Auto 119/13

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Seguimiento para superación del estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025/04 respecto de componente de registro y se dictan medidas para mejorar atención de población desplazada por la violencia

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Estado de cosas inconstitucional declarado en sentencia T-025/04

JUEZ-Puede establecer los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantener su competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza

DESPLAZAMIENTO FORZADO-Relación entre grupos organizados al margen de la ley y conflicto armado/BANDAS CRIMINALES-Denominadas delincuencia común organizada no consideradas parte del conflicto armado

DELINCUENCIA COMUN-Interpretación en sentencia C-253A/12/SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-No inscripción de personas desplazadas por bandas criminales o delincuencia común en el registro de víctimas

DESPLAZAMIENTOS FORZADOS MASIVOS-Inclusión en Registro Unico de Víctimas de acuerdo con valoración de la existencia de conflicto armado

POBLACION DESPLAZADA Y ESTADO DE VULNERABILIDAD DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTOS MASIVOS-Trato discriminatorio dependiendo de si actor que provocó el desplazamiento es o no banda criminal

DESPLAZAMIENTO FORZADO PROVOCADO POR BANDAS CRIMINALES-Personas no registradas dejaron de acceder a la ayuda humanitaria de emergencia y demás medidas de atención y reparación integral a víctimas que dependen de la inscripción en el registro

SALA ESPECIAL DE SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-No inscripción en Registro Unico de Víctimas a personas desplazadas por violencia generalizada bandas criminales o delincuencia común fuera del conflicto armado

SALA ESPECIAL DE SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Marco constitucional de protección a favor población desplazada por la violencia anterior a Ley 1448/11

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Requisitos para adquirir condición de persona desplazada por la violencia/CONFLICTO ARMADO INTERNO-Escenarios violentos a partir de los cuales se puede adquirir condición de persona desplazada por la violencia

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Elementos mínimos para que se configure

La sentencia T-227 de 1997 es fundamental porque se trata de un pronunciamiento que va a ser respaldado y desarrollado a lo largo de la jurisprudencial constitucional en relación con la condición de las personas desplazadas por la violencia. Tal sentencia incorpora una tesis básica: la condición de desplazamiento forzado es una cuestión de hecho que no requiere de ningún certificado o reconocimiento oficial y se configura con la concurrencia de dos elementos mínimos: (i) la coacción ejercida, o la ocurrencia de hechos de carácter violento, que hacen necesario el traslado, y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Esta aproximación va a ser reiterada en numerosas ocasiones por esta Corporación desde sus primeras providencias, tanto en sede ordinaria de tutela por las diversas Salas de Revisión, como por la Sala Plena a través  de sentencias de unificación y control de constitucionalidad, en sintonía con las distintas formulaciones legales y reglamentarias que se han expedido sobre la materia.

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Alcance constitucional

SISTEMA NACIONAL DE ATENCION INTEGRAL A POBLACION DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Creación mediante Ley 387/97

PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Definición/PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Ley 387/97 no restringe ni circunscribe condición a existencia de conflicto armado interno

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No se circunscribe al conflicto armado interno sino a escenarios más amplios relacionados con episodios de violencia

DESPLAZAMIENTO FORZADO-No necesita declaración pública o privada para que se configure tal situación

En relación con la declaración por parte del Ministerio del Interior acerca de cuándo una persona adquiere la condición de desplazamiento, de acuerdo con el decreto 2569 del 2000, este Tribunal ha reiterado que no es necesaria ninguna declaración pública o privada para que se configure tal situación. Lo anterior se explica porque el desplazamiento forzado no es un fenómeno que se pueda petrificar en determinados indicadores y parámetros rígidos, sino que “debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país (…) De allí, que la formalidad del acto no puede imponerse ante la imperiosa evidencia y necesidad  de la movilización forzada”.

DESPLAZADO INTERNO-Delimitación del término/CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Coacción como hecho de carácter violento

Al delimitar el término “desplazado interno”, la Corte ha establecido que debe ser considerado en términos amplios, atendiendo a que sus causas pueden ser diversas, indirectas, y con la participación concurrente de diversos actores, tanto ilegítimos como legítimos. En igual sentido, al hacer referencia a los dos elementos mínimos que son necesarios para que se configure la condición de persona desplazada por la violencia, este Tribunal ha interpretado “la coacción” de una manera amplia, es decir, como hechos de carácter violento. Al precisar qué se debe entender por los hechos de carácter violento que provocan la situación de desplazamiento forzado, la Corte sostuvo que la definición consignada en el artículo 1º de la Ley 387 no debe entenderse de manera restringida y taxativa, sino de modo enunciativo. Así, en el marco de los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997, la Corte ha anotado que el desplazamiento forzado se configura cuando se presenta cualquier forma de coacción. Por lo tanto, la Corte afirmó que es indiferente para adquirir la condición de desplazado el tipo de violencia que sufrió esa población, ya sea ideológica, política o común.

CONFLICTO ARMADO-Principios Rectores Para los Desplazamientos Internos

DESPLAZADO-Noción desde el punto de vista jurídico describe situación fáctica cambiante entendida y aplicada con arreglo al principio pro homine

PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Restringir condición a casos relacionados con conflicto armado va en contra del principio de favorabilidad

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Situaciones de violencia generalizada, alteraciones del orden público, graves violaciones de derechos humanos y derecho internacional humanitario

PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Condición que se adquiere con ocasión de la violencia generalizada

Es posible concluir lo siguiente en relación con la condición de persona desplazada por la violencia que se adquiere con ocasión de la violencia generalizada. (i) La condición de desplazamiento forzado no se limita a situaciones de conflicto armado; (ii) es independiente de los motivos de la violencia, de la calidad del actor (política, ideológica, común o legítima), o de su modo de operar; (iii) la violencia generalizada puede tener lugar a nivel rural o urbano, en una localidad, un municipio, o una región; (iv)  para que una persona adquiera la condición de desplazada por la violencia basta un temor fundado, aunque es usual que la violencia generalizada se acompañe de amenazas, hostigamientos o ataques tanto a la población civil como a la fuerza pública; en este último caso con repercusiones en la primera.

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Reconocimiento para efectos de inscripción en el Registro Unico de Víctimas

La Corte ha sido precisa en sostener que el reconocimiento de la condición de las personas desplazadas, para efectos de la inscripción en el registro, (i) tiene que ver con sus necesidades de asistencia y protección; y (ii) no se trata de una investigación o definición del hecho mismo del desplazamiento. Muchas de estas consideraciones quedaron recogidas en la sentencia C-372 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). El reconocimiento de la condición de población desplazada responde al deber de protección  que impone el artículo 2 de la Carta y a la obligación del Estado de enfrentar una situación de emergencia humanitaria y de vulnerabilidad acentuada que acompaña a la mayoría de las personas que se encuentran en esa situación y, en consecuencia, tiene que ver con las necesidades de asistencia y protección que produce el desarraigo forzoso. En esa medida, el desplazamiento forzado por la violencia otorga una serie de derechos a las personas que se encuentran bajo esas circunstancias de vulnerabilidad e indefensión extrema, algunos de ellos de rango fundamental, como el derecho a ser reconocidos como desplazados por parte del Estado, a ser atendidos y protegidos y ser registrados para acceder al resto de ayudas previstas por la Ley 387/97.

DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA-Problema de humanidad, crisis humanitaria y estado de emergencia social que debe ser afrontado por el Estado

POBLACION DESPLAZADA COMO SUJETO DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Situación de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad

POBLACION DESPLAZADA-Derecho a una atención preferente en respuesta a la difícil situación en la que se encuentra

POBLACION DESPLAZADA-Trato urgente, preferente y diferencial del Estado por situación de vulnerabilidad

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Derecho a ser reconocidas mediante el registro por goce de derechos fundamentales, protección de garantías y mejora de condiciones de vida por medio de estabilización socio-económica en el marco del retorno o la reubicación

Esta Corporación ha reiterado que la población desplazada tiene el derecho fundamental a que su condición sea reconocida como tal y, en consecuencia, al acceso urgente, prioritario y diferenciado a la oferta estatal para asegurar sus garantías básicas y mejorar sus condiciones de vida. Estos últimos aspectos se encuentran estrechamente ligados con el derecho de esa población a la inscripción en el registro (antes Registro Único para la Población Desplazada -RUPD-, ahora Registro Único de Victimas -RUV). Sobre el particular, la Corte se ha pronunciado en reiteradas ocasiones acerca del derecho que tiene la población desplazada a ser inscrita en el registro que el gobierno implementó como parte del sistema de atención a esa población. Por medio del registro, observó la Corte, se busca hacer frente a la situación de emergencia en la que se encuentra la población desplazada por la violencia. En ese sentido, la Corte ha reconocido la importancia constitucional que ha adquirido el registro para la atención de la población desplazada. Éste permite hacer operativa la atención de esa población por medio de la identificación de las personas a quienes va dirigida la ayuda; la actualización de la información de la población atendida y sirve como instrumento para el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas que busquen proteger sus derechos. El registro guarda una estrecha relación con la obtención de ayudas de carácter humanitario, el acceso a planes de estabilización económica, y a los programas de retorno, reasentamiento o reubicación, y en términos más generales, con el acceso a la oferta estatal. Debido a la importancia que adquiere el registro para la población desplazada, la Corte sostuvo en una ocasión que “el hecho de no registro conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales”.

ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL DE POBLACION DESPLAZADA-Derecho a ser registrado como desplazado, solo o con su núcleo familiar según sentencia T-025/04

REGISTRO DE POBLACION DESPLAZADA-Expresión del derecho a la personería jurídica consagrado en los Principios Rectores para los desplazamientos internos

DERECHO FUNDAMENTAL AL RECONOCIMIENTO DE LA CONDICION DE DESPLAZAMIENTO-Reconocimiento por autoridad administrativa mediante inscripción en el Registro Único de Población Desplazada

PERSONA DESPLAZADA POR BANDAS CRIMINALES-Derecho al reconocimiento por medio del registro y obtención de ayudas humanitarias de emergencia, acceso a planes de estabilización económica y programas de retorno, reasentamiento o reubicación

PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Derecho a la verdad, justicia y reparación

DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Se sustentan en que sus portadores fueron víctimas de un delito que implica violación masiva a Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario/DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Desarrollo jurídico-institucional

LEY DE JUSTICIA Y PAZ-Alcance de los derechos a la verdad, justicia y reparación de población desplazada en tanto víctima de un ilícito

En la legislación interna el alcance de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de la población desplazada en tanto víctima de un ilícito ha estado estrechamente ligado al marco jurídico que acompaña la Ley 975 de 2005 y, en consecuencia, a su participación en tanto víctimas de un delito en causas penales y en los procesos judiciales que prevé la mencionada ley. En efecto, la Ley de justicia y paz, junto con la Ley 1424 de 2010 que la complementa, hacen parte de un entramado normativo que se puede remontar hasta la Ley 418 de 1997  y las demás normas que la prolongan y modifican (Leyes 548 de 1999,  782 de 2002, 1106 de 2006  y 1421 de 2010). En materia de reparación administrativa para las víctimas, incluyendo las personas desplazadas por la violencia en tanto víctimas de un ilícito, el gobierno nacional expidió el decreto 1290 de 2008  en desarrollo de la Ley 418 de 1997, agregando algunos aspectos con base en la Ley 975 de 2005. El título jurídico de este conjunto de derechos responde a la condición de víctima de la violencia política o en el marco del conflicto armado. En este caso, los principios rectores a nivel internacional no son aquellos para los desplazamientos internos sino los Principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder, y  los Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones, entre otros.

VICTIMA DE LA VIOLENCIA POLITICA-Definición

Acerca de la definición de víctima de la violencia política contenida en el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, modificado mediante el artículo 6º de la Ley 782 de 2002 , la Corte señaló que se trata de la construcción de un concepto de víctima “a partir de dos fórmulas distintas”. La primera, como se señaló con anterioridad, relacionada con la población civil que sufrió perjuicios en unos determinados bienes jurídicos (la vida, su integridad personal o sus bienes) como resultado de determinados actos (atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres) en el marco del conflicto armado. Y la segunda, construida a partir de la definición de las personas desplazadas por la violencia en los términos del artículo 1º de la Ley 387 de 1997. Se trata, como señaló la Corte, de “dos fórmulas distintas” que responden a dos perspectivas diferentes dentro de los cuales se ubican los derechos de la población desplazada por la violencia: por la condición de desplazamiento forzado y por la condición de víctima de la violencia política o en el marco del conflicto armado. Para las víctimas de la violencia política o en el marco del conflicto armado el factor crucial para determinar el tipo y el monto de las medidas de asistencia, atención, y las prestaciones sociales a las que tienen derecho, es el bien jurídico afectado, lo que trae consigo un procedimiento y requisitos distintos para cada caso. Mientras que para la población desplazada por la violencia, el factor a tener en cuanto es la situación de vulnerabilidad producida por el desarraigo hasta lograr la estabilización socio-económica mediante el retorno o la reubicación.

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-No se reduce ni se confunde con la de víctimas de la violencia en el conflicto armado

LEY DE VICTIMAS-Instrumento de justicia transicional e implicaciones para derechos de población desplazada por la violencia

LEY DE VICTIMAS-Se inscribe dentro del bloque de la justicia transicional/LEY DE VICTIMAS-Garantía de derechos de víctimas a la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición

LEY DE VICTIMAS-Condición

Los distintos pronunciamientos de la Corte Constitucional están dirigidos a evaluar si la formulación del concepto operativo de víctima, las restricciones que trae consigo, su amplitud (directa o indirecta), y las distintas maneras de acreditar el daño con miras al reconocimiento de la condición de víctima para efectos de la Ley 1448, son constitucionales. Este tipo de análisis, como se puede apreciar, es similar el que ha realizado esta Corporación al analizar las normas que hacen parte del bloque normativo que se pude rastrear hasta la Ley 418 de 1997. Al respecto, la Sala Plena consideró que la condición de víctima (i) se adquiere de hecho, bajo los estándares generales de tal concepto, como es el caso de “quien haya sufrido un menoscabo en su integridad o en sus bienes como resultado de una conducta antijurídica”; y (ii) que la condición fáctica de víctima no se agota ni se ve ampliada o restringida por la Ley 1448. Por el contrario, la Ley de Víctimas se limita a definir entre la totalidad de las víctimas un universo específico de destinatarios. En esa medida, las restricciones y limitaciones entre las distintas víctimas a través de la delimitación del conjunto de beneficiarios de la Ley 1448, son válidas porque no se está despojando de tal condición a las víctimas, las cuales mantienen el acceso a las medidas ordinarias para garantizar sus derechos a la verdad, la justicia y a la reparación.

DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION DE VICTIMAS-Normatividad aplicable a población en situación de desplazamiento forzado

CONFLICTO ARMADO INTERNO-Integrantes de grupos armados organizados al margen de la ley

DERECHO A LA VERDAD, JUSTICIA Y REPARACION-Víctimas de la delincuencia común

JUSTICIA TRANSICIONAL-Ley de Víctimas no tiene por qué extenderse a situaciones de delincuencia común que no guardan relación con el conflicto armado

LEY DE VICTIMAS-Definición de víctima no se puede extender a población desplazada por la violencia generalizada

LEY DE VICTIMAS-Atención, asistencia y demás servicios sociales de población desplazada por la violencia para superar situación de emergencia y alcanzar estabilización socioeconómica

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA Y DE VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Distinción

La Sala Especial de Seguimiento considera que los supuestos bajo los cuales se reconoce la condición de víctima en el marco del conflicto armado son distintos de aquellos dirigidos a reconocer la condición de persona desplazada por la violencia y que, por lo tanto, no se los puede equiparar sin más. Las diferencias se pueden agrupar en dos argumentos distintos que se entrelazan entre sí. Por un lado, (A) la diferencia entre la construcción del concepto de persona desplazada por la violencia y el concepto operativo de víctima en el marco del conflicto armado; y por el otro, (B) el alcance de los argumentos que son propios del discurso de justicia transicional que ha desarrollado la Corte para efectos de garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, los cuales no se pueden extender, sin más, a los ámbitos de atención y protección para las víctimas de desplazamiento forzado ocasionado por la violencia generalizada, esté originada o no en el conflicto armado interno.

CONCEPTO DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA Y CONCEPTO OPERATIVO DE VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Diferencia

La gran diferencia entre la construcción del concepto de persona desplazada por la violencia y el concepto operativo de víctima en el marco del conflicto armado, es que para el primer caso la Corte Constitucional reconoció, para todas aquellas personas que se encuentran en las circunstancias fácticas que señalan los estándares constitucionales de tal concepto, el derecho fundamental a ser reconocidas mediante la inscripción en el registro con el fin de acceder a las medidas urgentes, preferentes, distintas y excepcionales. Para el caso del concepto operativo de víctima, por el contrario, la Corte no reconoció tal derecho fundamental a todas las personas que se encuentran en la condición fáctica bajo los estándares generales del concepto de víctima, sino que aceptó las limitaciones que trazó el legislador en el momento de definir el universo de beneficiarios de la Ley 1448 de 2011.

JUSTICIA TRANSICIONAL-Derechos a la verdad, a justicia y reparación no se pueden extender a víctimas de desplazamiento forzado por violencia generalizada originada o no en el conflicto armado interno

PRINCIPIO DE IGUALDAD DE PERSONAS DESPLAZADAS POR LA VIOLENCIA-Extensión de beneficios en relación con medidas de asistencia, atención y prestaciones sociales a las que tienen derecho

PRINCIPIO DE IGUALDAD DE PERSONAS DESPLAZADAS POR LA VIOLENCIA-Violación por no inclusión en el Registro Único de Víctimas

UNIDAD PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS-Orden de garantizar acceso a medidas de asistencia, atención y protección integral de persona que adquiera condición de población desplazada por la violencia

REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Orden de suprimir declaraciones de personas cuyo desplazamiento no guarda relación con el conflicto armado cuando es responsable una banda criminal

CONDICION DE PERSONA DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA Y DE VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO-Disminución de tiempos de valoración para inclusión o no en el Registro Único de Población Desplazada

VICTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Aplicación del principio pro homine cuando exista duda razonable sobre inscripción en el registro y no del principio pro operario que ha permitido la exclusión

DEFENSORIA DEL PUEBLO Y PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Constitución de mesa de trabajo para seguimiento a casos de no inclusión individuales y masivos con el fin de recomendar mecanismos de corrección en la aplicación de criterios de inclusión para el sistema de registro

UNIDAD PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS-Orden de corregir falta de información pública y mantener página web actualizada con información completa y transparente sobre lugares, fechas, y cifras de expulsión y recepción para adopción de decisiones en materia de prevención, protección y atención

POBLACION DESPLAZADA-Conexión cercana y suficiente con el conflicto armado para definir procedencia de derechos a la verdad, justicia y reparación para garantizar atención y protección

CONFLICTO ARMADO-Acción de determinado actor armado, tenga el rótulo que tenga, no puede ser el criterio que determine cuándo se presencia tal situación

Esta Sala Especial recuerda que la Corte Constitucional estableció que la acción de un determinado actor armado, tenga el rótulo que tenga, no puede ser el criterio que determine cuándo se presencia una situación de conflicto armado. El rótulo de un actor es una calificación formal que no puede servir como argumento a priori para definir si un determinado hecho guarda o no una relación cercana y suficiente con el conflicto armado. La Sala Plena también señaló que la confusión de las actuaciones de los actores armados con las de la delincuencia común y con las situaciones de violencia generalizada, no puede servir como un argumento que cierre la cuestión acerca de si determinados hechos victimizantes se presentan o no en el marco del conflicto armado. Igualmente, el énfasis en el “rótulo” puede llevar a pasar por alto determinadas características de los actores armados (como la estructura militar, el dominio territorial) que producen daños como consecuencia de violaciones al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, los cuales, a juicio de la Corte, podrán guardar una relación cercana y suficiente con el conflicto armado. En esa medida, con el énfasis en el “rótulo” se aumentan las posibilidades de confusión entre, por un lado, las actuaciones de los actores armados que pueden provocar un daño susceptible de ser cubierto por la Ley 1448 de 2011 y, por el otro, el daño que es producto de las actuaciones de la delincuencia común o de violencia generalizada, que en determinadas situaciones, pueden quedar excluidas de la cobertura de dicha ley. Tal equivoco ya ha tenido lugar en la Mesa de Estudios Permanentes. De igual manera, al repasar algunos de los criterios señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-250A de 2012, se desprende con facilidad el carácter indicativo, enunciativo, y no necesario del “rótulo” del actor como un criterio a tener en cuenta en el momento de definir si su actuar se enmarca en un conflicto armado. Tampoco debe considerarse que deban concurrir de manera simultánea todos los criterios que ha definido la Corte como un requisito necesario para determinar que los hechos victimizantes se presenten con ocasión del conflicto armado, pues la Corte trajo a colación un número muy amplio y extendido de criterios de tal manera que en muy pocas ocasiones pueden concurrir todos simultáneamente. Atendiendo a las consideraciones realizadas, esta Sala Especial considera que el “rótulo” o denominación del actor como parte del conflicto armado o de la delincuencia común, no puede ser un argumento a priori y formal para definir de antemano si un determinado daño se enmarca o no dentro del conflicto armado, para efectos de definir el acceso de las personas desplazadas por la violencia a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. La calificación del actor como grupo organizado al margen de la ley tampoco debe ser un requisito para considerar que el daño guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto. Y en el momento de evaluar si determinados daños ocasionados por el accionar de las BACRIM se presentan en el marco del conflicto armado, esta Sala Especial considera que no es necesario que confluyan todos los criterios que señaló la Corte Constitucional en sus distintos pronunciamientos respecto a la determinación de la existencia de un conflicto armado, porque esos parámetros son a título enunciativo e indicativo.

Referencia: sentencia T-025 de 2004,  autos 178 de 2005, 218 y 261 de 2007 y 011 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda), 219 de 2011 y 052 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

Por medio del cual se hace seguimiento a las acciones adelantadas por el gobierno nacional para la superación del estado de cosas inconstitucional declarado mediante sentencia T-025 de 2004 en relación con el componente de registro y se dictan las medidas necesarias para mejorar la atención de la población desplazada por la violencia.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C.,veinticuatro (24) de junio de dos mil trece (2013).

La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero, Nilson Pinilla Pinilla y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha adoptado la presente providencia a partir de los siguientes,

1.     ANTECEDENTES.

Como consecuencia de la vulneración masiva, generalizada y reiterada de los derechos constitucionales de la población desplazada por la violencia, debido a problemas de tipo estructural y sistémico relacionados con la ausencia de políticas públicas idóneas y eficaces para la prevención y atención del desplazamiento forzado interno, la Corte Constitucional declaró en la sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda) “la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada”.

De conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”^[1]. En desarrollo de esta norma, la Corte Constitucional ha proferido numerosos autos de seguimiento en relación con las medidas adoptadas para la superación del estado de cosas inconstitucional así como para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

En los autos 178 de 2005, 218 y 261 de 2007, y 011 de 2009, la Corte Constitucional expresó su preocupación por “la falta de medidas adecuadas para la superación del problema del subregistro”^[2]. Sobre este último aspecto, en el auto 219 de 2011 esta Sala Especial encontró las siguientes dificultades: (i) “no existe claridad sobre las situaciones y los lineamientos procesales y probatorios que aplica Acción Social para determinar a quién se incluye y a quién se excluye como desplazado.”; (ii) “persiste un alto número de decisiones de no inclusión en el registro (…) la Procuraduría General de la Nación llamó la atención sobre las fuentes de información que emplea Acción Social para corroborar la veracidad de los hechos declarados por el peticionario”; (iii) no hay “garantías procesales para controvertir las decisiones sobre exclusión”.

A partir de la implementación del Registro Único de Víctimas la Corte ha recibido informes permanentes de distintas entidades y organismos señalando dificultades operativas en el sistema de registro, en los tiempos de valoración y de respuesta y un grave retroceso en la aplicación de los criterios de valoración definidos a nivel jurisprudencial.^[3]

Dada la importancia que tiene el proceso de valoración de la información y la inscripción en el Registro Único de Víctima (RUV) para el goce efectivo de los derechos de las personas desplazadas por la violencia y para la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, esta Sala Especial de Seguimiento ordenó el 19 de marzo del 2013, por medio del auto 052, la práctica de una diligencia de inspección judicial a la Dirección de Registro y Gestión de Información de la Unidad de Víctimas. Tal inspección tenía el propósito de:

“evaluar, por un lado, las situaciones y los lineamientos procesales y probatorios que ha tenido en cuenta la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para determinar a quién se incluye y a quién se excluye como desplazado en el año 2012 y en lo que ha corrido del 2013, y en consecuencia, resulta ineludible valorar la concordancia de los “Criterios de valoración de las solicitudes de inscripción en el Registro Único de Víctimas” adoptados por el Comité Ejecutivo con las sentencias C-253A de 2012 y C-781 de 2012 y la demás jurisprudencia constitucional sobre la materia, y por el otro, la forma como han sido aplicados por el Comité Técnico en casos concretos, su idoneidad y pertinencia para superar las falencias en materia de subregistro identificadas a lo largo del proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 recogidas en la consideración 6 de este pronunciamiento”^[4].

El 20 de marzo de 2013 se realizó la inspección con la plena participación de los funcionarios responsables y, dentro del término previsto, la Dirección de Registro y Gestión de Información suministró la información requerida.

2.     RESPUESTA ESTATAL.

De los 144 desplazamientos masivos del 2012 y de lo que ha ocurrido del 2013 acerca de los cuales esta Sala Especial requirió información a la Unidad de Víctimas, recogidos en el anexo 2 del auto 052 de 2013, los resultados generales fueron los siguientes:

“La Unidad ha recibido un total de 86 solicitudes; de los 58 eventos restantes no se ha recibido Formato Único de Declaración FUD tipo masivo; sin embargo resulta importante precisar que se están realizando los cruces de bases de datos para identificar en cuáles de estos casos se presentaron o no declaraciones individuales y aportar la información correspondiente (…) Revisada la base de datos del RUV en referenda [sic] con los 58 casos, se evidencia que, para 27 de estos se recibieron del Ministerio Publico declaraciones tipo individual asociadas a los eventos relacionados por la Corte en el anexo de la providencia, para 24 casos no se encontró ningún tipo de declaración y en los 7 restantes se confirmó el recibido de declaraciones tipo masivo. Para los 7 eventos identificados con declaración tipo masivo, 4 fueron valorados con decisión de Inclusión y 3 se encuentran en proceso de valoración (…) Respecto de las 86 solicitudes recibidas, a la fecha se han valorado 30, de las cuales 27 han dado como resultado de valoración incluido en el Registro Único de Victimas RUV y 3 no incluido, 42 se encuentran en proceso de valoración y las 14 restantes están pendientes por valorar por falta de documentos o inconsistencias en estos (acta, censo, firmas en las actas), ante lo cual la Unidad ha venido gestionando lo pertinente a cada caso con los entes territoriales y oficinas del Ministerio Publico correspondientes”^[5].

En relación con la orden tercera del auto 052 de 2013, es decir, con los criterios que ha adoptado la Dirección de Registro y Gestión de Información para establecer si un determinado caso guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto armado, la Dirección hizo un recuento de los aspectos generales del proceso de valoración de las declaraciones (las herramientas jurídicas, técnicas y de contexto a partir de los cuales se evalúa cada solicitud); afirmó que está acogiendo la postura de la Corte Constitucional recogida en la sentencia C-253A de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza) pero que todavía no han sido incorporados y aplicados los criterios señaladas en la sentencia C-781 de 2012 (M.P. María Victoria Calle)^[6]; y sostuvo que en aquellos casos en los que el desplazamiento forzado responde a causas diferentes a aquellas que tienen una relación cercana y suficiente con el conflicto armado y que merecen un análisis de mayor profundidad, “el Comité Ejecutivo conformó una Mesa de Estudios Permanentes integrada por las entidades que conforman el SNARIV-, para analizar precisamente [esos] casos”^[7]. En tal instancia las distintas entidades buscan “discutir los criterios que aplicarían para la valoración de casos en los que el presunto autor de un hecho victimizante es una banda criminal”^[8]. En esa medida, la discusión de tales criterios estaría dirigida a “un eventual reconocimiento de víctimas de estos grupos en el marco del conflicto interno”. Tales parámetros “serán elevados al Comité Ejecutivo para la determinación correspondiente”^[9].

En el marco de tal espacio de discusión, la Dirección de Registro, junto con las demás entidades que hacen parte del Sistema, han analizado casos en los que las llamadas bandas criminales (en adelante BACRIM) han sido las perpetradoras del desplazamiento forzado y del despojo de tierras. Sobre el particular, la Dirección resaltó que el “rótulo” de las BACRIM, definido por el Consejo de Seguridad Nacional como “Grupos  de crimen organizado, lo que excluye su caracterización como grupos armados organizados al margen de la ley en los términos de la Ley 418 de 1997 [sic]"^[10], ha sido uno de los temas alrededor de los cuáles han surgido diferencias entre las distintas entidades que participan en la mesa.

En efecto, el rótulo del perpetrador del desplazamiento juega un papel importante en varias de las instancias en las que se decide acerca de la inclusión en el registro y la preocupación por la calificación del perpetrador ha permitido que se desatiendan las obligaciones constitucionales e internacionales en relación con las víctimas de violencia generalizada, y graves violaciones de derechos humanos ocasionadas por actores armados como las BACRIM.

Por ejemplo, en lo que denominan las herramientas de contexto, la Dirección de Registro llamó la atención acerca de las dinámicas y el marco operativo de los “Grupos Organizados al Margen de la Ley y su relación directa con el conflicto armado, estableciendo temporalidades o georeferenciaciones que rodearon el hecho victimizante que se denuncia”^[11]. Ahora bien, el sólo accionar de alguno de los actores considerados “grupos al margen de la ley” es fundamental para determinar si guara una relación directa con el conflicto armado. Si bien el rótulo del autor no es el único elemento que se tiene en cuenta para definir la cercanía con el conflicto armado, sí es un factor indispensable^[12]. Las BACRIM, sin embargo, no son consideradas como parte del conflicto armado, de acuerdo con la interpretación que el gobierno nacional hace de la Ley 1448 de 2011, sino denominadas como delincuencia común organizada^[13], a pesar de que otras disposiciones legales como la Ley 387 de 1997, sin entrar a calificar al actor armado para determinar si se atiende o no a la población desplazada, se concentra en brindar la protección y atención que requiere.

Las BACRIM, de acuerdo con la Policía Nacional, “son estructuras de crimen organizado, especializadas en narcotráfico, poseen niveles de hostilidad, vinculados a rentas ilícitas y con alcance nacional y trasnacional [pero] carecen de ideología política y contrainsurgente (…) su propósito es el control de la cadena productiva del narcotráfico”^[14]. En esa medida, si bien en las BACRIM pueden concurrir algunas de las características que son propias del conflicto armado, bajo este concepto no se las puede considerar como actores del mismo al no presentarse la “existencia de factores ideológicos o políticos para fundamentar su actuación”^[15].

La delincuencia común, tal como fue interpretada por la Corte Constitucional en la sentencia C-253A de 2012 (M.P. Eduardo Mendoza), se entiende en estricta oposición con el conflicto armado. De acuerdo con la interpretación que hace el Ejecutivo sobre la jurisprudencia constitucional, los actos de las BACRIM, al denominarse como actos de la delincuencia común, no se presentarían en el marco del conflicto armado o no guardarían una relación cercana y suficiente con el mismo, a pesar de la permeabilidad de sus actuaciones e interacciones con actores del conflicto armado, o de la violencia de sus acciones. Este argumento se ha prestado para no incluir en el registro a las personas desplazadas por la violencia cuando el perpetrador es alguna BACRIM^[16]. Esta posición fue reiterada en la Mesa de Estudios Permanentes^[17] y se asumió como el criterio para negar la inscripción en casos puntuales^[18].

De todas formas, al interior de la Mesa surgieron propuestas que buscan dejar abierta la opción para que en “casos excepcionalísimos” se establezca una relación “cercana y suficiente” entre el accionar de las BACRIM que provoca desplazamiento forzado y el conflicto armado^[19]. Sin embargo, no se ha llegado a ningún acuerdo al respecto,^[20] y no obstante existir discrepancias al interior de este espacio técnico, en lugar de que las dudas operen en favor de las víctimas, se ha utilizado este mecanismo para negarles la atención y protección que requieren.

A partir de estas consideraciones, se hace visible la gran importancia que le ha dado la Unidad de Víctimas a la verificación del rótulo del autor que provocó el desplazamiento en el momento de definir la inclusión en el registro, y la tendencia a excluir del sistema de protección y atención a las víctimas de desplazamiento forzado ocasionado por violencia generalizada o por graves violaciones a los derechos humanos perpetrados por actores como las BACRIM, dejando sin protección a miles de colombianos en situación de extrema vulnerabilidad. Este tipo de análisis ha cobrado gran relevancia para la aplicación de las herramientas jurídicas, como las exclusiones y restricciones que contiene el artículo 3º en su definición de víctima, que excluye a "quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común".

Además del rótulo del actor, y la consecuente exclusión de aquellas personas que se vieron forzadas a desplazarse por la denominada delincuencia común, del informe presentado por la Dirección de Registro se puede extraer otro criterio a través del cual se determina, caso a caso, a quién se incluye y a quién se excluye del registro. Al respecto, la Dirección de Registro trajo a colación algunos de los criterios que la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-253A de 2012, recordó para efectos de determinar si existe un conflicto armado interno (intensidad del conflicto, nivel de organización de las partes, entre otros). Al analizar la presencia de estos parámetros en casos de desplazamiento forzado intraurbano en Medellín y Buenaventura, en esta última, por enfrenamientos entre BACRIM, consideró que no todos los criterios se presentaron de manera simultánea, razón por la cual decidió negar la inscripción en el registro^[21]. Es decir que, para efectos de definir la inscripción en el registro de las personas que se desplazaron por la violencia generalizada, a pesar de que la sentencia expresamente hace un enunciado no concurrente de elementos que muestran la cercanía con el conflicto armado, la Dirección de Registro valoró que no existía una relación con éste cuando no estuvieran presentes de manera concurrente todos los criterios señalados por la Corte en dicha sentencia, y reiterados en la sentencia C-781 de 2012.

A pesar de los criterios señalados en las sentencias de la Corte, de los elementos de juicio que aportan la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, el ACNUR y el CICR, y de las propuestas de la Mesa de Estudios Permanentes para dar lugar a la inclusión de estas víctimas en el registro, la Dirección afirma que aún no tiene un criterio para atender las solicitudes presentadas en situaciones en las que se encuentran involucradas las BACRIM.  A partir de este aparente vacío la Dirección de Registro agota el tiempo de espera máximo con el que cuenta para adoptar una decisión (60 días), al término del cual niega la inscripción en el registro^[22].

De otra parte, esta Sala Especial de Seguimiento encuentra que los argumentos y las afirmaciones recién expuestas también encuentran sustento en la manera como la Dirección de Registró evaluó y decidió los casos concretos acerca de los cuales esta Sala Especial solicitó información.

De las 30 declaraciones de desplazamientos masivos efectivamente valoradas en la primera entrega que realizó la Dirección a esta Sala Especial, 27 dieron como resultado la inclusión en el registro y 3 la no inclusión. En 26 de los 27 desplazamientos forzados masivos que fueron incluidos en el registro participaron los actores que son catalogados como del conflicto armado (el Ejército y las guerrillas de las FARC y el ELN). Sólo se concedió el registro en un desplazamiento en el que no participó un actor considerado como parte del conflicto armado, a saber, el desplazamiento ocurrido en Campo Valdés, en la ciudad de Medellín. En este caso el autor que amenazaba con el reclutamiento de la población civil era la BACRIM “el Combo”. En las otras 3 solicitudes en cuyos desplazamientos participaron las BACRIM, y que ya fueron valoradas, el resultado fue la no inclusión. Así sucedió con los desplazamientos ocurridos en Pan de Azúcar (Comuna 8 de Medellín), Santa Rosa de Osos, y Segovia, todos en Antioquia.

En estos casos cobró importancia para sustentar la decisión, además del rótulo del actor, su modus operandi (robo, extorsiones, lucha por el control del tráfico de drogas, y minería ilegal) considerado como característico de la delincuencia común y ajenos a las dinámicas de los “grupos organizados al margen de la ley”. De igual forma, la consideración del origen de las BACRIM como una respuesta estructurada al accionar legítimo del Estado en contra de delitos tales como el narcotráfico, la minería ilegal, la delincuencia común, e incluso el despojo de tierras, sirve como argumento para no incluir en el registro a las personas que se ven forzadas a desplazarse por su accionar^[23]. La certeza acerca de la decisión de no inclusión en el registro cuando el actor que provocó el desplazamiento es una BACRIM fue tal que no dio lugar a ninguna duda que ameritara la aplicación del principio de favorabilidad contenido en el decreto 4800 de 2011.^[24]

Sumado a lo anterior, aproximadamente 16 desplazamientos masivos en los que participaron BACRIM, de manera preponderante en Antioquia (Segovia, Esfuerzos de Paz), en el Chocó (Medio y Bajo Baudó) y en el Valle del Cauca (Buenaventura), se encuentran en “estado de valoración”. En estos departamentos se está concentrando el desplazamiento forzado de manera desproporcionada^[25]. Sin embargo, de acuerdo con lo señalado en párrafos anteriores, para este conjunto de desplazamientos masivos se está esperando a que se agote el tiempo de espera máximo con el que cuenta la Dirección para adoptar una decisión, al término del cual niega su inscripción en el registro. Lo anterior, considerando el rótulo de BACRIM de los actores que produjeron el desplazamiento y, de acuerdo con la información suministrada por la Dirección, debido a la falta de un criterio único para definir su inclusión, situación que debería dar lugar a la aplicación del principio pro homine en favor de la víctima y no en favor de la institución para negar la protección debida.

Ahora bien, los desplazamientos masivos en relación con los cuales esta Sala Especial pidió información en los que están involucradas las BACRIM y que cuentan con formato FUD de ese tipo (masivo y no individual), ascienden aproximadamente a 28. De este número aproximadamente 1 fue incluido, 3 no lo fueron, 16 se encuentran en “Estado de Valoración” (lo que se traduce en la no inclusión diferida en 60 días hábiles), y a los 8 restantes les falta documentación, razón por la cual su valoración se encuentra pendiente.  

Como se desprende del análisis anterior, tanto a nivel teórico como en la aplicación en los casos concretos, las personas desplazadas por las BACRIM no están siendo inscritas en el Registro de Víctimas por varias razones, empezando, y de manera preponderante, por el “rótulo” de los actores catalogados como de delincuencia común.

La Dirección de Registro considera que esta práctica es acorde con el artículo 3º de la Ley de Víctimas y con la interpretación que del mismo ha realizado la Sala Plena de la Corte Constitucional. Así, por ejemplo, al analizar algunos de estos casos (como el de Buenaventura), la Dirección consideró que deberían concurrir todos los criterios orientadores que recordó la Corte en la sentencia C-253A de 2012 para determinar la existencia de un conflicto armado. De lo contrario, el resultado de la valoración de la solicitud es de no inclusión en el registro. Esta interpretación resulta contradictoria con las presunciones que establece el artículo 77 de la Ley 1448 de 2011 para quienes son víctimas del despojo por acciones de paramilitares, narcotraficantes o bandas criminales, que según la Ley 1448 tienen derecho a ser restituidas, pero que con la posición de la Unidad de Víctimas terminan por ser despojadas de sus bienes y tierras, sin que puedan acudir a ningún sistema de protección.

En relación con los tiempos de valoración, y como se ha podido notar a lo largo de esta providencia, el número de declaraciones que han sido efectivamente valoradas es reducido. Lo anterior responde a un atraso general en el que se encuentra la Dirección de Registro que, para el mes de marzo de 2013, está valorando las solicitudes de inscripción de diciembre de 2012. Lo anterior implica que la Dirección todavía  no está cumpliendo con el término de los 60 días hábiles consagrados en el Decreto 4800 de 2011 para responder las solicitudes de inclusión en el registro^[26].

Sumado a lo anterior, la Dirección también presenta atrasos en la notificación de los actos administrativos por medio de los cuales se decide sobre la inclusión. Al analizar en la inspección judicial el caso de Santa Rosa de Osos, esta Sala Especial encontró que las fechas de valoración son de febrero de 2013 (al tratarse de casos que fueron declarados de manera individual, las fechas de valoración fueron el 6, 7, 26 y 28 de febrero). A pesar de lo anterior, para el 20 de marzo del mismo año todavía no se habían notificado. En esa medida, es claro que entre la valoración y la notificación de la decisión puede transcurrir más de un mes^[27]. Así, todo el proceso de inclusión en el registro, desde el momento mismo del desplazamiento hasta la notificación de la decisión sobre la inclusión, puede tardar 4, 5 meses, o más^[28]. Esta demora injustificada genera una sobrecarga en los sistemas de atención de las entidades territoriales que en un gran número de casos han agotado todo el presupuesto destinado para atender durante un año a las víctimas mientras esperan la respuesta de la Unidad de Víctimas.

Al analizar la respuesta estatal a la orden cuarta del auto 052 de 2013, por medio de la cual se requirió información a la Dirección de Registro acerca de las acciones realizadas por el gobierno para atender a la población desplazada  y del  estado de vulnerabilidad de las víctimas de los desplazamientos masivos, esta Sala Especial resalta que se presenta un trato marcadamente discriminatorio dependiendo de si el actor que provocó el desplazamiento es o no una BACRIM. Es cierto que para todas las personas desplazadas en eventos masivos está contemplada la ayuda humanitaria inmediata que se otorga hasta que se tome la respectiva decisión concerniente al registro^[29], razón por la cual, las personas desplazadas por las BACRIM gozan de tal ayuda, en principio, sin que cobre relevancia el rótulo del actor^[30].

Sin embargo, en los casos en los que el desplazamiento fue provocado por el accionar de las BACRIM las personas no fueron registradas y, en consecuencia, dejaron de acceder a un conjunto de medidas que son posteriores a la ayuda inmediata, como la ayuda humanitaria de emergencia y demás  medidas de atención y reparación integral a las víctimas que dependen de la inscripción en el registro y que están contempladas en la Ley 1448 de 2011^[31].

Sumado a lo anterior, la decisión de no registrar a las personas desplazadas por las BACRIM las vuelve invisibles frente a las autoridades locales, incentiva su falta de respuesta, aumenta su grado de estigmatización, y motiva el accionar de tales bandas^[32].

Acerca del trato discriminatorio que está recibiendo esa población, en las distintas discusiones que tuvieron lugar en la Mesa de Estudios Permanentes las entidades que la conforman concuerdan con que las personas desplazadas por las BACRIM han sufrido vulneraciones de sus derechos, razón por la cual tienen derecho a algún tipo de respuesta por parte del Estado. Tal consenso abarca la entrega de la ayuda humanitaria inmediata. Sin embargo, las entidades divergen acerca de si tal respuesta incluye o no las medidas que requieren la inclusión de las personas desplazadas en el registro, como la ayuda humanitaria de emergencia y las medidas de reparación^[33].

Por el momento, las personas desplazadas por tales bandas se encuentran excluidas del esquema de atención y reparación integral que contempla la Ley 1448 de 2011 al no encontrarse inscritas en el Registro Único de Víctimas. Lo anterior, bajo el entendido de la Mesa de Estudios Permanentes de que “una vez una persona ingrese al RUV accede a toda la ruta de atención y reparación integral.”^[34]

Ahora bien, de acuerdo con el gobierno nacional, aproximadamente el 6% de las solicitudes para ingresar al registro se encuentran en la situación descrita en los párrafos anteriores, al tratarse de desplazamientos en los que participaron las bandas criminales^[35]. Sólo para los casos de desplazamientos masivos ocurridos en Buenaventura por BACRIM, el número de personas desplazadas superó las 5.000 entre octubre y noviembre de 2012^[36]. Según la Federación Nacional de Personeros, “en departamentos como Bolívar y Córdoba, de cada diez personas que llegan a buscar ayuda del Estado, al menos tres denuncian haber sido víctimas de las bandas (…) en otros municipios del Valle como El Dovio y Obando, los personeros dicen que todas las declaraciones tomadas entre el 2012 y lo que va del 2013 corresponden a víctimas de esos grupos”^[37]. Este problema ya había sido registrado por parte de la Corte Constitucional en el 2011^[38].

Al respecto, distintas organizaciones internacionales, como ACNUR y la Cruz Roja Internacional, han señalado las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentra esa población y el déficit de protección por parte de las autoridades responsables. De un lado, ACNUR afirmó que:

“[En] Buenaventura, Tumaco y Quibdó [las comunidades] se encuentran con escenarios de disputa cuadra a cuadra entre grupos armados que amedrantan a quien declara el desplazamiento y se apropian las casas de las personas desplazadas, sin que exista un marco de protección de viviendas abandonadas o en riesgo de abandono.  Allí, ven sus libertades restringidas y,  debido a que se da una amplia rotación de grupos armados, las comunidades sufren el castigo por parte de quien llega a intentar establecer el control local. Y para terminar de incrementar su vulnerabilidad, las autoridades no las reconocen como víctimas del conflicto, dada la interpretación que dan al artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 y del hecho que no se ha dado aplicación aún a los criterios de interpretación definidos en la Sentencia C – 781 de 2012”^[39]

Del otro, el Comité Internacional de la Cruz Roja sostuvo que las víctimas de las bandas criminales "sufren las mismas consecuencias humanitarias que las del conflicto armado: muertes, amenazas, violencia sexual, desplazamiento". "Hay un porcentaje de víctimas grande, considerable, que no tienen derecho ni acceso a la asistencia de emergencia ni a la reparación"^[40].

El objeto de la presente providencia es precisamente el segmento de la población desplazada por situaciones de violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado) y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo, en el marco de la Ley 387 de 1997^[41]. En esa medida, esta Sala Especial quiere precisar que la mayoría de la población desplazada por la violencia (cuando el desarraigo se presenta con ocasión del conflicto armado) se encuentra cobijada bajo los supuestos que contempla le Ley de Víctimas, particularmente en los artículo 3º y 60 que contienen la definición de víctima con ocasión del conflicto armado para efectos de la aplicación de esa ley, y de víctima del delito de desplazamiento forzado, respectivamente.

3.     CONSIDERACIONES

A partir de lo expuesto hasta el momento, esta Sala Especial de Seguimiento va a responder al siguiente problema jurídico: la práctica de la Dirección de Registro que consiste en no inscribir en el Registro Único de Víctimas a las personas desplazadas por situaciones de violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado) y, en términos más amplios, en aquellas situaciones en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo, con el consecuente trato discriminatorio que reciben en comparación con la población que se vio forzada a desplazarse con ocasión del conflicto armado -en el marco de la Ley 1448 de 2011-, y que las sitúa en un mayor estado de vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las autoridades responsables, ¿es acorde con la protección constitucional que ha alcanzado la población desplazada por la violencia con anterioridad a la Ley de Víctimas, por un lado, y por el otro, es conforme con la definición de víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011 tal como fue interpretada por la Corte Constitucional? 

Para responder a este problema jurídico esta providencia se estructura en dos grandes secciones. En la primera, la Sala Especial de Seguimiento va a recordar el marco constitucional de protección a favor de la población desplazada por la violencia anterior a la Ley 1448 de 2011, haciendo énfasis en (i) los requisitos necesarios para adquirir la condición de persona desplazada por la violencia y los distintos escenarios violentos a partir de los cuales se puede adquirir tal condición, los cuales no se restringen al conflicto armado interno (aparte 3.1.1); (ii) los derechos en cabeza de las personas que cumplen con tales requisitos, derechos que se fundamentan en la situación fáctica en la que se encuentran: el derecho fundamental a ser reconocidas mediante el registro por su vínculo estrecho con el goce de sus derechos fundamentales, con la protección de las garantías básicas, y con la mejora de sus condiciones de vida por medio de la estabilización socio-económica en el marco del retorno o la reubicación (aparte 3.1.2); (iii) los derechos a la verdad, la justicia y la reparación a favor de las personas desplazadas por la violencia, que se sustentan en que sus portadores fueron víctimas de un delito que implica una violación masivas a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, y el desarrollo jurídico-institucional que tales derechos han tenido en el país (aparte 3.1.3). En este aparte se va a explicar la diferencia institucional, del título, del alcance, y de la razón de ser, entre el conjunto de derechos que se fundamentan en la situación fáctica que atraviesa la población desplazada por la violencia, de una parte, y aquellos derechos a la verdad, la justicia y la reparación de los que goza esa población por ser víctimas de un delito que implica una violación masiva a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, de la otra.

Estas consideraciones le permitirán a esta Sala Especial, en la segunda parte de esta providencia, referirse acerca de la Ley 1448 de 2011 y las decisiones proferidas por la Sala Plena con miras a resolver el problema jurídico planteado. Más precisamente, esta Sala Especial va a centrarse en: (i) la consideración de la Ley de Víctimas como un instrumento de justicia transicional y las implicaciones que esto trae consigo para los distintos derechos de la población desplazada por la violencia (aparte 3.2.1); (ii) el alcance de las decisiones de exequibilidad proferidas por la Sala Plena de esta Corporación acerca de la definición de víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011, las cuales no se pueden extender, sin más, a la población desplazada por la violencia (aparte 3.2.2).

A partir de estas consideraciones esta Sala Especial de Seguimiento va a concluir de manera negativa al problema jurídico planteado. Más aún, esta Sala considera que con la entrada en vigencia de la mencionada Ley de Víctimas, a pesar de que fue planteada como un marco complementario y un avance para garantizar los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación, y las garantías de no repetición de las víctimas, en materia de atención y protección a la población desplazada, tal normatividad causó modificaciones frente al derecho fundamental a que la condición de población desplazada sea reconocida mediante el registro, como puerta de entrada para su protección, asistencia y atención con miras a la superación de la situación de emergencia que es producto del desarraigo, mediante la estabilización socio-económica por medio del retorno o la reubicación.

De igual manera, la práctica de la Dirección de Registro que ocupa en esta ocasión a esta Sala Especial refleja que no se han superado varios de los inconvenientes identificados en el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 en el componente de registro,^[42] y se han revivido obstáculos ya superados durante dicho proceso de seguimiento.

A través de esta decisión la Sala Especial de Seguimiento se propone dos cosas. De una parte, resaltar el alcance de los pronunciamientos de la Sala Plena relativos a la exequibilidad de los artículos 3º y 60 de la Ley 1448, para efectos de definir la constitucionalidad de la práctica mencionada de la Dirección de Registro; y de la otra, articular tales pronunciamientos con la abundante y consistente jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la condición de la población desplazada y el derecho del que goza a ser reconocida mediante el registro. A partir de estas consideraciones la Sala Especial procederá a dictar las medidas correspondientes para superar tal práctica inconstitucional.

3.1.         MARCO CONSTITUCIONAL ANTERIOR A LA LEY 1448 DE 2011.

3.1.1.             Los requisitos necesarios para adquirir la condición de persona desplazada por la violencia y los distintos escenarios violentos a partir de los cuales se puede adquirir tal condición.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, tanto en sede de tutela como de control abstracto de constitucionalidad, acerca de la condición de las personas desplazadas por la violencia y ha analizado el contenido y alcance de las definiciones legales y reglamentarias relativas a esa condición. Incluso antes de la promulgación de la Ley 387 de 1997 la Corte Constitucional realizó una primera aproximación a la condición de las personas desplazadas tratando de responder a la siguiente pregunta:

“[¿] Quiénes son “desplazados internos”? La descripción de  “desplazados internos” es variada según la organización que la defina (…) Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos, todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Si estas dos condiciones se dan no hay la menor duda de que se está ante un problema de desplazados” (énfasis agregado)^[43].

En esta oportunidad la  Corte extrajo tales elementos cruciales de la definición suministrada por la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA), la cual delimita la coacción a situaciones de “conflicto armado interno, disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan perturbar o perturben el orden público”, y resaltó que la situación de desplazamiento es una  “realidad objetiva” que no depende de ninguna certificación gubernamental. Se trata de un “problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”.

La sentencia T-227 de 1997 es fundamental porque se trata de un pronunciamiento que va a ser respaldado y desarrollado a lo largo de la jurisprudencial constitucional en relación con la condición de las personas desplazadas por la violencia. Tal sentencia incorpora una tesis básica: la condición de desplazamiento forzado es una cuestión de hecho que no requiere de ningún certificado o reconocimiento oficial y se configura con la concurrencia de dos elementos mínimos: (i) la coacción ejercida, o la ocurrencia de hechos de carácter violento, que hacen necesario el traslado, y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Esta aproximación va a ser reiterada en numerosas ocasiones por esta Corporación desde sus primeras providencias, tanto en sede ordinaria de tutela por las diversas Salas de Revisión, como por la Sala Plena a través  de sentencias de unificación y control de constitucionalidad, en sintonía con las distintas formulaciones legales y reglamentarias que se han expedido sobre la materia^[44].

3.1.1.1.          Alcance constitucional de la condición de la persona desplazada por la violencia: Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios.

Con el propósito de atender de manera integral a la población desplazada por la violencia el legislador promulgó la Ley 387 de 1997, por medio de la cual creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Esta ley recoge la definición de persona desplazada establecida en la Consulta Permanente para los Desplazados Internos en las Américas (CPDIA).

Como se desprende de lo anterior, el legislador adoptó una definición amplia de las personas desplazadas por la violencia. En efecto, establece que es desplazada por la violencia toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonado su localidad de residencia o actividades económicas habituales, debido a la ocurrencia de “cualquiera”  de  los distintos escenarios que enuncia en su artículo 1º^[45]. Así, la Ley 387 de 1997 dispone que con ocasión de cualquiera de las situaciones descritas, por sí sola y sin la necesidad de establecer ninguna relación con las otras circunstancias previstas, se produce la situación de desplazamiento forzado por la violencia. Por lo tanto, desde su misma definición, la Ley 387 no restringe ni circunscribe la condición de las personas desplazadas a la existencia de un conflicto armado interno. Lo anterior también se desprende de la exposición de motivos de los proyectos que culminaron en dicha ley^[46].

El decreto 2569 del 2000, reglamentario de la Ley 387, reproduce en su artículo 2º la definición anterior acerca de las personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado.  Sin embargo, incorpora una disposición que establece que el Ministerio del Interior, previo el cumplimiento de ciertos requisitos, declarará cuándo una persona adquiere la condición de desplazado.

La Corte ha suscrito en varias ocasiones la definición de desplazamiento forzado que incorporan estas disposiciones y ha contribuido a delimitar su alcance^[47]. Bajo los lineamientos y distintos presupuestos fácticos enunciados en  el artículo 1º de la Ley 387, la Corte ha interpretado que el desplazamiento forzado no se circunscribe al marco del conflicto armado interno, sino que ha considerado escenarios más amplios relacionados con episodios de violencia^[48]. En efecto, la Corte ha sostenido que los dos elementos mínimos para la configuración de la condición de persona desplazada se derivan de la definición establecida por el legislador^[49]. De igual manera, ha señalado que la jurisprudencia constitucional y la Ley 387 “coinciden en señalar que la condición de desplazamiento resulta de una circunstancia de hecho [que] está compuesta por dos requisitos materiales”^[50].

En relación con la declaración por parte del Ministerio del Interior acerca de cuándo una persona adquiere la condición de desplazamiento, de acuerdo con el decreto 2569 del 2000, este Tribunal ha reiterado que no es necesaria ninguna declaración pública o privada para que se configure tal situación^[51]. Lo anterior se explica porque el desplazamiento forzado no es un fenómeno que se pueda petrificar en determinados indicadores y parámetros rígidos, sino que “debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país (…) De allí, que la formalidad del acto no puede imponerse ante la imperiosa evidencia y necesidad  de la movilización forzada”^[52].

Al delimitar el término “desplazado interno”, la Corte ha establecido que debe ser considerado en términos amplios, atendiendo a que sus causas pueden ser diversas, indirectas, y con la participación concurrente de diversos actores, tanto ilegítimos como legítimos^[53]. En igual sentido, al hacer referencia a los dos elementos mínimos que son necesarios para que se configure la condición de persona desplazada por la violencia, este Tribunal ha interpretado “la coacción” de una manera amplia, es decir, como hechos de carácter violento^[54]. Al precisar qué se debe entender por los hechos de carácter violento que provocan la situación de desplazamiento forzado, la Corte sostuvo que la definición consignada en el artículo 1º de la Ley 387 no debe entenderse de manera restringida y taxativa, sino de modo enunciativo^[55]. Así, en el marco de los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997, la Corte ha anotado que el desplazamiento forzado se configura cuando se presenta cualquier forma de coacción^[56]. Por lo tanto, la Corte afirmó que es indiferente para adquirir la condición de desplazado el tipo de violencia que sufrió esa población, ya sea ideológica, política o común^[57].

Esa interpretación no restringida al conflicto armado se corresponde con los Principios Rectores Para los Desplazamientos Internos^[58], los cuales han sido reiterados por la Corte en distintas ocasiones y utilizados para resolver casos concretos^[59], los cuales contemplan, además del conflicto armado, situaciones de violencia generalizada o violaciones de derechos humanos. Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que: “desde el punto de vista jurídico, el concepto de desplazado es una noción que describe una situación fáctica cambiante (…) que debe ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al principio pro homine, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta corporación y los organismos internacionales”^[60].

Restringir la configuración de la condición de persona desplazada a los casos relacionados con el conflicto armado implicaría una interpretación restrictiva que iría en contra del principio de favorabilidad en la interpretación de las normas a favor de esa población^[61].

En las consideraciones que se exponen en seguida la Corte no se ha detenido en la calidad o motivos del actor (política, ideológica o común), ni en su modo de operar, ni en su relación con el conflicto armado interno. Por el contrario, ha atendido a la situación de emergencia que el desplazamiento forzado trae consigo cuando es provocado por hechos de carácter violento, entendidos en sentido amplio, de acuerdo con las circunstancias enunciadas en la ley.

3.1.1.2.          Pronunciamientos de la Corte Constitucional en situaciones de violencia generalizada, alteraciones del orden público, graves violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, acerca de la condición de las personas desplazadas por la violencia.

En lugar de restringir la situación de desplazamiento forzado por la violencia al conflicto armado, la Corte ha considerado circunstancias más amplias como la violencia generalizada que afecta a un municipio, región, o incluso una localidad, como un escenario autónomo que configura la condición de persona desplazada por la violencia^[62]. A juicio de este Tribunal el temor o zozobra generalizada que sienten las personas en una situación extendida de violencia, que los lleva a abandonar su lugar de residencia o actividades económicas habituales, es una razón suficiente para reconocer su condición de desplazados por la violencia^[63]. Tal temor debe ser fundado. Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que tenga que haber una intimidación directa, individualizada y específica, o un hostigamiento como detonantes del desplazamiento forzado. La Corte consideró que el sólo sentimiento de temor extendido que acecha a la población en una situación semejante y que provoca el desarraigo, es suficiente para adquirir tal condición^[64].

Las situaciones de violencia generalizada se encuentran a menudo acompañadas, aunque no sea necesario, de amenazas e intimidaciones directas a la población civil por parte de actores armados ilegales. Así lo constató la Corte Constitucional, por ejemplo, en casos de desplazamiento forzado por amenazas provenientes de grupos guerrilleros^[65] y de grupos paramilitares. En relación con los grupos paramilitares la Corte se pronunció sobre un desplazamiento ocurrido en el municipio de Condoto, Chocó. Durante la época en que se desplazaron los accionantes, grupos paramilitares habían hecho presencia en el municipio expulsor y en algunos municipios aledaños amenazando a la población civil^[66]. En estas circunstancias la Corte resaltó que si bien el conflicto armado es uno de los detonantes de los desplazamientos forzados, puntualizó que estos últimos no se restringen al mismo^[67].

Estas reflexiones también tuvieron lugar en situaciones de presencia, amenazas y hostigamientos a los civiles por parte de grupos paramilitares, y por la confrontación entre estos últimos y la guerrilla para hacerse del control territorial de la Comuna 13 de Medellín^[68]. En este caso, tanto el desplazamiento como la situación de zozobra y violencia generalizada tuvieron lugar al interior de la localidad, y la Corte fue indiferente frente al tipo de violencia que provocó el desplazamiento (ideológica, política o común): se  limitó a constatar la ocurrencia de los dos elementos mínimos que configuran la condición de las personas desplazadas. En el caso específico, fueron fruto de la “violencia urbana” provocada por grupos armados^[69].

Otra situación fue analizada por esta Corporación en el municipio de Puerto Libertador, Córdoba. En este caso fueron las bandas criminales las que provocaron un clima de temor generalizado que forzó el desplazamiento^[70]. En este pronunciamiento la Corte aplicó la siguiente regla: “para analizar si una persona es o no desplazada basta una prueba siquiera sumaria, especialmente si tal desplazamiento se presenta dentro de una situación de temor generalizado ocasionado por la violencia existente en la respectiva región” (énfasis original).

Acerca del alcance de tal prueba sumaria en el marco de la violencia generalizada, este Tribunal señaló como un “indicante y razón suficiente” para constatar si una persona se encuentra en condición de desplazamiento forzado^[71], la concomitancia entre el desplazamiento y los episodios de violencia ocurridos en el municipio. En el caso concreto la Corte consideró, en primer lugar, que el departamento de Córdoba ha sido una zona del territorio nacional que se ha visto azotado desde tiempo atrás por grupos armados ilegales. En relación con las circunstancias que produjeron el desplazamiento, este Tribunal consideró los siguientes hechos como una situación de violencia y temor generalizado en el municipio de Puerto Libertador, y realizó el análisis de concomitancia, así:

“Encontramos cómo para la fecha del desplazamiento referida por el accionante (marzo de 2008), el Diario El Tiempo registró la ocurrencia de varios asesinatos y de incursiones armadas, señalando a Puerto Libertador como un municipio manchado de sangre (…) La lucha por el control de los cultivos ilícitos, los laboratorios para procesar coca y las rutas del narcotráfico entre las bandas de 'los Paisas', 'Traquetos' y 'Héroes de Castaño', estos últimos bajo el mando de 'Don Mario', ha dejado el alto número de asesinados, coinciden la Policía y el Ejército”^[72]

Sin embargo, también es importante señalar que la falta de conocimiento de las autoridades acerca de los episodios de violencia ocurridos en la región expulsora no es un criterio suficiente para negar el registro^[73].

A partir de las consideraciones de la sección anterior y de los casos concretos que se acaban de exponer, es posible concluir lo siguiente en relación con la condición de persona desplazada por la violencia que se adquiere con ocasión de la violencia generalizada. (i) La condición de desplazamiento forzado no se limita a situaciones de conflicto armado; (ii) es independiente de los motivos de la violencia, de la calidad del actor (política, ideológica, común o legítima), o de su modo de operar; (iii) la violencia generalizada puede tener lugar a nivel rural o urbano, en una localidad, un municipio, o una región; (iv)  para que una persona adquiera la condición de desplazada por la violencia basta un temor fundado, aunque es usual que la violencia generalizada se acompañe de amenazas, hostigamientos o ataques tanto a la población civil como a la fuerza pública; en este último caso con repercusiones en la primera.

Bajo estos parámetros es claro que, a manera de ejemplo,  las personas que se vieron obligadas a desplazarse como resultado del accionar de las BACRIM en Medellín, Segovia y Buenaventura, como se expuso en la sección 2 de este pronunciamiento, son personas que adquieren la calidad de población desplazada debido a la situación de violencia generalizada que afecta su localidad o municipio, y que las obliga a desplazarse para salvar su vida o su integridad personal, o para proteger otros derechos fundamentales, teniendo que abandonar su sitio habitual de residencia o trabajo.

Ahora bien, muchas de las reflexiones anteriores se pueden extender a situaciones de desplazamiento forzado con ocasión de alteraciones del orden público, de violación masiva de los Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario, tal como fue previsto por la Ley 387 y desarrollado por esta Corporación, sin que sea necesario establecer una conexión con el conflicto armado interno ni restringir tal condición a los actos producidos por un tipo de actor armado^[74]. Sin embargo, esta Sala Especial no se va detener en estos escenarios por las siguientes razones.

Es cierto que el conflicto armado es una de las razones principales que explican el desplazamiento forzado, tal como esta Corporación lo ha identificado en un gran número de pronunciamientos. Sin embargo, este Tribunal ha considerado como detonantes del desarraigo los otros escenarios que contempla la Ley 387 de 1997.

Si bien estos escenarios pueden estar relacionados con el conflicto armado, incluso confundirse con el mismo en determinadas circunstancias, la Corte los ha tratado con independencia y sin la necesidad de establecer un vínculo entre sí, siendo fiel al tenor del artículo primero que sostiene que el desplazamiento se presenta con la “ocasión de cualquiera” de las situaciones enunciadas. La Corte Constitucional tampoco se detuvo a determinar la existencia del conflicto armado o la calidad/motivos de los actores que provocaron el desplazamiento, o su modo de operar.  Si bien en algunas ocasiones la Corte se ocupó de algunos de los escenarios legales de forma individualizada y aislada, tampoco se preocupó por hacer una distinción precisa y sistemática entre ellos. Ahí donde constató los dos elementos mínimos y necesarios para que se configure la condición de personas desplazas por la violencia, bajo cualquiera de tales hipótesis o bajo la concurrencia de unas con otras, ordenó las medidas respectivas, atendiendo a la situación de emergencia que tal acontecimiento trae consigo.

Pero este no es el único argumento de peso para sostener que los escenarios contemplados en la ley no se reducen o confunden con el conflicto armado. Más aún, la Ley 387 incluye una situación que, por definición, es ajena al conflicto armado, a saber: “los disturbios y tensiones interiores”^[75].

La Corte ha sido precisa en sostener que el reconocimiento de la condición de las personas desplazadas, para efectos de la inscripción en el registro, (i) tiene que ver con sus necesidades de asistencia y protección; y (ii) no se trata de una investigación o definición del hecho mismo del desplazamiento^[76]. Muchas de estas consideraciones quedaron recogidas en la sentencia C-372 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)^[77].

Como se explicará a continuación, el reconocimiento de la condición de población desplazada responde al deber de protección  que impone el artículo 2 de la Carta y a la obligación del Estado de enfrentar una situación de emergencia humanitaria y de vulnerabilidad acentuada que acompaña a la mayoría de las personas que se encuentran en esa situación y, en consecuencia, tiene que ver con las necesidades de asistencia y protección que produce el desarraigo forzoso.

En esa medida, el desplazamiento forzado por la violencia otorga una serie de derechos a las personas que se encuentran bajo esas circunstancias de vulnerabilidad e indefensión extrema, algunos de ellos de rango fundamental, como el derecho a ser reconocidos como desplazados por parte del Estado, a ser atendidos y protegidos y ser registrados para acceder al resto de ayudas previstas por la Ley 387.

Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación reiteró que la situación de hecho en la que se encuentra la población desplazada le otorga “el derecho a reclamar por sus garantías fundamentales”: “desde el punto de vista jurídico, el concepto de desplazado es una noción que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar”^[78].

3.1.2.             Los derechos en cabeza de las personas desplazadas por la violencia como consecuencia de la situación fáctica en la que se encuentran: el derecho fundamental a ser reconocidas mediante el registro por su vínculo estrecho con el goce de sus derechos fundamentales, con la protección de las garantías básicas, y con la mejora de sus condiciones de vida por medio de la estabilización socio-económica en el marco del retorno o la reubicación.

La primera razón que justifica el otorgamiento de derechos específicos a la población desplazada ya había sido formulada en la sentencia T-227 de 1997: el desplazamiento forzado por la violencia es un problema de humanidad que debe ser afrontado principalmente por el Estado, una “crisis humanitaria y un estado de emergencia social”^[79].

En el 2004, por medio de la sentencia T-025, la Corte Constitucional consideró que la crisis humanitaria de la población desplazada era de tal magnitud que configuraba un estado de cosas inconstitucional. Como parte del análisis detallado que realizó en ese pronunciamiento, la Corte señaló que para preservar su vida la población desplazada se ve obligada a abandonar sus hogares, pertenencias, lugares habituales de trabajo, entorno social, y en muchos casos sus saberes, en fin, su proyecto de vida. En esa medida, al llegar al municipio de recepción en búsqueda de protección la población desplazada a menudo tienen que convivir en “circunstancias infrahumanas asociadas a su movilización y a su permanencia en el lugar provisional de llegada” soportando “frecuentes riesgos que amenazan directamente su supervivencia”^[80].

Debido a lo anterior, la población desplazada se encuentra en una especial situación de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad^[81], razón por la cual es un sujeto de especial protección constitucional, “lo cual debe manifestarse no sólo en el diseño de una política pública de carácter especial, sino en la asignación prioritaria de recursos para su atención, incluso por encima del gasto público social”^[82].

Debido a que la situación de emergencia que es producto del desplazamiento forzado trae consigo la vulneración de una multiplicidad de derechos fundamentales (el derecho al mínimo vital, a la familia, a la alimentación, a la salud, a la educación, a la vivienda, entre otros), el Estado tiene la obligación de atenderla con la finalidad de que tal situación de vulneración de derechos cese y se logre la satisfacción de las condiciones de vida mínimas^[83].

En otro pronunciamiento la Corte precisó que el Estado debe otorgarle a la población desplazada por la violencia “la atención necesaria para poder reconstruir sus vidas (…) el Estado tiene la obligación de brindarle no sólo las condiciones mínimas para procurarse su digna subsistencia, sino soluciones definitivas a su situación”^[84]. En consecuencia, esta Corporación sostuvo que en un Estado Social de Derecho como el colombiano la población desplazada tiene el derecho a una atención adecuada dirigida a la mejora de sus condiciones de vida y al aseguramiento de las garantías básicas^[85]. 

Así, la población desplazada tiene derecho a una atención preferente en respuesta a la difícil situación en la que se encuentra. A partir de la ocurrencia de los elementos mínimos constitutivos de la condición de desplazamiento forzado, ha insistido la Corte, se sigue directamente el empoderamiento de las personas que se encuentran en esa situación para reclamar las correspondientes garantías constitucionales:

“siempre que frente a una persona determinada, concurran las circunstancias descritas, ésta tiene derecho a recibir especial protección por parte del Estado, y a ser beneficiaria de las políticas públicas diseñadas para atender el problema humanitario que representa el desplazamiento de personas”^[86].

La atención que debe brindar el Estado a la población desplazada consiste en un trato que, de acuerdo con la especial situación de vulnerabilidad en la que se encuentra esa población, debe ser urgente y preferente^[87]. Se trata, en consecuencia, de un tratamiento que es distinto de aquél que está dirigido al resto de la población^[88].

Los distintos denominadores que deben guiar la atención del gobierno a favor de la población desplazada por la violencia (urgente, preferente, diferencial) hacen de tal atención un trato excepcional, el cual se encuentra dirigido, a su vez, a superar la situación excepcional en la que se encuentra esa población^[89]. Este trato urgente, preferente, distinto y excepcional se manifiesta a través de la adopción, por parte del Estado, de medidas de protección, asistencia, atención y prestaciones sociales a favor de la población desplazada, desde el momento inmediato al desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica, por medio del retorno o la reubicación^[90].

En el marco de lo anterior, esta Corporación ha reiterado que la población desplazada tiene el derecho fundamental a que su condición sea reconocida como tal y, en consecuencia, al acceso urgente, prioritario y diferenciado a la oferta estatal para asegurar sus garantías básicas y mejorar sus condiciones de vida^[91]. Estos últimos aspectos se encuentran estrechamente ligados con el derecho de esa población a la inscripción en el registro (antes Registro Único para la Población Desplazada -RUPD-, ahora Registro Único de Victimas -RUV)^[92].

Sobre el particular, la Corte se ha pronunciado en reiteradas ocasiones acerca del derecho que tiene la población desplazada a ser inscrita en el registro que el gobierno implementó como parte del sistema de atención a esa población^[93]. Por medio del registro, observó la Corte, se busca hacer frente a la situación de emergencia en la que se encuentra la población desplazada por la violencia^[94]. En ese sentido, la Corte ha reconocido la importancia constitucional que ha adquirido el registro para la atención de la población desplazada. Éste permite hacer operativa la atención de esa población por medio de la identificación de las personas a quienes va dirigida la ayuda; la actualización de la información de la población atendida y sirve como instrumento para el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas que busquen proteger sus derechos^[95]. El registro guarda una estrecha relación con la obtención de ayudas de carácter humanitario, el acceso a planes de estabilización económica, y a los programas de retorno, reasentamiento o reubicación^[96], y en términos más generales, con el acceso a la oferta estatal^[97]. Debido a la importancia que adquiere el registro para la población desplazada, la Corte sostuvo en una ocasión que “el hecho del no registro conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales”^[98].

Con un poco más de detalle, este Tribunal ha considerado que encontrarse en los supuestos que definen la condición de persona desplazada por la violencia otorga el derecho a ser registrada^[99]. En efecto, al analizar el estado de cosas inconstitucional en el que se encuentra la población desplazada, en la sentencia T-025 de 2004 esta Corporación resaltó que hace parte de los derechos básicos que tiene la población desplazada el “derecho a ser registrado como desplazado, solo o con su núcleo familiar”^[100]. La Corte ha desarrollado y profundizado en el derecho de la población desplazada a ser registrada. Al estar estrechamente vinculado con el goce de sus derechos fundamentales, con la mejora de sus condiciones de vida y con la protección de las garantías básicas, el registro de la población desplazada ha sido interpretado por la Corte^[101] como expresión de su derecho a la personería jurídica consagrado en los Principios rectores para los desplazamientos internos^[102]. De igual manera, ha resaltado la importancia del registro como mecanismo para reconocer la condición que es propia de las personas desplazadas por la violencia^[103]. También ha sostenido que del derecho fundamental a que el Estado reconozca la condición de desplazamiento se sigue la inscripción en el registro^[104]. En consecuencia, y recapitulando algunas de las consideraciones realizadas hasta el momento, esta Corporación ha reconocido “el derecho fundamental al reconocimiento de la condición de desplazamiento por autoridad administrativa mediante la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada” (énfasis original)^[105].

De lo expuesto hasta el momento, es claro que las personas desplazadas por las BACRIM de las que se ha ocupado la Sala Especial en esta ocasión, siempre que se encuentren en alguno de los escenarios descritos en la Ley 387 de 1997 y esclarecidos por medio de la jurisprudencia constitucional –tal como esta Sala ha demostrado con algunos de los casos emblemáticos mencionados en la sección anterior-, estas personas tienen el derecho fundamental a ser reconocidas como población desplazada por medio del registro y, así, lograr la obtención de las ayudas humanitarias de emergencia, el acceso a planes de estabilización económica, y a los programas de retorno, reasentamiento o reubicación, por medio de un trato urgente, preferente, distinto y excepcional brindado por las autoridades públicas en procura de garantizar sus necesidades de asistencia y protección. En estas situaciones, vale la pena reiterar, la decisión de no inclusión “conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales”^[106].

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la población desplazada también cuenta con los derechos a la verdad, la justicia y la reparación en tanto víctimas de un delito, pero se trata tan sólo de uno de los nueve derechos básicos de los que goza esa población de acuerdo con los estándares y obligaciones constitucionales. Así quedó recogido en la sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda)^[107].

A pesar de encontrarse estrechamente relacionados entre sí, se trata de dos conjuntos de derechos que son diferenciables y que atienden cada uno a distintas razones que este Tribunal ha delimitado^[108]. Así, la Corte fue categórica al sostener que los derechos de asistencia, atención y prestaciones sociales de las personas desplazadas por la violencia, desde el momento inmediato al desarraigo hasta alcanzar la estabilización económica, son derechos de los que gozan

“por ser personas, no por ser víctimas del desplazamiento forzado [al tratarse de] la asistencia social que el Estado está en la obligación de proveer a todas las personas en especial a los que se encuentran en situación de vulnerabilidad y, en el caso especial de las víctimas del desplazamiento forzado, a que cese su condición mediante la estabilización socio económica”^[109] (énfasis agregado).

En ese sentido, bajo una perspectiva más amplia, la Ley 387 de 1997, sus decretos reglamentarios, las demás normas que le siguen (como la Ley 1190 de 2008^[110]), y los Principios Rectores para los Desplazamientos Internos, atienden a la situación de emergencia en la que se encuentran las personas desplazadas por la violencia y les otorgan un conjunto de derechos por ser personas que se encuentran en un alto grado de vulnerabilidad, hasta que tal condición cese mediante la estabilización socio económica y sin atender a sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación por su condición de víctima^[111].

3.1.3.             Los derechos en cabeza de las personas desplazadas por la violencia que se fundamentan en que sus portadores fueron víctimas de violaciones masivas a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario como consecuencia del delito de desplazamiento forzado.

La Corte Constitucional ha considerado que las personas desplazadas por la violencia tienen otro conjunto de derechos a su favor, los cuales son adicionales a aquellos reconocidos en razón de la protección y atención urgente que merecen y al restablecimiento socioeconómico dirigido a superar el estado de cosas inconstitucional en que se encuentran^[112].

Este otro conjunto de derechos responde a su condición de víctimas de un delito que implica una transgresión de las normas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Más precisamente, del delito de desplazamiento forzado tal como está tipificado en la legislación penal. La comisión de este delito trae consigo el reconocimiento de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación en cabeza de la población desplazada como mecanismos para resarcir un daño^[113].

Al respecto, esta Corporación sostuvo que: “(…) 2. Además, toda víctima del desplazamiento es a su vez sujeto pasivo del delito de desplazamiento; de ahí se derivan los derechos de justicia, verdad y reparación”^[114]. Estos derechos “se derivan de la obligación del Estado de mantener el monopolio de las armas [y] del deber del Estado de investigar, juzgar y condenar a los responsables de las violaciones”^[115]. En este sentido, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación deben entenderse como manifestación de los derechos que tienen todas las víctimas de un ilícito al acceso a la justicia entendida en sentido amplio, con mayor razón cuando se trata de violaciones masivas a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Así, las personas desplazadas tienen derecho a participar dentro del proceso penal; a que dentro del proceso se esclarezcan los hechos que dieron lugar al desplazamiento; a que los “hechos que motivaron el desplazamiento no queden en la impunidad, ya que el  desplazamiento está tipificado como delito”; y en consecuencia, tienen derecho a que “la ocurrencia de tal hecho punible sea castigada por su aparato jurisdiccional a través del procesamiento, condena y ejecución de la pena del sujeto activo del delito”, entre otros^[116].

De igual forma, en el proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, la Sala Especial de Seguimiento ha sostenido que la población desplazada por la violencia goza de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, al igual que las demás víctimas de violaciones masivas a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitaria^[117].

En la legislación interna el alcance de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de la población desplazada en tanto víctima de un ilícito ha estado estrechamente ligado al marco jurídico que acompaña la Ley 975 de 2005 y, en consecuencia, a su participación en tanto víctimas de un delito en causas penales y en los procesos judiciales que prevé la mencionada ley^[118]. En efecto, la Ley de justicia y paz^[119], junto con la Ley 1424 de 2010 que la complementa^[120], hacen parte de un entramado normativo que se puede remontar hasta la Ley 418 de 1997^[121] y las demás normas que la prolongan y modifican (Leyes 548 de 1999^[122],  782 de 2002^[123], 1106 de 2006^[124] y 1421 de 2010^[125]). En materia de reparación administrativa para las víctimas, incluyendo las personas desplazadas por la violencia en tanto víctimas de un ilícito, el gobierno nacional expidió el decreto 1290 de 2008^[126] en desarrollo de la Ley 418 de 1997, agregando algunos aspectos con base en la Ley 975 de 2005^[127].  El título jurídico de este conjunto de derechos responde a la condición de víctima de la violencia política o en el marco del conflicto armado. En este caso, los principios rectores a nivel internacional no son aquellos para los desplazamientos internos sino los Principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder, y  los Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones, entre otros.

Este conjunto de normas tiene varios aspectos en común. 

(i) Se desprende con facilidad de la referencia de cada una de esas normas, que están dirigidas a enfrentar la situación de conflicto armado y/o dificultades de orden público en las que se encontraba el país en el momento respectivo; a tratar de buscar salidas duraderas hacia la paz y la reconciliación, las cuales han incluido alternativas de desmovilización para miembros de grupos armados al margen de la ley; y a la protección de los derechos de las víctimas. Así lo ha entendido la Corte Constitucional^[128].

(ii) Este conjunto de normas opera con un concepto operativo de víctima en el entendido de que se trata de una definición que contiene restricciones para efectos de su respectiva aplicación. Aunque por vías distintas, este conjunto de normas restringe su ámbito de aplicación al conflicto armado^[129]. Si bien la Corte Constitucional ha flexibilizado los criterios para acreditar que los hechos ocurren en el marco del conflicto armado, no ha renunciado a la necesidad de que los hechos victimizantes se presenten dentro del mismo para adquirir la condición de víctima^[130].

(iii) Al tratarse de normas que buscan proteger a las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado, incorporan, además de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación^[131], algunas medidas de asistencia, atención, y determinadas prestaciones sociales a favor de las víctimas, como es el caso de la  atención en educación, en salud, y la ayuda humanitaria de emergencia por (a) afectación patrimonial, heridas sin incapacidad permanente, secuestro o amenazas como consecuencia de un acto terrorista, y por (b) por muerte o incapacidad permanente, tal como están contempladas en la Ley 418 de 1997 y desarrolladas por medio del decreto 1290 de 2008.

(iv) Se trata de normas que operan con un concepto de víctima que es coyuntural y que ha evolucionado a lo largo del tiempo, lo cual se explica y se justifica –tal como lo ha hecho la Corte Constitucional en pronunciamientos recientes acerca de la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas)-, porque las víctimas cuentan con los mecanismos ordinarios (civiles, contenciosos, y penales) para acudir a la justicia y hacer valer los derechos que fueron menoscabados de manera injusta^[132].

(v) Las Leyes 975 de 2005 y 1424 de 2010, al igual que el decreto 1290 de 2008, traducen la normatividad anterior a términos de “justicia transicional y derechos a la verdad, la justicia y la reparación”. Sin embargo, es importante resaltar que con independencia del momento en el que se empezó a utilizar el discurso de la justicia transicional, en este conjunto de normas es posible encontrar disposiciones que limitan los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación con el propósito de alcanzar la paz y la convivencia, tales como la desmovilización de grupos armados al margen de la ley contemplada incluso en la Ley 418 de 1997. Tal restricción ha sido aceptada por la Corte Constitucional siempre y cuando se garanticen ciertos mínimos que en ningún momento pueden sacrificarse por más importante que sea la búsqueda de la paz y la convivencia social, como afirmó la Corte al analizar la constitucionalidad de la Ley 975 de 2005^[133], y ha reiterado en otras ocasiones^[134].

Ahora bien, acerca de la definición de víctima de la violencia política contenida en el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, modificado mediante el artículo 6º de la Ley 782 de 2002^[135], la Corte señaló que se trata de la construcción de un concepto de víctima “a partir de dos fórmulas distintas”. La primera, como se señaló con anterioridad, relacionada con la población civil que sufrió perjuicios en unos determinados bienes jurídicos (la vida, su integridad personal o sus bienes) como resultado de determinados actos (atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres) en el marco del conflicto armado. Y la segunda, construida a partir de la definición de las personas desplazadas por la violencia en los términos del artículo 1º de la Ley 387 de 1997^[136]. Se trata, como señaló la Corte, de “dos formulas distintas” que responden a dos perspectivas diferentes dentro de los cuales se ubican los derechos de la población desplazada por la violencia: por la condición de desplazamiento forzado  y por la condición de víctima de la violencia política o en el marco del conflicto armado.

En el marco de lo anterior, atendiendo a la situación de vulnerabilidad que es característica de las personas desplazadas, la Corte ha resaltado en varias oportunidades que la condición de desplazadas por la violencia no se reduce ni se confunde con la condición  de víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado^[137]. Incluso en aquellos casos en los que el accionante comparte ambas condiciones y, en consecuencia, goza de prestaciones similares en respuesta a cada una de tales circunstancias, la Corte Constitucional ha procurado diferenciar los derechos que se siguen de cada condición sin que unos se confundan con otros^[138].

Por ejemplo, mientras la ayuda humanitaria de emergencia consagrada en el artículo 15 la Ley 387 de 1997 debe ser prestada a la población desplazada con el fin de atender la situación misma que es producto del desarraigo hasta que se encuentre en condiciones de asumir su auto-sostenimiento^[139], aquella consagrada en la Ley 418 del mismo año se presta por una sola vez con el fin de responder al respectivo hecho victimizante contemplado en la ley^[140], con el propósito de mitigar o impedir la agravación o la extensión de sus consecuencias inmediatas, buscando mejorar las condiciones mínimas  que han afectado a las víctimas del conflicto armado^[141]. Ambas ayudas están respondiendo a razones distintas, variando en su finalidad y alcance, atendiendo de manera diferenciada pero complementaria cada uno de los conjuntos de derechos de los que goza la población desplazada.

Para las víctimas de la violencia política o en el marco del conflicto armado el factor crucial para determinar el tipo y el monto de las medidas de asistencia, atención, y las prestaciones sociales a las que tienen derecho, es el bien jurídico afectado, lo que trae consigo un procedimiento y requisitos distintos para cada caso. Mientras que para la población desplazada por la violencia, el factor a tener en cuanto es la situación de vulnerabilidad producida por el desarraigo hasta lograr la estabilización socio-económica mediante el retorno o la reubicación. 

Con la expedición de la Ley 1448 de 2011, más conocida como Ley de Víctimas, se introducen modificaciones importantes al respecto. Entre ellas, se compromete la anterior autonomía normativa e institucional de los dos conjuntos de derechos de la población desplazada que, atendiendo cada cual a una condición distinta, la Corte se preocupó de diferenciar. Esto ha traído consigo consecuencias importantes, como la falta de inscripción en el Registro Único de Víctimas de aquellas personas que se vieron obligadas a desplazarse por situaciones de violencia generalizada y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el conflicto armado. Estas personas desplazadas por la violencia, que en el marco institucional anterior a la Ley 1448 de 2011 recibían la misma atención que el resto de la población desplazada con ocasión del conflicto armado, bajo los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997, están recibiendo en la actualidad un trato discriminatorio que las sitúa en un mayor estado de vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las autoridades responsables, como se expuso en la sección 2.

3.2.         LA LEY 1448 DE 2011 Y LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

3.2.1.  La Ley 1448 de 2011 se inscribe dentro del bloque de la justicia transicional y de la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición.

Como ha reconocido esta Corte en las distintas providencias que ha proferido acerca de la constitucionalidad de la Ley 1448 de 2011, la Ley de Víctimas hace parte del segundo entramado normativo que está dirigido a enfrentar la situación de conflicto armado y/o dificultades de orden público en las que se encuentra el país; a tratar de buscar salidas duraderas hacia la paz y la reconciliación; y a la protección de los derechos de las víctimas, haciendo especial énfasis en los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. En esa medida, a diferencia de la Ley 387 de 1997 y las demás normas que la siguen y desarrollan, la Ley 1448 no se ocupa, en primera instancia, de la población desplazada por la violencia.

En efecto, al pronunciarse acerca de la constitucionalidad del artículo 3º de la Ley 1448, en la sección “Alcance de la ley”, la Corte trajo a colación varios apartes del debate legislativo con el fin de señalar que las Leyes 418 de 1997, 975 de 2005, y el decreto reglamentario 1290 de 2008, constituyen el trasfondo de la Ley 1448 de 2011 (sin hacer siquiera mención a la Ley 387 de 1997). En el marco de lo anterior, la Corte consideró que el legislativo concibió que el propósito de la Ley de Víctimas es el de servir como un articulado con rango de ley para unificar las iniciativas anteriores con el propósito de servir como “encauce institucional hacia la satisfacción de las pretensiones de las víctimas”^[142].

Además de lo anterior, la Corte sostuvo lo siguiente: “con ese telón de fondo, la iniciativa se inscribe dentro del conjunto de instrumentos normativos que se han expedido con el fin de hacer frente a la situación de conflicto armado y que pueden articularse conceptualmente en torno a la idea de un modelo de justicia transicional que responda a las peculiaridades de la situación del país”^[143]. Esta postura fue reiterada en las sentencias C-052 de 2012^[144] y C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)^[145].

En los pronunciamientos que ha proferido la Corte Constitucional acerca del concepto de víctima incorporado en la Ley 1448 es posible encontrar un argumento común: dicha ley no define la condición fáctica de víctima sino que incorpora un concepto operativo para efectos de su aplicación^[146] y, por lo tanto, para la determinación de quiénes se benefician de los derechos y garantías que contempla esa ley y quienes no^[147]. En esa medida, los artículos 3º y 60 señalan una serie de parámetros y lineamientos dirigidos a reconocer la condición de víctima para efectos de delimitar el universo de beneficiarios de la Ley 1448^[148].

Los distintos pronunciamientos de la Corte Constitucional están dirigidos a evaluar si la formulación del concepto operativo de víctima, las restricciones que trae consigo, su amplitud (directa o indirecta), y las distintas maneras de acreditar el daño con miras al reconocimiento de la condición de víctima para efectos de la Ley 1448, son constitucionales. Este tipo de análisis, como se puede apreciar, es similar el que ha realizado esta Corporación al analizar las normas que hacen parte del bloque normativo que se pude rastrear hasta la Ley 418 de 1997^[149]. 

Al respecto, la Sala Plena consideró que la condición de víctima (i) se adquiere de hecho, bajo los estándares generales de tal concepto, como es el caso de “quien haya sufrido un menoscabo en su integridad o en sus bienes como resultado de una conducta antijurídica”^[150]; y (ii) que la condición fáctica de víctima no se agota ni se ve ampliada o restringida por la Ley 1448^[151]. Por el contrario, la Ley de Víctimas se limita a definir entre la totalidad de las víctimas un universo específico de destinatarios^[152]. En esa medida, las restricciones y limitaciones entre las distintas víctimas a través de la delimitación del conjunto de beneficiarios de la Ley 1448, son válidas porque no se está despojando de tal condición a las víctimas^[153], las cuales mantienen el acceso a las medidas ordinarias para garantizar sus derechos a la verdad, la justicia y a la reparación^[154].

Más adelante, la Corte fue enfática al sostener que las medidas establecidas en la Ley 1448 se suman, de manera preferente en algunos casos, y de modo complementario y de apoyo en otros, a aquellas contempladas en el ordenamiento interno dirigidas a que las víctimas en general accedan a mecanismos de verdad, justicia y reparación^[155]. En esa medida, la Ley 1448 contiene un conjunto de normas especiales que no sustituyen los mecanismos ordinarios para garantizar ese conjunto de derechos^[156], los cuales permanecen vigentes para ser aplicados en las situaciones no cubiertas por estas reglas especiales, tal como recordó la Sala Plena de manera reciente por medio de la sentencia C-280 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla)^[157].

En relación con la normatividad aplicable a la población en situación de desplazamiento forzado, orientada a lograr el goce efectivo de sus derechos, este Tribunal determinó en la sentencia C-280 de 2013 que la expedición de la Ley 1448 de 2011 no puede conducir a la desaparición de disposiciones anteriores que tengan un mayor alcance protector que la nueva ley. Por tal motivo, la Corte declaró inexequible la expresión “que no contraríen la presente ley,” contenida en el inciso segundo del artículo 60 de la Ley 1448, con el fin de que quedara claro que la vigencia de las normas anteriores a ese estatuto que desarrollaran tales derechos continuaban vigentes y permitían la protección de las víctimas de desplazamiento forzado en escenarios diferentes a los previstos en el artículo 3º de la Ley 1448, tal como lo prevé la Ley 387.

Para esta Corporación, la reducción en el grado de protección reconocido por la ley a las personas víctimas de desplazamiento forzado que puede tener lugar con algunas de las disposiciones de la Ley 1448 de 2011, acarrea la desatención de los fines esenciales del Estado contenidos en el artículo 2º de la Constitución Política, pues lleva consigo un menor grado de cumplimiento efectivo al deber de proteger a las personas víctimas de esta situación. Así mismo, implica un desconocimiento del deber plasmado en los principales tratados de derechos humanos, de adoptar disposiciones de derecho interno apropiadas para garantizar la plena efectividad de los derechos reconocidos por esos tratados, especialmente frente a población vulnerable.

Ahora bien, la existencia de los mecanismos ordinarios dirigidos a garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, los cuales permanecen vigentes para ser aplicados en las situaciones no cubiertas por las reglas especiales definidas en la Ley 1448 de 2011, justifica la exclusión de determinados grupos de aquellos beneficiarios de la Ley de Víctimas. Tal es el caso de los integrantes de los grupos armados organizados al margen de la ley en el marco del conflicto armado interno^[158]. Para este caso, la Corte consideró relevante tener en cuenta si le resulta prohibido al legislador establecer un régimen especial de protección no a favor de todas las víctimas sino sólo de aquellas que se desenvuelven en la legalidad. Y el criterio que formuló para responder a esta pregunta es si existe un “déficit de protección” para aquellas víctimas que quedan excluidas de los beneficios contemplados en la Ley 1448, de tal manera que “por un imperativo del principio de igualdad” deberían extenderse tales beneficios, en las mismas condiciones, a su favor^[159].

En la misma dirección, para justificar la exclusión de las víctimas de la delincuencia común del universo de beneficiarios de la Ley 1448, la existencia de los mecanismos ordinarios a los que pueden acceder todas las víctimas para garantizar sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación, también jugó un papel decisivo^[160]. Sumado a lo anterior, también adquirió una dimensión importante otro de los argumentos que acompañan la situación de “justicia transicional” que atraviesa el país con el fin de superar el conflicto armado y alcanzar soluciones duraderas de paz. Bajo este propósito, las medidas especiales que contempla la Ley de Víctimas no tienen por qué extenderse a situaciones de delincuencia común que no guardan relación con el conflicto armado^[161], sino que tienen que restringirse, por la misma razón de ser de la justicia transicional, a “la afectación de derechos atribuibles al conflicto armado interno”^[162]. Lo anterior se hace más claro si, tal como lo consideró la Corte, la delincuencia común por definición no se inscribe dentro del concepto de conflicto armado^[163].

Una vez explicados los argumentos principales de las decisiones de Sala Plena acerca de la definición del concepto de víctima para efectos de la aplicación de la Ley 1448 de 2011, esta Sala Especial resalta que tales razonamientos son distintos de la valoración de si una persona adquiere la condición de desplazado para efectos de conceder el registro, tal como se expuso en las seccione 3.1.1 y 3.1.2. En igual sentido, para esta Sala Especial es claro que las consideraciones anteriores no están dirigidas a definir o modificar los elementos mínimos que son necesarios para adquirir la condición de persona desplazada por la violencia.  Tal evaluación se ocupa de determinar la existencia de las dos condiciones materiales a partir de las cuales se configura tal condición y se adquieren determinados derechos por encontrarse en una situación en la que se presenta una vulneración masiva y sistemática de sus derechos.

Más aún, esta Sala Especial va a explicar en qué medida el razonamiento que llevó a cabo la Sala Plena en lo relacionado con la delimitación del concepto de víctima no se puede extender, sin más, a las personas que fueron desplazadas por violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado) y, en términos más amplios, en aquellas situaciones en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo. Por el contrario, es necesario distinguir, tal como se ha expuesto a lo largo de esta providencia, la condición de persona desplazada por la violencia de la condición de víctima del conflicto armado.

3.2.2.      Los pronunciamientos de la Sala Plena de la Corte Constitucionalidad acerca de la constitucionalidad de la definición de la condición de víctima no se pueden extender, sin más, a la población desplazada por la violencia.

A pesar de que la Ley 1448 se inscribe dentro del campo de la justicia transicional y de la garantía de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición de las víctimas en el marco del conflicto armado, también incorpora un conjunto de disposiciones relativas a la población desplazada por la violencia, y termina por regular la atención, asistencia y demás servicios sociales a los que tiene derecho esa población con el fin de superar la situación de emergencia y alcanzar la estabilización socioeconómica^[164]. Lo anterior responde a que dicha ley opera bajo el concepto operativo de víctima en el marco del conflicto armado, lo que se ha traducido, en la práctica, en una desprotección de los derechos de la población desplazada por la violencia. Lo anterior se hace patente con el Registro Único de Víctimas, el cual se convirtió en la puerta de entrada a las medidas de asistencia, atención y protección de las personas desplazadas por la violencia y que, bajo el actual funcionamiento, restringe el reconocimiento de sus beneficiarios a situaciones relacionadas con el conflicto armado, a pesar de situarse en otros escenarios violentos previstos en la Ley 387 de 1997 (tal como se explicó en la sección 3.1.2), en el marco de los cuales se busca atender la situación de emergencia y lograr la estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación.     

Ahora bien, la Sala Especial de Seguimiento considera que los supuestos bajo los cuales se reconoce la condición de víctima en el marco del conflicto armado son distintos de aquellos dirigidos a reconocer la condición de persona desplazada por la violencia y que, por lo tanto, no se los puede equiparar sin más. Las diferencias se pueden agrupar en dos argumentos distintos que se entrelazan entre sí. Por un lado, (A) la diferencia entre la construcción del concepto de persona desplazada por la violencia y el concepto operativo de víctima en el marco del conflicto armado; y por el otro, (B) el alcance de los argumentos que son propios del discurso de justicia transicional que ha desarrollado la Corte para efectos de garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, los cuales no se pueden extender, sin más, a los ámbitos de atención y protección para las víctimas de desplazamiento forzado ocasionado por la violencia generalizada, esté originada o no en el conflicto armado interno. 

(A) En relación con el primer argumento, esta Sala Especial de Seguimiento reitera que el análisis desarrollado por la Sala Plena se dirigió a analizar la constitucionalidad de la formulación del concepto operativo de víctima, las restricciones que trae consigo, su amplitud (directa o indirecta), y las distintas maneras de acreditar el daño con miras al reconocimiento de la condición de víctima para efectos de la Ley 1448. Como expuso la Sala Plena, tal definición operativa del concepto de víctima (i) es ajena a la configuración de la  condición fáctica bajo los estándares generales del concepto de víctima, y (ii) se restringe a la definición del universo de beneficiarios de la Ley 1448 de 2011.

En esa medida, la Sala Plena no se pronunció acerca de la condición fáctica de las personas desplazadas por la violencia, ni del derecho fundamental a que su condición sea reconocida mediante el registro. Para las personas desplazadas el acento radica precisamente en aquello que no se está definiendo en la Ley 1448 de 2011 y que no fue objeto del examen de constitucionalidad, a saber: cuándo se está en la situación material o cuándo se adquiere la condición fáctica de persona desplazada por la violencia bajo los estándares generales de tal concepto. Esta pregunta no responde a ninguna definición operativa para efectos de la aplicación de una ley. Todo lo contrario. En un movimiento que es inverso, la construcción del concepto de persona desplazada por la violencia responde, en primer lugar, a la configuración de la condición fáctica bajo los estándares generales definidos por la Corte Constitucional: la coacción ejercida, o la ocurrencia de hechos de carácter violento bajo los escenarios señalados en la Ley 387 de 1997, que hacen necesario el traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación. Esta cuestión de hecho, como se explicó en secciones anteriores, somete a la población que la padece a unas circunstancias que son de vulnerabilidad extrema y que son excepcionales (de emergencia).

Tal situación de vulnerabilidad es la que opera como título jurídico para todas las personas que la padecen con la finalidad de recibir una atención por parte del Estado urgente, preferente, distinta y excepcional en comparación con el resto de la población, dirigida a superar la situación de emergencia y lograr la estabilización socio-económica mediante el retorno o la reubicación.  Para que lo anterior sea posible, la población desplazada debe ser inscrita en el registro que el gobierno nacional opera para tales efectos (antes el RUPD y ahora el RUV).

En esa medida, la gran diferencia entre la construcción del concepto de persona desplazada por la violencia y el concepto operativo de víctima en el marco del conflicto armado, es que para el primer caso la Corte Constitucional reconoció, para todas aquellas personas que se encuentran en las circunstancias fácticas que señalan los estándares constitucionales de tal concepto, el derecho fundamental a ser reconocidas mediante la inscripción en el registro con el fin de acceder a las medidas urgentes, preferentes, distintas y excepcionales. Para el caso del concepto operativo de víctima, por el contrario, la Corte no reconoció tal derecho fundamental a todas las personas que se encuentran en la condición fáctica bajo los estándares generales del concepto de víctima, sino que aceptó las limitaciones que trazó el legislador en el momento de definir el universo de beneficiarios de la Ley 1448 de 2011.

(B) En relación con el segundo argumento, esta Sala Especial recuerda que como parte del discurso que es propio de la justicia transicional, la Corte consideró que el legislador puede delimitar y excluir del conjunto de beneficiarios de la Ley 1448 a las víctimas que hacen parte de la delincuencia común y a los miembros de los grupos armados al margen de la ley, con base en las razones señaladas en el acápite anterior (3.2.1.). Al analizar estas razones y contrastarlas con la situación de las personas desplazadas por la violencia de las BACRIM y aquellas personas desplazadas que se encuentran en circunstancias que no guardan “una relación cercana y suficiente con el conflicto armado”, es posible concluir que tales argumentos NO se les pueden extender de manera inmediata, por las siguientes razones:

(i) La protección, asistencia y atención de las personas desplazadas por la violencia debe llevarse a cabo a través de medidas urgentes, preferentes, distintas y excepcionales que responden a sus características particulares y buscan, en primer lugar, enfrentar la situación de emergencia en la que se encuentran hasta lograr la estabilización socio-económica mediante el retorno o la reubicación, las cuales fueron recogidas en el marco institucional de la Ley 387 de 1997. En ese sentido, son medidas distintas a las ordinarias a las que tienen derecho todas las víctimas de un delito para garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Sus derechos como víctimas de delitos sólo son una parte de los derechos de la población desplazada por la violencia. 

En consecuencia, a la población desplazada por las BACRIM y por razones que no son lo suficientemente cercanas al conflicto armado, pero que se encuentran bajo los escenarios definidos en la Ley 387 de 1997 y suscritos por la Corte Constitucional, no se les puede oponer, para efectos de su atención, asistencia y protección, el argumento según el cual cuentan con los mecanismos ordinarios para garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación en ausencia de las medidas establecidas en la Ley 1448 de 2011.

De todas formas, en relación con este segundo tramo de derechos, esta Sala Especial recuerda que la Ley 1448 prevé la posibilidad de restitución de tierras y territorios a un grupo de víctimas que no necesariamente surgen en el contexto del conflicto armado, a favor de quienes hayan sido despojados como consecuencia de acciones de personas vinculadas al narcotráfico o al paramilitarismo. No obstante, la interpretación restrictiva que la Unidad de Víctimas está dando al concepto operativo de víctima, termina por impedir el cumplimiento de las finalidades transicionales y de pacificación que dieron origen a la Ley 1448.

Sumado a lo anterior, el aparato jurídico-institucional a favor de la población desplazada por la violencia bajo la Ley 387, según se ha entendido, se vio restringido por la Ley de Víctimas, a la atención de la población desplazada por la violencia a situaciones de conflicto armado^[165]. En esa medida, aquellas personas desplazadas por las BACRIM y por razones que no guardan una relación estrecha con el conflicto armado, que con el esquema de la Ley 387 ingresaban al sistema de atención a la población desplazada ahora se han quedado sin un sistema que se encargue de su atención y protección^[166].

A partir de estas consideraciones es claro que la población desplazada por la violencia, en los casos que ahora ocupan a la Sala Especial de Seguimiento, no cuenta con mecanismos ordinarios por fuera de la Ley de Víctimas que puedan ser invocados en ausencia de la misma para efectos de lograr su protección, asistencia y atención, y no se encuentra en una situación que, atendiendo a sus especiales características, tenga como centro de gravedad los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Sumado a lo anterior, el esquema institucional que era propio para atender a la población desplazada por la violencia, al ser absorbido por la Ley 1448 de 2011, dejó a las personas desplazadas que no guardan una relación estrecha y cercana con el conflicto armado sin un esquema institucional de protección.

(ii) Tampoco se puede extender el argumento esbozado por la Sala Plena para excluir a los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley de los beneficios reconocidos en la Ley 1448 de 2011, a las víctimas de BACRIM o a las personas desplazadas por la violencia que no guardan una relación estrecha con el conflicto armado^[167]. Al respecto, es posible sostener que este segmento de la población desplazada no se encuentra en la situación (de ilegalidad) que es propia de los miembros de los grupos organizados al margen de la ley, a saber: la imposibilidad de acceder a las medidas establecidas en la Ley 1448 de 2011 porque presuponen su inserción en la legalidad. Tal segmento de la población desplazada tampoco cuenta, como se explicó en el punto anterior, con la existencia de otro aparato institucional con independencia de la Ley 1448 al cual puedan acudir. Finalmente, SÍ se enfrenta a una situación de déficit de protección que amerita, en tanto excluidas del sistema de atención a las víctimas, que se extiendan los beneficios relacionados con las medidas de asistencia, atención y prestaciones sociales a las que tienen derecho, “por un imperativo del principio de igualdad”.

Tal como se ha explicado a lo largo de este pronunciamiento, para efectos de adquirir la condición de persona desplazada por la violencia basta con que se configuren los dos requisitos materiales que ha señalado la Corte Constitucional. Las personas desplazadas por BACRIM o en situaciones en las que no se guarde una relación directa o cercana con el conflicto armado, pero que sí se enmarquen en los escenarios definidos por la Ley 387 de 1997 y respaldados por la Corte Constitucional, sí cumplirían con los dos requisitos mínimos establecidos, en igualdad de condiciones que las personas desplazadas con ocasión del conflicto armado.  Sin embargo, la decisión de no inclusión en el Registro Único de Víctimas los estaría sumergiendo en un déficit de protección que es contrario al principio de igualdad y al deber de protección que consagra el artículo 2 superior, considerando que tales personas desplazadas se encuentran en las mismas circunstancias de vulnerabilidad que las demás personas desplazadas por la violencia.

De todas formas, el principio de igualdad se viola por otras razones, considerando que el R.U.P.D migra al R.U.V. En esa medida, las personas desplazadas por BACRIM durante el 2010 y 2011 que fueron inscritas en el R.U.P.D. hacen parte del R.U.V y acceden al sistema de atención y reparación integral, lo cual no ocurre con aquellas que se vieron forzadas a desplazarse a partir del 2012^[168]. Sumado a lo anterior, y como ya advirtió la Dirección de Registro, además de aquellas personas desplazadas por BACRIM que ingresaron al registro vía de la Ley 387 de 1997, en la actualidad sólo están siendo registradas en respuesta a decisiones judiciales^[169].

De lo anterior se desprende una práctica que no sólo es violatoria del derecho a la igualdad, pues sólo las personas que se vieron forzadas a desplazarse por las BACRIM que interpusieron los respectivos recursos de ley son inscritas en el Registro Único de Víctimas, sino que se reproduce una de las prácticas que llevaron a la Corte Constitucional a declarar en el 2004 el estado de cosas inconstitucional que afecta a la población desplazada por la violencia, a saber: el peregrinaje institucional. Sobre el particular, esta Corporación ha rechazado enfáticamente que las autoridades responsables le impongan cargas inaguantables a la población desplazada tales como la necesidad de agotar todos los recursos legales^[170] o de dirigirse a las distintas instituciones del Estado sin recibir una atención definitiva y directa frente a su apremiante situación^[171].

4.     SÍNTESIS DE LA PRESENTE DECISIÓN Y MEDIDAS A ADOPTAR.

Esta Sala Especial de Seguimiento concluye que en el momento de determinar el alcance de las restricciones que acompañan la definición operativa de víctima de la Ley 1448 de 2011, y de los pronunciamientos de exequibilidad que la Corte Constitucional ha proferido al respecto, es necesario detenerse en varios aspectos.

De acuerdo con las reglas definidas por la Sala Plena de esta Corporación y recapituladas en esta ocasión, los factores a tener en cuenta son los siguientes: (i) si las víctimas excluidas de la aplicación de la Ley 1448 de 2011 cuentan con los mecanismos ordinarios para garantizar los derechos en relación con los cuales dicha ley adopta una serie de medidas especiales. Este primer aspecto implica diferenciar los distintos tipos de derechos que se encuentran a favor de las víctimas (su título jurídico, alcance y razón de ser) y la existencia de un aparato jurídico-institucional capaz de satisfacer los derechos involucrados. En este punto la exclusión de determinados grupos de víctimas de los beneficiarios de la Ley 1448 es válida porque se presupone que los grupos excluidos cuentan con el acceso a los mecanismos ordinarios para satisfacer sus derechos; (ii) si las víctimas se encuentran en la legalidad (para los miembros de grupos organizados al margen de la ley); (iii) si se presenta un “déficit de protección” para aquellas víctimas excluidas de la aplicación de la Ley 1448 de 2011, de tal manera que “por un imperativo del principio de igualdad” deberían extenderse tales beneficios, en las mismas condiciones, a su favor. Al respecto, la exclusión de determinadas víctimas de la aplicación de la Ley 1448 de 2011 para efectos de atención y protección presupone que las víctimas excluidas no se encuentran en una situación de déficit de protección en comparación con aquellas que sí se ven cobijadas por la misma, a pesar de encontrarse en situaciones semejantes; (iv) si todas las medidas de protección, asistencia, atención, y reparación integral a favor de la población desplazada por la violencia, guardan una relación inescindible con el conflicto armado. En este punto es preciso diferenciar, al interior de las medidas contempladas en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011, aquellas a las que tienen derecho sus beneficiarios con independencia del conflicto armado, de la calidad o motivos del actor (política, ideológica o común), y de su modo de operar. Al respecto, esta Sala Especial recordó que la Ley 1448 prevé la posibilidad de restitución a un grupo de víctimas que no necesariamente surgen en el contexto del conflicto armado para el caso de despojo de tierras, a favor de quienes lo hayan sido como consecuencia de acciones de personas vinculadas al narcotráfico o al paramilitarismo.

A partir de los lineamientos anteriores, esta Sala Especial considera que la práctica de la Dirección de Registro que consiste en negar la inscripción en el Registro Único de Víctimas a las personas desplazadas por situaciones de violencia generalizada (como se ha presentado en aquellos casos en los que los actores son las BACRIM y sus acciones no se presentan con ocasión del conflicto armado) y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo, no es acorde con la lectura que esta Corporación ha realizado de la definición operativa de víctima incorporada en la Ley 1448 de 2011, ni con la abundante y consistente jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los elementos mínimos para adquirir la condición persona desplazada; con el derecho fundamental del que goza a ser reconocida mediante el registro; y con la consecuente garantía de su protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación.

En efecto, las personas desplazadas  por situaciones de violencia generalizada y, en términos más amplios, en aquellas circunstancias en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el conflicto armado, no cuentan con mecanismos ordinarios para satisfacer la situación de emergencia que es producto del desarraigo, sino que, por el contrario, se sitúan en un estado de mayor vulnerabilidad y de déficit de protección por parte de las autoridades responsables, al quedar excluidas del universo de beneficiarios de las medidas de asistencia, atención y protección contempladas en la ley como resultado de su no inscripción en el Registro Único de Víctimas.

Como se explicó en la Sección 2, este conjunto de desplazados por la violencia sólo gozan de la ayuda inmediata de urgencia mientras se define su no inclusión en el registro. De esta manera, a pesar de cumplir con los elementos mínimos para adquirir la condición de persona desplazada por la violencia de acuerdo con los escenarios definidos por la Ley 387 de 1997 y suscritos por la Corte Constitucional, y de encontrarse en una situación en la que se presenta una vulneración masiva y sistemática de sus derechos fundamentales, reciben un trato discriminatorio injustificado en comparación con la población que se vio forzada a desplazarse con ocasión del conflicto armado. Lo anterior, en detrimento del reconocimiento de su condición y de la garantía de su protección, asistencia, y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta lograr su estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación.

Por lo tanto, la ausencia de atención y protección en estos casos que es fruto de la decisión de no inclusión en el registro y la consecuente exclusión de los beneficios de la Ley de Víctimas, es contraria al amparo constitucional que esta Corporación ha reconocido en reiteradas ocasiones a favor de la población desplazada por la violencia en el marco de la Ley 387 de 1997.

Tampoco se compadece con los pronunciamientos de la Sala Plena en relación con el concepto de víctima incorporado en la Ley 1448 de 2011. Este concepto operativo no se puede aplicar, sin más, a las personas desplazadas por BACRIM, porque la construcción del concepto de persona desplazada es más amplia que el de víctima en el marco del conflicto armado. Además, no cuentan con un esquema jurídico-institucional alternativo de protección (ver aparte 3.2.2.). Así, los pronunciamientos de exequibilidad que ha proferido la Sala Plena no pueden entenderse en el sentido de dejar sin atención ni protección a las personas que se vieron forzadas a desplazarse en circunstancias que se encuentran en los escenarios definidos por la Ley 387 y que cumplen con los requisitos mínimos para adquirir tal condición, pero que, como puede ocurrir con el accionar de las BACRIM en determinadas situaciones, no guardan una relación cercana y suficiente con el conflicto armado.

Si las autoridades son incapaces de prevenir esos episodios de desplazamiento, la protección debe activarse en los términos de la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios; de acuerdo con el artículo 2º de la Constitución Política, y los distintos autos proferidos por la Corte Constitucional como parte del proceso de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004.

En consecuencia, la situación de emergencia y vulnerabilidad en la que se encuentran las personas desplazadas objeto de este pronunciamiento les otorga el derecho fundamental al reconocimiento de su condición mediante el registro  por su vínculo estrecho con el goce de sus derechos fundamentales, con la mejora de sus condiciones de vida desde el momento inmediato al desarraigo hasta la estabilización socioeconómica mediante el retorno o la reubicación, y con la protección de sus garantías básicas (aparte 3.1.2.), en los mismos términos que el resto de la población desplazada con ocasión del conflicto armado. Vale la pena recordar que debido a la importancia que adquiere el registro para la población desplazada la Corte sostuvo que “el hecho del no registro conlleva la violación de innumerables derechos fundamentales”^[172] cuando se cumplen con las condiciones mínimas para adquirir tal condición.

Ahora bien, tal como quedó recogido en párrafos anteriores, en el momento de delimitar el alcance del concepto operativo de víctima y las distintas interpretaciones que la Sala Plena ha realizado al respecto, es necesario diferenciar los distintos tipos de derechos que se encuentran a favor de la población desplazada (su título jurídico, alcance y razón de ser) y preguntarse si todas las medidas de protección, asistencia, atención, y reparación integral a su favor, tanto en la Ley 387 de 1997 como en la Ley 1448 de 2011, guardan una relación inescindible con el conflicto armado. Para responder a esta pregunta la distinción entre el conjunto de derechos que responde a la condición de población desplazada por la violencia y aquél otro que se fundamenta en la condición de víctima en el marco del conflicto armado vuelve a ser relevante. Esta distinción se refleja de la siguiente manera en el segmento de población desplazada que es objeto de este pronunciamiento.

Para efectos del primer entramado de derechos relativos al cumplimiento de los deberes de asistencia, atención y protección, ateniendo a su condición de población desplazada, es indiferente que el desplazamiento se presente con ocasión del conflicto armado, la calidad del actor o su modo de operar. Para el segundo entramado de derechos, la Corte Constitucional ha establecido que, por regla general, se tiene que establecer la conexión, cercana y suficiente con el conflicto armado interno al tratarse de una situación de justicia transicional, para que ese segmento quede cobijado por el marco previsto en la Ley 1448. Lo anterior, salvo que la misma Ley 1448 haya admitido un tratamiento más amplio respecto de ciertas víctimas y hechos victimizantes, como ocurre con las presunciones de despojo que consagra el artículo 77 de la misma ley.

La práctica inconstitucional de la Dirección de Registro consiste en hacer depender el primer conjunto de derechos del segundo conjunto, pues en el momento de decidir acerca de la inscripción en el Registro Único de Víctimas se excluyen aquellas personas desplazadas que no guardan una relación cercana y suficiente con el conflicto armado, como se ejemplificó con los casos en los que intervienen las BACRIM al considerarlas actores de la delincuencia común.

Esta práctica está alejada de la tesis básica que cobija a la población desplazada por la violencia porque su razonamiento no está orientado a determinar si una persona cumple con los dos requisitos mencionados, sino que, por el contrario, atiende a la calidad del actor; a la determinación de la existencia de un conflicto armado; al daño sufrido; a la identificación del hecho victimizante. En fin, a la acreditación de un conjunto de condiciones que se acercan más a la búsqueda de la reparación en tanto víctima de un delito en el marco de un proceso de justicia transicional, que a garantizar la atención y protección que es fruto de una situación de emergencia producto del desarraigo. En consecuencia, el razonamiento de la Dirección es inconstitucional porque restringe la atención y protección de la población desplazada por las BACRIM a un análisis que es mucho más estricto y que responde a los derechos que posee por ser víctima de un ilícito.

Esta práctica, además, implica un retroceso en materia de atención a la población desplazada si se considera que desde el 2010 la autoridad encargada de realizar la inscripción en el registro ya la había superado^[173]; porque contribuye a que persista un número significante de decisiones de no inclusión ante la presencia de situaciones materiales que ameritan un pronunciamiento contrario y porque disminuye las garantías procesales del grupo de personas desplazadas objeto de esta providencia para controvertir las decisiones sobre exclusión. Lo anterior,  al  colocar en estado “de valoración” por el término de 60 días hábiles las solicitudes de registro mientras se agota el plazo reglamentario para adoptar la decisión respectiva. Todos estos factores, como se señaló en el auto 219 de 2011, aumentan los problemas de subregistro en materia de desplazamiento forzado.

Por lo tanto, esta Sala Especial le ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas corregir esta práctica y garantizar que, siempre que una persona adquiera la condición de población desplazada por la violencia de acuerdo con los criterios fijados por la jurisprudencia y recapitulados en este pronunciamiento, acceda a las medidas de asistencia, atención y protección integral a las que tiene derecho tal como quedó recogido en esta providencia (particularmente, ver apartes 3.1.1 y 3.1.2.), con independencia del conflicto armado, de la calidad o motivos del actor (política, ideológica o común), y de su modo de operar. Es decir, en los términos definidos en la Ley 387 de 1997 y demás normas que le siguen, sus decretos reglamentarios, los distintos autos de seguimiento proferidos por la Corte Constitucional en seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, haciendo un énfasis especial en los compromisos que adquirió el gobierno en respuesta al auto 219 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), y la demás jurisprudencia constitucional sobre la materia.

Es importante resaltar que desde octubre del 2011, por medio del auto 219, esta Sala Especial ya había advertido acerca de la presente problemática al gobierno nacional^[174]. A pesar de haber transcurrido un año y medio desde que esta Sala Especial advirtió acerca de la falta de asistencia, atención y protección integral a favor de la población desplazada que queda por fuera de la Ley 1448 de 2011, porque el desarraigo no se presenta en el marco del conflicto armado; ante la ausencia de un sistema alternativo tanto para registrar a las personas desplazadas en los casos en los que el desarraigo no guarda una relación cercana ni suficiente con el conflicto armado, como para efectos de su protección, asistencia y atención; considerando la falta de operatividad institucional del esquema anterior; teniendo en cuenta que el gobierno nacional consideró que la implementación de un registro de víctimas en el marco del actual modelo de protección de la Ley 1448 de 2011, es el esquema más idóneo para identificar a la población beneficiaria y como instrumento para el diseño y la implementación de la política pública dirigida a atender a esa población y lograr el goce efectivo de sus derechos; y frente a la patente situación de desprotección de la población desplazada objeto de este pronunciamiento, que la ubica en una situación de vulnerabilidad semejante al del resto de la población que se vio forzada a desplazarse con ocasión del conflicto armado, y que la hace acreedora de  la misma respuesta estatal para efectos de garantizar los derechos en materia de protección, asistencia y atención integral en igualdad de condiciones que el resto de la población desplazada por la violencia, esta Sala Especial ordenará a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que inscriba de manera inmediata en el Registro Único de Víctimas a las personas desplazadas que son objeto de este pronunciamiento.

Tal inscripción deberá contar con las anotaciones que se consideren pertinentes para distinguir la situación de las personas desplazadas que requieren asistencia, atención y protección con independencia de la calificación del actor armado que haya generado el desplazamiento, su modo de operar, y de su relación con el conflicto armado, de una parte y, de la otra, las circunstancias propias de la justicia transicional para efectos de garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. Lo anterior, con el fin de que las personas desplazadas en situaciones de violencia generalizada desde que empezó a regir la Ley 1448 de 2011, incluidas las ocasionadas por las BACRIM y por razones que no guardan una relación cercana ni suficiente con el conflicto armado, accedan en el menor tiempo posible a las medidas de asistencia, atención y protección del Estado, en los términos de este pronunciamiento, y sin perjuicio de las presunciones de despojo que consagra el artículo 77 de la misma ley.

Lo anterior también implica que la Unidad de Víctimas deberá precisar, en el marco del actual esquema jurídico-institucional, las rutas que va a utilizar, las entidades y dependencias responsables y los demás aspectos operativos que puedan ser necesarios para garantizar la asistencia, atención y protección integral de las personas desplazadas bajo los escenarios definidos en la Ley 387 de 1997 y que no se circunscriben a una relación cercana y suficiente con el conflicto armado en los términos de la ley 1448 de 2011, en igualdad de condiciones que el resto de la población que se vio forzada a desplazarse con ocasión del conflicto armado.

Este ejercicio deberá conducir también a un examen de todo el sistema desarrollado al amparo de la Ley 1448 de 2011, y del establecido bajo la Ley 387 de 1997, con el fin de determinar dónde hay vacíos de protección y dónde hay retrocesos, a fin de que tales defectos sean corregidos en un plazo razonable, de tal manera que se garantice que la atención, asistencia y protección integral se preste en igualdad de condiciones, sin que sea posible aplicar medidas regresivas que impliquen un retroceso en el nivel de protección alcanzado antes de la entrada en vigor de la Ley 1448.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, esta Sala Especial le ordenará a la Dirección de Registro que suprima la práctica que consiste en colocar las declaraciones de las personas cuyo desplazamiento no guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto armado bajo los escenarios definidos en la Ley 387 de 1997, como ha ocurrido cuando el responsables es una BACRIM, en estado “de valoración” por el término de 60 días hábiles mientras se agota el plazo reglamentario para adoptar la decisión respectiva, al término del cual se declara la “no inclusión” de tales declaraciones. Esta práctica, de acuerdo con la Dirección, responde a que el Comité Ejecutivo todavía no ha adoptado la determinación correspondiente acerca de “un eventual reconocimiento de víctimas de estos grupos en el marco del conflicto interno”.

Al respecto, en el curso de la inspección judicial y al examinar los obstáculos que impiden a las víctimas de desplazamiento ser registradas, atendidas y protegidas, esta Sala Especial encontró que existe una disposición que no permite una decisión acorde con los deberes constitucionales de protección y atención y que dilata de manera inconstitucional el cumplimiento de los mismos, que debe ser inaplicada. Por lo tanto, la Sala Especial ordenará la inaplicación del parágrafo 2 del artículo 37 del decreto 4800 de 2011 al considerar que es el soporte jurídico de la práctica que se ordena suprimir^[175].

Con esta decisión la Sala Especial espera que los tiempos de valoración disminuyan y se logre tomar la decisión de inclusión o no inclusión en el menor término posible, de acuerdo con el artículo 35 del decreto 4800^[176], sin necesidad de que se espere simplemente el vencimiento del plazo de los 60 días hábiles que empiezan a contar en el momento en que la Unidad recibe la solicitud. En el mismo sentido, los tiempos de valoración también deben disminuir si se considera que, tal como se expuso en párrafos anteriores, la evaluación de si una persona adquirió la condición de persona desplazada por la violencia es distinta y menos estricta de la valoración de si una persona acreditó su condición de víctima en el marco del conflicto armado.

La disminución de los tiempos de valoración es fundamental porque, como quedó consignado recientemente en el auto 099 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), el plazo de 60 días hábiles es excesivo porque impone en las entidades territoriales un conjunto de cargas institucionales, administrativas y financieras que no están en capacidad de asumir en materia de ayuda humanitaria inmediata mientras se adopta la decisión respectiva de registro^[177].

Sumado a lo anterior,  la Sala Especial espera que se dé aplicación al principio pro homine en favor de las víctimas cuando exista una duda razonable acerca de la inscripción en el registro y no al principio pro operario que ha permitido la exclusión de miles de víctimas del desplazamiento forzado interno a partir de la entrada en vigor de la Ley 1448.

Teniendo en cuenta que el desplazamiento forzado es un fenómeno que no se puede petrificar en determinados indicadores y parámetros rígidos, sino que “debe moldearse a las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro del país”^[178], y considerando que tales circunstancias violentas han variado y se han modificado a lo largo del tiempo, manifestándose de maneras diversas y novedosas, esta Sala Especial recuerda la utilidad de un mecanismo informal adoptado antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, el cual dotó a Acción Social de elementos de juicio importantes para asegurar la protección adecuada de miles de víctimas de desplazamiento forzado interno. Tal mecanismo incluía a la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y contaba con la participación del ACNUR y el CICR, para examinar casos difíciles que generaban dudas sobre si debían o no ser considerados como situaciones de desplazamiento forzado.

En la misma dirección, también resulta necesario que además de los mecanismos previstos en el marco de la misma Ley 1448, se constituya una mesa de trabajo entre la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, con la participación del ACNUR y el CICR, con el fin de dar seguimiento aleatorio a casos de no inclusión individuales y masivos con el fin de que puedan recomendar mecanismos de corrección en la aplicación de criterios de inclusión para el sistema de registro. Este mecanismo deberá permitir identificar y sugerir alternativas para corregir prácticas y dinámicas institucionales, a nivel local y nacional, que no sean acordes con los parámetros constitucionales en todo el proceso que rodea el registro, desde la toma de la declaración hasta la notificación de la decisión de inclusión o no inclusión. 

Otro de los problemas detectados en la inspección judicial realizada es la falta de transparencia de la información que maneja la Unidad de Víctimas en materia de registro, nuevos desplazamientos, etc., información que con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1448 era publicada en la página Web de Acción Social, con datos actualizados periódicamente. Por lo tanto, esta Sala Especial de Seguimiento ordenará a la Unidad de Víctimas corregir la falta de información pública en la materia y mantener su página Web actualizada con información completa y transparente sobre lugares, fechas, y cifras de expulsión y recepción, a fin de que sea posible contar con elementos de juicio para la adopción de decisiones por parte de otras instituciones en materia de prevención, protección y atención. 

A partir de los casos examinados durante la inspección judicial se detectaron problemas tanto en materia de valoración como en el proceso de toma de declaración por parte de los personeros, especialmente en casos de desplazamientos masivos. Aun cuando antes de la entrada en vigor de la Ley 1448, el CICR, ACNUR y OIM tenían un mecanismo de apoyo a personeros, con la participación de la Defensoría del Pueblo y de la Procuraduría General de la Nación, para realizar jornadas de registro masivo cuando había retrasos significativos en los procesos de toma de declaración, ese tipo de mecanismos no se han vuelto a utilizar a pesar de que la realidad ha confirmado su necesidad y urgencia.

Ahora bien, siguiendo lo expuesto por la Sala Plena de esta Corporación, esta Sala Especial encuentra que la necesidad de establecer la conexión cercana y suficiente con el conflicto armado es una práctica constitucionalmente válida para efectos de definir la procedencia de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, y en general, aquellas medidas que  NO sean indispensables para garantizar la atención y protección de la población desplazada^[179]. Para este caso, las personas desplazadas por BACRIM en situaciones que no guarden una relación cercana y suficiente con el conflicto armado y, en esa medida, no tienen en principio acceso a las medidas de verdad, justicia y reparación especiales contempladas en la Ley 1448 de 2011, salvo que la misma ley lo prevea, cuentan con los mecanismos habituales para satisfacer tales derechos, como es el caso de las acciones ordinarias dirigidas a establecer una eventual responsabilidad del Estado por omisión en el cumplimiento de sus deberes de prevención y protección.

Atendiendo a lo anterior, la Corte Constitucional ha definido una serie de criterios que las autoridades tienen que tener en cuenta en el momento de definir la cercanía y suficiencia con el conflicto armado, para efectos de definir el acceso a este segundo conjunto de derechos de los que goza la población desplazada por la violencia, en tanto víctima de un ilícito. Al analizar los parámetros que ha utilizado la Dirección de Registro para evaluar tal cercanía y suficiencia, esta Sala Especial encuentra que no guardan conformidad con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación.

Por ejemplo, todavía no se ha aplicado la sentencia C-781 de 2011 (M.P. María Victoria Calle). Lo anterior se manifiesta, entre otras cosas, en que los Criterios de Valoración adoptados por el Comité Ejecutivo todavía no han introducido dichos parámetros que son de obligatorio cumplimiento en el momento de establecer la relación de suficiencia y cercanía de los hechos víctimizantes con el conflicto armado, y en el uso recurrente y preponderante de determinados argumentos por parte de la Dirección de Registro y en algunas de las discusiones que tuvieron lugar al interior de la Mesa de Estudios Permanentes, relacionados con la excesiva importancia que se le otorgó al “rótulo” del actor y a la concurrencia de todos los criterios que ha señalado la Sala Plena para identificar cuándo se está ante un conflicto armado^[180].

Sobre el particular, esta Sala Especial recuerda que la Corte Constitucional estableció que la acción de un determinado actor armado, tenga el rótulo que tenga, no puede ser el criterio que determine cuándo se presencia una situación de conflicto armado^[181]. El rótulo de un actor es una calificación formal que no puede servir como argumento a priori para definir si un determinado hecho guarda o no una relación cercana y suficiente con el conflicto armado^[182]. La Sala Plena también señaló que la confusión de las actuaciones de los actores armados con las de la delincuencia común y con las situaciones de violencia generalizada, no puede servir como un argumento que cierre la cuestión acerca de si determinados hechos victimizantes se presentan o no en el marco del conflicto armado.

Igualmente, el énfasis en el “rótulo” puede llevar a pasar por alto determinadas características de los actores armados (como la estructura militar, el dominio territorial) que producen daños como consecuencia de violaciones al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, los cuales, a juicio de la Corte, podrán guardar una relación cercana y suficiente con el conflicto armado^[183]. En esa medida, con el énfasis en el “rótulo” se aumentan las posibilidades de confusión entre, por un lado, las actuaciones de los actores armados que pueden provocar un daño susceptible de ser cubierto por la Ley 1448 de 2011 y, por el otro, el daño que es producto de las actuaciones de la delincuencia común o de violencia generalizada, que en determinadas situaciones, pueden quedar excluidas de la cobertura de dicha ley. Tal equivoco ya ha tenido lugar en la Mesa de Estudios Permanentes^[184]. De igual manera, al repasar algunos de los criterios señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-250A de 2012, se desprende con facilidad el carácter indicativo, enunciativo, y no necesario del “rótulo” del actor como un criterio a tener en cuenta en el momento de definir si su actuar se enmarca en un conflicto armado^[185]. Tampoco debe considerarse que deban concurrir de manera simultánea todos los criterios que ha definido la Corte como un requisito necesario para determinar que los hechos victimizantes se presenten con ocasión del conflicto armado, pues la Corte trajo a colación un número muy amplio y extendido de criterios de tal manera que en muy pocas ocasiones pueden concurrir todos simultáneamente.

Por lo tanto, considerando que todavía no se cuenta con criterios para definir en qué casos el accionar de las BACRIM guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto armado, esta Sala le ordenará a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que adopte los criterios definidos en la sentencia C-781 de 2011 (M.P. María Victoria Calle) y que mantenga actualizados tales criterios de acuerdo con los futuros pronunciamientos de la Corte Constitucional al respecto.

De todas formas, atendiendo a las consideraciones realizadas, esta Sala Especial considera que el “rótulo” o denominación del actor como parte del conflicto armado o de la delincuencia común, no puede ser un argumento a priori y formal para definir de antemano si un determinado daño se enmarca o no dentro del conflicto armado, para efectos de definir el acceso de las personas desplazadas por la violencia a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. La calificación del actor como grupo organizado al margen de la ley tampoco debe ser un requisito para considerar que el daño guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto. Y en el momento de evaluar si determinados daños ocasionados por el accionar de las BACRIM se presentan en el marco del conflicto armado, esta Sala Especial considera que no es necesario que confluyan todos los criterios que señaló la Corte Constitucional en sus distintos pronunciamientos respecto a la determinación de la existencia de un conflicto armado, porque esos parámetros son a título enunciativo e indicativo.

5.     DECISION

En merito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE

Primero.- DECLARAR que la práctica de la Dirección de Registro de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que consiste en no inscribir en el Registro Único de Víctimas a las personas que se vieron forzadas a desplazarse por situaciones de violencia generalizada, como la producida por las acciones de las BACRIM cuando no se presentan con ocasión del conflicto armado y en general, en aquellas situaciones en las que el desplazamiento no guarda una relación cercana ni suficiente con el mismo bajo los escenarios descritos en la Ley 387 de 1997, para efectos de garantizar sus derechos de protección, asistencia y atención, no es acorde con el esquema de protección a favor de la población desplazada por la violencia, ni con los pronunciamientos que ha realizado la Sala Plena de esta Corporación acerca de la definición del concepto de víctima de la Ley 1448 de 2011 y, por lo tanto, es inconstitucional.

Segundo.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que adopte las medidas que sean necesarias para asegurar que, de manera inmediata, se inscriba en el Registro Único de Víctimas a la población que se ve forzada a desplazarse bajo los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997, siempre que se cumplan los dos requisitos mínimos necesarios para adquirir tal condición, es decir, con independencia de si el desplazamiento forzado se presenta con ocasión del conflicto armado y sin distinciones en razón de la calidad o motivos del actor (política, ideológica o común) y de su modo de operar. Lo anterior, con el fin de que acceda de manera urgente e inmediata a las medidas de protección, asistencia y atención en tanto población desplazada por la violencia, desde el momento mismo del desarraigo hasta alcanzar la estabilización socio-económica por medio del retorno o la reubicación, en los términos de la Ley 387 de 1997, las normas que le siguen y reglamentan, y los distintos autos proferidos por la Corte Constitucional en seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, con especial énfasis en el auto 219 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas). 

Esta orden no sólo está dirigida a inscribir en el Registro Único de Víctimas a aquellas personas desplazadas en relación con las cuales se solicitó información a la Dirección de Registro en desarrollo de la inspección judicial realizada con ocasión del auto 052 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), sino que cubre a las personas desplazadas desde el momento en que empezó a regir la Ley 1448 de 2011 y a aquellas que se vean forzadas a desplazarse en el futuro, bajo los escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997 y suscritos por la Corte Constitucional.

Esta orden se debe implementar de manera inmediata e ininterrumpida a partir del momento de su comunicación. Lo anterior, con independencia de que la Unidad de Víctimas precise, en el marco del actual esquema jurídico-institucional, las rutas que va a utilizar, las entidades y dependencias responsables y los demás aspectos operativos que puedan ser necesarios para garantizar la asistencia, atención y protección integral de las personas desplazadas bajo los escenarios definidos en la Ley 387 de 1997 y que no se circunscriben a una relación cercana y suficiente con el conflicto armado en los términos de la Ley 1448 de 2011, en igualdad de condiciones que el resto de la población que se vio forzada a desplazarse con ocasión del conflicto armado. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas dispone de un plazo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, al término del cual informará esta Sala Especial, en medio físico y magnético, acerca de los resultados alcanzados y las decisiones adoptadas.  

Tercero.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que adopte en el plazo de dos (2) meses contados a partir de la comunicación de la presente providencia, un manual de valoración para que todos los funcionarios cuenten con los mismos criterios  en el momento de decidir acerca de la inclusión o no inclusión de la población desplazada por la violencia en el registro, atendiendo a los dos elementos mínimos que son necesarios para adquirir tal condición, a los distintos escenarios enunciados en la Ley 387 de 1997 y suscritos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en los términos definidos en este pronunciamiento.

En esa medida, el proceso de valoración para la inscripción en el registro debe realizarse con independencia de si el desplazamiento forzado se presenta con ocasión del conflicto armado y sin distinciones en razón de la calidad o motivos del actor (política, ideológica o común), y de su modo de operar, para efectos de garantizar su protección, asistencia y atención desde el momento mismo del desarraigo hasta la estabilización socio-económica por medio del retorno o la reubicación, en los términos de este pronunciamiento.

Para ello podrá apoyarse en organismos como el ACNUR, cuya experiencia en la construcción de este tipo de manuales puede contribuir a que no se dejen por fuera elementos esenciales de elegibilidad ni se desconozcan reglas jurisprudenciales cuyo respeto garantiza que todas las autoridades encargadas de la protección de sus derechos actúen de forma tal que se asegure el goce efectivo de los mismos.

Dicho manual deberá ser presentado ante la Procuraduría General de la Nación y ante esta Sala Especial de Seguimiento, en medio físico y magnético, al vencimiento del plazo de dos (2) meses contados a partir de la comunicación de esta providencia.  

Cuarto.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Comité Ejecutivo y a la Dirección de Registro que eliminen de manera inmediata la práctica que consiste en colocar de manera injustificada en estado “de valoración” las solicitudes de inscripción de personas cuyo desplazamiento no guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto armado bajo los escenarios definidos en la Ley 387 de 1997, como ha ocurrido cuando el responsables es una BACRIM, por el término de sesenta (60) días hábiles mientras se agota el plazo reglamentario para adoptar la decisión respectiva, al término del cual en todo caso decide la no inclusión.

Quinto.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el plazo de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, formule y ponga en marcha un plan para que la obligatoriedad de agotar el plazo reglamentario de los sesenta (60) días hábiles en el proceso de valoración de las solicitudes de inclusión en el registro no sea una práctica a la que se acuda de manera sistemática y recurrente, tal como está ocurriendo, sino que, por el contrario, se determine con claridad bajo cuáles circunstancias especiales es necesario agotar la totalidad de dicho término, de tal manera que en los demás casos  se logre tomar la decisión de inclusión o no inclusión en el menor término posible, de acuerdo con el artículo 35 del decreto 4800 de 2011. Lo anterior, debido a las excesivas cargas administrativas, institucionales y fiscales que tal demora ha generado en las entidades territoriales, en los términos recogidos en el auto 099 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

Al término del plazo otorgado la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá presentar ante esta Sala Especial de Seguimiento, en medio físico y magnético, el informe respectivo.

Sexto.- INAPLICAR el parágrafo 2 del artículo 37 del decreto 4800 de 2011 en los términos definidos en esta providencia.

Séptimo. - SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, realice un seguimiento a los tiempos de recepción, valoración y notificación de las solicitudes de inclusión en el Registro Único de Víctimas, considerando que la Dirección de Registro de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas señaló en reiteradas ocasiones que para el mes de abril de 2013 iba a superar los rezagos en la valoración de las solicitudes, con el fin de evaluar si se están respetando los tiempos reglamentarios. Lo anterior, en los términos de la orden quinta de este pronunciamiento, es decir, bajo el entendido de que la necesidad de agotar el plazo de los 60 días hábiles en el proceso de valoración no puede volverse una práctica innecesaria a la que se acude de manera sistemática y recurrente ateniendo a las excesivas cargas administrativas, institucionales y fiscales que tal demora genera en las entidades territoriales, en los términos recogidos en el auto 099 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 

La Procuraduría General de la Nación presentará ante la Sala Especial de Seguimiento, en medio físico y magnético, el informe respectivo y las medidas disciplinarias que, de acuerdo con su criterio, se hayan adoptado al respecto, en un plazo de 2 (dos) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia. 

Octavo.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el plazo de un (1) mes contado a partir de la comunicación de la presente providencia, constituya una mesa de trabajo con la participación de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría General de la Nación, el ACNUR y el CICR, con el fin de dar seguimiento aleatorio a casos de no inclusión individuales y masivos con el fin de que puedan recomendar mecanismos de corrección en la aplicación de criterios de inclusión para el sistema de registro y en el trámite de todo el proceso respectivo. 

Este mesa de trabajo deberá, de una parte, permitir identificar y sugerir alternativas para corregir prácticas y dinámicas institucionales, a nivel local y nacional, que no sean acordes con los parámetros constitucionales en todo el proceso que rodea el registro, desde la toma de la declaración hasta la notificación de la decisión de inclusión o no inclusión y, de la otra, examinar casos difíciles que generen dudas sobre si deben o no ser considerados como situaciones de desplazamiento forzado. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación del principio pro homine cuando exista una duda razonable acerca de la inscripción en el registro.

Noveno.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas corregir, en el plazo de dos (2) meses contados a partir de la comunicación de la presente providencia, la falta de información pública en materia de desplazamiento y mantener su página Web actualizada con información completa y transparente sobre lugares, fechas y cifras de expulsión y recepción, a fin de que sea posible contar con elementos de juicio para la adopción de decisiones por parte de otras instituciones en materia de prevención, protección y atención a la población desplazada por la violencia. 

Décimo.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adoptar, dentro del plazo de un (1) mes contado a partir de la comunicación del presente auto, medidas urgentes como las mencionadas en los considerandos de esta providencia, para la corrección del retraso en materia de toma de declaraciones, así como en los procesos de valoración. Sobre el mecanismo adoptado, los municipios priorizados para este tipo de medidas y los resultados esperados y alcanzados, la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá presentar un informe al vencimiento de dicho plazo y, a partir de allí, presentará informes periódicos a la Sala Especial de Seguimiento, a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Federación Nacional de Personeros cada cuatro (4) meses en los que se resalten los avances, obstáculos, estancamientos, o retrocesos que enfrente dicho proceso de toma de declaración e inclusión en el registro, así como sobre las tendencias en materia de desplazamiento forzado interno, con el fin de que estos órganos de control puedan hacer recomendaciones frente a posibles problemas que se presenten en materia de registro.

Undécimo.- SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación que, en tanto cabeza del Ministerio Público, diseñe una estrategia para socializar y capacitar a todos los funcionarios que tengan que ver con el procesamiento de las solicitudes de inclusión en el registro, acerca de la presente providencia. Lo anterior, para que conozcan los lineamientos relacionados con el derecho fundamental de la población desplazada bajo los escenarios descritos en la Ley 387 de 1997 y suscritos por la Corte Constitucional, a que su condición sea reconocida mediante el registro, por su vínculo estrecho con el goce de sus derechos fundamentales, con la protección de las garantías básicas, y con la mejora de sus condiciones de vida por medio de la estabilización socio-económica en el marco del retorno o la reubicación, en los términos de este pronunciamiento.

Al término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente decisión, Procuraduría General de la Nación informará a esta Sala Especial, en medio físico y magnético, acerca de la estrategia diseñada y los resultados alcanzados.

Duodécimo.- ORDENAR a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al Comité Ejecutivo del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que con el propósito de definir cuándo un determinado daño es producto de un hecho en el marco del conflicto armado, para efectos de establecer si la población desplazada tiene acceso a los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y a las garantías de no repetición contempladas en la Ley 1448 de 2011, y en general, a aquellas medidas que NO sean indispensables para garantizar la protección, asistencia y atención a la que tiene derecho como resultado del desarraigo, adopte los criterios definidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-781 de 2012 (M.P. María Victoria Calle) y que mantenga actualizados tales criterios de acuerdo con los futuros pronunciamientos de esta Corporación.

Al respecto, esta Sala Especial ADVIERTE que el “rótulo” o denominación del actor como parte del conflicto armado o de la delincuencia común, no puede ser un argumento a priori y formal para definir de antemano si un determinado daño se enmarca o no dentro del conflicto armado, para efectos de definir el acceso de las personas desplazadas por la violencia a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación contemplados en la Ley 1448 de 2011. La calificación del actor como grupo organizado al margen de la ley tampoco debe ser un requisito para considerar que el daño guarda una relación cercana y suficiente con el conflicto armado. Finalmente, al momento de evaluar si determinados daños ocasionados por el accionar de las BACRIM se presentan o no en el marco del conflicto armado, no es necesario que confluyan todos los criterios que señaló la Corte Constitucional en sus distintos pronunciamientos respecto a la determinación de la existencia de un conflicto armado.

La Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá presentar ante la Procuraduría General de la Nación y ante esta Sala Especial de Seguimiento, dentro del término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, un informe en medio físico y magnético, en el que exponga los nuevos criterios adoptados para establecer cuándo un determinado daño es producto de un hecho en el marco del conflicto armado, para efectos de establecer si la población desplazada por el accionar de las denominadas BACRIM tiene acceso a los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y a las garantías de no repetición incorporados en la Ley 1448 de 2011.

Comuníquese y cúmplase.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Presidente Sala Especial Seguimiento

 Sentencia T-025 de 2004

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

En uso de permiso

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General