Auto 316/14
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Competencia del juez de primera instancia
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-No asumir solicitud de cumplimiento de sentencia
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Se remite al juez de primera instancia solicitud de cumplimiento de tutela
La Sala reiteró la jurisprudencia en torno a las solicitudes de cumplimiento y explicó que, de manera general, tales solicitudes deben realizarse ante los jueces de primera instancia.
Referencia: Solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-622 de 2011, expediente T-2.977.832
Acción de tutela promovida por los residentes del Edificio Tenerife Real de la ciudad de Bogotá, a través de apoderado judicial, contra la empresa Petrobras Colombia Combustible S.A.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C diez (10) de octubre de dos mil catorce (2014)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortíz Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Mediante escrito radicado en la Secretaría General de la Corte, el 11 de octubre de 2013, el apoderado de los residentes del Edificio Tenerife Real, solicitó a esta Corporación que adopte las medidas necesarias, de acuerdo con su competencia, para garantizar el cumplimiento de la Sentencia T-622 de 2011, proferida por la Sala Cuarta de Revisión de este Tribunal, en la que se resolvió:
“Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido el 25 de enero de 2011 por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó y adicionó el dictado el 26 de noviembre de 2010 por el Juzgado Cincuenta y Seis Civil Municipal de la misma ciudad”.
2. En la referida sentencia se ordenó dejar en firme la decisión adoptada por los jueces de instancias consistente en “Reubicar a los residentes del Edificio Tenerife Real en un lugar adecuado e idóneo hasta tanto no se garanticen las condiciones de habitabilidad y seguridad en dicho predio, previo concepto de la Secretaría Distrital de Salud”.
3. Expone que, el día 7 de septiembre de 2012, mediante Auto proferido por el Juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá, se decidió levantar la medida de reubicación con fundamento en los conceptos técnicos 5027 de 14 de julio de 2012 y 5914 de 15 de agosto de la misma anualidad, proferidos por la Secretaría Distrital del Medio Ambiente.
En efecto, el A-quo consideró, de conformidad con los documentos allegados, que no subsisten las circunstancias que impidan la habitabilidad del edificio. Precisó que en los conceptos se afirmó, concretamente, respecto de las condiciones del suelo que “…No existen niveles de riesgo para la salud humana” y, en relación a los tanques de agua, que “el recurso agua al igual que el suelo han reportado desde julio de 2011, concentraciones inferiores a las establecidas en la meta de remediación de manera específica para el sitio (evaluadas por esta autoridad en su momento), lo que quiere decir conforme al Manual Técnico para la Ejecución de Análisis de Riesgo para Sitios de Distribución de Derivados de Hidrocarburos del MAVDT hoy MADS, que no existen niveles de riesgo para la salud humana”. Con fundamento en lo anterior el juez concluyó que al existir conceptos favorables, provenientes de la Secretaría Distrital de Ambiente, que dan cuenta de las condiciones de habitabilidad y seguridad en el Edificio Tenerife Real se permite “levantar la medida provisional de reubicación de todos los residentes del Edificio Tenerife Real”.
4. Frente a dicha decisión, los accionantes interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación, fundamentados en aparentes inconsistencias en los informes. En efecto, sostuvieron que la Secretaría Distrital de Ambiente no cuenta con la aptitud técnica suficiente para certificar que los recursos naturales renovables se encuentren en óptimas condiciones.
A su vez, informaron que Petrobras continúa realizando actividades de sustracción de vertimiento sin que se asegure el correcto tratamiento y disposición de las sustancias contaminantes toda vez que, según afirman, el establecimiento incumple con los parámetros ambientales pues no cuenta con el permiso correspondiente para seguir operando. Por último, indicaron que “(…) la evaluación sobre los niveles de riesgo para la salud humana de conformidad con las concentraciones específicas para el sitio reportadas desde julio de 2011, se efectúo con base en los parámetros establecidos en un manual de riesgo para almacenamiento y distribución de combustible en estaciones de servicio y, como es evidente, el predio e infraestructura objeto de la contaminación, estudio y verificación de sus condiciones de habitabilidad y seguridad, es un lugar destinado exclusivamente para la vivienda familiar, razón por la cual puede asegurarse que los parámetros aplicados por el SDA para dictaminar que no hay afectación a la salud humana, no corresponde ni son aplicables a una zona destinada a la habitación …”.
5. El 18 de diciembre de 2012, el Juez 56 Civil Municipal de Bogotá confirmó el auto “mediante el cual levantó la medida provisional” y, rechazó el recurso subsidiario de apelación al considerar que no existe ninguna norma especial que consagre este recurso para el levantamiento de medidas provisionales ordenadas por el juez constitucional.
Al respeto, en el mencionado proveído el a-quo manifestó que la decisión estuvo precedida de los conceptos emitidos, en junio y agosto de 2012, por la Secretaría Distrital de Ambiente sobre las condiciones de habitabilidad y seguridad del Edificio Tenerife Real, en los que se estimó que se encuentran superados los niveles de riesgo de la edificación.
Respecto a los fundamentos técnicos y jurídicos emitidos por la Contraloría Distrital de Bogotá argumentados por los accionantes en el recurso, en virtud de los cuales se estableció que “debido al impacto ambiental aún no se han superado los niveles de riesgo”, indicó que el mismo fue presentado con antelación a los informes técnicos proferidos por la autoridad ambiental encargada de ejercer el seguimiento y control de las actividades de remediación, en los que se concluyó la existencia de condiciones favorables de la edificación razón por la cual, el a-quo mantuvo la decisión de levantar la medida de reubicación.
Por último, sostuvo que la acción de tutela no es escenario para debatir y cuestionar lo concerniente a la licencia de Petrobras “Mochuelo” para funcionar y operar como estación de servicio.
6. Asevera el memorialista que al no existir un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos presentados en los recursos ha solicitado, en varias oportunidades, al Juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá, que se cumpla, en debida forma, el fallo proferido, en sede de revisión, por la Corte Constitucional, pues consideran que el levantamiento de la medida provisional se presentó sin la adecuada certificación de las condiciones de habitabilidad y seguridad del Edificio Tenerife Real.
7. Por todo lo anterior, solicita a la Corte, concretamente, que: (i) asuma competencia sobre el proceso de la referencia que cursa en el Juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá; (ii) ordene a la Secretaría Distrital de Ambiente revocar los conceptos técnicos 5027 del 14 de julio de 2012 y 5914 del 15 de agosto de 2012, elaborados por orden y con destino específico para el Juzgado 56 Civil Municipal; (iii) revisar el auto de 7 de septiembre de 2012, confirmado mediante auto del 18 de diciembre de la misma anualidad, por medio de los cuales se ordenó el levantamiento de la medida preventiva de reubicación de los residentes del Edificio Tenerife Real y, por último, (iv) ordenar mantener la medida preventiva de reubicación de los residentes del Edificio Tenerife Real hasta tanto no se garanticen las condiciones de habitabilidad y seguridad exigidas en sentencia T-622 de 2011.
II. CONSIDERACIONES
1.- El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, dispone que proferida la sentencia que concede la acción de tutela, la autoridad responsable de la vulneración del derecho fundamental, deberá cumplirla sin dilación. Sin embargo, si no lo hiciere en el término otorgado para ello, el juez debe dirigirse al superior del sujeto accionado, y requerirlo para que lo obligue a cumplir, e inicie el correspondiente proceso disciplinario por esa causa. En caso de que el incumplimiento persista, el juez ordenará abrir proceso disciplinario en contra del superior que no actuare de conformidad con lo señalado, y “adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”, pudiendo, incluso, sancionar “por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.”
2.- El precepto en cita, también dispone que corresponde al juez establecer “(…)los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”, lo cual, al tenor del artículo 52 de ese ordenamiento, implica la posibilidad de tramitar el correspondiente incidente de desacato, por el incumplimiento de las órdenes impartidas para proteger el derecho fundamental vulnerado, sancionando a su responsable “con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales”. Medidas que serán impuestas por el mismo juez a través del trámite incidental, y consultadas a su superior jerárquico, quien dentro de los tres días siguientes, decidirá si revoca o confirma la decisión.
3.- En concordancia con las disposiciones referidas, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, específicamente, establece que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela “solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”
4.- De la interpretación armónica y sistemática de las anteriores disposiciones, esta Corporación ha concluido que, por regla general, corresponde al juez de primera instancia, conforme con las normas que regulan la acción de tutela, adoptar las medidas necesarias para que el fallo de tutela se cumpla, así como conocer de los incidentes de desacato por el desconocimiento de las órdenes dadas, para garantizar la protección de los derechos fundamentales, tanto en el caso en que la decisión sea tomada por el juez de segundo grado, como por la Corte Constitucional en sede de revisión.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que:
“(…) el juez competente para conocer del trámite de desacato de una tutela, es el juez singular o plural que tramitó la primera instancia.
Existen cuatro razones constitucionales fundadas en el debido proceso constitucional y en la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991, que sirven de sustento a esta interpretación: (a) la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, (b) la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia, (c) el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela, y (d) la interpretación sistemática del decreto 2591, en lo que respecta a las funciones del juez de primera instancia.” [1]
5.- Ahora bien, aun cuando, en principio, es al juez de primera instancia a quien le corresponde velar por el cumplimiento de los fallos de tutela y darle trámite al incidente de desacato, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, tratándose de sus propios fallos, frente a situaciones límite, la Corte puede reasumir la competencia para llevar a cabo directamente dichos trámites.[2] Específicamente, la jurisprudencia ha identificado aquellas situaciones en las que, de manera excepcional, esta Corporación está en capacidad de reasumir la competencia tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias de manera directa, como para dar trámite al incidente de desacato.
Estas singulares circunstancias se presentan[3]:
(i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes.[4]
(ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces.[5] [6]
(iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste.[7]
(iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior jerárquico que puedan conocer de la consulta sobre la sanción por desacato.[8]
(v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional.[9]
(vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.[10]
(vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.[11]
Se reitera, entonces que, aun cuando el competente para velar por el cumplimiento de los fallos de tutela es el juez de primera instancia, cuando se presenta alguna de las circunstancias antes descritas, excepcionalmente, la Corte Constitucional puede reasumir la competencia para promover el cumplimiento, directamente, de sus órdenes cuando las mismas no han sido acatadas.
6.- En el presente caso, los residentes del Edificio Tenerife Real acudieron ante el juez de primera instancia y presentaron recursos contra el auto que ordena el levantamiento de la medida provisional de reubicación, al considerar que no se han superado las contingencias ambientales que ocasionaron la presentación del mecanismo de amparo. De igual manera, indicaron que al confirmarse la decisión, solicitaron, en varias oportunidades, al A-quo que garantizara el debido cumplimiento del fallo proferido por la Corte Constitucional y, al no obtener una respuesta favorable, acudieron ante esta Corporación reiterando el acatamiento de lo ordenado en Sentencia T-622 de 2012.
7.- Como quiera que no existen elementos de juicio que permitan establecer si los conceptos técnicos 5027 y 5914 de 2012 proferidos por la Secretaría Distrital de Ambiente, que originaron el levantamiento de la medida de reubicación de los residentes, carecen de idoneidad por fundamentarse en parámetros establecidos en un manual de riesgo, aparentemente, no aplicable a la vivienda familiar, considera la Sala que le corresponde al A-quo tramitar las solicitud de cumplimiento y verificar, sometiendo al escrutinio de la sana crítica el material probatorio existente en aras de determinar si la evaluación de los niveles de riesgo relacionados en los conceptos se fundamentó en manuales aplicables para el caso en comento. Para ello, podrá el juez solicitar a la Secretaría Distrital de ambiente y/o de Salud que brinde la información sobre las pautas a tener en cuenta al momento de hacer las verificaciones sobres las condiciones de habitabilidad y seguridad del edificio.
En consecuencia, la Sala estima que no se configura ninguna de las causales o circunstancias, relacionadas en el numeral 5 de este proveído, que permita reasumir la competencia para hacer efectiva la decisión de la Sentencia T-622 de 2011.
8.- De conformidad con lo indicado, la Sala concluye que el juez de primera instancia es el competente para adoptar las medidas necesarias tendientes a asegurar el efectivo cumplimiento de la Sentencia T-622 de 2011 y, en el evento en que el fallo citado no se hubiese cumplido, a éste le corresponderá conocer del respectivo incidente de desacato.
9.- En relación con las inquietudes planteadas respecto a las licencias ambientales de “Petrobras Mochuelo” para funcionar y operar como estación de servicio, se advierte que, en aras de garantizar las condiciones de seguridad de los construcciones colindantes, deberá el juez de primera instancia investigar si, efectivamente, la estación cumple con las autorizaciones y los presupuestos legales para operar en el sector.
10.- Por tal razón, esta Sala Cuarta de Revisión no asumirá la solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-622 de 2011 y, en su lugar, remitirá el requerimiento presentado por los accionantes al Juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá, para que tramite y se pronuncie sobre la solicitud de cumplimiento y, sometiendo al escrutinio de la sana crítica el material probatorio existente, determine si la autoridad ambiental realizó la evaluación de riesgos con fundamento en los parámetros adecuados para el caso concreto, lo cual le permite realizar un análisis de fondo de las inquietudes expuestas y verificar si, efectivamente, el Edificio Tenerife Real se encuentra en condiciones óptimas de habitabilidad que consientan el retorno seguro de sus residentes. En caso contrario, si a ello hubiera lugar, mantenga la orden de reubicación mientras reestablezcan las condiciones de la edificación.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- NO ASUMIR la solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-622 de 2011, promovida por los residentes del Edificio Tenerife Real.
Segundo.- REMITIR, por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el escrito presentado por el apoderado de los residentes del Edificio Tenerife Real al Juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá para que, en el término máximo de treinta (30) días contados a partir de la notificación del presente auto, inicie trámite y se pronuncie sobre la solicitud de cumplimiento y, sometiendo al escrutinio de la sana crítica el material probatorio existente, determine si la autoridad ambiental realizó la evaluación de riesgos con fundamento en los parámetros adecuados para el caso concreto, realizando un análisis de fondo de las inquietudes expuestas y verificando si, efectivamente, el Edificio Tenerife Real se encuentra en condiciones óptimas de habitabilidad que consientan el retorno seguro de sus residentes. En caso contrario, si a ello hubiera lugar, mantenga la orden de reubicación mientras reestablezcan las condiciones de la edificación.
Tercero.- ORDENAR al juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá, en aras de garantizar las condiciones de seguridad de los residentes del Edificio Tenerife Real, INVESTIGAR si Petrobras “Mochuelo” cuenta con la licencias ambientales que se requieren para funcionar y operar en el sector como estación de servicio y tenga en cuenta esa información si es el caso, como elemento de juicio para la decisión que llegue a adoptar respecto de las condiciones de habitabilidad del Edificio Tenerife Real.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
AL AUTO 316/14
Referencia: Solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-622 de 2011, expediente T-2.922.832
Acción de tutela promovida por los residentes del Edificio Tenerife Real de la cuidad de Bogotá, contra la empresa Pretobras Colombia Combustible S. A.
Asunto: Aclaración de voto
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión adoptada por la Sala Cuarta de Revisión de tutelas, en sesión del 10 de octubre de 2014, en la cual se profirió el Auto A-316 de 2014.
2. En esta decisión la Sala resolvió no asumir la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia T-622 de 2011. En consecuencia, remitió al juez de primera instancia en la acción de tutela la solicitud de cumplimiento (Juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá), y ordenó a dicho juez que: “en aras de garantizar las condiciones de seguridad de los residentes del Edificio Tenerife Real INVESTIGAR si Petrobras “Mochuelo” cuenta con la licencias (sic) ambientales que se requieren para funcionar y operar en el sector como estación de servicio y tenga en cuenta esa información, si es el caso, como elemento de juicio para la decisión que llegue a adoptar respecto de las condiciones de habitabilidad del Edificio Tenerife Real”.
En esta ocasión, la Sala reiteró la jurisprudencia en torno a las solicitudes de cumplimiento y explicó que, de manera general, tales solicitudes deben realizarse ante los jueces de primera instancia.
Razones de la aclaración de voto
3. En el Auto se evaluaron las afirmaciones del solicitante y se manifiesto: “Como quiera que no existen elementos de juicio que permitan establecer si los conceptos [de la Secretaría Distrital de Ambiente]… carecen de idoneidad…, considera la Sala que le corresponde al A-quo tramitar las solicitudes de cumplimiento…”. (No está en negrilla en el texto original)
Respecto de esta afirmación que se realizó en el Auto manifesté, en su momento, mi inconformidad, pues si bien estoy de acuerdo con la decisión de NO ASUMIR la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia T-622 de 2011, no lo estoy con la argumentación que se da.
Considero que la razón que se indicó en el Auto para no asumir el cumplimiento, no encuadra en ninguna de las causales que la Corte ha establecido para asumir o no los cumplimientos. En efecto, “no tener elementos de juicio”, no ha sido una razón por la cual la Corte se haya abstenido de arrogarse la competencia para ello. Estimo que ese es un argumento incidental, pero las reales razones podrían ser, por ejemplo, entre muchas otras:
1. Que el Juzgado 56 Civil Municipal de Bogotá (primera instancia) ya se pronunció sobre las órdenes.
2. Que el Juzgado ha adoptado medidas para hacer efectiva la orden de reubicación.
3. Que la intervención de la Corte no es indispensable para salvaguardar los derechos fundamentales, pues fueron protegidos.
4. Que la solicitud de cumplimiento no es un mecanismo para controvertir conceptos técnicos.
5. Que los solicitantes están presentando nuevos alegatos.
6. Que no se está en presencia de un estado de cosas inconstitucional.
Por tal razón, estimo conveniente aclarar el sentido de mi voto en este punto concreto.
4. De otro modo, en el Auto también se indicó que el juez deberá “investigar si, efectivamente, la estación cumple con las autorizaciones y los presupuestos legales para operar en el sector”.
En relación a esta afirmación, manifesté que en el Auto debía ampliarse el relato de los hechos del caso resuelto en tutela, pues esto era pertinente para identificar claramente cuál fue el objeto de fallo T-622 de 2011. Lo anterior, resultaba oportuno porque de ese fallo (T-622 de 2011) no se desprenden consideraciones expresas relacionadas con la licencia de funcionamiento de la estación de servicios “Mochuelo”.
Como se indicó en la parte motiva del Auto, las solicitudes de cumplimiento no pueden exceder el objeto de las sentencias que pretenden hacer cumplir. Por tanto considero que el numeral 3 del Auto debió suprimirse. Así, frente a las inquietudes presentadas por el solicitante en este sentido, sugerí que la Sala indicara que ese tema no podía ser objeto del cumplimiento de la sentencia, pues se refería a nuevos alegatos, no debatidos en la tutela.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada