Sentencia C-520/09

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites

LEGISLADOR-Competencia para consagrar recursos/LEGISLADOR-Proporcionalidad y razonabilidad en la definición de las formas

El alcance de la potestad legislativa ha sido precisado por esta Corporación, en diversas ocasiones, habiendo resaltado la corte que el legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial, al igual que goza de un amplio margen de libertad para determinar los recursos que proceden en cada instancia contra las decisiones judiciales, las circunstancias en las que éstos proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos. No obstante, dicha potestad no es absoluta, pues ella encuentra sus límites en los principios y valores constitucionales, y ha considerado, la doctrina constitucional que la competencia normativa del legislador resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia; iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Finalidad

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Excepción al principio de cosa juzgada

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Causales taxativas

RECURSO DE REVISION EN LA JURISDICCION CIVIL-Procedencia contra sentencias incluidas las proferidas por jueces municipales en única instancia

En un asunto similar al que es objeto de estudio en el presente proceso, en la sentencia C-269 de 1998, la Corte declaró inexequible una norma del Código de Procedimiento Civil que excluía de la posibilidad de acudir al recurso extraordinario de revisión las sentencias dictadas por los jueces municipales en única instancia, al no encontrar la Corte que existiera un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas. La Corte recordó, en primer lugar, que “el recurso de revisión fue estatuido como un mecanismo excepcional contra la inmutabilidad de la cosa juzgada, por la ocurrencia de hechos y conductas contrarios a derecho que, una vez configurados, desvirtúan la oponibilidad de la sentencia, y por ende, la seguridad jurídica que le sirve de fundamento, al  carecer de un elemento esencial: la justicia que debe inspirar toda decisión judicial. Su finalidad es, (…)  restablecer la buena fe, el debido proceso, el derecho de contradicción  y  la cosa juzgada, entre otros. Por esta razón, se ha dicho que más que un recurso, es un verdadero proceso.” En segundo lugar, la Corte examinó las distintas causales que hacían viable el recurso extraordinario de revisión en los procesos civiles, y encontró que no existía justificación para excluir a las sentencias de única instancia dictadas por los jueces municipales.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Finalidad/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Excepción al principio de la cosa juzgada

También la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el recurso extraordinario de revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Término para interponerlo/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Término establecido por el legislador

El Código Contencioso Administrativo regula el recurso extraordinario de revisión y prevé para su procedencia causales similares a las estatuidas para los recursos extraordinarios de revisión en materia civil, penal y laboral, que cuando se presentan, autorizan al afectado a cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada,  con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho. En estos eventos se considera que existen razones de justicia material que justifican desconocer la cosa juzgada, porque la sentencia cuestionada está basada en hechos falsos, o erróneos, cuya falsedad o incorrección no pudo ser conocida en el momento en que se profirió la sentencia recurrida.

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA O DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Desarrollo del derecho a acceder a la administración de justicia

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Restricciones para su procedencia desconoce los derechos a la igualdad y al acceso a la justicia/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Exclusiones de procedencia carecen de justificación constitucional/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No exigencia de la interposición del recurso de apelación

En todos los eventos previstos en el artículo 188 CCA, que precisa las causales de revisión, se garantiza al perjudicado con una sentencia que desconoce la justicia material, la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la protección de sus derechos, pudiendo, cualquiera de las causales que dan lugar al recurso extraordinario de revisión en lo contencioso administrativo, configurarse en cualquier clase de proceso cuya naturaleza permita su ocurrencia, al igual que dada la naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los recursos de naturaleza ordinaria. Una exigencia de este tipo forzaría a que siempre fuera necesario apelar la sentencia, con el fin de dejar abierta la puerta para la eventual ocurrencia de alguna de las causales que da lugar al recurso extraordinario de revisión. Por ello, la disposición cuestionada que Restringe el recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa a las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, excluyendo del precitado recurso las sentencias proferidas en procesos de única instancia de competencia de los jueces administrativos, las sentencias no apeladas proferidas en los procesos conocidos por los jueces administrativos en primera instancia, las sentencias proferidas en segunda instancia por los jueces administrativos y las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, niega la posibilidad a quien se ha visto perjudicado con una sentencia fundada en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos, de obtener la tutela judicial efectiva, como tampoco resulta compatible con el derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión. Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso.

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración por no permitir el recurso extraordinario de revisión contra sentencias de juzgados y tribunales administrativos

Encuentra la Corte que la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, sería inconstitucional por haber incurrido en una omisión legislativa relativa al no permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y las de primera instancia de los Tribunales Administrativos, fueran pasibles del recurso extraordinario de revisión, por lo que detectada esta inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, es necesario definir cuál es la mejor manera de subsanarla, siendo la que mayor seguridad jurídica genera, la que conduce a declarar la inexequibilidad de la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, con el fin de que bajo la expresión “sentencias ejecutoriadas” empleada en el artículo cuestionado, queden cobijadas todas las hipótesis de sentencias que admitirían el recurso extraordinario de revisión: (i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos en los que no resulta procedente el recurso extraordinario de revisión

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Remisión al código de procedimiento civil para determinar competencia funcional

Dada la ausencia de una norma específica en el Código Contencioso Administrativo que establezca la competencia funcional del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos para conocer de los recursos extraordinarios de revisión promovidos contra las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y de primera instancia de los Tribunales Administrativos, es necesario acudir a las normas del Código de Procedimiento Civil, a las cuales remite expresamente el artículo 267 del CCA. Es así como de conformidad con las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan la competencia funcional de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial frente al recurso extraordinario de revisión, éste debe ser conocido siempre por el superior jerárquico, y al aplicar esta regla al asunto bajo estudio, resulta que los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de primera y segunda instancia de los juzgados administrativos deberán ser conocidos por los Tribunales Administrativos y los promovidos contra las sentencias de los Tribunales y las de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, deberán ser conocidos por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, conforme a las normas de competencia aplicables al caso.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procedencia contra sentencias ejecutoriadas

Referencia: expediente D-7485

Actor: Javier Domínguez Betancur

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998.

Magistrada Ponente:

Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil nueve (2009).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I.                  ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 241 No. 45 de la Constitución Política, el ciudadano Javier Domínguez Betancur demandó el artículo 57 (parcial), de la Ley 446 de 1998, considerando que la norma acusada viola los artículos 2, 13, 228 y 229  de la Constitución Política de 1991.

Mediante Auto del treinta y uno (31) de octubre de dos mil ocho (2008), el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 2001, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, con arreglo a lo prescrito por el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Asimismo, ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, dando cumplimiento a lo prescrito por el artículo 7° del referido Decreto. Finalmente, ordenó fijar en lista las normas acusadas para efectos de la intervención ciudadana, cumpliendo lo establecido en el artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II.               NORMA DEMANDADA

Se trascribe el texto de la norma, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No. 43.335, de 8 de julio de 1998, y se subraya el aparte demandado:

“LEY 446 DE 1998

(julio 7)

Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del  Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento  Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,  se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se  dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

“Artículo 57. Recursos ordinarios, consulta y recursos extraordinarios. El Título XXIII del Libro 4o. del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

TITULO XXIII.

RECURSOS ORDINARIOS, CONSULTA Y RECURSOS EXTRAORDINARIOS

(…)

CAPITULO 3

RECURSOS EXTRAORDINARIOS

SECCION 1a.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION

ARTICULO 185. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”.

III.           LA DEMANDA

A juicio del actor, mediante la disposición acusada se delimita el ámbito de ejercicio del recurso de revisión a las sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia. De ese modo, queda excluida la revisión de las providencias  “que profieren los diferentes jueces que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, como pueden ser las dictadas en primera instancia por parte de los juzgados o tribunales administrativos cuando no hayan sido apeladas.  El legislador –dice el demandante- introduce así implícitamente, como requisito de procedibilidad del recurso de revisión, la interposición de la alzada.

El demandante expone tres cargos de inconstitucionalidad contra la norma demandada que pueden sintetizarse así:

En primer lugar, el actor aduce que la norma demandada vulnera el principio de justicia consagrado en el preámbulo y en el artículo 2º de la Constitución Política. Señala: “caracteriza al recurso extraordinario de revisión el hecho de que su procedencia se presenta contra fallos ejecutoriados que han hecho tránsito a cosa juzgada material, sin que se requiera el agotamiento previo de los recursos ordinarios que frente a las sentencias proceden toda vez que no es un requisito connatural de la revisión (…). En este sentido, se tiene que el legislador al hacer depender la revisión de sentencias de primera instancia del oportuno ejercicio del recurso de apelación, desconoce flagrantemente el principio de la justicia que impera en nuestro ordenamiento jurídico, pues no se ve motivo justificable para ello”.

Ahora bien, según el demandante, se aduce como razón de la norma acusada, el hecho de que contra una sentencia dictada en primera instancia no es posible interponer el recurso de revisión porque ésta tiene otros medios de impugnación. Pero, en su sentir, tal razonamiento es equivocado, porque las razones y finalidades de la apelación y la revisión son diferentes. En consecuencia, puede darse el caso que una persona no haya apelado la providencia de primera instancia, por no encontrar motivos para hacerlo, y que sin embargo encuentre motivos para solicitar su revisión posteriormente. Todo lo cual conduce a pensar que la restricción introducida por la norma demandada, implica convalidar decisiones de primera instancia injustas o producto del fraude.

En segundo lugar, el actor indica que se vulnera la prevalencia del derecho sustancial y el acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política. Asegura que la exigencia de interponer el recurso de apelación para que proceda el recurso de extraordinario de revisión “resulta ser un medio inadecuado e inconducente para garantizar el acceso a la justicia, pues las causales de revisión previstas por la ley, como se expuso, no pueden esgrimirse en la apelación debido a que, como el lógico ellas surgen cuando la sentencia ya ha hecho tránsito a cosa juzgada material. Entonces frente a las sentencias referidas, el Legislador ha consagrado unas causales de revisión que de ninguna forma pueden utilizarse, es decir, establece causales pero no es ‘recurso judicial efectivo’ del que habla la H. Corte Constitucional para materializarlas”.

Finalmente, el actor expresa que la norma viola el derecho a la igualdad, tanto al interior de la jurisdicción contencioso administrativa, como en consideración a la jurisdicción ordinaria. Frente a lo primero, indica que no existe ninguna razón válida que justifique que las sentencias proferidas por juzgados o Tribunales Administrativos en primera instancia, no sean susceptibles de revisión cuando las mismas no hayan sido apeladas. Agrega que también se presenta una discriminación frente a los casos que son susceptibles del grado jurisdiccional de consulta, pues pese a que dichas sentencia no sean apeladas, sí es procedente el recurso de revisión, toda vez que “el fallo que se profiere dentro de tal proceso [consulta] adquiere el carácter de segunda instancia”.

Frente a la posible vulneración que se presenta del derecho a la igualdad en relación con la jurisdicción ordinaria, precisa el libelista que tanto en materia civil, desde la Sentencia C-269 de 1998, como en laboral y penal, el recurso de revisión puede hacerse valer contra todas las decisiones judiciales ejecutoriadas, sin la exigencia de haber utilizado los recursos ordinarios. Y, de ese modo, “se tiene que existe una discriminación entre quienes acceden a la administración de justicia en la jurisdicción ordinaria con los que lo hacen en lo contencioso administrativo”, sin que existan razones justificables para tal diferencia.

El actor solicita a la Corte “como petición principal que declare la inconstitucionalidad del artículo 57 (parcial) de la ley 446 de 1998 que modifica el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, y como petición subsidiaria la declaratoria de exequibilidad condicionada de la menciona norma para que en todo caso las sentencias proferidas en primera instancia por los jueces o tribunales administrativos no apeladas, puedan ser objeto del recurso extraordinario de revisión”.

IV.           INTERVENCIONES

1.     Instituto Colombiano de Derecho Procesal

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal interviene en el presente proceso para solicitar que se declare la inexequibilidad de la norma acusada.

Para empezar, el Instituto considera que el precepto demandado “carece de justificación y resulta incoherente con el propósito mismo de  este recurso extraordinario”, razón por la cual viola el derecho de acceso a la administración de justicia.

En su concepto, la norma acusada excluye del recurso de revisión tres clases de sentencias: (i) las dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia y que no son apeladas, (ii) las proferidas por los jueces administrativos en única instancia, (iii) las expedidas por estos últimos en primera instancia, que no son apeladas.

Advierte que la finalidad del recurso de revisión es “otorgarle al justiciable un medio de defensa cuando, luego de proferida una decisión judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, aparecen circunstancias que no fueron conocidas en el curso del proceso, o aparecen pruebas que no fueron incorporadas al mismo, o se evidencias graves irregularidades procesales que resulta imperativo concluir que la decisión recurrida fue adoptada sobre bases probatorias o procesales afectadas de una grave irregularidad”. El recurso de revisión es idóneo para obtener una nueva decisión, “teniendo en cuenta los elementos que debieron ingresar al proceso o corrigiendo las graves irregularidades que lo afectan”.

Si eso es así, asegura el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, cuando el justiciable no tiene conocimiento de las citadas circunstancias o no tiene la oportunidad de defenderse de ellas mediante un recurso de apelación, es injustificado que se lo prive del recurso de revisión. Para ilustrarlo, formula el siguiente ejemplo: si un Tribunal Administrativo emite un fallo con base en determinado documento y el perjudicado no apela porque considera que fue ajustado a derecho, pero luego advierte que mediante decisión judicial se declaró la falsedad del citado documento, en realidad no estaban sentadas las bases para interponer el recurso de apelación pues la decisión no fue incorrecta, sino que se adoptó sobre bases equivocadas desde el punto de vista procesal.

Por otra parte, el Instituto cuestiona que de modo previo a la interposición del recurso de revisión, se exija la apelación, ya que una de las causales de la revisión reside justamente en que exista “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno”. Dado que se exige que contra la sentencia no proceda recurso alguno, es absurdo exigir al mismo tiempo que se agote de manera previa el recurso de apelación.

Pero, a juicio del Instituto, la norma viola también el derecho a la igualdad. Según sus palabras, al limitar la procedencia del recurso a las hipótesis contempladas por la disposición que se demanda, en un sistema de competencias establecido en razón de la cuantía, lleva a que sólo sean pasibles del mencionado recurso las sentencias que ponen fin a los pleitos más cuantiosos, y sin consideración a los pleitos de menor cuantía que, sin embargo, pueden comprometer la totalidad del patrimonio de una persona con pocos recursos.

Para el efecto, trae a colación el precedente que se fija en la Sentencia C-269 de 1998, mediante la cual la Corte Constitucional consideró que era inexequible una norma del Código de Procedimiento Civil, que excluía del catálogo de providencias pasibles de recurso, las proferidas por los jueces municipales. En especial, el Instituto destaca el siguiente apartado de la referida sentencia:

“[l]a improcedencia del recurso extraordinario de revisión en esta clase de procesos, donde el único factor determinante para negarla es la cuantía, es contraria a derecho. El factor cuantía, en este caso, no puede convertirse en patente de corso para el desconocimiento de principios, valores, derechos y garantías propios del orden constitucional colombiano, como la justicia, la igualdad y el acceso a una adecuada administración de justicia.”

Por último, el interviniente hace referencia al salvamento de voto del Magistrado Enrique Gil Botero en la providencia del 15 de agosto de 2007, CP: Ramiro Saavedra Becerra, Radicación 30514, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado. El Instituto destaca de dicho salvamento, entre otros, el siguiente apartado:

“No resulta jurídicamente viable hacer depender el ejercicio de los recursos extraordinarios, del uso de los de naturaleza ordinaria; lo contrario, supone crear una exigencia que no está consagrada en el ordenamiento jurídico y, adicionalmente, desfigura el propósito para el cual fueron establecidos los primeros –los extraordinarios-, esto es, la búsqueda de la verdad material, aunque la misma, en ocasiones, necesite levantar los efectos de cosa juzgada de que goza la sentencia”.

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal concluye solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, “por establecer una restricción en la procedencia del recurso extraordinario de revisión violatoria de los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia”.

2.     Intervención de la ciudadana Gloria Domínguez Betancur

La ciudadana Domínguez Betancur interviene en el presente proceso para coadyuvar con la demanda de la referencia, y en consecuencia, solicita la inexequibilidad de la norma en cuestión.

Para empezar, señala que no existe ningún motivo constitucional que justifique la exigencia de la interposición de los recursos ordinarios para que proceda el recurso extraordinario de revisión, y en los informes de ponencia al proyecto de ley que contempló esta norma, no se dice nada sobre las razones que llevaron a imponer esta restricción.

La interviniente reseña la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia del recurso de revisión, supeditado a la interposición de los recursos ordinarios. Así mismo, hace referencia a la posición contraria adoptada por el Magistrado Enrique Gil Botero, según la cual no es posible subordinar la procedencia del recurso de revisión a la interposición del recurso de apelación.

También hace referencia a la doctrina nacional e internacional sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión. Indicó: “ha dicho la Corte Suprema, con mejor lógica, que ‘a través del recurso de revisión se ejercita una impugnación de carácter extraordinario, en la medida en que mediante ella se ataca una sentencia provista del sello de inmutabilidad de la cosa juzgada’, sello de certeza que surge cuando la sentencia hace tránsito a cosa juzgada material, la cual puede provenir de sentencias de única instancia –cuando la apelación no ha sido prevista-, de sentencias de primera instancia –cuando la apelación siendo procedente, no se presentó- o de segunda instancia –cuando de ella se hizo uso-, pues recuérdese que de todas esas formas se puede llegar a una sentencia ejecutoriada y definitiva”.

Seguidamente, la interviniente explica las diferencias que existen entre el recurso ordinario de apelación y el recurso extraordinario de revisión, para concluir que si bien ambos tiene la finalidad de controvertir una sentencia, “cada uno de ellos lo hace de forma distinta, bajo motivos diversos y en oportunidades opuestas, lo cual, a las claras, evidencia sus profundas diferencias y de contera la plena autonomía e independencia de la revisión”.

Finalmente, aduce que con la disposición acusada se vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que “en la jurisdicción ordinaria la revisión si procede contra las sentencias ejecutoriadas de primera instancia, sin que sea válido argumentar que es razonable aquella diferencia de trato en consideración a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo sea una jurisdicción especial, debido a que el recurso extraordinario de revisión no es precisamente una materia que deba regularse de forma distinta es esta última puesto que la revisión se presenta en circunstancias similares a como acontece en la jurisdicción ordinaria, lo cual se explica, naturalmente, debido a que la revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo tuvo origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil”.

V.               CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado,  en el concepto Nº 4738 de 2009, solicita a esta Corte que declare exequible el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998.

Según la Vista Fiscal, el excluir del recurso de revisión de las providencias de primera instancia, dictadas por los jueces o tribunales administrativos es constitucional y no viola los derechos invocados por el libelista. Considera que “la exclusión de la procedencia del recurso de revisión para las sentencias ejecutoriadas, proferidas en primera instancia por la justicia contencioso administrativa, no vulnera la justicia como valor y, por consecuencia, como derecho fundamental en cuanto a la igualdad de acceso a la misma y en el ejercicio del derecho de defensa, puesto que mediante el recurso de apelación también se pueden discutir sentencias viciadas de injusticia, de acuerdo con las causales de revisión. El agotamiento del proceso, ordinariamente antes que de manera extraordinaria, mediante apelación constituye un deber procesal, a cargo de la parte inconforme, que materializa su obligación constitucional de colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia”.

Así, estima el Ministerio Público que “es dentro del medio ordinario, cuando haya doble instancia como expresión legal del mandato constitucional del debido proceso [Artículo 29 de la Constitución Política], y alguna de las partes no esté conforme con la primera decisión judicial, que se deben resolver dichas inconformidades o desacuerdos (Código de Procedimiento Civil. Artículo 350), lo cual incluye, necesariamente, no sólo los asuntos de instancia en sí mismos considerados, sino, además, las circunstancias extraordinarias que comprometen la recta administración de justicia y que, por consecuencia, inciden en el caso concreto”.

Ahora bien –continúa el Procurador-, una vez agotado el proceso ordinario, es procedente acudir al recurso de revisión. Justamente por eso se habla de aquél como un recurso extraordinario, que debe usarse para anular sentencias debidamente ejecutoriadas en los casos en los cuales se presenten “circunstancias extraprocesales (anormales al debido proceso en forma ordinaria) que inciden en la justicia del proceso en el caso concreto”. Y añade que, en último término, “[l]o que se pretende con la norma legal cuestionada es evitar que la revisión pierda su carácter de recurso extraordinario judicial (lo cual implica un uso y procedencia muy excepcional del mismo), y se convierta en una instancia más para resolver casos concretos cuando, por negligencia procesal de las partes, no se hizo uso debido del recurso de apelación en el momento procesal que correspondía (descongestión y eficiencia judicial como política pública para garantizar el acceso a la justicia a todos los integrantes de la Nación colombiana”.

VI.           CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1.     Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

2.     Problema jurídico

En el presente caso, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿Resulta contrario a los derechos de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que en la jurisdicción contencioso administrativa una norma procesal restrinja el recurso de revisión a las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, y excluya tal posibilidad frente a otras sentencias, a pesar de que existan las mismas razones de justicia material que justifican el recurso extraordinario de revisión? 

Con el fin de resolver el problema jurídico planteado la Corporación, en primer lugar, recordará la jurisprudencia sobre el ejercicio de la potestad de configuración en materia procesal y los límites constitucionales para su ejercicio. En segundo lugar, hará una breve referencia a las finalidades que cumple el recurso extraordinario de revisión en general y a la jurisprudencia constitucional sobre el mismo. En tercer lugar, examinará la constitucionalidad de la disposición cuestionada.

3.     Libertad de configuración del Legislador en materia procedimental

En reiteradas oportunidades, la Corte Constitucional ha señalado que fue voluntad del Constituyente asignar al Legislador un amplio margen de configuración para regular los procesos judiciales, como manifestación de la cláusula general de competencia que le faculta para “interpretar, reformar y derogar las leyes” (art. 150-1, CP.) y para “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones” (art. 150-2, CP.).

No obstante esta discrecionalidad, el ejercicio de esta potestad debe hacerse dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º). Estos límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores y fundamentos de la organización político institucional, tales como la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la primacía de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia (CP arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art. 83).^[1]

En atención a los referentes constitucionales señalados, la Corte ha resaltado que la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización”.^[2]

El alcance propio de esta potestad legislativa ha sido precisado por esta Corporación, en diversas ocasiones.^[3] Así, en la sentencia C-798 de 2003, la Corte resaltó que “el legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones, acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial.^[4]

En el mismo orden de ideas, en la sentencia C-1091 de 2003^[5] la Corte reiteró que “el margen de configuración legislativa de los procedimientos judiciales es amplio. … la Constitución Política concede al legislador un amplio margen a su potestad de configuración en el diseño de los procedimientos judiciales, que sólo se excede cuando se afectan claramente derechos fundamentales”.

En este contexto, la Corte ha señalado que el legislador goza de un amplio margen de libertad para determinar los recursos que proceden en cada instancia contra las decisiones judiciales, las circunstancias en las que éstos proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos. Al respecto, ha dicho la Corte: “Así, pues, si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política”.^[6]

No obstante, dicha potestad no es absoluta, pues ella encuentra sus límites en los principios y valores constitucionales. “En este sentido, la doctrina constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos^[7] que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.);^[8] iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas^[9] y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.).^[10] De allí que no se estimen válidas, las disposiciones procesales “que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción”,^[11] precisamente porque un objetivo constitucional legítimo es el de “realizar objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial”^[12]”.^[13]

4.     El recurso extraordinario de revisión en la jurisprudencia colombiana

4.1. La Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones,^[14] la finalidad que cumple el recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.

El recurso extraordinario de revisión, previsto por la ley para la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas,^[15] por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es injusta. En la Sentencia C-871 de 2003, la Corte puntualizó lo siguiente sobre la acción de revisión:

“Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”.

La Corporación ha precisado la naturaleza del recurso extraordinario de revisión señalando que “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso. La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas. Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”^[16]”. ^[17]

La Corte Constitucional en diversas oportunidades también ha destacado la relevancia del recurso como garantía del derecho de defensa dentro de los procesos de pérdida de investidura.^[18] “Ha puesto de presente la Corporación que, tal como fue previsto por el legislador, el recurso no se limita a los eventos propios de la acción de revisión, que son, generalmente, externos al proceso y sobrevinientes al mismo, sino que además procede para corregir el eventual error judicial,^[19] aspecto sobre el cual el Consejo de Estado ha manifestado que “[e]n este orden de ideas, el recurso extraordinario especial de revisión participa de la naturaleza del recurso de casación en cuanto puede implicar un análisis de los vicios in judicando o in procedendo en que pueda haberse incurrido en la sentencia de pérdida de investidura, a través de la invocación del debido proceso; pero, además, conserva las características propias de la acción de revisión en cuanto permite revivir la controversia inicial, al allegar otros medios de prueba que no fueron conocidos al tiempo de dictarse el fallo. ‘Así, el recurso de revisión se convierte en vía apta para resolver, no sólo asuntos externos y generalmente sobrevinientes al proceso, sino también aquellos que se deriven del error judicial en el curso mismo del proceso’^[20].”^[21]”^[22]

En un asunto similar al que es objeto de estudio en el presente proceso, en la sentencia C-269 de 1998, la Corte declaró inexequible una norma del Código de Procedimiento Civil que excluía de la posibilidad de acudir al recurso extraordinario de revisión las sentencias dictadas por los jueces municipales en única instancia. La Corte recordó, en primer lugar, que “el recurso de revisión fue estatuido como un mecanismo excepcional contra la inmutabilidad de la cosa juzgada, por la ocurrencia de hechos y conductas contrarios a derecho que, una vez configurados, desvirtúan la oponibilidad de la sentencia, y por ende, la seguridad jurídica que le sirve de fundamento, al  carecer de un elemento esencial: la justicia que debe inspirar toda decisión judicial. Su finalidad es, (…)  restablecer la buena fe, el debido proceso, el derecho de contradicción  y  la cosa juzgada, entre otros. Por esta razón, se ha dicho que más que un recurso, es un verdadero proceso.”^[23] En segundo lugar, la Corte examinó las distintas causales que hacían viable el recurso extraordinario de revisión en los procesos civiles, y encontró que no existía justificación para excluir a las sentencias de única instancia dictadas por los jueces municipales. Dijo entonces lo siguiente:

Como puede observarse, las causales 2, 3, 4, 5 y 6, tienen como fundamento la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos, que fueron decisivos en la adopción de la sentencia que se busca dejar sin efectos. En otros términos, de no haberse configurado los hechos delictuosos o las conductas fraudulentas, la decisión habría sido, en un alto grado, distinta a la adoptada. Es por esta razón,  que se afirma que el recurso de revisión busca ajustar a la realidad, la decisión inicialmente adoptada, realidad que no pudo ser conocida por el fallador, en razón a los hechos y conductas fraudulentas.

Las causales 7 y  8, por su parte,  buscan  restablecer el debido proceso, más aún, cuando contra la decisión proferida no procedía ninguno de los recursos ordinarios (tal como acontece con las decisiones que dictan los jueces municipales en única instancia, por disposición expresa del legislador). Mientras la causal 1, se convierte en  una extensión del derecho de contradicción, al permitir demostrar la existencia de pruebas que, por no haberse  podido aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito, dejan  sin sustento la decisión inicialmente adoptada.

La última causal, por su parte, no sólo busca la protección del debido proceso, sino mantener la intangibilidad de la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que es objeto de revisión. 

La naturaleza misma de estas causales, hace que ellas puedan configurarse en cualquier clase de proceso, independientemente de su cuantía o trámite. Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas.

Nada más contrario a derecho que admitir que,  a pesar de que una decisión fue adoptada con fundamento en pruebas falsas (testimonios, documentos, pruebas periciales, etc.), o en contradicción del debido proceso, por mencionar alguna de las causales de revisión, no pueda ser objeto de este mecanismo excepcional, creado precisamente para hacer justicia, sólo porque la sentencia correspondiente fue adoptada en un proceso tramitado en única instancia, carente, por ese hecho, de todo recurso ordinario.^[24]

4.2. En la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, también se ha perfilado la fisonomía propia del recurso extraordinario de revisión, como excepción a la cosa juzgada, a través del cual es posible volver sobre asuntos respecto de los cuales existe sentencia ejecutoriada, cuando ésta ha sido proferida con violación del derecho de defensa, o con respaldo en medios probatorios luego descalificados por la justicia penal. “Base fundamental del orden jurídico y garantía de los derechos ciudadanos es la inmutabilidad de la sentencia ejecutoriada, que los legisladores han reconocido y aceptado mediante la consagración positiva del principio de cosa juzgada. Fundado en la presunción de legalidad y acierto que ampara al fallo definitivo, el anterior postulado no es sin embargo, absoluto: razones de equidad impulsan a exceptuar de él las sentencias proferidas en procesos en los cuales faltaron los elementos esenciales para la garantía de la justicia. Con este fundamento aparece, consagrado por el derecho positivo como remedio que se endereza a quebrantar la fuerza de la cosa juzgada, el recurso de revisión, cuya finalidad es pues invalidar por injusta una sentencia firme, para que por consiguiente la jurisdicción pueda considerar nuevamente el litigio planteado en proceso anterior y fallarlo con arreglo a derecho”.[25]

Más recientemente, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, al examinar la procedencia del recurso de revisión fundado en la causal octava del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil, señaló la necesidad de acompasar la comprensión de las causales del recurso extraordinario de revisión en el proceso civil, a la luz de las exigencias constitucionales, señaló lo siguiente:

2. Sobre el carácter restricto del recurso de revisión suelen citarse, entre otros, el fallo 6 de diciembre de 1991, en él la Corte expreso que “La revisión es entonces un recurso eminentemente extraordinario y, por lo tanto, sometido a específicas causales señaladas con criterio limitativo, al punto de no resultar procedente la vía impugnativa si oportuna y cabalmente no se prueba la existencia de una de ellas” (GJ. Tomo CCXII, No. 2451, pág. 311). En el mismo sentido las sentencias de 12 de noviembre de 1974, 25 de noviembre de 1986, 27 de marzo de 1987, 16, 19 y 30 de septiembre de 1996, 14 de enero de 1998, 22 de septiembre de 1999, 4 de diciembre de 2000 y 16 de febrero de 2004; criterio reiterado además en los autos de 19 de enero de 1994, 22 de junio y 15 de marzo de 1994.

Igualmente, la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión se muestra en que, a juicio de la Corte, tal medio de impugnación “Fue instrumentado con la única finalidad de aniquilar los efectos de la cosa juzgada material que se predique de una sentencia, cuando ella ha sido proferida con violación del derecho de defensa, o con respaldo en medios probatorios luego descalificados por la justicia penal” (Sent. Rev. de ene. 13/2004, Exp. 0211-01).

Se ha dicho entonces que el recurso de revisión no puede ser usado como intento de revivir el debate probatorio, ni para volver sobre aspectos de pura interpretación legal. De ello da muestra la sentencia de 13 de enero de 2004, Expediente 0211-01, en la que la Corte doctrinó acerca de que el recurso extraordinario no autoriza un análisis panorámico del debate procesal, sino de establecer, por las precisas y taxativas causales que estableció el legislador en el artículo 380 Código de Procedimiento Civil, si el fallo, desde esa perspectiva, arremete contra las garantías procesales que dichas causales protegen. De allí, entonces, que ‘los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el juez al proferirlo, son aspectos ajenos al recurso de revisión’, pues este ‘no constituye una tercera instancia en la que pueda replantearse el litigio’, ni es ‘medio conducente para reparar cualquier irregularidad de la sentencia, o su indebida fundamentación’.

(…)

10. Volviendo la mirada sobre la necesidad de acompasar las causales del recurso de revisión a las exigencias de hoy, y atendiendo especialmente que las reglas legales que gobiernan dicha impugnación extraordinaria son anteriores a la Constitución de 1991, es menester registrar que el deber de motivar las decisiones no se satisface con la expresión objetiva de las razones que acompañan la resolución, sino que, desde una perspectiva constitucional, se impone hurgar con mirada penetrante si esa motivación satisface o no las actuales exigencias constitucionales.

La evidencia empírica muestra que jueces constitucionales de distintas jerarquías han protegido el derecho fundamental al debido proceso, reprochando al juez natural defectos gravísimos de motivación de la más diversa naturaleza, que tienen como denominador común la lesión al debido proceso.

Esta Sala, al conocer de acciones de tutela contra providencias judiciales, ha protegido el derecho fundamental al debido proceso, cuando quiera que este sufre mengua por obra de sentencias en las que, a pesar de la existencia objetiva de argumentos y razones, la motivación resulta ser inaceptable frente a los requerimientos constitucionales. (…)

La muestra recogida, evidencia de manera ostensible la imposibilidad de ocultar que los defectos de argumentación son y han sido causa de aniquilación de los fallos judiciales. Además, la recensión hecha demuestra abrumadoramente el efecto deletéreo que tiene sobre una sentencia el déficit absoluto de argumentación y cómo a pesar de que en todos los casos examinados en sede constitucional las providencias mostraban objetivamente unas razones, ellas fueron obviamente, inaceptables por insuficientes, precarias o contradictorias como ya se vio. Por supuesto que en tales casos la presencia objetiva de argumentos no fue bastante para dar por cumplida la exigencia de motivar, pues en cada caso se determinó que los argumentos eran intolerables, y apenas cumplían como la apariencia.^[26]

4.3. También la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el recurso extraordinario de revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señaló en una sentencia del año 2005:

Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada materia; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriados, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley. Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna. Dicho recurso se dirige contra un fallo en firma cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.

(…)

Desde otro punto de vista el recurso extraordinario de revisión no puede confundirse con una nueva instancia, pues presupone que exista una sentencia ejecutoriada, de única o de segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual sólo podría ser desconocida con la comprobación de una de las causales legales taxativas indicadas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo y con la necesaria y concurrente conclusión de que el fallo atacado es erróneo o injusto por esa causa, es decir que la prosperidad de la causal conduciría en la realidad, a otra decisión distinta.”^[27]

Con base en la anterior doctrina, pasa la Corte a examinar si la regulación cuestionada resulta conforme a la Carta Política.

5.      Restringir el recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa a las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, desconoce los derechos a la igualdad y al acceso a la justicia

5.1. El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título XXIII, capítulo III, Sección Primera del Código Contencioso Administrativo. De conformidad con lo que establece el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.^[28]

Estas causales son similares a las estatuidas para los recursos extraordinarios de revisión en materia civil,^[29] penal^[30] y laboral.^[31] Cuando se presentan, autorizan al afectado a cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada,  con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho. En estos eventos se considera que existen razones de justicia material que justifican desconocer la cosa juzgada, porque la sentencia cuestionada está basada en hechos falsos, o erróneos, cuya falsedad o incorrección no pudo ser conocida en el momento en que se profirió la sentencia recurrida.

Según lo establece el artículo 189 del Código Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de revisión debe interponerse, dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia,^[32] mediante demanda que cumpla con los requisitos del artículo 137 del mismo estatuto,^[33] con la indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los soportes documentales necesarios,^[34] y del pago de una caución para garantizar los perjuicios que pueda causar a quienes fueron parte del proceso cuestionado,^[35] cuando a ella hubiere lugar.^[36]

A diferencia de lo que establecía el Decreto Ley 01 de 1984,^[37] la Ley 446 de 1998 restringió tal posibilidad de interponer este recurso a cierto tipo de procesos. En efecto, el artículo 185 cuestionado en el presente proceso establece que este recurso extraordinario de revisión sólo procede “contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia.”

En esta medida, de acuerdo con esta regla, quedarían excluidas del recurso extraordinario de revisión, las sentencias proferidas en procesos de única instancia de competencia de los jueces administrativos,^[38] las sentencias no apeladas proferidas en los procesos conocidos por los jueces administrativos en primera instancia;^[39] las sentencias proferidas en segunda instancia por los jueces administrativos;^[40] y las sentencias proferidas en primera instancia^[41] por los Tribunales Administrativos.^[42]

5.2. Como puede observarse, las causales consagradas en los numerales 1, 2 (parcial), 5, y 7 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo se fundan en la necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos: la detección de documentos falsos o adulterados o de peritazgos fraudulentos, que fueron decisivos en la adopción de la sentencia que se busca dejar sin efectos, la aparición de documentos que no pudieron ser conocidos porque la contraparte los ocultó, o el señalamiento penal de que la sentencia fue producto de cohecho o violencia.

Por su parte, las causales consagradas en los numerales 2 (parcial), 3, y 4, permiten corregir errores por circunstancias no conocidas al momento de proferir la sentencia cuestionada, que de haber sido conocidas, hubieran dado lugar a una sentencia distinta: la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada, o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las circunstancias que justificaban que se hubiera decretado una prestación periódica.

La causal del numeral 6, busca restablecer el debido proceso, al permitir corregir una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso que no era susceptible del recurso de apelación. Finalmente, la causal del numeral 8, protege tanto el debido proceso como la intangibilidad de la cosa juzgada, desconocida con la sentencia que es objeto de revisión. 

En todos los eventos previstos en el artículo 188 CCA, se garantiza al perjudicado con una sentencia que desconoce la justicia material, la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la protección de sus derechos. Tal como lo ha señalado esta Corporación en distintas oportunidades, el recurso extraordinario de revisión constituye un desarrollo armónico del derecho a acceder a la administración de justicia. Así, ha sido puesto de presente por la Corte al señalar que “[e]l artículo 229 de la Constitución Política consagra expresamente el derecho de acceso a la administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. ^[43]

En estos eventos ha señalado la Corte que si bien el legislador goza de un amplio margen de configuración al regular el derecho de acceso a la justicia, la garantía efectiva de tal derecho impone “la necesidad de que el ordenamiento jurídico consagre las acciones y los recursos necesarios para garantizar a las personas la posibilidad de resolver ante los jueces las situaciones que las afecten, a la luz del ordenamiento jurídico. Este componente del derecho de acceso se refiere no solo a la necesidad de que se establezcan los mecanismos judiciales adecuados para la solución de las distintas controversias, sino que comprende la garantía de que tales mecanismos habrán de estar al alcance de todos aquellos que en un momento dado requieran acudir a los mismos, sin que se presenten exclusiones injustificadas”.^[44]

La disposición cuestionada niega la posibilidad a quien se ha visto perjudicado con una sentencia fundada en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos, de obtener la tutela judicial efectiva. Las causales que dan lugar al recurso extraordinario de revisión en lo contencioso administrativo, pueden configurarse en cualquier clase de proceso cuya naturaleza permita su ocurrencia. No obstante, la norma cuestionada excluye del recurso de revisión ciertas sentencias, sin que tal exclusión tenga justificación constitucional.

Igualmente, tampoco resulta compatible con el derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión. Dada la naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los de naturaleza ordinaria. Una exigencia de este tipo forzaría a que siempre fuera necesario apelar la sentencia, con el fin de dejar abierta la puerta para la eventual ocurrencia de alguna de las causales que da lugar al recurso extraordinario de revisión. Tal exigencia procesal, crea un requisito no establecido en el ordenamiento, que no solo aumenta la carga de trabajo de la jurisdicción contenciosa, encarece de manera innecesaria el acceso a la justicia, sino que desconoce la finalidad por la cual fueron establecidos los recursos extraordinarios, que no es otra que la búsqueda de la verdad material.

Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas mediante este recurso extraordinario, a pesar de haberse configurado una de las causales analizadas, y en esa medida resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso.

Por lo anterior, la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, sería inconstitucional por haber incurrido en una omisión legislativa relativa al no permitir que las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y las de primera instancia de los Tribunales Administrativos, fueran posibles del recurso extraordinario de revisión.

Detectada esta inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, es necesario definir cuál es la mejor manera de subsanarla. Frente a este tipo de problemas, la Corte ha escogido entre varias alternativas: (i) declarar inexequible una parte del texto cuestionado para cobijar la hipótesis no incluida por el legislador; (ii) declarar la exequibilidad condicionada del texto cuestionado y modular sus efectos para incluir la hipótesis omitida; (iii) declarar la exequibilidad de la norma cuestionada y exhortar al Legislador para que emita la regulación correspondiente que supere el vacío inconstitucional.

De estas tres alternativas, la que mayor seguridad jurídica genera en el presente caso, es la que conduce a declarar la inexequibilidad de la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, con el fin de que bajo la expresión “sentencias ejecutoriadas” empleada en el artículo cuestionado, queden cobijadas todas las hipótesis de sentencias que admitirían el recurso extraordinario de revisión:^[45] (i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.

En esa medida, no serían susceptibles del recurso extraordinario de revisión los siguientes procesos cuya naturaleza no permite la ocurrencia de ninguna de las causales que dan lugar al recurso extraordinario de revisión: (i) Los procesos de única instancia ante los jueces administrativos que de conformidad con lo que establece el artículo 134 del CCA (Adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42), se refieren al recurso de insistencia contra la providencia motivada proferida por el funcionario o autoridad del orden municipal o Distrital que niegue la posibilidad de consultar, copiar o fotocopiar ciertos documentos (artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985). (ii) En los procesos de jurisdicción coactiva regulados por el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006,^[46] las apelaciones contra el mandamiento de pago, el auto aprobatorio de liquidación de crédito, y el auto que decrete nulidades procesales, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, que según el numeral 1 del artículo 134 del Código Contencioso Administrativo son de competencia de los jueces administrativos en segunda instancia.^[47]

Dada la ausencia de una norma específica en el Código Contencioso Administrativo que establezca la competencia funcional del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos para conocer de los recursos extraordinarios de revisión promovidos contra las sentencias ejecutoriadas de primera o segunda instancia de los Juzgados Administrativos y de primera instancia de los Tribunales Administrativos, es necesario acudir a las normas del Código de Procedimiento Civil, a las cuales remite expresamente el artículo 267 del CCA.^[48] En este caso, no resulta aplicable el  artículo 128, numeral 13 del Código Contencioso Administrativo, pues esta cláusula residual de competencia se refiere expresamente a los asuntos de competencia material del Consejo de Estado, vale decir, de los procesos y las acciones contencioso administrativas.^[49]

En efecto, el artículo 128 del CCA., emplea el término “procesos” y bajo este encabezado, se enumeran los distintos procesos y acciones que pueden ser conocidos por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. A su turno, el numeral 13, emplea la expresión “De todas las demás”,  con lo cual, sólo puede referirse a otras acciones contenciosas.  En esa medida, dado que el recurso extraordinario de revisión tiene una naturaleza distinta a la de un proceso administrativo o de una acción contenciosa, la norma que permite llenar el vacío se encuentra en el artículo 267 del CCA, que remite al Código de Procedimiento Civil “en los  aspectos no contemplados (…)  en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo.”

De conformidad con las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan la competencia funcional de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial frente al recurso extraordinario de revisión, éste debe ser conocido siempre por el superior jerárquico.^[50] Al aplicar esta regla al asunto bajo estudio, resulta que los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de primera y segunda instancia de los juzgados administrativos deberán ser conocidos por los Tribunales Administrativos y los recursos extraordinarios promovidos contra las sentencias de los Tribunales y las de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, deberán ser conocidos por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, conforme a las normas de competencia aplicables al caso.

Por lo anterior, esta Corporación declarará inexequible la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998.

Segundo.- COMUNIQUESE el presente fallo a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Magistrado

Ausente en comisión.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

Salvamento de voto.

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

Salvamento de voto.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

 HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

A LA SENTENCIA C-520/09

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Establecimiento y casos de procedencia constituyen asuntos de política judicial (Salvamento de voto)/RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Ampliación de casos de procedencia mediante sentencia constituye una adición encubierta de inconstitucionalidad parcial (Salvamento de voto)

CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para ampliar casos de procedencia del recurso extraordinario de revisión (Salvamento de voto)

En la sentencia en la que salvo el voto, la Corte determinó que restringir el recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa a las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, desconoce los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, concluyendo que para garantizar de manera efectiva el derecho de igualdad en el acceso a la administración de justicia, el recurso extraordinario de revisión debe proceder contra todas las sentencias ejecutoriadas; decisión que en mi criterio va en contravía de la autolimitación que debe orientar al juez constitucional y que constituye una adición encubierta de inconstitucionalidad parcial, por cuanto se entra a decidir sobre aspectos de política judicial ajenos al control que le corresponde a esta Corporación.

Referencia: expediente D-7485

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998“por la cual se adoptan como legislación algunas normas del Decreto 2591 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas de Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficacia y acceso a la justicia”.

Actor: Javier Domínguez Betancur

Magistrado Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Con el debido respeto por las decisiones de esta Sala Plena, me permito salvar mi voto al presente fallo, por considerar que el establecimiento del recurso extraordinario de revisión y de los casos en que procede, es un asunto de política legislativa y por lo tanto la Corte no podía intervenir para ampliarlo en contra de la voluntad del Congreso de la República.

Norma acusada:

Ley 446 del 7 de julio de 1998. “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del  Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento  Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,  se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se  dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

Artículo 57. Recursos ordinarios, consulta y recursos extraordinarios. El Título XXIII del Libro 4º del Código Contencioso Administrativo quedará así: 

[…]

ARTICULO 185. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia.

Decisión:

La Sala Plena en sentencia C-520 de 2009, decidió lo siguiente:

Declarar INEXEQUIBLE la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998”

Fundamentos de la decisión:

La Corte determinó que restringir el recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa a las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, desconoce los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.

A juicio de la Sala, no se encuentra un principio de razón suficiente que justifique la exclusión de determinadas sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa de ser revisadas mediante este recurso extraordinario. Si bien es cierto que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia de regulación de los procedimientos, también lo es que el ejercicio de esa potestad se sujeta a los límites que imponen los principios y valores constitucionales y en particular, la garantía de goce efectivo de los derechos fundamentales. En el caso concreto, es evidente que la naturaleza misma de las causales que dan lugar a este recurso (art. 188 C.C.A.), hace que ellas puedan configurarse en cualquier clase de proceso, ante los jueces o ante los tribunales contencioso administrativos, sin que sea necesario que se presente recurso de apelación como requisito en algunos casos para acceder al recurso de revisión, porque no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los de naturaleza ordinaria, porque ello supone crear una exigencia no establecida en el ordenamiento y desconoce la finalidad por la cual fueron establecidos los recursos extraordinarios. Advirtió que todos los eventos previstos como causales de revisión constituyen una oportunidad para acceder en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales, en aras de propugnar la integridad del orden jurídico, la debida protección o restablecimiento de derechos e intereses legítimos y el acceso a la  justicia para obtener la protección de los mismos, con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la ley.

No obstante, el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, niega la posibilidad de que una sentencia fundada en pruebas o hechos fraudulentos o erróneos, pueda ser revisada de manera extraordinaria y en esa medida, resulta contraria al derecho a acceder a la justicia, al derecho a la igualdad y al debido proceso. Por consiguiente, para la Corte, la restricción prevista en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la norma acusada debe ser excluida del ordenamiento jurídico, de manera  que el recurso extraordinario de revisión proceda contra todas las sentencias ejecutoriadas y de esta forma, se garantice de manera efectiva el derecho de igualdad en el acceso a la administración de justicia, en las mismas condiciones que permiten acudir a dicho recurso.

En mi criterio, este tipo de decisiones van en contravía de la autolimitación que debe orientar al juez constitucional y, por lo tanto, resulta contradictorio sostener que la revisión debe proceder en todo proceso con el fin de lograr la “justicia material”, por cuanto, dicha propuesta no tendría límites y se actuaría en flagrante oposición a los preceptos establecidos para racionalizar el acceso a la administración de justicia, con el establecimiento de plazos de caducidad y limitaciones razonables al ejercicio de los recursos.

Igualmente, considero que con la decisión de la Sala Plena se hace una adición encubierta de inconstitucionalidad parcial, en la que se entra a decidir sobre aspectos de política judicial ajenos al control que le corresponde a esta Corporación.

Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la presente decisión.

Fecha ut supra,

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA C-520/09

Referencia: expediente D-7485. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998. Actor: Javier Domínguez Betancur.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

De manera sucinta quiero dejar sentado que mi salvamento de voto en esta oportunidad se justifica por cuanto considero que el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 en nada contrariaba la normatividad constitucional, por las razones que seguidamente expongo:

La forma como regula en la actualidad el recurso extraordinario de revisión el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 no supone violación del derecho de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, ni al debido proceso, por cuanto:

(i)      La revisión es un recurso extraordinario de creación legal y, por tanto, el tema de la procedencia es un asunto que le corresponde definir al legislador, en ejercicio del amplio margen de configuración política que le reconoce la Constitución para regular los procesos judiciales.

(ii)   El Consejo de Estado dicta sentencias en única instancia y segunda instancia que, una vez ejecutoriadas, son susceptibles del recurso extraordinario de revisión. Por ser Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo el Consejo de Estado no decide "en primera instancia" por carecer de superior jerárquico y como sus decisiones, en única y segunda instancia, sí admiten recurso extraordinario de revisión, los cargos de la demanda no le son atribuibles.

(iü) Los Tribunales Administrativos fallan en única, primera y segunda instancia los asuntos contenciosos. Contra todas esas decisiones cabe el recurso extraordinario de revisión. Solo que frente a los temas de primera instancia es menester agotar la segunda ante el Consejo de Estado, en el inequívoco entendido de que, por esa vía, es posible intentar superar la situación procesal o probatoria que determinó la decisión adversa proferida por el a quo. Bajo ningún punto de vista puede descartarse que, a través del recurso de apelación, se puede controvertir la situación procesal anómala o la prueba espuria que dio lugar a una sentencia desfavorable. Si dicho recurso fracasa queda perfectamente habilitada la opción de interponer el recurso extraordinario en cuestión.

(iv)          La interposición de la apelación, además, impide la ejecutoria de la sentencia de primera instancia, con lo cual se aplaza el conteo del término de dos años para presentar el recurso extraordinario, lo cual permitiría que el advenimiento de "situación nueva" (por ejemplo la sentencia en firme que declara que hubo violencia o cohecho contra el juez que falló en primera instancia, o la condena en firme contra los peritos que actuaron ilegalmente, o la aparición del documento decisivo determinante de una decisión diferente) se dé en dicho lapso y no posteriormente y, por lo mismo, da lugar a que la causal de revisión pueda alegarse oportunamente. Si la situación, nueva surge después de dos años de la ejecutoria de la sentencia, por más relevante que resulte, no podrá hacerse valer por vía de este recurso extraordinario. De ahí la conveniencia indiscutible de interponer la apelación con las dos finalidades anotadas.

(v)              Las anteriores precisiones se aplican a las decisiones que adoptan, en primera instancia, los jueces administrativos. Si bien estas decisiones no admiten, en principio, revisión, basta con apelarlas para que el fallo de segunda instancia del Tribunal, sí admita dicho recurso, lo cual, además, posibilita que el advenimiento del "hecho nuevo" resulte oportuno como ya se indicó.

(vi)          En lo que toca con las decisiones que dictan los jueces administrativos en única y segunda instancia no cabe predicar que sean objeto del recurso extraordinario de revisión por lo siguiente: Las primeras, por referirse exclusivamente al "recurso de insistencia" frente a la negativa de la Administración de entregar copia de un documento que considera reservado. El juez se limita a decidir si el documento tiene o no reserva. Frente a esa decisión no se aplican las causales de revisión del artículo 188 del C.C.A., que regula supuestos que le son ajenos. Además el tema, enmarcado dentro del "derecho de petición", suele definirse con mayor eficacia y garantía por medio de la acción de tutela; las segundas, por cuanto en este momento no hay tales decisiones debido a que la Ley 1066 de 2006, art. 5, eliminó la competencia que tenían los Jueces Administrativos para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación, del de queja y las consultas frente a los procesos de jurisdicción coactiva. En la actualidad, de ello conoce la Administración en única instancia, decisiones contra las cuales sólo caben las acciones contenciosas administrativas.

Así las cosas no se ve la necesidad de someter las decisiones de los Jueces Administrativos al recurso extraordinario de revisión, las de primera, porque, una vez apeladas, lo decidido en segunda instancia por los Tribunales se puede impugnar por dicha vía y, las de única y segunda instancia, por las razones ya expresadas.

La regulación del recurso de revisión como está previsto en el C.C.A. cabe dentro de la libertad configurativa del legislador dentro de una jurisdicción con características especiales.

Fecha ut supra,

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado