas”.[32]

La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los alcances de esta diferenciación entre codificación y compilación en casos concretos, lo siguiente: (i) si “para efectos de expedir un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se  ingresa al de los códigos”[33]. (ii) La facultad de compilar “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código”.[34] (iii) Específicamente sobre facultades conferidas para el cambio de numeración, dijo esta Corporación, que un simple cambio de numeración respecto de normas reguladas con anterioridad a la Constitución, no resultaba contrario a la Carta desde un punto de vista formal ni material, ya que en el caso:

“[Ni] la facultad legislativa - modificación del sistema de titulación y numeración del estatuto orgánico del sector financiero -, ni su concreto ejercicio, se [tradujeron] en la creación ni en la modificación de un tipo penal, menos todavía en la expedición o reforma de un código”[35].

Con todo, posteriormente precisó la Corte respecto del cambio de  nomenclatura de un código, que ello es una labor eminentemente legislativa que debe ser ejercida por el Congreso de la República, ya que la “potestad para colocar en orden la numeración de los distintos artículos, libros, capítulos y títulos que lo conforman”[36] es tarea del legislador, “puesto que se trata de una modificación que afecta la estructura misma del código”[37].(iv) Igualmente, subsanar las fallas de armonía que puedan existir en las disposiciones de un código, es también una labor legislativa privativa del Congreso de la República.[38] 

(d) Finalmente sobre la adición[39] o modificación de los códigos,[40] la Corte Constitucional ha precisado que “[n]o toda modificación de un código por un decreto ley es inconstitucional”.[41] Esta Corporación ha señalado[42] que sólo aquellas modificaciones o adiciones que de alguna manera “afecten la estructura normativa o general de tales estatutos”[43] o la esencia de la materia regulada por el código[44] o impliquen  una regulación que presente  las  características  que  son  propias  de  los códigos,[45] forma parte de la prohibición constitucional del artículo 150-10.

4.1.5. Ahora bien, nótese que la jurisprudencia descrita hace referencia en la mayoría de los casos, a las diferencias entre compilación y codificación, en asuntos relacionados con la delegación de facultades extraordinarias al Ejecutivo; es decir, cuando se trata de decretos con fuerza de ley, acusados de vulnerar el artículo 150-10 de la Constitución. En estos casos, la compilación de normas bajo las reglas anteriormente expuestas, no puede - como se ha expresado- invadir la órbita de competencia del legislador en lo que corresponde a la codificación normativa, so pena de desconocer la Carta.

La compilación a través de decretos administrativos, por su parte, además de los linderos jurisprudenciales mencionados que no pueden ser desbordados, ofrece otros problemas adicionales relacionados con su naturaleza administrativa. Sobre el particular, la Corte ha resaltado sobre la compilación a través de este tipo de decretos, que:

“[N]o tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran "ejecutivos", y no normas legales, pues tienen "una mera fuerza indicativa"[46] dado que "su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las leyes compiladas”.[47] 

Sin embargo, en la misma providencia C-508 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), esta Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre las dificultades que ofrece la compilación mediante decretos administrativos, en la  medida en que con ellos se puede contribuir eventualmente a la desarticulación de los sistemas de control constitucional de las leyes o de los decretos leyes confiados a la Corte Constitucional, en oposición a lo establecido en el artículo 241 de la Carta.

En efecto, la compilación de normas de superior jerarquía jurídica a través de actos administrativos, puede favorecer el desvío del conocimiento material de preceptos de rango legal hacia otras autoridades distintas a las señaladas expresamente por la Carta, cuando son demandados por infringir la Constitución. Esta dificultad fue expresada en sentencia C-508 de 1996, de la siguiente forma: 

“El decreto 111 de 1995 se limita a compilar las normas orgánicas en materia presupuestal, sin cambiar su redacción ni contenido. Ahora bien, en decisiones precedentes, esta Corporación[48] consideró que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son decretos ejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compilan. La Corte señaló entonces que, por tal razón, el conocimiento de esos decretos no correspondía a la Corte Constitucional sino al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2º).  En esta ocasión, la Corte considera necesario precisar su jurisprudencia en este aspecto pues, según la Vista Fiscal, los anteriores precedentes implican que la Corte debe inhibirse de conocer de la acusación contra el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por hacer parte de un decreto ejecutivo, tesis que esta Corporación no comparte.  

3- Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran "ejecutivos", y no normas legales, pues tienen "una mera fuerza indicativa" ya que "su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta" de las leyes compiladas.[49]  Con tal criterio, en posterior sentencia, la Corte se abstuvo de conocer, por carecer de competencia, de la demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994[50].

Como vemos, si bien el decreto compilador es en sí mismo ejecutivo, las disposiciones compiladas son normas legales, lo cual plantea un interrogante complejo: ¿A quien corresponde el conocimiento de las disposiciones compiladas como tales? ¿Al Consejo de Estado, por ser el decreto compilador de naturaleza ejecutiva? ¿O a la Corte Constitucional, por ser las normas compiladas de naturaleza legal?

4- La tesis de la Procuraduría, según la cual el conocimiento individual de los distintos artículos del decreto compilador corresponde al Consejo de Estado, plantea varias dificultades.

De un lado, el supremo tribunal de lo contencioso administrativo se estaría pronunciando sobre normas materialmente legales -a pesar de estar compiladas en un decreto ejecutivo-, cuando corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la exequibilidad de las demandas contra las leyes o los artículos de las mismas (CP art. 241 ord 4º), por lo cual esa interpretación no parece conforme con el sistema de control constitucional establecido en la Carta.

De otro lado, se tendría que concluir que la Corte puede conocer del artículo 28 de la Ley 225 de 1995, por ser un artículo de una ley, pero no puede pronunciarse sobre el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por hacer parte de un decreto ejecutivo, a pesar de que las dos disposiciones tienen idéntico contenido y fuerza normativa. Ahora bien ¿qué pasa si la Corte declara inexequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995? Hay dos consecuencias posibles pero paradójicas. Así, algunos podrían considerar que el artículo  106 del Decreto 111 de 1996 sigue vigente, como disposición autónoma, lo cual implicaría reconocer que la decisión de inexequibilidad es inocua,  tesis contraria a la finalidad misma del control constitucional. Otros, en cambio,  podrían argumentar que se entiende que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 también ha sido expulsado del ordenamiento, pues ese decreto ejecutivo no tiene fuerza legal autónoma. En el fondo, esta segunda tesis equivale a admitir que la Corte es competente para conocer de ese artículo 106 del Decreto 111 de 1996,  pero como la Corte expresamente no se ha pronunciado sobre tal disposición, se generaría una aguda inseguridad jurídica.

Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta,  corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales. La Corte es entonces competente para el estudio del artículo  106 del Decreto 111 de 1996.

5- ¿Significa lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer de una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado.  Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional.

Se trata pues de una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores”.

Por otra parte, desde una perspectiva constitucional, la complejidad que ofrecen estos decretos administrativos compiladores se extiende además, a las serias limitaciones que su propio nivel de jerarquía ofrece en el ordenamiento y que repercute en el alcance de la compilación. Como son  normas de rango inferior, no pueden alterar en modo alguno las disposiciones legales superiores que son objeto de compilación.

Esta naturaleza normativa, ha sido precisamente un obstáculo para la constitucionalidad de facultades atribuidas por el legislador al ejecutivo en varias oportunidades para la compilación, al desbordar con ellas claramente las posibilidades y alcances de los actos administrativos en la materia.  

En la sentencia C-582 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería), por ejemplo, se declaró inexequible el inciso segundo del artículo 536 de la Ley 600 de 2000[51], por “ordenar la numeración del Código de Procedimiento Penal, (…) por medio de un decreto de inferior categoría, en este evento, ejecutivo (…) [que] estaría modificando una ley, [lo que es] abiertamente inconstitucional”.  

Igualmente en la sentencia C-583 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), la Corte declaró inexequible el artículo 215 de la Ley 115 de 1994,[52] por considerar que no existía duda de que “el artículo 215 de la Ley 115 de 1994 viola la Carta, en especial el artículo 150 numerales 2 y 10, porque no sólo dispone la conformación de un código con una norma inexistente y con disposiciones reglamentarias que no pueden estar incluidas en las codificaciones, sino que abre la puerta para que autoridades distintas al Congreso ejerzan funciones  que la Constitución reservó a éste”, dado que el artículo autorizaba al Ministerio de Educación para determinar la estructura y organización de un Código Educativo.

Para la Corte, en consecuencia, es necesario concluir que la compilación a la que hace alusión la jurisprudencia constitucional descrita, es posible a través de decretos con fuerza de ley conforme a las reglas indicadas en el punto 4.1.4 de esta providencia, dado el rango de tales decretos en el ordenamiento. Sin embargo, en el caso de los decretos administrativos, ella no puede ejercerse válidamente a través de decretos administrativos sin rayar en la inconstitucionalidad, no sólo, (i) por los problemas que suscitan en materia de competencia material de las normas compiladas al generar inseguridad jurídica en su control constitucional, sino (ii) por la posición que tales decretos tienen en el ordenamiento, ya que lo que se exige de ellos en materia de compilación, generalmente desborda las facultades que el Ejecutivo puede ejercer al dictar un acto administrativo de jerarquía inferior a las normas compiladas que no puede eliminar normas con rango de ley, ni suplir vacíos, ni cambiar su ubicación mediante una renumeración que las saque de su contexto original.

4.1.6. En el caso concreto, el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 le atribuye al Gobierno Nacional la potestad de renumerar; compilar y organizar en un solo cuerpo jurídico, la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN; además, de reordenar sin modificar su texto y de eliminar, las normas que se encuentren repetidas o derogadas.

Si ello se pretende hacer mediante un “decreto compilatorio” sin fuerza material de ley, con fundamento en la atribuciones otorgadas por el Legislador al Gobierno en el artículo 53, salta a la vista que la disposición enunciada desconoce plenamente los límites constitucionales anteriormente resumidos.

De hecho, organizar en un solo cuerpo “jurídico” la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN, luego de haber eliminado algunas de ellas del ordenamiento y de haberlas renumerado, lejos de tratarse de una facultad de recolección normativa, se refiriere a una actividad claramente legislativa que está sujeta a la reserva de ley.[53]

El artículo 53 autoriza al Gobierno a “eliminar” normas tributarias que se encuentren repetidas o derogadas en el ordenamiento, dejando discrecionalmente al Ejecutivo la determinación de las disposiciones normativas que habrían de ser suprimidas. La eliminación, como bien lo dijo el demandante, supone por parte del Gobierno un trabajo de selección y posterior “supresión” de disposiciones de rango legislativo, actuación que en modo alguno puede adelantar el Ejecutivo, y menos aún, mediante un decreto administrativo de inferior jerarquía.

Por ende, la “eliminación normativa” resulta ser  una facultad inconstitucional, que le atribuye al Ejecutivo alcances que distan mucho de ser simplemente “compilatorios” y que son del exclusivo resorte del legislador. Recuerda la Corte Constitucional sobre este particular, que en la sentencia C-129 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)[54] se dijo con respecto a la potestad de “eliminación” normativa concedida al Ejecutivo, incluso en un caso en el que se habían concedido facultades extraordinarias, lo siguiente: 

“[E]l artículo demandado permitió no sólo compilar sino también “eliminar” todo tipo de disposiciones - incluyendo las constitucionales -, sin importar la jerarquía de las mismas dentro de la estructura del ordenamiento jurídico colombiano. Es así como resulta difícil de determinar cuál es el fundamento constitucional que permite al presidente de la República  - a su libre arbitrio - decidir cuáles disposiciones constitucionales y legales se encuentran derogadas o repetidas. (…) De igual forma, se estaría patrocinando que el Presidente  de la República pudiese, según su propio criterio, determinar que una ley  estatutaria o una orgánica  - las cuales gozan de jerarquía superior  a las leyes ordinarias y se deben someter a un trámite  legislativo especial (Arts. 151, 152 y 153 C.P) -fuese eliminada por el simple hecho de considerarse que se está ante una temática repetitiva”.

Es por esto que la Corte reitera su posición, en el sentido de considerar que las autorizaciones conferidas al Presidente para eliminar las normas de rango legal que se encuentren repetidas o derogadas, en los términos previamente señalados, son facultades claramente legislativas que tienen reserva de ley. Además, son autorizaciones que escapan en todo sentido al ámbito de un decreto administrativo,[55] en atención a la jerarquía normativa subordinada de tal acto.  

4.1.7. En el mismo sentido, frente a aquellas facultades relacionadas con compilar y organizar en un solo cuerpo “jurídico” la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN, después de renumerar el articulado, debe la Corte hacer las siguientes precisiones.

Como se explicó previamente, la función codificadora está reservada al Congreso de la República, y consiste en la facultad de “definir de manera sistemática y ordenada las normas relativas a determinada área del comportamiento social. Es una atribución legislativa que, por tanto, incluye la posibilidad de innovar, modificar, adicionar, refundir y derogar las normas vigentes, para que toda la materia quede en un solo cuerpo legal”.[56] Tal potestad, en consecuencia, goza de reserva de ley y además cuenta con una prohibición constitucional, que impide que mediante facultades extraordinarias el legislador se desprenda de su poder de codificar (Art.150-10 C.P).[57]

La compilación, por el contrario, supone (i) recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, (ii) sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo, - por lo que el compilador no las puede modificar, sustituir, ni retirar del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas-, ya que tal agrupación, (iii) no es una tarea legislativa, ni tiene trascendencia en el contenido de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Los efectos de la compilación, en consecuencia, no conllevan la  expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente,[58] con fuerza de ley, sino una finalidad clara y limitadamente sustentada (iv) en propósitos académicos, doctrinarios o de servicio público, que son por demás beneficiosos y útiles,[59] y que se limitan exclusivamente a la sistematización, referencia y consulta de normas.

Ahora bien, renumerar puede llegar a ser una facultad  ajena a la mera compilación “cuando implica la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia”, pues ello, como lo ha expresado esta Corporación, “equivale a expedir un código”.[60] La razón de ser de esta consideración radica en que la renumeración de una norma,[61] - al reubicarla en un lugar diferente al original -,  incide directamente (i) en el contexto en el que ella se inscribe; (ii) en su posición  en el ordenamiento jurídico e incluso, (iii) en la sucesión de las normas en el tiempo, puesto que al ser reubicadas, la secuencia de las disposiciones es diferente.

Todo ello tiene incidencia en la interpretación del alcance de las normas renumeradas, de tal forma que la renumeración no es inocua desde el punto de vista del contenido material que el interprete le asigne. Bajo tal supuesto, la renumeración del articulado definido por el legislador en la disposición que se estudia es un elemento adicional que propugna porque la norma acusada sea declarada inconstitucional, pues puede llegar a afectar sustancialmente el contenido de un  precepto jurídico,[62] debido a que el significado de una norma depende del contexto jurídico  y temporal dentro del cual está inscrita.

4.1.8. En conclusión, encuentra la Corte que el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inconstitucional, porque concede facultades al Gobierno que implican realmente el ejercicio de funciones legislativas reservadas al Congreso de acuerdo con el artículo 150 de la Carta.

Así, además de permitirle al Ejecutivo la eliminación de normas, autoriza definir a través de un decreto de inferior jerarquía de manera sistemática y ordenada, las normas relativas a una determinada área del derecho, calificando de “jurídico” el texto final y permitiendo la renumeración del “articulado”, bajo el supuesto de una función meramente compiladora, lo que resulta ser de competencia del Congreso por las razones expuestas, y contrario claramente al artículo 150-2 de la Carta.

En consecuencia, no es posible pretender por vía de un decreto administrativo “compilaciones” semejantes. Las compilaciones que se adopten por otros medios diversos a los decretos leyes, sólo podrán efectuarse, para no caer en la inconstitucionalidad de las funciones atribuidas, mediante libros o publicaciones sin pretensiones modificatorias del ordenamiento jurídico y no mediante decretos administrativos, por las razones previamente expuestas.

En mérito de lo anterior, la Corte (a) se estará a lo resuelto en la sentencia C-624 de 2007 con respecto a las expresiones acusadas  contenidas en los artículos 45 y 46 de Ley 1111 de 2006, y (b) declarará inexequible el artículo 53 de la misma ley.

VII. DECISION

La Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-624 de 2007 con respecto a las expresiones acusadas  contenidas en los artículos 45 y 46 de Ley 1111 de 2006.

SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE, el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

RODRIGO ESCOBAR GIL

Presidente

EN COMISION

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

CON ACLARACION DE VOTO

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

CATALINA BOTERO MARINO

Magistrada (E)

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-655 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

COMPILACION DE NORMAS-Alcance/DECRETO COMPILADOR-Inexequible (Aclaración de voto)

CONGRESO-Competencia exclusiva para renumeración de articulado/RENUMERACION DE ARTICULADO-Reemplazo de norma/RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA (Aclaración de voto)

La única posibilidad es la de hacer una compilación sin modificar la numeración, títulos y ordenación de un articulado, que sin duda resulta útil para el conocimiento de la ley, el ejercicio de los derechos y la seguridad jurídica. Por lo general, cuando se modifica una ley parcialmente, no se cumple con el mandato de la última parte del artículo 158 de la Constitución Política que ordena que la ley que sea objeto de reforma parcial debe publicarse en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. Por consiguiente, es de advertir los riesgos que conlleva la renumeración que además implica que la norma original desaparece ya que es reemplazada por otra. Igualmente, es de observar que el decreto de que trata el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 tendría rango de ley, y que en materia tributaria existe reserva de ley y por lo tanto no puede ser expedida por el ejecutivo. Así mismo, considero que no se puede dar a entender que se pueda compilar con los mismos efectos de una ley. En el caso concreto, no se puede habilitar al gobierno para hacer esta compilación en la forma que se establece en la norma demandada, lo cual hace inconstitucional el artículo acusado y por tanto, debe ser el legislador quien realice la labor de armonización de la legislación

Referencia: expediente D-6684

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45 (parcial), 46 (parcial) y 53 de la Ley 1111 de 2006

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la decisión adoptada en la presente sentencia, ya que si bien me encuentro de acuerdo con la parte resolutiva de ésta considero necesario precisar el punto relacionado con los argumentos de inconstitucionalidad o fundamentos de la inexequibilidad del artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 que se declara en el numeral segundo de la parte resolutiva de este fallo.

En mi concepto el artículo 53 de la Ley 1111 del 2006 contiene una habilitación que viola la Constitución y por ello, como lo expresé en Sala Plena, no era posible una declaratoria parcial de inexequibilidad sino una total, como acertadamente se decidió. A este respecto, la tesis de la Corte (Sentencia C-582/01) ha sido la de que la facultad de compilar no puede comprender la de numerar y titular las normas. Por tanto, así se eliminaran las expresiones que hacen referencia a “articulado”, “jurídico” y a la posibilidad de eliminar normas repetidas o derogadas, de todas maneras se renumera un articulado, lo cual es competencia exclusiva del legislador y no se puede delegar en el ejecutivo.

Sobre este tema, es de observar que en la compilación del régimen departamental, siempre aparecen las normas con el mismo número y título de artículo. De igual manera, es de señalar que el orden del articulado obedece a unos criterios normativos y analíticos que tienen un determinado sentido que cambiaría con su reordenación.

Por tanto y como lo expresé en Sala Plena, debo manifestar mi acuerdo con la declaratoria de inexequibilidad de todo el artículo acusado, pues renumerar un articulado implica darle otro efecto jurídico. Así mismo, debo insistir en que la decisión de inexequibilidad total del articulado se encuentra de acuerdo con la propia jurisprudencia de la Corte referente a la inconstitucionalidad de delegar en el ejecutivo esa labor, que no se trata en este caso solamente de la expedición de códigos, sino de la prohibición del artículo 338 de la Constitución Nacional que establece una reserva al legislador en materia tributaria, con la única salvedad de los estados de excepción.

En este orden de ideas, a mi juicio la única posibilidad es la de hacer una compilación sin modificar la numeración, títulos y ordenación de un articulado, que sin duda resulta útil para el conocimiento de la ley, el ejercicio de los derechos y la seguridad jurídica.

De otra parte, considero que por lo general, cuando se modifica una ley parcialmente, no se cumple con el mandato de la última parte del artículo 158 de la Constitución Política que ordena que la ley que sea objeto de reforma parcial debe publicarse en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.

Por consiguiente, es de advertir los riesgos que conlleva la renumeración que además implica que la norma original desaparece ya que es reemplazada por otra. Igualmente, es de observar que el decreto de que trata el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 tendría rango de ley, y que en materia tributaria existe reserva de ley y por lo tanto no puede ser expedida por el ejecutivo. Así mismo, considero que no se puede dar a entender que se pueda compilar con los mismos efectos de una ley.

En consecuencia, considero que en el caso concreto, es claro que no se puede habilitar al gobierno para hacer esta compilación en la forma que se establece en la norma demandada, lo cual hace inconstitucional el artículo acusado. Por lo tanto, debe ser el legislador quien realice la labor de armonización de la legislación, para lo cual puede emplear diversos métodos, entre ellos, el de leyes derogatorias.   

Con fundamento en las razones expuestas, aclaro mi voto a la presente decisión.

Fecha ut supra.

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado