Sentencia C-083/13
TRAMITE EN EL CONGRESO DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Inhibición para decidir por ineptitud sustantiva de la demanda
REGLAMENTO DEL CONGRESO-Procedimiento de las objeciones presidenciales/OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
Referencia: expediente D-9209
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”
Demandante:
Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veinte (20) de febrero de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, el ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola instauró demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
En auto del 25 de julio de 2012, se resolvió admitir la demanda, se ordenó su fijación en lista y, simultáneamente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, se dispuso comunicar la iniciación del presente proceso de inconstitucionalidad al Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Corporación De Justicia y a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado, Rosario y Javeriana, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de los artículos demandados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.483 de junio 18 de 1992:
“LEY 5 DE 1992
Por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes.
(…)
Artículo 197.- Objeciones presidenciales. Si el Gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen.
Si las Cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales.
Artículo 198.- Término para la objeción. El Gobierno dispondrá de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, si no consta de más de veinte (20) artículos; de diez (10) días si el proyecto contiene de veintiuno (21) a cincuenta (50) artículos; y hasta de veinte (20) días cuando los artículos sean más de cincuenta (50).
Artículo 199.- Contenido de la objeción presidencial. La objeción a un proyecto de ley puede obedecer a razones de inconstitucionalidad o de inconveniencia.
1o. Si fuere por inconstitucionalidad y las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad dentro de los seis (6) días siguientes. Este fallo obliga al Presidente a sancionar la ley y a promulgarla. Pero, si se declara inexequible, se archivará el proyecto.
Si la Corte Constitucional considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte.
Cumplido este trámite, se remitirá a la Corte el proyecto para su fallo definitivo.
2o. Si fuere por inconveniencia y las Cámaras insistieren, aprobándolo por mayoría absoluta, el Presidente sancionará el proyecto sin poder presentar nuevas objeciones.”
III. DEMANDA
El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las normas que regulan la facultad presidencial de objetar los proyectos de ley, en cuanto excluyen de dicha posibilidad a los proyectos de acto legislativo aprobados por el Congreso de la República. En este orden de ideas, el actor considera que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior, por las razones que a continuación se exponen:
3.1. Los artículos 1° y 113 de la Constitución establecen los principios fundamentales de separación y equilibrio entre los poderes públicos, como pilares del Estado Social de Derecho. En desarrollo de estos principios, el Congreso ejerce control político sobre el Gobierno Nacional y, así mismo, éste ejerce control sobre los actos del parlamento. Para que exista un efectivo equilibrio entre los citados poderes, es preciso entender que el artículo 113 del Texto Superior, contiene la facultad del Presidente de la República de formular objeciones a los proyectos de acto legislativo aprobados por el Congreso. Sólo así puede asegurarse que exista reciprocidad en el ejercicio del poder, con miras a preservar los derechos ciudadanos y la supremacía constitucional.
En criterio del actor, el artículo 113 de la Constitución establece las bases de la potestad del Presidente de la República para objetar los proyectos de acto legislativo, por lo que las normas acusadas al recortar dicha atribución incurren en una omisión que quebranta los principios de separación y equilibrio de los poderes públicos, incluso, con riesgo de permitir la ruptura del orden constitucional. En este sentido, por ejemplo, el accionante se pregunta: ¿qué sucedería cuando el Congreso aprueba una reforma constitucional que impone la pena de muerte o reinstaura la esclavitud?
Como respuesta al citado interrogante, el demandante señala que el Presidente no tiene la obligación constitucional de promulgar una reforma que sustituye elementos esenciales de la Constitución o que la destruyen. Una adecuada lectura del Texto Superior indicaría que dicha autoridad estaría habilitada para formular objeciones contra actos legislativos, a partir del desarrollo del mandato de reciprocidad en el ejercicio del control al poder público.
En este punto, el actor concluye que el único poder que se encuentra al margen de controles es el del pueblo soberano. Siendo ello así, el Congreso no ostenta un poder absoluto y, en consecuencia, la intervención del Presidente de la República planteando objeciones en el proceso de formación de un acto legislativo, no desconoce la Constitución. Son entonces equivocadas las posturas que niegan la facultad de objeción, pues omiten considerar que el legislador es titular, únicamente, de un poder para reformar y no para sustituir la Carta Fundamental.
3.2. El artículo 4° del Texto Superior consagra el principio de supremacía normativa de la Constitución, por virtud del cual la Carta Política está por encima de cualquier otro precepto normativo y, con mayor razón, de cualquier proyecto de norma jurídica.
Una de las expresiones del citado principio, es la posibilidad de plantear objeciones no sólo frente a normas de rango legal, sino también de contenido constitucional, cuando ello resulte necesario para garantizar la supremacía del Texto Superior.
Para el actor, las constituciones se adoptan como normas supremas del ordenamiento y como fuente, límite y control de los poderes públicos. Ninguno de ellos puede pretender ubicarse por encima de la Constitución, ni demandar que sus actos o proyectos de actos estén exentos de control. Es precisamente el principio de supremacía, el que autoriza al Presidente de la República a formular objeciones a los proyectos de acto legislativo dado que, como cualquier otra autoridad, “no está obligado por actuaciones o proyectos de actos contrarios a la Constitución”.
Este examen desde la perspectiva de la supremacía genera como consecuencia la imposibilidad del legislador de eliminar facultades –no excluidas o prohibidas por la Carta Política– y que se encuentran orientadas a asegurar lo dispuesto por el artículo 4° Constitucional, en concreto, la posibilidad de objetar actos legislativos. Esta prohibición emana, por una parte, de la lectura sistemática del principio de supremacía constitucional y, por la otra, de una aplicación completa e integral del sistema de frenos y contrapesos. En este sentido, el actor manifiesta que:
“En síntesis, el principio de supremacía constitucional contemplado en el artículo 4° de la Constitución Política autoriza al Presidente de la República a presentar objeciones a los proyectos de acto legislativo. Por su parte, las normas acusadas de inconstitucionales, contenidas en los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, cercenan esa función del Presidente de la República. Mientras la norma superior autoriza al Presidente a presentarlas, las normas de inferior jerarquía, esto es, los artículos 197, 198 y 199 acusados, niegan esa posibilidad, de donde derivan su inconstitucionalidad. De allí que deben ser retiradas del ordenamiento o, al menos, el sentido normativo contrario a la Constitución Política”.
3.3. En desarrollo de lo anterior, el accionante advierte que el Presidente de la República es símbolo de la unidad nacional y que, en virtud del artículo 188 del Texto Superior, se encuentra vinculado por el juramento de cumplir la Constitución y las leyes y de “garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos”. La observancia de los citados compromisos torna indispensable el reconocimiento de la facultad de objetar los actos legislativos, cuando los mismos resultan contrarios a los mandatos previstos en la Constitución o puedan afectar los derechos y libertades de los ciudadanos.
3.4. Por último, el demandante sostiene que hasta el momento la Corte no se ha ocupado del examen de los artículos en esta oportunidad cuestionados, más allá de que en algunas providencias, a manera de obiter dicta, haya indicado la improcedencia de objeciones en relación con actos legislativos[1]. En criterio del actor, no existe cosa juzgada constitucional (CP art. 243), básicamente por las siguientes razones: (i) porque no se han examinado los artículos cuestionados; (ii) porque no existe una sentencia cuya ratio decidendi se refiera a la controversia planteada en esta oportunidad y (iii) porque no se ha desarrollado un examen de la posibilidad de objetar actos legislativos, desde la perspectiva de los artículos 1°, 4°, 113 y 118 del Texto Superior, como se expone en la demanda.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Senado de la República
4.1.1. El apoderado del Senado de la República solicita declarar la existencia de una cosa juzgada constitucional respecto del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992, pues dicha disposición fue objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-241 de 1994.
4.1.2. En lo que respecta al artículo 198, el interviniente sostiene que su tenor literal es el mismo del inciso 1° del artículo 166 de la Constitución, por lo que no puede contradecir la Carta Política. Lo mismo acontece con el artículo 199 que recoge lo previsto en el artículo 167 del Texto Superior.
4.1.3. Finalmente, el apoderado del Senado considera que el demandante no formuló cargos concretos contra las disposiciones acusadas, sino que se limitó a “una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad”, por lo cual solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio.
4.2. Intervención del Ministerio del Interior
4.2.1. El apoderado del Ministerio del Interior solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de los preceptos legales demandados previstos en la Ley 5ª de 1992. Inicialmente considera que el artículo 227 de la citada ley faculta al Gobierno Nacional para plantear objeciones contra los proyectos de acto legislativo[2]. Tales objeciones constituyen el ejercicio de una competencia del Jefe de Estado que se explica en “el compromiso ineludible de acatar, respetar y hacer cumplir la Constitución y, con ello, de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta”.
La posibilidad de formular objeciones responde al ejercicio de una función autónoma, la cual constituye a su vez una manifestación del principio de colaboración armónica, previsto en el artículo 113 de la Constitución Política.
4.2.2. En este sentido, el interviniente concluye que: “la permanencia de los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, no comporta el desconocimiento y/o violación de los artículos 1°, 4° y 113 de la Carta Política, en el entendido que [existe] (…) una regla de remisión normativa que aprueba la aplicación del procedimiento de objeciones presidenciales a los proyectos de acto legislativo”.
4.3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
4.3.1. El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de los artículos demandados. Para comenzar el interviniente señala que en la medida en que el artículo 166 del Texto Superior no distingue el tipo de proyecto que se puede objetar y devolver al Congreso de la República, debe concluirse que el Gobierno Nacional se encuentra habilitado para plantear objeciones respecto de los proyectos de acto legislativo. Sin embargo, sostiene que dicha atribución debe hacerse compatible con el ejercicio del poder de reforma, por lo que la devolución de un proyecto sólo procede cuando las modificaciones a la Carta Política impliquen (i) una sustitución de la Constitución o (ii) excedan el ámbito del poder constituyente derivado.
4.3.2. En consecuencia, en criterio del interviniente, las normas demandadas no son incompatibles con la Constitución, siempre y cuando se condicione su exequibilidad “mediante la aceptación de la procedencia de las objeciones del Gobierno en relación con los proyectos de acto legislativo que supongan una sustitución de la Constitución”.
4.4. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
4.4.1. El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, en el entendido de que el Presidente de la República puede formular objeciones presidenciales a los proyectos de acto legislativo, de acuerdo con el mismo rigor normativo aplicable respecto de los proyectos de ley.
Para el interviniente es necesario realizar una lectura armónica de los preceptos acusados frente a lo expuesto por este Tribunal en las Sentencias C-294 de 2012 y C-335 de 2008. En la primera, la Corte señaló que le es aplicable al procedimiento de expedición de los actos legislativos, el trámite de aprobación de las leyes, en los términos consagrados en el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992. En la segunda, se admitió que el concepto de ley no se restringe al acto normativo proferido por el Congreso de la República, pues el mismo se extiende a toda norma jurídica aplicable al caso concreto, como lo es la Constitución Política o las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad.
Por esta razón, es posible entender que la expresión “proyectos de ley” consagrada en las disposiciones demandadas, se aplica igualmente a las “proyectos de acto legislativo”, es decir, que el Presidente de la República también tiene la facultad de presentar objeciones frente a estos últimos, cuando ellos sean inconvenientes o manifiestamente contrarios a la Constitución.
4.4.2. Adicional a lo expuesto, el apoderado del Ministerio señala que siendo el trámite de aprobación de los actos legislativos más riguroso que el de una ley, no resulta coherente que frente a los primeros se excluya la aplicación del régimen de objeciones, cuando precisamente se trata de un mecanismo constitucional ideado para actuar en defensa del ordenamiento jurídico.
4.4.3. Por otra parte, se afirma que no existe una prohibición constitucional expresa que le impida al Presidente de la República plantear objeciones en contra de actos legislativos. Por el contrario, su aplicación se infiere del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, el cual incorpora las normas del procedimiento legislativo al trámite de las reformas constitucionales, en cuanto sus mandatos no resulten incompatibles.
4.4.4. Por último, el interviniente sostiene que la formulación de objeciones presidenciales respecto de actos legislativos, constituye una manifestación expresa del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público.
4.5. Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
4.5.1. La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de los artículos demandados. Inicialmente hace referencia al peso que en el ordenamiento jurídico tiene el principio de supremacía constitucional (CP art. 4), por virtud del cual ningún poder constituido puede tomar decisiones que transgredan la fisonomía de la Carta o afecten su integridad.
En desarrollo de lo anterior, explica que el poder de reforma de la Constitución está sujeto al cumplimiento de los procedimientos establecidos en el Texto Superior y a los límites axiológicos que se prevén en la Carta. De ahí que, si el Congreso de la República modifica el texto constitucional de manera irregular, ya sea transgrediendo los procedimientos de aprobación o modificando los aspectos fundacionales del paradigma constitucional (sustitución de la Constitución), es necesario que se activen los mecanismos de control para evitar la afectación de la integridad y supremacía de la Carta.
Para estos efectos, en principio, el sistema cuenta con dos herramientas dirigidas a asegurar la supremacía de la Constitución: (i) la acción pública de inconstitucionalidad y (ii) el referendo constitucional derogatorio (CP arts. 241 y 377). No obstante, dichos mecanismos son insuficientes ante la realidad de la entrada en vigencia de una reforma constitucional aprobada mediante acto legislativo. En dichos casos, como las consecuencias de lo aprobado serían obligatorias mientras se agotan los procedimientos previstos para eliminarlas, se estaría ante la ilógica situación de la que Constitución Política permite su violación o sustitución temporal.
La necesidad de evitar la autodestrucción de la Constitución y el uso de la herramienta de la interpretación conforme, conducen a que no sólo sea posible, sino también necesario, “admitir que los actos legislativos pueden ser objetados por el Presidente de la República cuando el proceso de reforma constitucional ha sido violatorio de los procedimientos de reforma previstos en la Carta o cuando el contenido de la reforma implica un socavamiento de los pilares del Estado democrático”. En esta medida, el régimen de las objeciones se erige en el único mecanismo inmediato de protección de la Constitución.
4.5.2. A pesar de lo anterior, el interviniente considera que no le asiste razón al actor en su demanda contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, pues dichos textos no incurren en una omisión legislativa, básicamente (i) porque su marco regulatorio se refiere de forma exclusiva a la procedencia de las objeciones contra proyectos de ley, y (ii) porque la posibilidad de objetar proyectos de acto legislativo se origina de la remisión prevista en el artículo 227 del citado estatuto legal, en la que se “faculta al operador jurídico para incorporar al proceso de reforma constitucional todas las instituciones, figuras, mecanismos, reglas, etc., del proceso legislativo ordinario, que sean compatibles con el de reforma constitucional”.
La compatibilidad de ambos procedimientos se justifica, entre otras, en las siguientes razones: (i) los actos legislativos se sujetan sin traumatismo a las reglas generales de los proyectos de ley; (ii) en el ordenamiento constitucional no existe disposición alguna que excluya la sanción de los actos legislativos y, por ende, como contrapartida, del régimen de las objeciones; y finalmente, (iii) el uso de la citada figura se convierte en un mecanismo que de forma anticipada advierte sobre una eventual infracción de las disposiciones constitucionales, “por lo que no cabe interpretarla como un veto del ejecutivo a la labor del legislativo, máxime cuando la decisión final respecto de las objeciones por razones de inconstitucionalidad debe ser adoptada por la Corte Constitucional, según el procedimiento ordinario previsto para las leyes.”
4.5.3. Conforme a esta argumentación, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República concluye que no es posible acceder a la solicitud del demandante, pues los preceptos legales cuestionados no incurren en una omisión legislativa, al estar contemplada la aplicación de la figura de las objeciones contra actos legislativos en el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992.
4.6. Intervención de la Universidad del Rosario
4.6.1. El representante de la Universidad del Rosario solicita a la Corte proferir una decisión inhibitoria y, en su defecto, declarar la exequibilidad de los artículos demandados. En cuanto a la primera solicitud, el interviniente sostiene que se incumplen las cargas de certeza y suficiencia, pues los artículos cuestionados no regulan la hipótesis referente a la procedibilidad de las objeciones gubernamentales contra actos legislativos y, adicionalmente, la acusación se fundamenta en hechos hipotéticos como lo sería el eventual desbordamiento en el uso del poder de reforma por parte del Congreso de la República.
4.6.2 En lo que se refiere a la solicitud subsidiaria, el interviniente afirma que el actor no demostró la existencia de un deber específico que imponga al legislador la obligación de regular el régimen de objeciones frente a actos legislativos. Por lo demás, considera que no es posible derivar de la Constitución una obligación del Congreso que le exija tratar de forma idéntica el procedimiento de adopción de una ley y de un acto legislativo, pues el segundo está sometido a estándares más rigurosos, al implicar una afectación de los principios básicos que rigen a la sociedad. Por esta razón, concluye que cualquier desarrollo normativo sobre este punto debe provenir del Congreso de la República, sin que le sea posible a esta Corporación proferir fallos aditivos.
4.7. Intervención de la Universidad Externado de Colombia
4.7.1. El representante de la Universidad Externado de Colombia interviene en el presente juicio de inconstitucionalidad, en el sentido de solicitar que se declaren exequibles los preceptos legales demandados, siempre que se entienda que su aplicación no puede negar la posibilidad de que el Presidente de la República formule objeciones a los proyectos de acto legislativo.
4.7.2. Para comenzar el interviniente afirma que los artículos cuestionados no incurren en la omisión legislativa alegada por el actor, pues los mismos se limitan a plantear las reglas de procedencia de las objeciones frente a proyectos de ley. Por el contrario, una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico permite inferir que el régimen de objeciones contra los actos legislativos se deriva del texto del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, el cual permite aplicar el procedimiento legislativo ordinario a los procesos de reforma constitucional, en cuanto no sean incompatibles con las reglas previstas en el Texto Superior.
Dicha compatibilidad se infiere de las siguientes razones: (i) aun cuando la Corte ha establecido, entre otras, en las Sentencias C-222 de 1997, C-543 de 2002, C-208 de 2005, C-178 de 2007 y C-180 de 2007 que la sanción no constituye un requisito de validez de los actos legislativos, su práctica tampoco se encuentra prohibida, caso en el cual, de realizarse, no se podría invalidar el acto de reforma; y además, (ii) la aprobación de una reforma constitucional mediante acto legislativo, no es una actuación ajena a la participación del Gobierno Nacional, básicamente por las reglas que consagran su iniciativa y que le reconocen voz y asiento en su trámite.
4.7.3. Ante esta realidad, es posible sostener que en aplicación del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, es válida la formulación de objeciones contra actos legislativos, en primer lugar, porque no se consagran reglas que afecten la mayorías requeridas en la Constitución como si se tratase del ejercicio de un poder de veto y, en segundo término, porque la reflexión sobre su prosperidad se mantiene en el ámbito del órgano de representación popular.
Por consiguiente, “lo único que se obtiene con las objeciones por parte del Presidente de la República sobre un proyecto de acto reformatorio de la Constitución es reabrir el espacio institucional de reflexión en el que se delibere acerca de las razones que el Jefe de Estado presenta y se tome una decisión más racional y democrática”.
4.8. Intervenciones ciudadanas
Las ciudadanas Diana Paola González García, Johanna Andrea Solarte González y Mercedes Moreno Sánchez presentaron un escrito de intervención, en el que solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos legales acusados. Para las citadas ciudadanas las normas demandadas constituyen una reproducción de los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución, por lo que de ellas no se deriva una prohibición para que el Presidente de la República objete proyectos de acto legislativo.
Por otra parte, se afirma por las intervinientes que la posibilidad de acudir a la figura de la objeción contra actos reformatorios de la Constitución, surgiría de la necesidad de preservar el Texto Superior y de velar por la protección de los derechos fundamentales. Una interpretación en este sentido, le permitiría al Jefe de Estado cumplir con “una de sus más importantes funciones como lo es proteger la Constitución, velar por [su defensa] y verificar que los proyectos de ley aprobados por el Congreso no vulneren los derechos y libertades de los coasociados, tal como lo exige el artículo 188 Superior”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
5.1. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda. Para comenzar, la Vista Fiscal sostiene que el actor pretende encontrar contenidos implícitos en las disposiciones acusadas, desconociendo la carga de certeza que se exige en formulación de las demandas de inconstitucionalidad. En este sentido, el Procurador afirma que basta una “lectura desprevenida de los artículos 4° y 113 Superiores, para advertir que ninguno de ellos prevé de manera explícita o implícita que el Presidente de la República tenga competencia para objetar proyectos de acto legislativo reformatorio de la Carta”.
5.2. Por lo demás, ni la supremacía de la Constitución, ni la división de las funciones del poder público, tienen la entidad suficiente para derivar de su rigor normativo la posibilidad de objetar actos legislativos. Ello es así, por una parte, porque el Presidente de la República no es el único responsable de ejercer el control de constitucionalidad y, por la otra, porque la distribución de competencias entre varias autoridades públicas no conduce a entender –per se– que todo proyecto tramitado por el Congreso pueda ser objetado.
5.3. Finalmente, la Vista Fiscal considera que no se acredita la ocurrencia de una omisión legislativa y que la misma no se puede inferir del precepto constitucional que obliga al Presidente de la República a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. Por lo demás, los preceptos acusados se limitan a reproducir lo señalado por los artículos 166 y 167 de la Constitución, sin que dicha circunstancia hubiese sido advertida por el actor.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, presentada por el ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola, en los términos del numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
6.2. Problema jurídico y esquema de resolución
De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, en las distintas intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, le corresponde a esta Corporación establecer, si el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa relativa al excluir de la regulación prevista en los artículos 196, 197 y 198 de la Ley 5ª de 1992, la facultad del Gobierno Nacional de objetar proyectos de acto legislativo, en contra de los principios de supremacía constitucional y de separación y equilibrio de los poderes públicos, consagrados en los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior.
Para resolver el citado problema jurídico, la Corte inicialmente se pronunciará sobre la aptitud de los cargos formulados en la demanda y, en especial, se detendrá en el examen de los requisitos que se exigen cuando se pretende acreditar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa (6.3). En caso de que la acusación propuesta supere el citado examen de aptitud, se hará una breve exposición sobre el régimen de las objeciones gubernamentales en el ordenamiento jurídico (6.4); luego de lo cual se procederá al examen del caso concreto (6.5).
6.3. Cuestión Previa: Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
6.3.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal frente a la Constitución. Precisamente, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[3]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001, esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997, se sostuvo que:
"Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal".
Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[4], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena.
Sobre el particular, la Corte ha dicho que:
“[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”[5].
Finalmente, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
6.3.2. Ahora bien, el control de constitucionalidad no sólo procede sobre las acciones del legislador, sino también frente a sus omisiones. De acuerdo con la jurisprudencia, se entiende por omisión todo tipo de abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución[6]. Esta figura exige entonces que exista una norma en el Texto Superior que contemple el deber de expedir un preciso marco regulatorio y que dicho deber sea objeto de incumplimiento. Por esta razón, se ha dicho que existe una omisión legislativa, cuando no se observa por el legislador una obligación de acción expresamente señalada por el Constituyente[7].
Desde sus primeros pronunciamientos, este Tribunal ha distinguido las omisiones legislativas absolutas de las omisiones legislativas relativas. En las primeras existe una falta de desarrollo total de un determinado precepto constitucional; mientras, en las segundas, el legislador excluye de una norma jurídica un ingrediente, consecuencia o condición normativa que, a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permite concluir que su consagración resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la Constitución.
Obsérvese como, mientras en las omisiones absolutas, no se ha producido norma alguna en relación con una determinada materia, en las omisiones relativas, por el contrario, sí existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber constitucional de adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación tan sólo es procedente el juicio de inconstitucionalidad respecto de omisiones relativas, pues en los casos de ausencia total de regulación no concurre un referente normativo que se pueda confrontar con la Constitución.
6.3.3. La jurisprudencia sobre la omisión legislativa relativa giró inicialmente alrededor del principio de igualdad, a partir de la consideración según la cual el presupuesto básico de dicha omisión consiste en que el legislador regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta, al no tener en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser análogos, deberían quedar incluidos en dicha regulación. No obstante, desde una perspectiva más amplia, también se ha admitido que la omisión legislativa ocurre cuando se deja de regular algún supuesto que, en atención a los mandatos previstos en el Texto Superior, tendría que formar parte de la disciplina legal de una determinada materia. Así, por ejemplo, este Tribunal se ha referido a omisiones relativas vinculadas con la protección del derecho fundamental al debido proceso[8].
Desde esta perspectiva, como regla general, la Corte ha insistido en que la configuración de una omisión legislativa relativa requiere acreditar, en relación con la materia objeto de regulación, la existencia de un imperativo constitucional que exija regular el supuesto que se considera omitido.
6.3.4. En desarrollo de lo expuesto, este Tribunal ha señalado los siguientes requisitos que se deben acreditar para entender que una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa ha sido planteada en debida forma, a saber: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador.
En todo caso, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo, queda supeditado al hecho de que la omisión sea predicable directamente de la disposición acusada, sin que resulte admisible el ataque indiscriminado de normas o la referencia a preceptos normativos que no han sido vinculados al proceso. En este sentido, en la Sentencia C-185 de 2002 se expuso que:
“[Haciendo] referencia a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, la doctrina de esta Corporación ha definido que sólo es posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o emerge la omisión alegada[9]. En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al proceso”.
6.3.5. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación encuentra que en el asunto bajo examen se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones que a continuación se exponen:
- En primer lugar, las disposiciones legales demandadas son una mera reproducción textual de normas constitucionales. Así, se observa que: (i) el inciso 1° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 transcribe un fragmento del artículo 165 de la Constitución Política, conforme al cual si el Gobierno Nacional objeta un proyecto de ley debe devolverlo a la Cámara en que tuvo origen[10]; (ii) el inciso 2° del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992 repite parte del inciso 2° del artículo 166 del Texto Superior, en el que se dispone que si las Cámaras entran en receso, el Presidente de la República debe publicar el proyecto objetado en los términos establecidos para ejercer dicha facultad[11]; (iii) el artículo 198 de la Ley 5ª de 1992 es una fiel copia del inciso 1° del artículo 166 constitucional, en el que se consagran los plazos para objetar dependiendo del número de artículos de la iniciativa[12]; y finalmente, (iv) el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992 se refiere a las dos modalidades de objeción: por inconstitucionalidad y por inconveniencia, reiterando básicamente el mismo procedimiento de definición previsto en el artículo 167 del Texto Superior[13].
No sobra recordar que el juicio de inconstitucionalidad por omisión exige que el cargo propuesto por el actor sea predicable directamente del contenido de las disposiciones acusadas, y no de simples opiniones o apreciaciones subjetivas que no tienen respaldo en el texto del cual se alega la supuesta abstención del legislador. Sobre el particular, en la Sentencia C-208 de 2007, en tratándose de omisiones legislativas relativas, esta Corporación expresó que “lo que merece reproche constitucional es el efecto contrario a la Constitución que ellas lleguen a generar en el ordenamiento”, razón por la cual “únicamente cuando el silencio del legislador se traduce en una norma implícita que, por ejemplo, prohíbe algo permitido u ordenado por la Carta cabe hablar de la inconstitucionalidad [por] omisión.”
En este sentido, en el asunto sub-examine, encuentra la Corte que la demanda presentada por el ciudadano Rodríguez Felizzola busca que esta Corporación de respuesta a un vacío interpretativo, en el sentido de definir si es posible deducir la existencia de objeciones contra proyectos de acto legislativo a partir del régimen normativo previsto en la Constitución. Sin embargo, el accionante no realiza un esfuerzo argumentativo tendiente a demostrar por qué los textos acusados, en concreto los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, que, como ya se dijo, son una reproducción de varios preceptos constitucionales, cercenan la posibilidad del Presidente de formular dicho tipo de objeciones, ni tampoco explica cuál sería la norma implícita que surgiría del contenido normativo de los preceptos acusados en contra de los mandatos previstos en la Constitución.
El juicio que se propone se soporta exclusivamente en una concepción netamente personal sobre el alcance de los principios de separación de funciones y de supremacía constitucional, sin que, en ninguna parte, se oriente el examen hacia el contenido de los preceptos cuestionados y hacia la forma en que ellos crean una norma implícita que va en contravía de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador. Lo anterior, en el caso bajo examen, adquiere una connotación especial, si se tiene en cuenta que la identidad de contenido normativo entre los preceptos legales demandados y los artículos constitucionales referentes al régimen de objeciones (CP arts. 165 a 167), excluye –por lógica– la contraposición que debe existir entre dichas normas, como requisito necesario del juicio de inconstitucionalidad.
En este orden de ideas, la demanda incumple con la carga de certeza, pues la acusación no se soporta en un contenido normativo específicamente vinculado con las disposiciones de las cuales se alega la omisión, sino en un ataque indeterminado al conjunto de normas que reproducen los preceptos constitucionales sobre el régimen de objeciones, a partir de una apreciación eminentemente subjetiva sobre el alcance de varios principios de raigambre superior. Al respecto, en la Sentencia C-041 de 2002, se dijo que:
“Para que una demanda de inconstitucionalidad contra una omisión legislativa relativa sea admisible, resulta necesario que el actor acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión. De esta suerte, no resultan atendibles los cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto indeterminado de normas con el argumento de que omiten la regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos.” (Subrayado y sombreado por fuera del texto original)[14].
- En segundo lugar, no cabe duda de que las disposiciones acusadas consagran el régimen de objeciones contra proyectos de ley, a través de la reproducción de las normas constitucionales que regulan dicha materia. De ahí que, en principio, su contenido normativo no se ocupa de desarrollar lo referente a las objeciones frente proyectos de acto legislativo. Por esta razón, era obligación del actor demostrar de donde surgía la omisión por él señalada, lo que le exigía tener en cuenta todas las normas legales que regulan el procedimiento de expedición del citado acto de reforma (Ley 5ª de 1992, arts. 221 a 227), con el propósito de determinar si ellas consagran o no, directa o indirectamente, la posibilidad de realizar la actuación que se considera no fue prevista por el legislador. En este sentido, el actor omitió hacer referencia al artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual: “Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al procedimiento legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”.
Como se observa de lo expuesto, el citado precepto legal sujeta el trámite de las reformas constitucionales que se adelantan por medio de acto legislativo a las reglas del procedimiento legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales. En virtud de lo anterior, la carga de suficiencia le imponía al actor el deber de explicar por qué no cabe la posibilidad de realizar objeciones frente a proyectos de acto legislativo, a pesar de la existencia de la citada regla de remisión, o lo que es lo mismo, por qué a pesar del contenido de dicha disposición efectivamente se presenta la omisión por él alegada.
Si bien excepcionalmente esta Corporación ha admitido la posibilidad de decretar la existencia de una unidad normativa para proferir un fallo de fondo, el uso de dicha facultad se somete al requisito de “que el actor haya efectuado un cargo de inconstitucionalidad verificable respecto de los contenidos que conformarían la proposición jurídica completa”[15], como se expuso en la Sentencia C-870 de 2010.
Dicha situación no acontece en el caso sometido a decisión, pues, como ya se explicó, la demanda incumple con la carga de certeza, al no soportar el juicio en los dispositivos impugnados, sino en un ataque indeterminado y general sobre el alcance del régimen de las objeciones, a partir de una apreciación eminentemente subjetiva sobre el contenido de los principios de separación de funciones y de supremacía constitucional.
- Finalmente, conforme se señaló en el acápite 6.3.4 de esta providencia, uno de los requisitos esenciales que se deben acreditar en una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, es el concerniente al incumplimiento injustificado de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador. Como se mencionó en la Sentencia C-664 de 2006, el juicio por omisión no recae simplemente en un no hacer, sino en un no hacer algo normativamente predeterminado.
En el asunto bajo examen, si bien actor señaló las normas legales de las cuales predica la presunta omisión legislativa, no logró precisar ni demostrar cuál es el deber constitucional específico incumplido por el legislador al expedir las normas orgánicas que se impugnan.
En efecto, al revisar el contenido normativo de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior, no se deriva de ellos –ni explícita ni implícitamente– un mandato específico referente a la posibilidad del Presidente de la República de objetar proyectos de acto legislativo. Precisamente, el artículo 1° Superior se limita a describir la forma y las características básicas del Estado[16]; el artículo 4° se concreta en el desarrollo del principio de supremacía constitucional[17]; el artículo 113 se refiere a la división del poder público[18]; y por último, el artículo 188 consagra las funciones simbólicas del Presidente de la República[19].
No se observa en los preceptos invocados como vulnerados la existencia de un mandato específico, en el que se exija que deba existir una etapa de objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, por lo que demanda también incurre en un desconocimiento de la carga de suficiencia, al no tener la capacidad de despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Tampoco es válido pretender que el mandato específico se deriva de los principios de separación de funciones y de supremacía constitucional, básicamente porque los principios constituyen mandatos de optimización[20] y de ellos, por lo general, no emana una regla instrumental concreta, como la que se pretende hacer exigible por el actor.
En conclusión, esta Corporación encuentra que se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda, en primer lugar, porque el actor no logró establecer por qué las disposiciones acusadas adolecen de la omisión legislativa por él alegada (desconocimiento de la carga de certeza); en segundo término, porque prescindió del análisis de las normas legales que regulan el procedimiento de expedición de los actos legislativos y, en concreto, del artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, cuyo examen resultaba necesario para demostrar que el Presidente de la República carece de la facultad de objetar proyectos de acto legislativo (desconocimiento de la carga de suficiencia); y finalmente, porque no se acreditó el incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador, a partir de los artículos 1°, 4°, 113 y 188 del Texto Superior, pues de ellos no se deriva ni expresa, ni implícitamente la facultad que el demandante considera omitida (desconocimiento de la carga de suficiencia).
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los artículos 197, 198 y 199 de la Ley 5ª de 1992, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
Ausente en comisión
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General