Sentencia T-041/13
(Bogotá, D.C., enero 28)
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Improcedencia por existir otros mecanismos judiciales de defensa y ausencia de perjuicio irremediable
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de Tutela[1]
Los señores Gregorio Maestre Jiménez, Nilda Sofía Jiménez Calderón y Patricia Elena Romero Castellano, interpusieron acción de tutela contra la Nación - Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales y la Alcaldía de Santa Marta, solicitando el amparo de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
1.1. Derechos fundamentales invocados: al trabajo, a la vida digna, a la vivienda digna y al mínimo vital.
1.2. Pretensión. Solicitan se ordene la suspensión de toda actividad que busque la implementación del Parque Natural Distrital Dumbira.
1.3. Conductas que causan la vulneración. La expedición del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Santa Marta que creó el Parque Natural Distrital Dumbira, estableciendo parámetros para el desarrollo de construcciones en el corregimiento de Taganga y limitaciones al uso del suelo; el Decreto 392 de septiembre de 2010 que declaró el statu quo de las nuevas construcciones en el corregimiento de Taganga y la prohibición de la expedición de licencias de construcción, y la resolución de agosto 14 de 2006 que ordenó la restitución de un bien de uso público.
1.4. Hechos aducidos
1.4.1. Los accionantes señalan que pertenecen a la población de Taganga, junto con su núcleo familiar y que han ejercido la actividad pesquera de la que han derivado su sustento, la cual han realizado en todo el litoral, desde Punta Betín hasta Cañaveral en la jurisdicción del Parque Tayrona.
1.4.2. Manifiestan que con la expedición del Acuerdo 005 de 2000, el Concejo del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta expidió el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Santa Marta, en el que se establecieron restricciones al uso del suelo y al desarrollo de actividades y construcciones y se creó el Parque Natural Distrital Dumbira entre otros.
1.4.3. Que como consecuencia de ello, se inició en el año 2003 un proceso de acción popular ante el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, por la presunta amenaza y vulneración de los derechos colectivos al equilibrio ecológico, y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales que garanticen el desarrollo sostenible, en razón de la construcción de viviendas en las inmediaciones del Parque Natural Distrital Dumbira, en el corregimiento de Taganga, sin el cumplimiento de los parámetros establecidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.
1.4.4. Dicho proceso culminó con sentencia que amparó los derechos colectivos y declaró responsables entre otros al Distrito Turístico, Cultural e Histórico de la ciudad de Santa Marta y dispuso: (i) proteger los derechos colectivos de los literales c), d), e), f) y g) del artículo 4º de la ley 472 de 1998[2], en lo que respecta a la protección de las áreas de especial importancia ecológica y de sus ecosistemas; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente todo en relación con la protección que merece el área del parque natural Distrital Dumbira, los arroyos, cañadas o vertientes; y para evitar que se construyan viviendas en el corregimiento de Taganga que superen el numero de dos pisos, para lo que impartió ordenes puntuales a las diversas autoridades[3].
1.4.5. En cumplimiento del fallo antes citado, previo el tramite de un proceso policivo, se ordenó a la Asociación de Pescadores la restitución de un bien de uso público - kiosco de material ubicado en las playas de Sisihuaca,- en el corregimiento de Taganga, decisión que se concretó a través de la resolución de agosto 14 de 2006, suscrita por el Secretario de Gobierno Distrital, Delegatario con funciones de Alcalde, lo que según los accionantes, les impide la pesca y por Decreto 392 de 2010 del Alcalde del Distrito de Santa Marta decretó el statu quo de las construcciones en el Corregimiento de Taganga con el fin de que no se siguieran desarrollando construcciones sin el cumplimiento de los parámetros establecidos por el Plan del Ordenamiento Territorial.
1.4.6. Por lo expuesto, consideran los actores que se les vulneraron los derechos a la vida digna, al trabajo, a la vivienda digna y al mínimo vital, y expresan que no quieren ser reubicados, pues a lo que aspiran es a vivir en el corregimiento de Taganga, en las viviendas que construyeron con el ejercicio de la actividad pesquera, y que quieren seguir viviendo en su entorno ancestral.
2. Respuesta de las entidades accionadas
2.1. La Nación – Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
Expresa que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no ha desplegado ninguna conducta que implique la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, no habiendo en este caso legitimación por pasiva.
Además considera que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, en razón de que los accionantes cuentan con otros mecanismos de defensa que les permiten impugnar los actos administrativos causantes de la presunta vulneración, como lo son las acciones contenciosas y que no se demostró la presencia o amenaza de un perjuicio irremediable, que haga necesaria la actuación provisional del juez constitucional.
2.2. La Nación – Parques Nacionales Naturales de Colombia
Manifiesta que se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de La Nación – Parques Nacionales Naturales de Colombia, por cuanto no se evidencia cual es la conducta que haya conducido a la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes y por cuanto como esta probado el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Santa Marta que reguló el Parque Dumbira es un acto administrativo emitido por la máxima autoridad del ente territorial - Alcalde de Santa Marta – en lo que la Nación – Parques Nacionales Naturales de Colombia no tiene competencia.
Indica que en el presente caso los accionantes cuentan con otros mecanismos de defensa judicial, como son las acciones contenciosas de nulidad y restablecimiento del derecho o las acciones colectivas y que no se demostró el perjuicio irremediable que justifique la acción del juez constitucional.
2.3. Alcaldía de Santa Marta
Manifiesta que la acción de tutela es improcedente en la medida que lo que persiguen los accionantes es la inaplicación de las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Santa Marta y la resolución de agosto 14 de 2006, actos administrativos de contenido general y abstracto cuya discusión debe darse ante las autoridades contencioso administrativas competentes y no ante el juez constitucional.
3. Decisiones de tutela objeto de revisión
3.1. Sentencia del Juzgado Séptimo Civil Municipal de Santa Marta, del 11 de julio de 2012[4]. Sin impugnación
En fallo de primera instancia el Juzgado resolvió no conceder la tutela invocada, al considerar que los accionantes tienen otros medio de defensa judiciales como lo son las acciones contenciosas, dado que se trata de desvirtuar actos administrativos de contenido general, impersonales y abstractos contra los cuales no procede la acción de tutela, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, aspecto que no fue acreditado en el caso bajo examen.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[5].
2. Procedencia de la demanda de tutela
2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. Los accionantes alegan la vulneración de los derechos a la vida digna, al trabajo, a la vivienda digna y al mínimo vital.
2.2. Legitimación activa. El artículo 86 de la Constitución Política, establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En este caso, los señores Gregorio Maestre Jiménez, Nilda Sofía Jiménez Calderón y Patricia Elena Romero Castellano, son personas mayores de edad que actúan en defensa de sus derechos, razón por la cual, están legitimados para presentar la acción[6].
2.3. Legitimación pasiva. Nación - Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Unidad Administrativa del Sistema de Parques Nacionales Naturales y Alcaldía de Santa Marta, son autoridades públicas y como tal, demandables en acción de tutela. (CP, art 86; D 2591/91, art 42).
2.4. Subsidiariedad
2.4.1. El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para reclamar la protección de los derechos fundamentales cuando estos se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Sin embargo, esta sólo resulta procedente cuando no existan o se han agotado todos los mecanismos judiciales que resultan efectivos para la protección de los derechos fundamentales, a no ser que se demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio[7]. Lo anterior, con el fin de evitar que este mecanismo, que es excepcional, se convierta en principal.
2.4.2. Ahora bien, frente a la protección de los derechos fundamentales que pudieran verse amenazados o vulnerados por actos emitidos por la administración, la Corte ha considerado que por regla general la acción de tutela no es el mecanismo efectivo sino que la competencia se encuentra radicada en la jurisdicción contencioso administrativa; sin embargo, ha sido considerada procedente de manera excepcional cuando se den las siguientes condiciones: (i) que no se trate de actos de contenido general, impersonal y abstracto, por expresa prohibición del artículo 6, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991[8]; y (ii) que el demandante logre probar la existencia de un perjuicio irremediable para obtener el amparo constitucional[9].
2.4.3. Sobre la primera condición, - que no se trate de actos de contenido general, impersonal y abstracto, la Corte se ha manifestado en repetidas ocasiones: “Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad.” [10]
No obstante, esta regla de improcedencia de la acción de tutela tiene una excepción cuando lo que se persigue no es anular, - por vicios de inconstitucionalidad o de ilegalidad - un acto de carácter general, impersonal y abstracto, sino dejar sin efecto su aplicación, en un caso particular y concreto, cuando ella conlleve la vulneración de un derecho fundamental[11].
Sobre el particular, esta Corporación ha dicho:
“En efecto, aunque, según el artículo 6, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991, no cabe la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, ésta debe proceder en los casos en que se persigue la inaplicación en el caso concreto de un acto abiertamente contrario a los derechos fundamentales.”[12]
2.4.4. En lo que se refiere a los actos administrativos de contenido particular, esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha establecido igualmente la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto, al considerar que para controvertir estos actos existen la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se ejerce ante la jurisdicción contencioso administrativa “gracias a la cual el interesado puede solicitar la suspensión provisional del acto que infringe la vulneración a los derechos cuya protección se invoca”[13]. Sin embargo, de manera excepcional se ha estimado procedente la tutela para controvertir dichos actos “cuando éstos vulneran derechos fundamentales y existe la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, de tal manera que se haga necesaria la protección urgente de los mismos”[14].
2.4.5. Frente a la condición referida a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la Corte ha considerado necesario determinar la presencia concurrente de varios elementos: (i) la inminencia del daño, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente, entendiendo por amenaza no la simple posibilidad de lesión, sino la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de forma injustificada; (ii) la gravedad, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) la urgencia, que exige la adopción de medidas prontas o inmediatas para conjurar la amenaza, y (iv) la impostergabilidad de la tutela, que implica acreditar la necesidad de recurrir al amparo como mecanismo expedito y necesario para la protección de los derechos fundamentales[15] .
Además de los elementos configurativos del perjuicio irremediable citados anteriormente, la Corte ha exigido que para que proceda la tutela como mecanismo de defensa transitorio, el perjuicio se encuentre probado en el proceso, puesto que el juez de tutela no está en capacidad de estructurar, concebir, imaginar o proyectar, por sí mismo, el contexto fáctico en el que ha tenido ocurrencia el presunto daño irreparable[16]. En suma, no basta con la afirmación de que un derecho se encuentra sometido a un perjuicio irremediable; sino que es necesario, que el afectado “explique en qué consiste dicho perjuicio, señale las condiciones que lo enfrentan al mismo y aporte mínimos elementos de juicio que le permitan al juez de tutela verificar la existencia del elemento en cuestión”[17].
2.4.6. En el caso sub examine, la acción de tutela se dirige contra el Acuerdo 005 de 2000 por el cual el Concejo del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta expidió el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta “Jate Matuna” que estableció los usos del suelo, las áreas de protección ambiental y creó y delimitó el Parque Dumbira[18]; el Decreto 392 de 2010 mediante el cual el Alcalde de la ciudad de Santa Marta, en cumplimiento del fallo de acción popular, decretó el statu quo de las nuevas construcciones que se desarrollaren en el corregimiento de Taganga y la Resolución de agosto 14 de 2006, que ordenó la restitución de un bien de uso público a la Asociación de Pescadores de Taganga como consecuencia de la construcción de un kiosco en la playa.
2.4.7. Frente a los actos antes referidos, encuentra la Sala que tanto el Acuerdo 005 de 2000 del Concejo Distrital de Santa Marta, como el Decreto 392 de 2010 de la Alcaldía de Santa Marta, son actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, contra los cuales en principio no procede la acción de tutela[19], siendo en estos casos procedente acudir a las acciones contenciosas como escenario judicial indicado para discutir su legalidad, a menos que se demuestre que la aplicación de dichos actos generan la vulneración de derechos fundamentales y se esté ante la existencia o amenaza de un perjuicio irremediable; aspectos que no fueron acreditados en el presente caso.
Ahora bien, en cuanto a la acción de tutela contra la Resolución de agosto 14 de 2006 de la Alcaldía de Santa Marta, que ordenó la restitución de un bien de uso público a la Asociación de Pescadores de Taganga, observa la Sala que por tratarse de un acto administrativo de contenido particular, ésta se torna improcedente, por existir en el ordenamiento jurídico distintas acciones que permiten controvertir su validez, con idoneidad y aptitud para conferir el amparo integral de los derechos, a menos que se compruebe la vulneración de derechos fundamentales y la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que hagan necesaria la protección urgente de los mismos, cuestión que en este caso no se comprobó.
En suma, advierte la Corte que en el presente caso, si bien los accionantes mencionan los posibles perjuicios que les ocasionan los actos administrativos cuestionados, no se logró demostrar la vulneración de sus derechos fundamentales, ni la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable, que haga necesaria la intervención del juez constitucional, motivo por el cual, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela.
2.5. Inmediatez: Interpretando el articulo 86 de la Carta Política, la jurisprudencia constitucional ha estimado que si bien, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, dentro del cual deba ser ejercida, de tal manera que su rechazo, en principio, no es procedente por la sola circunstancia del paso del tiempo, la solicitud de amparo no puede ser deprecada en cualquier momento, sin atender la época en la que ocurrió la acción u omisión que origina la violación o amenaza de los derechos fundamentales de que se trate[20].
Lo anterior significa que la acción debe promoverse oportunamente, esto es, en un término razonable, después de la ocurrencia de los hechos que motivaron el agravio de los derechos[21], pues de otra forma se desvirtuaría el propósito mismo de la acción de tutela, cual es, proporcionar protección urgente o inmediata, a los derechos fundamentales cuando quiera que se amenacen o vulneren.
A juicio de la Sala los periodos transcurridos entre el momento en el que se produjeron los actos que según los accionantes ocasionaron la vulneración de sus derechos y el ejercicio de la acción de amparo constitucional, son bastante considerables[22] sin que exista una explicación razonable de la inactividad, por lo que la Sala concluye que en el caso concreto, no se cumplió con el requisito de inmediatez de la acción de tutela, razón por la cual la urgencia en la protección de sus garantías resulta desvirtuada.
Por lo expuesto, dado que el juez de instancia en su fallo resolvió no conceder la tutela instaurada, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, la Sala revocará dicho fallo y en su lugar, declarará la improcedencia de la tutela.
3. Razón de la decisión
3.1. Síntesis del caso.
3.1.1. Los accionantes interpusieron acción de tutela contra la Alcaldía de Santa Marta y otras autoridades, al considerar que el Acuerdo 005 de 2000 por el cual se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial de Santa Marta “Jate Matuna, el Decreto 392 de 2010 mediante el cual el Alcalde de Santa Marta, decretó el statu quo a las construcciones que se desarrollaren en el corregimiento de Taganga y la Resolución de agosto 14 de 2006, que ordenó la restitución de un bien de uso público a la Asociación de Pescadores de Taganga, le vulneran sus derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, a la vivienda digna y al mínimo vital.
3.1.2. Examinado el expediente, la Corte concluyó que la acción de tutela era improcedente, por incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad, pues en tratándose de actos administrativos, los accionantes contaban con otros mecanismos de defensa judicial idóneos, como lo son las acciones contenciosas, al no acreditar la vulneración de un derecho fundamental y la ocurrencia de un perjuicio irremediable que hicieran necesaria la intervención del juez constitucional.
3.1.3. Tampoco encontró la Corte se cumpliera con el requisito de la inmediatez, toda vez que el tiempo transcurrido entre las conductas que generan la presunta vulneración de los derechos y la interposición de la acción de tutela, no fue razonable.
3.2. Regla de decisión.
La acción de tutela es improcedente para controvertir los actos administrativos, sean ellos de carácter general, impersonal o abstracto o de carácter particular, al existir otros mecanismos de defensa judicial idóneos, como lo son las acciones contenciosas, a menos que se demuestre que la aplicación de dichos actos generan la vulneración de derechos fundamentales y se esté ante la existencia o amenaza de un perjuicio irremediable.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia del Juzgado Séptimo Civil Municipal de Santa Marta, del 11 de julio de 2012, que denegó el amparo solicitado por los señores Gregorio Maestre Jiménez, Nilda Sofía Jiménez Calderón y Patricia Elena Romero Castellano, y en su lugar DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela instaurada por los señores Gregorio Maestre Jiménez, Nilda Sofía Jiménez Calderón y Patricia Elena Romero Castellano, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- LIBRAR, por Secretaría General, las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
|
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado |
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO Magistrado |
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General