Sentencia T-588/13
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela
Según la jurisprudencia de la Corte, el mecanismo judicial pertinente e idóneo para invocar la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada es la acción de tutela. A tal conclusión se ha llegado debido a la especial protección que ostentan las personas que han tenido que abandonarlo todo por la violencia que aqueja al país, lo que ha hecho que se predique que son sujetos titulares de una especial protección constitucional teniendo en cuenta: (i) la situación de extrema vulnerabilidad a que se encuentran expuestos, (ii) el estado de indefensión y debilidad manifiesta y (iii) la necesidad proteger sus derechos fundamentales “ante una actuación ilegítima de las autoridades encargadas de protegerlos, es la acción de tutela”.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de jurisprudencia
OBLIGACIONES VINCULADAS CON EL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Facetas de cumplimiento inmediato o en periodos breves de tiempo
SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA POBLACION DESPLAZADA
POSTULACION DE POBLACION DESPLAZADA AL SUBSIDIO DE VIVIENDA FAMILIAR ANTE FONVIVIENDA-Régimen jurídico y procedimiento
REGISTRO UNICO DE VICTIMAS-No puede sufrir ninguna alteración que imponga a los inscritos deberes adicionales o trabas en el goce efectivo de sus derechos
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN LA ASIGNACION DE SUBSIDIOS DE VIVIENDA A LA POBLACION DESPLAZADA-Deber de Fonvivienda de realizar la asignación con base en la normatividad que rige su actuación
El respeto del debido proceso en las actuaciones de la administración implica, de un lado, brindar seguridad jurídica a los administrados y de otro lado, dar validez a las actuaciones de la administración. Puesto que “toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes”. Luego, el reconocimiento del debido proceso administrativo impone a todas las autoridades observar el trámite establecido que rige sus actuaciones, así como desarrollar las mismas a la luz de los principios que orientan la función pública, y en esta medida garantizar que las personas, por ejemplo, los desplazados, tengan certeza de que los procedimientos por medio de los cuales las entidades encargadas de asignar los subsidios de vivienda, actúen guiadas por los procedimientos establecidos para el efecto. En ese orden de ideas, la asignación de los subsidios de vivienda para población desplazada llevada a cabo por Fonvivienda debe realizarse, en cumplimiento del debido proceso administrativo, esto es, con base en la normatividad que rige su actuación.
SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por Fonvivienda por negar de forma injustificada la asignación del subsidio, bajo el argumento que ella no se encontraba inscrita en el RUV, hecho que había sido desvirtuado por la accionante
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a Fonvivienda incluir en la lista de beneficiarios del subsidio a la accionante y su núcleo familiar
Referencia: expediente T-3876218
Acción de tutela presentada por María Luz Dary Gómez Guzmán, contra la Nación – Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) y Comfatolima.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil trece (2013).
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luís Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Ibagué-Tolima, el treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013), y en segunda instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el doce (12) de marzo de dos mil trece (2013), dentro de la acción de tutela promovida por María Luz Dary Gómez Guzmán contra la Nación – Fonvivienda, Comfatolima y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
El expediente de la referencia fue escogido para revisión por medio de Auto del dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013), proferido por la Sala de Selección Número Cinco.
I. ANTECEDENTES
María Luz Dary Gómez Guzmán inició acción de tutela contra la Nación – Fonvivienda, Comfatolima y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, tras considerar que frente a la negativa de las entidades accionadas en aceptar su postulación al subsidio de vivienda en la convocatoria de 2007, bajo el argumento de no estar inscrita en el Registro Único de Víctimas, y haber omitido la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a la que considera tener derecho en su condición desplazada, le vulneraron sus derechos fundamentales a la vivienda digna, a la salud, a la igualdad, al mínimo vital, al debido proceso, al derecho de defensa y los derechos de los menores.
1. Hechos
1.1. La señora María Luz Dary Gómez Guzmán, es una persona de cincuenta y tres (53) años de edad.[1] Manifiesta que junto con su núcleo familiar, es desplazada por la violencia, desde hace ocho años, y se encuentra registrada en la base de datos de Acción Social desde el 28 de septiembre de 2005. Su núcleo familiar está compuesto por 6 personas:
· Cindy Eliana Abello Gómez, con fecha de nacimiento primero (1) de noviembre de 1988, la cual es madre de Hilder Nicolás Gutiérrez Abello, con fecha de nacimiento agosto de 2009.
· Luisa Alejandra Abello Gómez, con fecha de nacimiento veintidós (22) de julio de 1993
· Mileidy Abello Gómez, con fecha de nacimiento veintitrés (23) de febrero de 1986.
· Yudy Marlin Abello Gómez, con fecha de nacimiento dieciocho (18) de mayo de 1987, la cual es madre de Sergio Alejandro Abello Gómez, con fecha de nacimiento veinte (20) de julio de 2007.
1.2. Expone que ante la Convocatoria adelantada en el año 2007 por Fonvivienda, a efectos de ofrecerle a la población en situación de desplazamiento unos subsidios de vivienda, el 16 de julio de 2007 se postuló ante la Caja de Compensación Familiar del Tolima –Comfatolima, con la finalidad de ser beneficiaria del subsidio de vivienda en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada. No obstante, su postulación fue rechazada por medio de la Resolución 510 de 2007 “Por la cual se asignan doce mil setecientos cuarenta (12.740) Subsidios Familiares de Vivienda, correspondientes a recursos para población en situación de desplazamiento”, por “no estar registrado en la red de solidaridad como desplazado”, motivo por el cual interpuso el 6 de marzo de 2008 recurso de reposición contra dicha decisión.[2]
1.3. Por medio de la Resolución 573 de 2008,[3] se aceptó el recurso de reposición interpuesto y, una vez verificada la información contenida en el archivo de Acción Social, Fonvivienda desvirtuó la causal de exclusión en el proceso de calificación, por lo que ordenó continuar el proceso de validación y calificación en los términos del artículo 1° del Decreto 170 de 2008.[4]
1.4. Sin embargo, asegura la peticionaria, desde ese momento hasta la fecha han transcurrido tres años, sin que se le haya asignado el correspondiente subsidio de vivienda.
1.5. Agrega la accionante que en vista de la tardanza de Fonvivienda para la asignación del subsidio, se dirigió a Comfatolima con el fin de obtener información al respecto. Para su sorpresa, manifiesta que le hicieron entrega de una copia de la Resolución 412 de 2011, en la cual le indicaban que su postulación había sido “rechazada por estar reportado en la base de acción social en el estado NO DISPONIBLE y rechazado por no estar reportado en el Registro Único de Población Desplazada-RUPD de acción social en el estado: INCLUIDO”.[5]
1.6. Como consecuencia de lo anterior, elevó derecho de petición en el año 2012 ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas,[6] “con el objeto de que [le] informaran las razones o motivos por los cuales había sido excluida de la postulación de vivienda perdiendo la condición de calificada, apareciendo como rechazada”.[7]
1.7. La Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas,[8] en respuesta al derecho de petición presentado, indicó que la accionante y su núcleo familiar se encontraban incluidos en el Registro Único de Víctimas-RUV desde el 28 de septiembre de 2005.[9]
1.8. A raíz de lo anterior y ante la dilación de las entidades accionadas en brindar una solución de fondo a su pretensión, la accionante indicó:
“Como se puede apreciar, es una falta gravísima que luego de permanecer por más de cuatro años postulada y calificada en espera del subsidio de vivienda, ahora sin ninguna justificación legal y ante una abierta violación del debido proceso y del derecho de defensa aparezca RECHAZADA, sin contar la vulneración al derecho de petición (…), me incluyen, me postulo, repongo, no incluido, incluido, rechazado y luego por medio de un oficio me confirman que estoy incluida, y ahora resolución donde aparezco rechazada por dos motivos, que administrativamente ya habían sido superados, pero lo más grave, rechazado por la Resolución 0412 de 2011, un acto administrativo que no me fue notificado, que no me permitieron controvertir en debida forma (…)”.[10]
1.9. Con base en los hechos narrados, la señora Gómez presentó acción de tutela, con la finalidad de lograr el amparo de sus derechos fundamentales a la vivienda digna, la salud, la igualdad, el mínimo vital, debido proceso, derecho de defensa y los derechos de los menores. En consecuencia, solicitó, como objeto material de protección, que el juez constitucional ordene: (i) el reconocimiento y actualización de su condición de desplazada por la violencia, (ii) la corrección y posterior inclusión en el listado de postulados calificados con ocasión de la convocatoria de Fonvivienda adelantada para el otorgamiento de subsidios de vivienda de la población desplazada, (iii) la entrega de todas las ayudas humanitarias a que tiene derecho; y finalmente, (iv) el correspondiente requerimiento a las entidades accionadas para que no vuelvan a incurrir en conductas omisivas y violatorias de derechos fundamentales de la población vulnerable.
2. Respuesta de las entidades demandadas
2.1. Informe presentado por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
2.1.1. La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por conducto de su apoderado, solicitó que se negara la tutela de la referencia. Toda vez que: (i) la accionante, no acreditó haber agotado los procedimientos administrativos necesarios para lograr la satisfacción de sus derechos antes de acudir a la acción de tutela. (ii) La accionante y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas desde el 28 de septiembre de 2005[11], como se expone a continuación:
|
Nombres |
Apellidos |
Tipo Documento |
Documento |
ID persona |
Parentesco |
Valoración |
Fecha valoración |
Es declarante |
Activo |
|
María Luz Dary |
Gómez Guzmán |
Cédula de ciudadanía |
38259745 |
1837623 |
Jefe(a) de hogar |
Incluido |
28-sep-05 |
Si |
Si |
|
Yudi Marlin |
Abello Gómez |
Cédula de ciudadanía |
1110462748 |
1837631 |
Hijo (a)/hijastro (a) |
Incluido |
28-sep-05 |
No |
Si |
|
Cindy Eliana |
Abello Gómez |
Cédula de ciudadanía |
1110477615 |
1837632 |
Hijo (a)/hijastro |
Incluido |
28-sep-05 |
No |
Si |
|
Luisa Alejandra |
Abello Gómez |
Cédula de ciudadanía |
1110537400 |
1837633 |
Hijo (a)/hijastro |
Incluido |
28-sep-05 |
No |
Si |
|
Sergio Alejandro |
Abello Gómez |
Registro civil |
41003888 |
2859125 |
Nieto (a) |
Incluido |
28-sep-05 |
No |
Si |
|
Hilder Nicolás |
Gutiérrez Abello |
Registro civil |
1104945441 |
4382947 |
Nieto (a) |
Incluido |
28-sep-05 |
No |
Si |
(iii) La peticionaria y su núcleo familiar han recibido las siguientes ayudas humanitarias:
· $1.380.000.00 el día primero de febrero de 2010.
· $1.380.000.00 el día 23 de marzo de 2011.
· $1.335.000.00 el día 28 de diciembre de 2011.
· $1.380.000.00 el día 5 de septiembre de 2012.
2.1.2. Igualmente, informa que (iv) la señora Gómez Guzmán tiene el turno No. 3D-302664 generado el 28 de diciembre de 2012, el cual está pendiente de giro. Finalmente, expone que la entidad ha realizado dentro del marco de sus competencias, todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos constitucionales y legales, evitando la vulneración de los derechos de la accionante.[12]
2.2. Informe presentado por el Fondo Nacional de Vivienda- Fonvivienda
2.2.1. El apoderado de Fonvivienda, entidad adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicitó no acceder a las pretensiones formuladas por la accionante, por cuanto (i) dicha entidad en ningún momento ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la peticionaria.[13]
Además, (ii) la accionante no interpuso ningún recurso contra la resolución que negó su postulación en el año 2011, quedando debidamente ejecutoriado el acto. No obstante la falta de actuación de la señora Gómez. (iii) con la finalidad de garantizar el derecho de contradicción y defensa de la accionante sobre el acto administrativo de rechazo, Fonvivienda adelantó el procedimiento que se cita a continuación:
“Durante los meses de enero y febrero de 2010 Fonvivienda procedió, de manera escrita y formal a efectuar la citación personal por medio de la ´red Postal de Colombia 4-72´, a fin de dar cumplimiento a las normas de comunicación y notificación contenidas en los artículos 43 y siguientes del Código Contencioso Administrativo. Conforme al CCA en que no se logró notificar personalmente el acto administrativo, cada Caja de Compensación Familiar procedió a efectuar la notificación por Edicto, incorporando en las publicaciones respectivas los hogares que se postularon en ella, dando cumplimiento a las reglas establecidas en el Código Contencioso Administrativo para esta forma de notificación”.[14]
Respecto de la situación particular de la señora María Luz Dary Gómez Guzmán, manifiesta que ella “no cumplió con los requisitos exigidos para acceder al subsidio familiar de vivienda para población desplazada, siendo objeto de rechazo de acuerdo a la resolución 412 del 31 de mayo de 2011, por el motivo: Rechazado por no estar reportado en la base de Acción Social en el estado NO DISPONIBLE, siendo notificada por edicto fijado el 26 de septiembre de 2011, quedando debidamente ejecutoriado sin que la actora haya interpuesto recurso alguno, a pesar que dentro de la tutela conoce el contenido de la mencionada resolución”.
2.3. Informe presentado por la Caja de Compensación Familiar del Tolima-Comfatolima
2.3.1. Por conducto de apoderado, la Caja de Compensación Familiar del Tolima-Comfatolima, solicitó en su escrito de contestación, su desvinculación de la presente acción de tutela, en tanto sus funciones respecto de la población desplazada se limitan a recibir los documentos requeridos para las postulaciones a los subsidios de vivienda, otorgados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de Fonvivienda. En efecto, quienes se encargan del proceso de postulación y asignación son estas últimas entidades.
2.3.2. De igual manera, la referida entidad expuso en su escrito que la accionante se postuló junto con su núcleo familiar “para el subsidio de vivienda otorgado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el 16 de julio de 2007, que con la resolución 510 de 2007 fue rechazado por no estar registrado en el RUPD; a lo cual interpuso recurso de reposición extemporáneo. Según informa la tutelante, dicho recurso fue aceptado, por lo cual procedió a cambiar su estado a calificado, sin embargo, este hecho no nos consta pues no aparece ningún registro de ellos en la página web, ni tampoco allega la señora Gómez Guzmán, respuesta del recurso donde se evidencie tal suceso”.
2.3.3. Finalmente, indicó que en este caso, “se trata más de confusión en cuanto a la información suministrada en este caso por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV, pues la accionante afirma encontrarse allí registrada pero como se vio, cuando Fonvivienda realizó el cruce de información el resultado fue no reportada y posteriormente fue rechazada (…)”.[15]
3. Sentencias objeto de revisión
3.1. El Juzgado Sexto Penal del Circuito de Ibagué, mediante fallo del treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013), como juez de primera instancia, resolvió negar la protección constitucional solicitada por la accionante. El Juez de instancia manifestó que después de verificar los requisitos exigidos para acceder al subsidio de vivienda, se consideró que la accionante no reunía tales requerimientos. Al respecto, señaló que “conforme a la resolución No. 412 de 31 de mayo de 2011, su solicitud fue objeto de rechazo, por estar reportada en la base de Acción Social en el estado NO DISPONIBLE, y no estar reportada en el Registro Único de Población Desplazada –RUPD-, de Acción Social en el estado: INCLUIDO, conforme se observa del informe rendido por el Fondo Nacional de Vivienda-Fonvivienda”.[16]
En consecuencia consideró que las autoridades accionadas no vulneraron los derechos fundamentales de la señora Gómez toda vez que, (i) la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas hizo entrega de todos los componentes de las ayudas humanitarias de emergencia y de su prórroga. De igual manera, la referida entidad (ii) indicó que en el momento en que se realizó la convocatoria para el subsidio de vivienda en el año 2007, la accionante no podía ser beneficiaria de tal subsidio, al no encontrarse inscrita en el RUPD. Pese a lo anterior, (iii) al estar actualmente registrada en el RUPD, puede postularse nuevamente para ser beneficiaria de los subsidios, para lo cual Fonvivienda deberá tener en cuenta su condición de desplazada por la violencia y en consecuencia deberá permitirle el acceso a las próximas convocatorias.
3.2. La accionante presentó escrito de impugnación contra el fallo de primera instancia, solicitando la revocatoria de la providencia y la protección de sus derechos fundamentales. Sostuvo que el juez de instancia no realizó un análisis objetivo de los hechos que originaron la vulneración de sus derechos ni de las pruebas allegadas al proceso, pues en el oficio expedido por la Unidad para la Atención y Reparación de las víctimas el 9 de febrero de 2012, dicha entidad reconoce que la accionante y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas desde el 28 de septiembre de 2005. Pese a ello, para el juez de instancia no resultó extraño que después de haber interpuesto el recurso de reposición contra la Resolución 510 de 2007 y haber sido incluida en la convocatoria del año 2007, quedando incluso como postulada calificada, “de un momento a otro sin ninguna explicación me retiran como NO DISPONIBLE, situación que no es admisible pues las condiciones en ningún momento han variado desde que me postule”.[17]
3.3. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala de Decisión Penal, en sentencia de doce (12) de marzo de dos mil trece (2013), confirmó el fallo impugnado considerando para ello, que la accionante y su núcleo familiar ostentan la condición de desplazados y se encuentran inscritos en el Registro Único de Víctimas –RUV. Asimismo, afirmó que “en lo que respecta a Fonvivienda no puede en el presente caso predicarse la afectación de los derechos fundamentales invocados por la accionante, cuando según se afirma por dicha entidad, la señora María Luz Dary Gómez Guzmán encontrándose dentro de los términos de ley, no interpuso los recursos ni presentó documentación alguna para desvirtuar el motivo que le generó en estado de rechazo en la convocatoria de 2007 para acceder al subsidio familiar de vivienda de interés social”.[18]
4. Pruebas relevantes
4.1. Copia de la respuesta de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas frente al derecho de petición interpuesto por la accionante. En la cual la entidad informa que la señora María Luz Dary Gómez Guzmán se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas desde 28 de septiembre de 2005 como jefe de hogar de su núcleo familiar.[19]
4.2. Copia de la Resolución 412 de 31 de mayo de 2011 “por la cual se rechazan algunas postulaciones al Subsidio Familiar de Vivienda para Población Desplazada, en el proceso de la sexta asignación de la Convocatoria efectuada mediante Resolución 174 del 5 de junio de 2007 del Fondo Nacional de Vivienda-Fonvivienda”. En esta consta el rechazo a la postulación de la accionante por “no estar reportado en el Registro Único de Población Desplazada-RUPD de Acción Social en el estado: INCLUIDO”.[20]
4.3. Copia del Edicto por medio del cual “el Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda-Fonvivienda hace saber que expidió la Resolución No. 0412 de 2011, por la cual se rechazan las postulaciones al Subsidio Familiar de Vivienda para población desplazada, dentro de la sexta asignación de la Convocatoria efectuada mediante Resolución 174 del 5 de junio de 2007 de Fonvivienda”, fijado el 26 de septiembre de 2011 y desfijado el 7 de octubre de 2011.[21]
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es competente para revisar el fallo de tutela de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problema jurídico
En este contexto, le corresponde a la Sala examinar el siguiente problema jurídico:
¿Viola el derecho a la vivienda digna y al debido proceso administrativo, una entidad encargada de otorgar los subsidios de vivienda a la población desplazada (FONVIVIENDA), al negarse a otorgarle un subsidio a los miembros de un hogar en situación de desplazamiento (María Luz Dary Gómez, sus hijos y nietos, estos últimos menores de edad), argumentando que cuando se realizó el cruce de información, a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos para ser postulados, se encontró que la accionante no se encontraba inscrita en el Registro Único de Víctimas, pese a que la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas afirma que fue incluida y el de su grupo familiar en el RUV desde el 28 de septiembre de 2005?
Con el fin de resolver el problema jurídico propuesto, la Sala de Revisión estudiará la jurisprudencia de esta Corporación sobre: (i) la procedibilidad de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado, (ii) el derecho a la vivienda digna de las personas desplazadas por la violencia, (iii) el subsidio de vivienda para población desplazada y, (iv) el derecho al debido proceso administrativo en la asignación de subsidios de vivienda. Finalmente, se resolverá el caso objeto de estudio.
3. La acción de tutela como mecanismo judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales de la población en situación de desplazamiento forzado.
3.1. Según la jurisprudencia de la Corte, el mecanismo judicial pertinente e idóneo para invocar la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada es la acción de tutela. [22] A tal conclusión se ha llegado debido a la especial protección que ostentan las personas que han tenido que abandonarlo todo por la violencia que aqueja al país, lo que ha hecho que se predique que son sujetos titulares de una especial protección constitucional teniendo en cuenta: (i) la situación de extrema vulnerabilidad a que se encuentran expuestos, (ii) el estado de indefensión y debilidad manifiesta y (iii) la necesidad proteger sus derechos fundamentales “ante una actuación ilegítima de las autoridades encargadas de protegerlos, es la acción de tutela”.[23]
En torno a esto, la Corte Constitucional en la sentencia T-441 de 2012 indicó lo siguiente:
“En reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha dispuesto que la acción de tutela es el mecanismo judicial adecuado para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada. Concretamente, este Tribunal ha entendido que si bien debido a la naturaleza jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social – hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, las actuaciones de esta entidad pueden ser controvertidas por otros medios de defensa judicial, tratándose de personas en situación de desplazamiento forzado tales medios no resultan idóneos y eficaces debido a las circunstancias particulares en que se encuentran”. [24]
3.2. De lo anterior, la Sala Primera de Revisión advierte que la presente acción de tutela es el mecanismo idóneo y pertinente para tramitar las pretensiones de la señora María Luz Dary Gómez, en tanto se trata de una mujer víctima del desplazamiento forzado, jefe de hogar, por lo que, es merecedora de la especial protección del Estado, que implica, entre otras cosas, la admisión de la acción de tutela como único mecanismo idóneo para frenar la grave y sistemática vulneración de los derechos a que es sometida la población desplazada.
Por consiguiente, a continuación procederá la Sala a resolver el fondo del problema jurídico previamente planteado.
4. El derecho a la vivienda digna para la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia
4.1. Conforme lo establece el artículo 51 de la Constitución Política, todas las personas tienen derecho a la vivienda digna, para lo cual el Estado fijará las condiciones necesarias con el fin de hacerlo efectivo y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación de largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.
Asimismo, en el marco jurídico internacional existen varios instrumentos internacionales[25] que desarrollan el derecho a la vivienda adecuada. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –en adelante PIDESC-, consagra que toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (art. 11, núm. 1º).[26] Según la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, “[t]oda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios” (art. 25, núm. 1º).
4.2. Sin embargo, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Observación General No. 4 expresó que “el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”, pues tener una vivienda digna “significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable”. En el mismo sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la vivienda digna se garantiza cuando la persona cuenta con un lugar donde pueda pasar las noches, resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás derechos y libertades.[27]
4.3. En este orden de ideas, corresponde al Estado satisfacer todos los aspectos del derecho a la vivienda digna antes señalados. Sin embargo, esta obligación es de carácter progresivo por lo que no puede exigirse su cumplimiento inmediato o en periodos de tiempo cortos. Al respecto, el PIDESC dispone que “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos” (art. 2, núm. 1º).
En torno a esto, en la sentencia C-507 de 2008,[28] esta Corporación sostuvo que la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales consagrados en la Constitución Política, se encuentran sometidos a un cumplimiento progresivo, señaló:
“La Constitución Colombiana consagra un catálogo amplio de derechos sociales, pero somete la actuación del Estado en esta materia, al llamado principio de progresividad. En este sentido, la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, dada la escasez de recursos, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta “gradualidad progresiva” En este sentido, la Corte Constitucional, siguiendo el derecho internacional, ha entendido que, en general, la obligación del Estado en materia de derechos sociales, es la de adoptar medidas, “hasta el máximo de los recursos posibles”, para lograr progresivamente la plena efectividad de tales derechos”. [29]
4.4. No obstante, la posibilidad que tiene el Estado de cumplir progresivamente los distintos aspectos de, por ejemplo, el derecho a la vivienda digna, no puede malinterpretarse, en el sentido de que el Estado cuenta con la autorización para privar a los derechos sociales, económicos y culturales de cualquier efecto inmediato. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[30] la doctrina internacional más autorizada en la materia[31] y la Corte Constitucional coinciden en que –como lo expresó esta última en la sentencia C-671 de 2002– [32] algunas de las obligaciones asociadas a los derechos sociales, económicos y culturales deben cumplirse en períodos breves o de inmediato: [33]
“El mandato de progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a la completa realización de ese derecho.
De otro lado, existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad”.[34]
4.5. De lo expuesto, este Tribunal ha concluido que el derecho a la vivienda digna impone obligaciones para el Estado de cumplimiento inmediato o en el corto plazo, y otras que implican un desarrollo progresivo. Respecto de aquellas facetas que deben ser cumplidas de manera inmediata o en periodos breves, en sentencia T-176 de 2013[35] la Corte Constitucional señaló:
“(i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho –como mínimo, disponer un plan-; (iii) garantizar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a las personas desaventajadas, en circunstancias de vulnerabilidad relevantes, o que se encuentran en peor situación; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado”.
4.6. Además, se debe recordar que pese a que en sus inicios la Corte Constitucional consideró que el derecho a la vivienda digna no era un derecho fundamental susceptible de ser amparado por medio de la acción de tutela, por ser un derecho de contenido prestacional. Sin embargo, esta postura varió y se adoptó la tesis de la conexidad,[36] en virtud de la cual, por ejemplo, el derecho a la vivienda digna, podía exigirse por medio de acción de tutela, pese a su carácter prestacional, siempre y cuando su desconocimiento implicara a su vez la afectación o amenaza de otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida, a la dignidad humana, a la integridad personal y al mínimo vital, entre otros. Posteriormente, esta Corporación consideró que todos los derechos gozan de un contenido prestacional, por lo que no puede afirmarse que un derecho por ser prestacional no tiene carácter fundamental.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-175 de 2013,[37] sostuvo lo siguiente:
“[E]sta Corporación en su desarrollo doctrinario advirtió como “artificioso” la exigencia de conexidad respecto de derechos fundamentales, como presupuesto para amparar por vía de tutela un derecho de contenido prestacional, como el derecho a la vivienda digna, ya que todos los derechos, unos más que otros, contienen una connotación prestacional evidente, y porque restarle el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales no armoniza con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial, que hoy resulta en desuso así sea explicable desde una perspectiva histórica”.[38]
Asimismo, en la sentencia T-760 de 2008,[39] la Corte precisó que todos los derechos tienen una faceta prestacional y otra no prestacional, al respecto indicó:
“La jurisprudencia constitucional considera entonces, que la condición de ‘prestacional’ no se predica de la categoría ‘derecho’, sino de la ‘faceta de un derecho’ Es un error categorial hablar de ‘derechos prestacionales’, pues, como se dijo, todo derecho tiene facetas prestacionales y facetas no prestacionales.
Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida –art. 50, CP–). Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho. Tanto la decisión democrática acerca del grado de protección que se brindará a un derecho fundamental en sus facetas prestacionales, como la adopción e implementación de las formas específicas de garantizar su efectivo respeto, protección y cumplimiento, suponen que el cumplimiento de este tipo de obligaciones se logre progresivamente. En tal sentido, el cumplimiento de este tipo de obligaciones no se satisface con la simple actuación estatal, ésta debe ser ajustada a la Constitución, por lo que debe estar encaminada a garantizar el goce efectivo de los derechos”.
4.7. Finalmente, la Corte Constitucional en sentencia T-585 de 2008, [40] en relación con el derecho a la vivienda digna, indicó que este derecho debe considerarse como fundamental debido a su estrecha y evidente relación con la dignidad humana, por lo que “no es necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por medios que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de habitación adecuado”.
5. Subsidio de vivienda para la población desplazada
5.1. La población desplazada se encuentra en una situación de vulnerabilidad, debido a la “violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales”,[41] lo que los hace acreedores de una protección especial por parte del Estado, en virtud del artículo 2° de la Constitución Política de Colombia.[42] También la Ley 387 de 1997,[43] reconoció la situación especial de la población desplazada, y, el deber del Estado de promover medidas para generar condiciones de estabilidad económica y social, entre las que se incluye el deber de permitir “el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con: (…) Atención social en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad” (art. 17, Ley 387 de 1997).
5.2. Esta norma fue reglamentada por el Decreto 951 de 2001,[44] en el cual se estableció respecto del subsidio de vivienda para población en situación de desplazamiento, entre otros, los potenciales beneficiarios,[45] las modalidades de postulación, los tipos de subsidio, los requisitos de acceso a los mismos, los criterios y la fórmula de calificación de las postulaciones y de asignación de los subsidios. Por su parte, en el Decreto 2190 de 2009,[46] se reglamentó lo relativo al Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social para las áreas urbanas. En este, se establecieron entre otros: las directrices relativas a los requisitos de postulación para la obtención del subsidio,[47] la vigencia de la postulación[48] y la verificación de la información.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 951 de 2001, los potenciales beneficiarios del subsidio de vivienda para la población desplazada, son aquellos hogares conformados por personas desplazadas, que han hecho su respectiva declaración ante las entidades competentes y que se encuentren debidamente registradas en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), actualmente Registro Único de Víctimas (RUV).
Una vez realizada la postulación, Fonvivienda procede a verificar los datos suministrados por los postulantes con base en la información que es suministrada mensualmente por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, la Registraduría Nacional del Estado Civil, las Oficinas de Catastro de las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y el departamento de Antioquia, la Superintendencia de Notariado y Registro, las Entidades Financieras, los Fondos de Pensiones y Cesantías, el Inurbe en Liquidación, las Cajas de Compensación Familiar, el Fondo Nacional de Vivienda, el Banco Agrario, la Caja Promotora de Vivienda Militar y las demás entidades que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial determine.[49]
Comprobada la veracidad de la información y el cumplimiento de los demás requisitos normativos, los postulantes al subsidio pasan a ser postulantes aceptables y se inicia el proceso de calificación de la postulación. Se debe aclarar que las postulaciones aceptables son aquellas que no se hubieren rechazado por falta de cumplimiento de los requisitos normativos o por inconsistencias y/o falsedad en la información.[50] En esta etapa, Fonvivienda evalúa las condiciones socioeconómicas de la familia, el número de integrantes y otras variables como las condiciones especiales de cada miembro, con el fin de otorgar un puntaje de calificación a cada postulante y así conformar el listado de postulantes calificados hasta completar un número de hogares equivalente al total de recursos disponibles.[51] De esta forma, habrá hogares que alcancen el corte de selección y resulten como beneficiarios de los subsidios, mientras que otros quedarán excluidos de las asignaciones. Finalmente, el Decreto 170 de 2008 indica que los hogares postulados y calificados que no hayan sido beneficiarios del subsidio, pese al cumplimiento de los requisitos establecidos, gozan de atención prioritaria.[52]
5.3. En este punto, adquiere trascendental relevancia el Registro Único de Víctimas, entendido como la herramienta administrativa que soporta el procedimiento de registro de las víctimas,[53] en tanto, como se señaló en el párrafo anterior, uno de los requisitos exigidos para ser beneficiario del subsidio de vivienda para población en situación de desplazamiento, es que el postulante se encuentre inscrito en el mismo. Entonces, siendo este el mecanismo por medio del cual se identifica a la población víctima del desplazamiento forzado, Fonvivienda debe, al momento de verificar la información de los hogares postulantes al subsidio, identificar si las personas se encuentran o no registrados y, contrastar la información allí contenida con la remitida por las demás entidades que tiene la obligación de enviar toda la documentación concerniente a los postulantes (art. 42, Decreto 2190 de 2009).
5.4. Ante la implementación del nuevo sistema de registro de víctimas (RUV) y el cambio institucional que se dio con la transformación de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,[54] se origina para el Estado el deber de velar porque este cambio no genere un riesgo en los derechos de la población desplazada. Esto significa específicamente que, el registro de víctimas del desplazamiento no puede sufrir ninguna alteración que imponga a los inscritos deberes adicionales o trabas en el goce efectivo de sus derechos, tales como: (i) tener que realizar nuevamente la inscripción, (ii) que la información allí contenida sufra alteraciones sin justificación, (iii) pérdida de la información, entre otros.
5.5. Ahora bien, respecto del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, en la sentencia T-025 de 2004, se señaló que este ha sido considerado como uno de los derechos amenazados y vulnerados por la situación de desplazamiento forzado.[55] Por esto, la Corte ha advertido que en atención a las circunstancias de debilidad, vulnerabilidad e indefensión y, a la cantidad de derechos fundamentales amenazados y vulnerados a la población desplazada, el Estado debe dar un trato preferente a dicha población, con fundamento en el inciso 3º artículo 13 constitucional, de acuerdo con el cual, “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
6. El deber de las autoridades encargadas de asignar los subsidios de vivienda a la población desplazada de observar el debido proceso administrativo
6.1. El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso se aplicará en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En esta medida, la Sala de Revisión considera necesario analizar el alcance del debido proceso en las actuaciones administrativas. La Corte en la sentencia T-149 de 2002 se refirió a la función que cumple el derecho al debido proceso administrativo en el Estado Social de Derecho, al respecto indicó:
“5.1. Históricamente el derecho al debido proceso está relacionado con las garantías a no ser condenado sin ser previamente oído y vencido en juicio seguido con estricta sujeción a la ley. Esta garantía judicial se extendió posteriormente al ciudadano respecto de la administración ante actos o decisiones que lo privaran de un beneficio, como por ejemplo un permiso, una licencia o un subsidio. Es discutible si tales beneficios son propiamente derechos constitucionales. Lo que parecería ser una discusión académica adquiere, sin embargo, en un Estado social de derecho una creciente importancia, ya que muchas veces el bienestar de la persona depende de prestaciones que dada su complejidad y envergadura sólo el Estado está en posibilidad de garantizar. Es así como en el derecho anglosajón se acuñó el término de “entitlements” para referirse a los derechos y beneficios creados por ley que no puede revocar la administración sin que se garantice al beneficiario una audiencia o, más abstractamente, un debido proceso. En la tradición jurídica colombiana el derecho administrativo se refiere a este tipo de beneficios con la institución de las “situaciones subjetivas consolidadas”, para distinguirlas de una mera expectativa no susceptible de protección jurídica.
En materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social de derecho, el debido proceso administrativo cumple una función de primer orden. Quien puede ser beneficiario de una prestación estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una decisión respetuosa del debido proceso.
5.2. Ahora bien, la Corte se pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir que la administración prive a su titular de un beneficio legal que aún no ha sido reconocido a la persona. A primera vista podría pensarse que por tratarse de una mera expectativa no nos encontramos ante un interés susceptible de protección constitucional. No obstante, la exclusión injustificada de la persona y la vulneración de su derecho al debido proceso, se presenta no sólo por la privación del beneficio ya reconocido, sino también por la negación de la oportunidad procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse en las circunstancias descritas por la ley o el reglamento. En efecto, cuando la persona alega que materialmente cumple con el supuesto de hecho de una norma jurídica que asigna un beneficio, la administración no puede privar a dicha persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el reconocimiento del respectivo beneficio. Tal proceder priva ex ante a la persona del derecho al debido proceso administrativo dispuesto para decidir sobre el reconocimiento del beneficio legal, con lo que se desconocen los derechos fundamentales al debido proceso administrativo (art. 29 C.P.) y a la igualdad de trato (art. 13 inc. 1 C.P), dada la exclusión injustificada del solicitante”.[56]
6.2. El respeto del debido proceso en las actuaciones de la administración implica, de un lado, brindar seguridad jurídica a los administrados y de otro lado, dar validez a las actuaciones de la administración. Puesto que “toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes”.[57]
6.3. Luego, el reconocimiento del debido proceso administrativo impone a todas las autoridades observar el trámite establecido que rige sus actuaciones, así como desarrollar las mismas a la luz de los principios que orientan la función pública,[58] y en esta medida garantizar que las personas, por ejemplo, los desplazados, tengan certeza de que los procedimientos por medio de los cuales las entidades encargadas de asignar los subsidios de vivienda, actúen guiadas por los procedimientos establecidos para el efecto.
6.4. En ese orden de ideas, la asignación de los subsidios de vivienda para población desplazada llevada a cabo por Fonvivienda debe realizarse, en cumplimiento del debido proceso administrativo, esto es, con base en la normatividad que rige su actuación. [59]
7. FONVIVIENDA vulneró el derecho al debido proceso administrativo y la vivienda digna de la señora María Luz Dary Gómez Guzmán y de su grupo familiar, al rechazar su postulación al subsidio de vivienda para población desplazada originada en la Convocatoria del año 2007
7.1. La señora María Luz Dary Gómez es desplazada por la violencia del departamento del Tolima se encuentra inscrita junto con su núcleo familiar, como jefe de hogar, en el RUPD, hoy RUV, desde el 28 de septiembre del 2005. El 16 de julio de 2007 se postuló ante la Caja de Compensación Familiar del Tolima –Comfatolima, a fin de participar en la Convocatoria de Fonvivienda dirigida a la población en situación de desplazamiento y encaminada a la adquisición de vivienda.
7.2. Por su parte, Fonvivienda expidió la Resolución 510 del 20 de diciembre de 2007, por medio de la cual asignó subsidios de vivienda a un primer grupo de postulantes. En esta asignación, se excluyó a la accionante del subsidio, en tanto al verificar su información, esta apareció como “no registrado en la red de solidaridad como desplazado”.
Contra tal decisión, la peticionaria interpuso recurso de reposición. Mediante Resolución 573 del 5 de diciembre de 2008,[60] Fonvivienda resolvió el recurso indicando que, de acuerdo con la información enviada por Acción Social sobre la situación de los hogares postulantes al subsidio, “se puede establecer que se desvirtúan las causas que motivaron la no inclusión de los nombres de los recurrentes y en consecuencia resulta procedente aceptar los recursos interpuestos y ordenar respecto a éstos, continuar el proceso de validación y calificación”, quedando entonces la accionante en Estado de validación y calificación en la Convocatoria de 2007.
Sin embargo, por medio de la Resolución 412 del 31 de mayo de 2011,[61] se rechazó la postulación de la accionante al Subsidio Familiar de Vivienda, “por estar reportado en la base de Acción Social en el estado NO DISPONIBLE. Rechazado por no estar reportado en el Registro único de Población Desplazada-RUPD de Acción Social en el estado: Incluido”.[62] Contra esta decisión, la demandante no presentó los recursos de ley dentro del término otorgado por la administración, razón por la cual fue excluida de la convocatoria.
7.3. A juicio de la accionante, la actuación de Fonvivienda en el proceso de asignación del subsidio de vivienda, la ha perjudicado “enormemente, pues [ha] tenido que pagar por varios años arriendo, sufrir humillaciones indignas, pasar calamidades con [su] núcleo familiar”.[63] Con fundamento en lo anterior, la peticionaria considera que se le han vulnerado sus derechos fundamentales, especialmente su derecho a la vivienda digna y al debido proceso, puesto que la referida Entidad ha desconocido su condición de desplazada para negarle el subsidio, pese a que desde el año 2005 está inscrita en el RUV y aun cuando Acción Social le ha otorgado diferentes componentes de la ayuda humanitaria de emergencia.
7.4. Por su parte, Fonvivienda señaló que la negativa en la asignación del subsidio a la señora Gómez Guzmán (Resolución 412 de 2011), obedece a que no cumplió los requisitos para acceder al mismo. Además, indicó que la accionante no interpuso ningún recurso contra la precitada Resolución, quedando debidamente ejecutoriado el acto.
7.5. Las afirmaciones realizadas por la accionante encuentran soporte en las pruebas que obran en el expediente. Entre estas, está la respuesta al derecho de petición elevado ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en la que se afirma que la señora María Luz Dary Gómez está incluida en el RUPD “desde el 28 de septiembre de 2005 como jefe de hogar en el núcleo familiar registrado”.[64] Así mismo, en el escrito de contestación a la tutela por parte de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y reparación Integral a las Víctimas consta lo siguiente: (i) la inscripción de la accionante y su núcleo familiar en el RUV y, (ii) la fecha en que han sido entregadas las ayudas humanitarias a la accionante, así como la existencia de un turno que está actualmente pendiente de giro (turno No. 3D-302664 generado el 28 de diciembre de 2012).
Reposa también en el expediente, copia del Edicto fijado el 26 de septiembre de 2011, mediante el cual se procedió a efectuar la notificación de la Resolución 412 de 2011, esto en vista de que no fue posible para Fonvivienda notificar personalmente dicho acto administrativo. En el Edicto, la mencionada entidad señaló que “la Caja de Compensación Familiar Comfatolima-Ibagué, tiene la información sobre las causales de rechazo de la sexta asignación de subsidio familiar de vivienda de la Convocatoria 2007 y debe informar a las personas que se acerquen a sus instalaciones sobre el estado de su postulación, de conformidad con los contratos de encargo de gestión celebrados entre el Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda y la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para subsidio de vivienda de interés social CABIS-UT”.[65]
7.6. En esta medida, la Sala Primera de Revisión analizará a la luz de la jurisprudencia y de las normas que regulan la asignación de los subsidios de vivienda de interés social, si la actuación de Fonvivienda se ajusta a las directrices fijadas o si por el contrario las mismas fueron desconocidas y con ello, se vulneró el derecho al debido proceso administrativo. Para tal efecto, se hará un breve recuento de las normas que rigen la actuación de Fonvivienda en relación con la asignación de los subsidios de vivienda de interés social.
7.6.1. En primer lugar, el Decreto 555 de 2003 “Por el cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda «Fonvivienda»”, establece en el artículo 3º las funciones de Fonvivienda, entre las cuales se encuentran las de:
“(…) 9. Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional. Para el efecto, desarrollará a través de entidades públicas o privadas las siguientes actividades, entre otras:
9.1 Atender de manera continua la postulación de hogares para el subsidio familiar de vivienda, a través de contratos de encargo de gestión u otros mecanismos”.
7.6.2. En segundo lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 951 de 2001 “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada”, los potenciales beneficiarios del subsidio de vivienda para la población desplazada, son los hogares que cumplan los siguientes requisitos: (i) que estén conformados por personas desplazadas, y (ii) que éstas se encuentren debidamente registradas en el Registro Único de Población Desplazada. Una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario, Fonvivienda verifica la información de cada postulante, con base en la documentación enviada mensualmente por varias entidades, entre las que se encuentran el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y las Cajas de Compensación Familiar (art. 42, Decreto 2190 de 2009). Con base en dicho análisis, la entidad otorgante del subsidio califica las postulaciones aceptables (art. 43, Decreto 2190), entendiendo por tales aquellas que no se hubieren rechazado por falta de cumplimiento de los requisitos normativos o por inconsistencias y/o falsedad en la información.[66] Y finalmente, efectúa el listado de postulantes calificados hasta completar un número de hogares equivalente al total de los recursos disponibles (art. 45, Decreto 2190).
7.7. Una vez examinado el trámite administrativo realizado con ocasión de la solicitud de la accionante para ser beneficiaria de la Convocatoria del año 2007, se observan una serie de irregularidades.
Una vez Fonvivienda inició el trámite para analizar el cumplimiento de los requisitos de los postulantes para acceder al subsidio de vivienda, determinó por medio de la resolución 510 de 2007, que la señora Gómez no estaba inscrita en el RUV razón por la cual fue excluida del proceso de asignación. Con la anterior decisión, la mencionada Entidad desconoció que, como se logró probar en el proceso, desde el 28 de septiembre de 2005 el núcleo familiar de la accionante se encuentra incluido en el RUV y, que han sido beneficiarios de varios componentes de la ayuda humanitaria de emergencia a que tiene derecho la población desplazada. Sin embargo, Fonvivienda expidió la Resolución 573 de 2008 “Por la cual se aceptan unos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 510 de 2007”, mediante la cual al resolver el recurso de reposición interpuesto por varios postulantes no beneficiados, entre ellos la accionante, subsanó el error en que había incurrido, al desvirtuar la causal de exclusión consistente en “no estar registrado en la red de solidaridad como desplazado”. Ello con base en la información contenida en el archivo de Acción Social sobre la señora María Luz Dary Gómez.
En dicha Resolución, Fonvivienda resolvió “continuar con el proceso de calificación y asignación”, queriendo esto decir, que el hogar de la accionante se encontraba a la espera de que se surtieran las etapas posteriores para la asignación del subsidio.
Sin embargo, el 31 de mayo de 2011 Fonvivienda expidió la Resolución 412 de 2011, mediante la cual le otorgó el estado de rechazado al núcleo familiar de la accionante “por estar reportado en la base de acción social en el estado NO DISPONIBLE y rechazado por no estar reportado en el Registro Único de Población Desplazada-RUPD de acción social en el estado: INCLUIDO”.[67]
7.8. Ante esto, la Sala advierte que los motivos que llevaron a Fonvivienda a rechazar la postulación de la accionante y de su núcleo familiar mediante la resolución 412 de 2011 “por la cual se rechazan algunas postulaciones al Subsidio Familiar de Vivienda para Población Desplazada, en el proceso de la sexta asignación de la Convocatoria efectuada mediante Resolución 174 del 5 de junio de 2007 del Fondo Nacional de Vivienda-Fonvivienda”, ya habían sido superados y desvirtuados en la resolución 573 de 2008 “Por la cual se aceptan unos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 510 de 2007”. Por lo anterior, forzoso resulta concluir, que los argumentos aducidos por la entidad accionada para negar la asignación del subsidio de vivienda, además de carecer de fundamentación legal y constitucional, se constituyen en un obstáculo irrazonable e injustificado que impidió el goce efectivo de una expectativa fundada y creada por la misma entidad. Cercenándosele, de esta manera, la posibilidad que le asistía a la accionante de continuar con el procedimiento establecido para determinar la procedencia o no del subsidio.
7.9. Así las cosas, la Sala cuestiona de la actuación surtida por Fonvivienda, el hecho de no haber rectificado la información con base en la cual había negado el subsidio a la señora Gómez en el año 2007. De haberlo hecho, imperioso resultaba concluir que la accionante y su núcleo familiar eran personas en situación de desplazamiento, que se encontraban incluidos en el RUV desde el 2005.
7.10. La conducta asumida por Fonvivienda y el consecuente rechazo de la postulación de la accionante al subsidio de vivienda implicaron el desconocimiento de los derechos fundamentales de la señora María Luz Dary Gómez y de su núcleo familiar, en la medida en que su actuación no se ajustó a la normatividad vigente ni a lo establecido en la jurisprudencia constitucional, relativa a los subsidios de vivienda para población desplazada, teniendo para ello en cuenta, que del expediente se desprende claramente que la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas afirmó que tanto la accionante como su grupo familiar están inscritos en el RUV desde el 28 de septiembre de 2005.
7.11. Se encuentra probado en el expediente que la accionante hace parte de la población desplazada, lo que la hace acreedora de un trato especial por parte del Estado y de las entidades encargadas de atender sus necesidades y velar por el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De acuerdo con lo expuesto, la Sala estima que Fonvivienda, negó de forma injustificada la asignación del subsidio de vivienda a la accionante pues, su hogar cumplía con los requisitos mínimos para ser beneficiarios del mismo. Al respecto: (i) el hogar está conformado por personas desplazadas, (ii) se encuentran debidamente registrados en el Registro Único de Población Desplazada, hoy Registro Único de Víctimas.
7.12. Con respecto a las consideraciones realizadas por el juez de segunda instancia y Fonvivienda, relativas a la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante, bajo el argumento de que a la señora Gómez se le concedió la oportunidad para interponer los recursos contra la Resolución 412 de 2011 y no lo hizo; la Sala estima que esta omisión de la peticionaria, no es un argumento válido para negar las pretensiones de la tutela. En concepto de esta Corporación, tal consideración desconoce: (i) las condiciones de especial protección de las personas desplazadas y la situación de vulnerabilidad e indefensión que afronta la accionante y su núcleo familiar, así como (ii) el deber de las entidades públicas encargadas de atender y garantizar los derechos de la población desplazada de darles un trato preferente, ya que se limita en señalar que la señora Gómez no desvirtuó la causal de exclusión del subsidio al no interponer los recursos procedentes, sin hacer un análisis de fondo de las circunstancias particulares de la señora Gómez y su núcleo familiar.
Al respecto, es pertinente resaltar que si bien es cierto la accionante no interpuso recurso alguno contra la Resolución 412 de 2011, mediante la cual fue rechazado al hogar de la señora María Luz Dary Gómez, la causal alegada por Fonvivienda en la citada decisión para excluirla de la asignación del subsidio de vivienda ya había sido desvirtuada tanto por la peticionaria como por Fonvivienda en el año 2008. De un lado, la señora Gómez, por medio del recurso de reposición interpuesto el 6 de marzo de 2008, contra la Resolución 510 de 2007, había manifestado su inconformidad con la decisión de excluirla del subsidio por no estar inscrita en el RUV en tanto que ella y su núcleo familiar desde el 2005 están incluidos en el mismo. Por su parte, Fonvivienda mediante Resolución 573 de 2008, resolvió el recurso de reposición incoado contra la Resolución 510 de 2007, indicando que la causal por medio de la cual se había rechazado la postulación de la accionante había sido desvirtuada.
Por este motivo, la Sala estima desproporcionado que a la accionante se le haya impuesto la carga de presentar nuevamente un recurso contra una Resolución que revivió una decisión que había sido previamente desvirtuada en el año 2008, lo cual además hace evidente la negligencia en la actuación de esta Entidad al no analizar en debida forma la información que reposa en la base de datos de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas antes de conceder o negar un subsidio.
En este sentido, esta Corporación ha establecido que respecto de la asignación de beneficios y la distribución de cargas, atinentes al derecho a la vivienda digna, debe tenerse especial consideración constitucional hacia las personas desventajadas, que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta.[68] Ahora bien, las víctimas de desplazamiento forzado, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, son sujetos de especial protección constitucional, debido a la vulneración grave y masiva de sus derechos fundamentales,[69] por lo que al requerir que la señora María Luz Dary Gómez interponga los recursos pertinentes contra la Resolución 412 de 2011, se está desconociendo la especial protección de que es beneficiaria por pertenecer a la población desplazada y no haber logrado aún una estabilización socioeconómica.
7.13. Ahora bien, teniendo en cuenta que se concluyó que la única razón señalada por Fonvivienda para negar el susidio carece de fundamento, es dable entender que la familia de la señora María Luz Dary Gómez reúne los requisitos para la aprobación del subsidio de vivienda, máxime cuando se evidencia que además de la condición de desplazado, el núcleo familiar de la accionante está compuesto por seis personas entre las cuales dos son menores de edad y por ende sujetos de especial protección constitucional. Adicionalmente, en la Resolución 573 de 2008“Por la cual se aceptan unos recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 510 de 2007”, Fonvivienda subsanó el error en que había incurrido, al desvirtuar la causal de exclusión consistente en “no estar registrado en la red de solidaridad como desplazado” tras verificar que la peticionaria y su núcleo familiar se encuentra incluido en el RUV desde el 28 de septiembre de 2005 y, que han sido beneficiarios de varios componentes de la ayuda humanitaria de emergencia a que tiene derecho la población desplazada. Por esto, y como se señaló anteriormente, en dicha Resolución Fonvivienda resolvió “continuar con el proceso de calificación y asignación”, queriendo esto decir, que al haberse surtido la etapa de verificación, el paso a seguir consistía en realizar la calificación de la postulación de la peticionaria al hacer parte del listado de postulantes calificados, con el fin de ubicarla en el puesto correspondiente al puntaje otorgado después de analizar las variables contenidas en el artículo 43 del Decreto 2190 de 2009.
Debido a esto, y teniendo en cuenta que entre la Resolución que ordenó continuar con la validación y calificación del hogar (Resolución 573 de 2008) y el posterior rechazo (Resolución 412 de 2011) trascurrieron tres años, disponer una nueva evaluación de la postulación del grupo familiar no sería adecuado pues sería imponer una carga desproporcionada que tal grupo no está en condiciones de soportar. En consecuencia, para este caso, se ordenará a Fonvivienda la expedición de un nuevo acto administrativo, mediante el cual se asigne un subsidio familiar de vivienda de interés social al núcleo familiar encabezado por la señora María Luz Dary Gómez Guzmán, modificando en lo pertinente la Resolución 412 del 31 de mayo de 2011, que rechazó la postulación del grupo familiar de la peticionaria. Para ello, se deberán realizar los ajustes presupuestales y administrativos necesarios.
7.14. Finalmente, en relación con la solicitud realizada por la accionante en la presente tutela consistente en la entrega de las ayudas humanitarias de emergencia, la Sala recuerda que toda persona en situación de desplazamiento tiene derecho a una ayuda humanitaria de emergencia por un término de tres (3) meses, prorrogable (parágrafo, artículo 15 de la Ley 387 de 1997).[70] Esa ayuda tiene el propósito de contribuir a que las personas, víctimas del desplazamiento forzado, satisfagan sus necesidades básicas más elementales de “alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas” (artículo 15, inciso 1°, Ley 387 de 1997).
En el caso de la señora María Luz Dary Gómez, la Sala Primera de Revisión encuentra que de las pruebas allegadas al proceso la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, ha hecho entrega de cuatro componentes de Ayuda Humanitaria de Emergencia, siendo la última del 5 de septiembre de 2012, correspondiente a la suma de $1.380.000.00 (un millón trescientos ochenta mil pesos). Además, dicha entidad informó, en el escrito de contestación de la tutela, que la accionante tiene el turno No. 3D-302664 generado el 28 de diciembre de 2012, el cual está pendiente de giro, y será entregado cuando se llegue al turno asignado.
Por esto, se concluye que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas no ha vulnerado el derecho fundamental al mínimo vital de la accionante y su núcleo familiar, puesto que ha cumplido con su obligación de otorgar las ayudas humanitarias de emergencia.
7.15. Conforme a lo expuesto, la Sala de Revisión considera que la decisión de Fonvivienda de no reconocer el subsidio familiar de vivienda a la señora María Luz Dary Gómez, constituye una vulneración al derecho a la vivienda digna de ella y de su grupo familiar. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta sentencia se tutelará el derecho a la vivienda digna y al debido proceso administrativo. Asimismo, se ordenará a Fonvivienda que dentro de los cuatro (4) días hábiles siguientes contados a partir de la notificación de la presente sentencia, adopte todas las medidas administrativas que sean necesarias para que, dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la notificación de esta providencia, la señora María Luz Dary Gómez Guzmán sea incluida en la lista de postulantes calificados.
Constata la Sala Primera de Revisión que la actuación de Fonvivienda vulneró los derechos fundamentales de la accionante. Por tanto, la Sala revocará la sentencia de segunda instancia proferida, el doce (12) de marzo de dos mil trece (2013) por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué que a su vez confirmó la proferida el treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013) Juzgado Sexto Penal del Circuito de Ibagué-Tolima. En su lugar, concederá la protección de los derechos fundamentales del accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido en primera instancia, por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Ibagué-Tolima del treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013), que a su vez fue confirmado mediante providencia del doce (12) de marzo de dos mil trece (2013), proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y la vivienda digna de la señora María Luz Dary Gómez Guzmán contra el Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda.
Segundo.- En consecuencia, ORDENAR a Fonvivienda que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes contados a partir de la notificación de la presente sentencia, adopte todas las medidas administrativas que sean necesarias para la señora María Luz Dary Gómez Guzmán y su núcleo familiar, sean incluidos en la lista de beneficiarios del subsidio familiar de vivienda para la población desplazada.
Tercero.- ORDENAR a FONVIVIENDA que dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia, presente un informe a la Corte Constitucional sobre las medidas adoptadas para el cumplimiento de esta providencia.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General