Sentencia T-475/12
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Reiteración de jurisprudencia
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Carácter imprescriptible
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, al igual que las demás prestaciones consagradas en el sistema general de pensiones, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es imprescriptible, en el sentido de que puede ser reclamada en cualquier tiempo. Esta afirmación se fundamenta, por una parte, en que es una prestación por medio de la cual se garantiza el derecho irrenunciable a la seguridad social, y por otra, en su característica de ser una facultad con la que cuenta el afiliado de optar por el pago de la indemnización sustitutiva una vez cumpla con la edad mínima para pensionarse o de continuar cotizando al sistema general de pensiones, razón por la cual no existe una referencia temporal a partir de la cual se pueda contar el término de prescripción
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Caso en que CAJANAL niega la prestación porque la última cotización se realizó antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993
Referencia: expedientes T-3361907 y T-3362761
Acciones de tutela instauradas por el señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes (T-3361907), y por la señora Amparo Díaz Londoño (T-3362761), en contra de Cajanal EICE en Liquidación.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil doce (2012)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Adriana María Guillén Arango (E), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá el 11 de octubre de 2011, y en segunda instancia, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 6 de diciembre de 2011, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Víctor Manuel Jiménez Fuentes contra Cajanal EICE en liquidación, y, en única instancia, por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia Caquetá el 21 de octubre de 2011, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Amparo Díaz Londoño, contra Cajanal EICE en liquidación.[1]
I. ANTECEDENTES
1. Expediente 3361907
1.1. Hechos
El señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes interpuso acción de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, seguridad social, igualdad y protección especial de las personas de la tercera edad, los cuales consideró que estaban siendo vulnerados por Cajanal EICE en Liquidación, al haberle negado el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, argumentando que el actor no hizo aportes al Sistema General de Pensiones con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Los hechos en los que fundamentó su acción son los siguientes:
1.1.1. El señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes nació el 29 de junio de 1933,[2] se desempeñó como juez de la República e hizo aportes a Cajanal, hoy en liquidación, desde el 11 de enero de 1966 al 30 de agosto de 1977, es decir, durante 4190 días, equivalentes a 598 semanas.
1.1.2. Afirma que no pudo continuar aportando a pensiones porque quedó desempleado y esta circunstancia le ocasionó una dramática situación económica, razón por la cual no cotizó las semanas requeridas para obtener la pensión de vejez.
1.1.3. El 13 de agosto de 2010 solicitó a Cajanal EICE en Liquidación el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
1.1.4. Mediante Resolución número PAP 026306 del 16 de noviembre de 2010, Cajanal EICE en Liquidación le negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, fundamentando su decisión en una interpretación de los artículos 151 y 283 de la Ley 100 de 1993,[3] según la cual, al no haber acreditado el actor cotizaciones al Sistema General de Pensiones luego de su entrada en vigencia, no era viable reconocer la prestación reclamada.
1.1.5. Manifiesta que la acción de tutela es el mecanismo judicial procedente para obtener el reconocimiento de la indemnización sustitutiva a la que cree tener derecho, por su avanzada edad y por “la premura en obtener recursos que alivien su condición de desempleado de la tercera edad”.[4]
1.1.6. Argumenta que las razones expuestas por la entidad accionada para negarle el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez son contrarias a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, y que esa decisión vulnera sus derechos al debido proceso y al mínimo vital. Solicita que se ordene a Cajanal EICE en Liquidación que le reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
1.2. Respuesta de la entidad accionada
Cajanal EICE en Liquidación solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque, en su concepto, los mecanismos ordinarios contemplados en el ordenamiento jurídico colombiano para resolver la controversia sobre la legalidad de la Resolución por medio de la cual le negó el derecho a la indemnización sustitutiva al señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes, son idóneos y eficaces.
1.3. Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 11 de octubre de 2011, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá amparó los derechos fundamentales del señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social y a la protección especial de las personas de la tercera edad. En consecuencia, dejó sin efectos la Resolución número PAP 026306 del 16 de noviembre de 2010, y ordenó a Cajanal EICE el Liquidación que estudiara y resolviera nuevamente la solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez presentada por el señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes, “sin tener en cuenta el argumento de que el retiro definitivo del servicio del trabajador se efectuó con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 y por ello, el virtud del principio de irretroactividad de la Ley, no son aplicables las disposiciones normativas de dicha Ley, para aplicar en su lugar lo dispuesto íntegramente en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 (reglamentado por el Decreto 1730 de 2001) teniendo en cuenta las semanas de cotización que se encuentren debidamente acreditadas.”[5]
1.4. Impugnación
Cajanal EICE en Liquidación solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, para que en su lugar se declarara la improcedencia de la acción de tutela, porque, en su concepto, la controversia objeto de estudio debe ser resuelta por medio de los mecanismos ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
1.5. Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 6 de diciembre de 2011, La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá revocó el fallo de primera instancia, para en su lugar, negar la tutela de los derechos fundamentales del señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes.
Como fundamentos de su decisión, la Corporación sostuvo que i) el actor cuenta con otros mecanismos judiciales idóneos para obtener el reconocimiento de la prestación reclamada, ii) no acreditó que hubiera interpuesto la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable, y iii) la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, ya que transcurrieron más de 10 meses desde la fecha en que se profirió el acto administrativo que le negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y la fecha en que el señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes interpuso la acción de tutela.
2. Expediente 3362761
2.1. Hechos
La señora Amparo Díaz Londoño interpuso acción de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la igualdad y al debido proceso, los cuales considera están siendo vulnerados por Cajanal EICE en Liquidación, al negarle el reconocimiento de su derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, argumentando que no tiene derecho a dicha prestación porque no hizo aportes al Sistema General de Pensiones luego de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
La accionante fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:
2.1.1 La señora Amparo Díaz Londoño prestó servicios a distintas entidades públicas en forma interrumpida, desde el 1° de marzo de 1971 hasta el 31 de enero de 1980, acreditando un total de 2816 días laborados, equivalentes a 402 semanas.[6] El último cargo desempeñado por la tutelante fue el de docente.
2.1.2 El 8 de junio de 2010, la actora solicitó a Cajanal EICE el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
2.1.3 Cajanal EICE en Liquidación negó la solicitud mediante Resolución No. PAP 048760 del 15 de abril de 2011. La entidad accionada argumentó que, con base en los artículos 151 y 283 de la Ley 100 de 1993, la señora Amparo Díaz Londoño “no realizó cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a su vigencia, no siendo viable reconocer la prestación solicitada”.
2.1.4 La actora interpuso recurso de reposición en contra de la anterior Resolución, fundamentando su inconformidad en decisiones de la Corte Constitucional, en las que, en su criterio, se ha ordenado en forma reiterada a Cajanal EICE el pago de la indemnización sustitutiva “sin importar las fechas en que los afiliados hayan cotizado”.[7]
2.1.5 Mediante Resolución No. PAP 057243 del 10 de junio de 2011, Cajanal EICE en Liquidación confirmó su decisión, reiterando los argumentos expuestos en la resolución recurrida. Adicionalmente, manifestó que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es una prestación creada por la Ley 100 de 1993, y por lo tanto, dicha prestación surge “ con relación a los aportes efectuados con posterioridad a la entrada en vigencia de la referida ley, toda vez que la misma no tiene efectos retroactivos para la aplicación de esta prestación, por lo cual los aportes a pensión efectuados con anterioridad al 1 de [a]bril de 1994 […] no quedan cubiertos por esta disposición, haciendo que su reclamación […] no proceda por disposición legal.”[8]
2.1.6 La señora Amparo Díaz Londoño tiene actualmente 57 años de edad,[9] manifiesta que es una mujer separada, que no tiene ingresos fijos, y que vive en la casa de una de sus hijas quien le brinda la ayuda necesaria para su sustento, razón por la cual, considera que la decisión de Cajanal EICE en Liquidación de negarle la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez está vulnerando su derecho al mínimo vital. Asimismo, argumenta que la decisión de la entidad accionada desconoce el precedente sentado por la Corte Constitucional en numerosas sentencias, en el que se ha ordenado el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a personas que no aportaron al Sistema General de Pensiones luego de su entrada en vigencia.
2.1.7 Con fundamento en las razones expuestas, solicita la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, dignidad humana, igualdad y debido proceso, mediante una orden a Cajanal EICE en Liquidación para que le reconozca y pague la indemnización sustitutiva de su pensión de vejez.
2.2 Respuesta de la entidad accionada
Cajanal EICE en Liquidación presentó informe sobre los hechos de la tutela, el cual fue radicado luego de haberse proferido fallo de primera instancia. En su informe, Cajanal EICE en Liquidación solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, porque no se verificó que la actora la hubiera presentado para evitar un perjuicio irremediable.
Asimismo, manifestó que la señora Amparo Díaz Londoño no ha hecho uso de los mecanismos judiciales ordinarios previstos en la legislación nacional para la solución de la controversia por ella planteada, concretamente, de la acción contenciosa administrativa.
Igualmente, reiteró los argumentos expuestos en las resoluciones por medio de las cuales negó el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes de la señora Amparo Díaz Londoño, en el sentido de señalar que la prestación económica no puede ser reconocida a la tutelante porque esta tan sólo hizo aportes hasta el 31 de enero de 1980, fecha anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
2.3 Sentencia de única instancia
El 10 de octubre de 2011, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá, denegó la tutela de los derechos fundamentales de la señora Amparo Díaz Londoño. Para fundamentar su decisión, sostuvo que la actora contaba con otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos, y que no había acreditado que se encontrara en una situación de vulnerabilidad especial que hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual quedaba desvirtuado, además, porque la actora se había tardado más de un año en interponer la acción desde que cumplió la edad para obtener el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Sin embargo, luego de citar in extenso la sentencia T-235 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), el juez de instancia indicó que las razones expuestas por Cajanal EICE en Liquidación para negar el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la señora Amparo Díaz Londoño, eran contrarias a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, razón por la cual, en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, declaró “superada la causal invocada por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL EICE EN LIQUIDACIÓN, para la negativa de reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión a la señora AMPARO DÍAZ LONDOÑO […]”.[10]
IIi. Consideraciones y fundamentos
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
Con fundamento en los antecedentes expuestos, la Sala de Revisión debe resolver el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera una entidad encargada del reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (Cajanal EICE en Liquidación) los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, de dos personas (el señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes y la señora Amparo Díaz Londoño), argumentando que estas no tienen derecho a la indemnización sustitutiva que reclaman, porque no efectuaron aportes al Sistema General de Pensiones luego de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que el régimen de seguridad social es de orden público y que al momento de su entrada en vigencia los actores no tenían una situación pensional consolidada?
Antes de resolver el problema jurídico, la Sala de Revisión deberá estudiar la procedencia de la acción de tutela para garantizar el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes en cada uno de los casos objeto de estudio, y de superar ese examen, reiterará su jurisprudencia sobre el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de personas que sólo han cotizado o prestado sus servicios a entidades públicas de cualquier orden antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993.
3. Procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
Es necesario establecer si la acción de tutela es procedente en los casos objeto de estudio, pues, en principio, el ordenamiento dispone otros medios de defensa judicial para controvertir resoluciones que niegan el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
En efecto, de la interpretación del artículo 86 de la Constitución Política,[11] la Corte ha concluido que la acción de tutela procede de manera excepcional para la protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, el medio existente no sea idóneo o eficaz para la defensa de los derechos cuyo amparo se pretende,[12] o cuando se haya interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ahora bien, la idoneidad y eficacia del medio judicial ordinario debe ser analizada en cada caso concreto y respecto de los derechos fundamentales cuya protección se reclama. Esta idea está respaldada en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, en el que se establece que la existencia de otro medio de defensa judicial “será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”
Así, en casos similares, la Corte ha señalado que la acción de tutela será el mecanismo judicial procedente, siempre que se logre establecer en los casos concretos que los mecanismos ordinarios de defensa son ineficaces para la protección de los derechos fundamentales de los actores, juicio que será menos estricto en el evento que se trate de sujetos de especial protección constitucional. Específicamente ha dicho:
“[…] frente a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, la procedencia de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento, restablecimiento y pago de derechos patrimoniales derivados del régimen de seguridad social, se encuentra ligada a la comprobación de que dichos medios ordinarios de defensa resultan ineficaces para la protección de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados, circunstancia esta última que sólo puede verificarse de manera concreta y que, en el caso de las personas que son sujetos de especial protección constitucional, exige un juicio de procedibilidad menos riguroso y estricto.”[13]
En aquellos eventos en los que se interpone la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la Corporación ha considerado como condición necesaria de procedencia, que el perjuicio irremediable se encuentre acreditado en el expediente, así sea en forma sumaria. La Corporación ha aclarado que el accionante puede cumplir con esta carga, mencionando al menos los hechos que le permitan al juez deducir la existencia de un perjuicio irremediable, en consideración a la jerarquía de los derechos cuyo amparo se solicita mediante la acción de tutela y a la naturaleza informal de este mecanismo de defensa judicial. Ahora bien, el perjuicio alegado debe reunir las siguientes características:
“[e]n primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.[14]
Por lo anterior, se deberá establecer en cada uno de los casos objeto de estudio si los mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos de los actores son idóneos y eficaces, o si se acreditó que se hubiera interpuesto la acción para evitar un perjuicio irremediable, pues de ello depende que la tutela sea el mecanismo procedente para resolver las controversias sobre el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
3.1. Procedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes
En primer lugar, debe resaltarse que el señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes es una persona que actualmente tiene setenta y ocho (78) años de edad, condición que lo hace sujeto de especial protección constitucional,[15] y de la cual se deriva que el juicio de procedibildad de la acción de tutela sea menos riguroso.
Ahora bien, el actor afirma que necesita obtener recursos que alivien su condición de desempleado y que la decisión de Cajanal EICE en Liquidación de negarle el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez está vulnerando su derecho al mínimo vital.
En anteriores oportunidades, las salas de revisión de la Corte han estudiado la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, en casos que comparten notables similitudes con el que actualmente se estudia.
Por ejemplo, en la sentencia T-539 de 2009,[16] la Corte estudió una acción de tutela interpuesta por una persona de setenta y seis (76) años de edad en contra de Cajanal, hoy en liquidación, porque esta entidad le negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez argumentando que su retiro del servicio se efectuó con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993. La Corporación consideró que la acción de tutela era el mecanismo de defensa judicial procedente para proteger los derechos a la seguridad social y al mínimo vital del actor, ya que su edad avanzada hacía que el mecanismo judicial ordinario para resolver la controversia sobre la prestación reclamada no fuera idóneo, porque su agotamiento podía tomar “un término superior a la actual expectativa de vida del accionante […]”.[17]
Así, la Sala de Revisión estima, en concordancia con la jurisprudencia de la Corporación, que los mecanismos ordinarios de defensa judicial con los que cuenta el actor para obtener el reconocimiento de su derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, no son idóneos ni eficaces para la protección de sus derechos fundamentales, ya que, por su avanzada edad, es posible que el trámite de esos mecanismos supere la expectativa de vida del actor. Por lo anterior, debe concluirse que en el presente caso, la acción de tutela es un mecanismo judicial procedente para pronunciarse sobre la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes.
3.2. Procedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Amparo Díaz Londoño
El juicio de procedibilidad de la acción de tutela interpuesta por la señora Amparo Díaz Londoño es diferente. En este caso, la actora no es un sujeto de especial protección constitucional, porque no puede considerarse que sea una persona de la tercera edad o un adulto mayor,[18] con base en lo establecido en el artículo 7° de la Ley 1276 de 2009,[19] ya que es una persona menor de 60 años.
Ahora bien, debe establecerse si se acreditó que la actora interpuso la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable. En el escrito de tutela, la accionante manifiesta que es una mujer separada, que no tiene ingresos fijos, que convive con una de sus hijas, quien le brinda toda la ayuda para su sustento, ya que carece de medios económicos propios para subsistir.
De las afirmaciones de la actora en su escrito de tutela, puede deducirse que la decisión de Cajanal EICE en Liquidación de negarle la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez le causa un perjuicio a su derecho al mínimo vital, ya que no cuenta con una fuente de ingresos propia, y por su edad, las posibilidades de conseguir un empleo que le permita subsistir en forma independiente son muy reducidas.
Así, debe considerarse que el perjuicio es inminente, pues no tiene expectativas reales de suplir sus necesidades básicas en forma independiente. Asimismo, la urgencia e impostergabilidad de las medidas necesarias para superar el perjuicio, se encuentran en la necesidad de contar con una suma, de la cual pueda derivar una mínima autonomía para tener una vida en condiciones de dignidad.
En consecuencia, la Sala de Revisión debe concluir que la acción de tutela interpuesta por la señora Amparo Díaz Londoño es procedente para resolver la controversia sobre su derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
4. Una persona tiene derecho al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, a pesar de que sólo haya efectuado cotizaciones antes de la vigencia del Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia.
La seguridad social consagrada en la Constitución Política de Colombia, se estableció como un derecho irrenunciable de naturaleza fundamental y como un servicio público de carácter obligatorio el cual debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional. Este derecho irrenunciable ha sido desarrollado, entre otras normas, por la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral conformado por los sistemas generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que allí se definen.
Ahora bien, el Sistema General de Pensiones está compuesto a su vez por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, el régimen solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad,[20] a través de los cuales se protege a los afilados al sistema y a sus beneficiarios contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte,[21] mediante el reconocimiento y pago de pensiones, cuando estos cumplan con la totalidad de los requisitos establecidos en la ley, o en caso de no cumplirlos, mediante el reconocimiento de una indemnización sustitutiva[22] o de la devolución de saldos,[23] dependiendo del régimen al cual estén afiliados.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, al igual que las demás prestaciones consagradas en el sistema general de pensiones, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es imprescriptible, en el sentido de que puede ser reclamada en cualquier tiempo. Esta afirmación se fundamenta, por una parte, en que es una prestación por medio de la cual se garantiza el derecho irrenunciable a la seguridad social, y por otra, en su característica de ser una facultad con la que cuenta el afiliado de optar por el pago de la indemnización sustitutiva una vez cumpla con la edad mínima para pensionarse o de continuar cotizando al sistema general de pensiones, razón por la cual no existe una referencia temporal a partir de la cual se pueda contar el término de prescripción.[24]
Finalmente, la Corte Constitucional ha señalado que las entidades encargadas del reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez deben tener en cuenta las semanas cotizadas o el tiempo de servicio prestado por el peticionario antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Esta afirmación fue sustentada en la sentencia T-972 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En ésta, la Corte Constitucional revisó una acción de tutela interpuesta por una persona que había cotizado aproximadamente catorce (14) años antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, quien solicitó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en 2003, pero Cajanal le negó su petición argumentando que el actor cumplió los requisitos para acceder al derecho antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones.
La Sala consideró que el tutelante tenía derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, porque i) el régimen de seguridad social es de orden público y, por lo tanto, es aplicable a las situaciones jurídicas vigentes respecto de las cuales no se hubieran consolidado derechos adquiridos; ii) las personas que cumplan la edad mínima para pensionarse y no cuenten con las semanas cotizadas o el tiempo de servicio requerido para pensionarse, no están obligadas a solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, porque pueden continuar aportando hasta alcanzar el tiempo requerido para acceder al derecho a la pensión de vejez; iii) en el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993,[25] se establece que para el reconocimiento de las prestaciones contempladas en dicha Ley se tendrán en cuenta las semanas cotizadas o el tiempo de servicio prestado como servidores públicos antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones; y iv) los derechos pensionales son imprescriptibles y pueden ser reclamados en cualquier tiempo. Con fundamento en las razones expuestas, concluyó que “en materia del derecho a la indemnización sustitutiva, las entidades encargadas de su reconocimiento se encuentran en la obligación de tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.[26]
En la sentencia T-1088 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil), la Corte resolvió un caso con antecedentes similares a los estudiados en la sentencia antes citada. En esa oportunidad, además de los argumentos ya expuestos, la Corte presentó una razón adicional para justificar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, según la cual, si no se reconociera el derecho, se estaría propiciando un enriquecimiento sin justa causa de la administradora del régimen pensional, pues “a pesar de que el afiliado hubiere realizado cotizaciones durante cierto tiempo, no tendría derecho a recibir la devolución de dichos saldos, aportes que en el sistema de seguridad social en pensiones constituyen el sustento económico de los afiliados una vez tiene ocurrencia la contingencia de la vejez”.[27]
5. Estudio de los casos concretos
5.1. Expediente T-3361907
Con fundamento en los precedentes antes citados, la Sala de Revisión encuentra que Cajanal EICE en Liquidación vulneró los derechos fundamentales del señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes al mínimo vital y a la seguridad social, al negarle el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez argumentando que no tenía derecho a la prestación reclamada porque no cotizó al sistema general de pensiones luego de su entrada en vigencia.
En efecto, el señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes tenía derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez porque cumplió con los requisitos legales para obtener ese reconocimiento.[28]
Sin embargo, debe aclararse que como el actor acreditó un tiempo de servicio a la rama judicial desde el 11 de enero de 1966 hasta el 30 de agosto de 1977, al momento de solicitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, el 13 de agosto de 2010, no cotizó el número de semanas mínimas ni acumuló el tiempo de servicio necesario para que se le reconociera la pensión de vejez, ya que sólo contaba con un poco más de once (11) años de servicio al Estado.[29]
Para esa fecha, (13 de agosto de 2010), el accionante tenía setenta y siete (77) años de edad, es decir que ya había cumplido la edad mínima para pensionarse. Finalmente, el señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes manifestó mediante escrito recibido en la Secretaría General de esta Corporación el día 27 de abril de 2012, que estaba en imposibilidad de seguir aportando al Sistema General de Pensiones.
Ahora bien, Cajanal EICE en Liquidación negó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez argumentando que el actor “no acredit[ó] cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a su vigencia”.[30] El argumento implícito en esta afirmación es que el accionante debió haberse afiliado y cotizado al sistema general de pensiones para beneficiarse de las prestaciones reconocidas en la Ley 100 de 1993. No obstante, y como ya se indicó en esta sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado en múltiples oportunidades que una persona que estaba afiliada a un régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993, no tiene que haber hecho cotizaciones en el nuevo sistema para acceder a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o a la devolución de saldos.[31]
Las razones esgrimidas por la entidad accionada estarían justificadas sí el señor Jiménez Fuentes tuviera una situación pensional consolidada antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, ya que, en ese caso, debería protegerse sus derechos adquiridos. Respecto del entendimiento de lo que puede considerarse como una posición jurídica consolidada, ha sostenido la Corte que “[s]ólo una vez han sido satisfechas las condiciones señaladas para cada uno de los regímenes, es posible hablar de una posición jurídica consolidada o subjetiva en cabeza de los aportantes al sistema”.[32]
En aplicación de ese concepto a la situación pensional del señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes, la Sala encuentra que esta no estaba consolidada al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994),[33] porque para ese momento no cumplía con uno de los requisitos para acceder al pensión de vejez. En efecto, el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,[34] consagra que para acceder a la pensión de jubilación deben cumplirse los requisitos previstos en el artículo 6° del Decreto 546 de 1971, es decir, tener 55 años de edad y veinte (20) años de servicio.[35] Si bien es cierto, al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones el señor Jiménez Fuentes cumplía con la edad mínima para pensionarse ya que tenía sesenta (60) años de edad, para esa fecha tan solo acreditó un tiempo de servicios en la rama judicial de once (11) años aproximadamente.[36]
Ahora bien, el actor podía seguir aportando al sistema para acreditar el tiempo de servicio requerido, teniendo en cuenta que el derecho a la seguridad social es imprescriptible e irrenunciable,[37] y que el régimen de seguridad social es una norma laboral de orden público de obligatoria e inmediata aplicación. Sobre este aspecto, las Salas de Revisión han sostenido:
“El artículo 37 de la Ley 100 de 1993, no consagró ningún limite temporal a su aplicación ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona hubiera efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la Ley 100 de 1993 o que aquél que pretenda acceder a ella hubiere cumplido la edad para pensionarse bajo el imperio de la nueva normatividad. Por el contrario, al tratarse de una norma laboral de orden público y de obligatoria e inmediata aplicación, permite que también tenga cobertura con relación a aquellas personas que cotizaron bajo la vigencia de la anterior normatividad y cuya situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas precedentes, lo que exige que su definición se efectúe bajo el imperio de la Ley 100 de 1993”.[38]
Adicionalmente, en el literal f del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, se establece que “[p]ara el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio”.[39]
Esto quiere decir, que si el actor hubiera seguido aportando al sistema general de pensiones, dicho tiempo tendría que ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión de vejez, pero al no haber cumplido con los requisitos para pensionarse, ese tiempo debe ser tenido en cuenta para liquidar el monto de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.[40]
Si el señor Jiménez Fuentes (i) tenía la posibilidad de seguir cotizando al sistema en vigencia de la Ley 100 de 1993 (pero no pudo hacerlo), (ii) tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones contempladas en la Sistema General de Pensiones, teniendo en cuenta el tiempo de servicio prestado como servidor público, (iii) supera la edad mínima para pensionarse pero, (iv) no alcanzó a cotizar las semana requeridas, ya que no prestó sus servicios durante el tiempo necesario para obtener la pensión de vejez, sin embargo, (v) tiene derecho a que se le reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
En consecuencia, la decisión de Cajanal EICE en Liquidación de negar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes se tomó sin tener en cuenta las normas legales que desarrollan el derecho fundamental a la seguridad social y la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad.
Esa decisión constituye una barrera que le impide a una persona de setenta y ocho (78) años de edad, quien manifiesta que está en una situación de desprotección, acceder a una fuente de ingresos para garantizarse una vida digna. Por ello, Cajanal EICE en Liquidación está vulnerando los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de un sujeto de especial protección constitucional.
Por las razones expuestas, en la parte resolutiva de esta sentencia la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional revocará el fallo de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que a su vez revocó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito del Bogotá que tuteló los derechos del actor, pero ordenó a Cajanal que estudiara y resolviera el caso, para que en su lugar, tutelar los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes.
Como consecuencia de lo anterior, dejará sin efectos la Resolución número PAP 026306 del 16 de noviembre de 2010, y ordenará a Cajanal EICE en Liquidación que en los ocho (8) días siguientes a la notificación de la presente sentencia reconozca y pague al señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
5.2. Expediente T-3362791
Del análisis de los documentos que obran en el expediente, la Sala de Revisión encuentra que la señora Díaz Londoño cumple con los requisitos legales para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,[41] porque, (i) desde el 15 de octubre de 2009[42] tiene la edad mínima para pensionarse (55 años),[43] (ii) no completó el tiempo de servicio requerido para pensionarse, ya que tan sólo prestó servicios al Estado durante ocho (8) años aproximadamente, tiempo inferior a los veinte (20) años requeridos por la Ley 33 de 1985 para obtener la pensión de jubilación,[44] y (iii) manifestó que se encuentra en imposibilidad de seguir cotizando al sistema general de pensiones. En consecuencia, Cajanal EICE – en liquidación – debía reconocer la prestación reclamada.
Sin embargo, la entidad accionada le negó la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez con el argumento de que esa prestación fue creada por la Ley 100 de 1993, y que la accionante no hizo aportes al sistema en vigencia de esta norma. Al respecto, la Sala de Revisión considera que los argumentos expuestos por Cajanal EICE – en liquidación – para negar el reconocimiento del derecho, desconocen la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, según la cual, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez también beneficia a aquellas personas que solo hicieron aportes o prestaron servicios al Estado antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones establecido por medio de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, esta decisión afecta los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Díaz Londoño, porque es una persona que no cuenta con una fuente de ingresos propia para suplir en forma independiente sus necesidades básicas, constituyendo la indemnización sustitutiva su única posibilidad de procurarse una vida en condiciones mínimas de independencia y dignidad.
Por las razones expuestas, en la parte resolutiva de esta sentencia se revocará el fallo proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá, que denegó la tutela de los derechos fundamentales de la señora Amparo Díaz Londoño, y en su lugar, tutelará sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, ordenando a Cajanal EICE en liquidación que le reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Esta prestación se deberá liquidar conforme a las reglas contenidas en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del 6 de diciembre de 2011 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que a su vez revocó el fallo proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá el 11 de octubre de 2011, por medio del cual se ampararon los derechos del actor, pero ordenando a Cajanal EICE – en liquidación –, que estudiara y resolviera nuevamente la solicitud del actor, y en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE – en liquidación –, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez consagrada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 al señor Víctor Manuel Jiménez Fuentes, de acuerdo con las semanas de cotización o el tiempo de servicio que se encuentren debidamente acreditados.
Tercero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá el 10 de octubre de 2011, que denegó la tutela de los derechos fundamentales de la actora, para en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Amparo Díaz Londoño.
Cuarto.- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE – en liquidación –, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, reconozca y pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez consagrada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 a la señora Amparo Díaz Londoño, de acuerdo con las semanas de cotización o el tiempo de servicio que se encuentren debidamente acreditados.
Quinto.- ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE - en Liquidación, que dentro de los quince días (15) días siguientes a la ejecutoria de los actos administrativos de reconocimiento y pago, envíe a la Secretaría General de la Corte Constitucional, copia de los mismos.
Sexto .- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA MARIA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General