Sentencia T-221/14

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DESVINCULAN A EMPLEADOS PUBLICOS DE SUS CARGOS-Procedencia

La Corte Constitucional ha señalado que el mecanismo judicial previsto por el ordenamiento jurídico para controvertir los actos administrativos, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercida ante la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, en relación con los funcionarios públicos nombrados en provisionalidad que han sido retirados sin la motivación del acto administrativo de desvinculación, la Corte ha adoptado diversas formas de proteger los derechos fundamentales de dichos funcionarios por vía de tutela, dependiendo de las particularidades de cada caso.

CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Goza de estabilidad laboral relativa

Los funcionarios públicos que desempeñan cargos de carrera nombrados en provisionalidad gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia, que implica que el acto administrativo por medio del cual se efectúe su desvinculación debe estar motivado, es decir, debe contener las razones de la decisión, lo cualconstituye una garantía mínima derivada, entre otros, del derecho fundamental al debido proceso y del principio de publicidad.

ACCION DE TUTELA PARA CONTROVERTIR ACTOS DE RETIRO EN PROVISIONALIDAD CUANDO NO HAN SIDO MOTIVADOS-Alcance

ACTOS DE RETIRO-Deber de motivar los actos de retiro de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargo de carrera

En cuanto al retiro de servidores vinculados en provisionalidad, la Corte Constitucional a través de reiterada jurisprudencia ha indicado “el inexcusable deber de motivación de dichos actos. Así lo ha señalado desde hace más de una década de manera uniforme y reiterada en los numerosos fallos en los que ha examinado esta problemática, a tal punto que a la fecha se registra casi un centenar de sentencias en la misma dirección aunque con algunas variables respecto de las medidas de protección adoptadas”.

DESVINCULACION EN CARGO DE CARRERA EN PROVISIONALIDAD-Debe ser motivado/ACTOS DE RETIRO-Derecho a conocer cuáles fueron las razones que motivaron la decisión

A la persona nombrada en provisionalidad le asiste el derecho de conocer las razones por las cuales se les desvincula del servicio (i) como garantía derivada del derecho fundamental al debido proceso, el respeto al Estado de derecho, el principio democrático y el principio de publicidad; (ii) el deber general de motivar los actos administrativos; (iii) la posibilidad que le asiste a los administrados de conocer cuáles son las razones que se invocan para su retiro cuando ejercen un cargo en provisionalidad; (iv) el derecho que le asiste a quienes ocupan un cargo de carrera en provisionalidad de motivar el acto de insubsistencia, como garantía mínima del derecho fundamental al debido proceso y del control de la arbitrariedad de la administración, a diferencia de quienes ocupan un cargo de libre nombramiento y remoción para los cuales tiene cabida la excepción de la motivación del acto de retiro.

REINTEGRO A CARGO EN PROVISIONALIDAD-Orden a la Registraduría reintegrar a la accionante al cargo que se encontraba desempeñando al momento del retiro, si éste no ha sido provisto por concurso de méritos

REINTEGRO A CARGO EN PROVISIONALIDAD-Orden a Registraduría reintegrar a la accionante al cargo que venía desempeñando al momento de la desvinculación, si la titular continúa suspendida del ejercicio del cargo o ha sido destituida e inhabilitada

Referencia: expediente T-4043466 y T-4157105 (Acumulados)

Expediente T-4043466. Acción de tutela presentada por Rosa María Barrios Palomino, mediante apoderado, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Registrador Municipal de Los Córdobas

Expediente T-4157105. Acción de tutela presentada por María Eugenia Rivas Rivas, mediante apoderado, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos mil catorce (2014).

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial, el diecisiete (17) de junio de dos mil trece (2013), y en segunda instancia, por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013), dentro de la acción de tutela promovida por Rosa María Barrios Palomino contra la Registraduría Nacional del Estado Civil; y en primera instancia, por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería, Córdoba, el siete (7) de junio de dos mil trece (2013), y en segunda instancia, por la Sala Constitucional Ad-Hoc del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, el quince (15) de julio de dos mil trece (2013), dentro de la acción de tutela promovida por María Eugenia Rivas Rivas contra la Registraduría Nacional del Estado Civil.

El expediente T-4043466 fue seleccionado para revisión por medio de auto del treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013), proferido por la Sala de Selección Número Diez. Y mediante Auto del cinco (5) de diciembre de dos mil trece (2013) proferido por la Sala de Selección Número Doce, el expediente T-4157105 fue seleccionado para revisión y se dispuso acumular al expediente T-4043466.

 

I.  ANTECEDENTES

Las señoras Rosa María Barrios Palomino y María Eugenia Rivas Rivas presentaron acción de tutela con el objeto de obtener protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, los cuáles, consideran han sido vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en virtud de la falta de motivación de los actos administrativos por medio de los cuales se ordenó la  desvinculación de los cargos de Registradora Municipal que ocupaban en provisionalidad.

A continuación se realizará una exposición de los antecedentes de cada caso, la respuesta de las autoridades accionadas y las decisiones objeto de revisión.

1. Caso de la señora Rosa María Barrios Palomino contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. Expediente T-4043466

1.1. Hechos y argumentos jurídicos presentados en la demanda

1.1.1. La señora Rosa María Barrios Palomino estuvo vinculada a la Registraduría  Municipal de Los Córdobas desde el veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007) hasta el veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013),^[1] ocupando como último cargo el de Registradora Municipal en provisionalidad de Los Córdobas.

1.1.2.  Expuso que  el veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012) fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Registradora Municipal 4035-05 de la Registraduría Municipal de Los Córdobas por el término de tres (3) meses, mediante Resolución No. 235 proferida por los Delegados Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil. ^[2]

1.1.3.  Posteriormente, mediante Resolución No. 012 del nueve (9) de enero de dos mil trece (2013) se dio dió por terminado el nombramiento de la peticionaria en provisionalidad, circunstancia de la que fue informada mediante oficio 061 del diez (10) de enero de dos mil trece (2013).^[3] A juicio de la peticionaria, su desvinculación contradice el precedente establecido por la Corte Constitucional sobre la forma en que se debe llevar a cabo la terminación de los nombramientos realizados en provisionalidad.

1.1.4.  Agregó que esta circunstancia le ha causado un grave perjuicio, pues es madre cabeza de familia, y tiene a cargo a su madre de ochenta y seis (86) años de edad, como a su hija, la cual pese a ser mayor de edad depende económicamente de ella.^[4]

1.1.5. Con fundamento en lo anterior, la tutelante presentó acción de tutela invocando la protección inmediata de sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital. En consecuencia, solicitó se “ordene a  la entidad accionada que en un término que no exceda de 48 horas contados a partir de la notificación del fallo se sirva reintegrar [la] al mismo cargo o a uno superior, del cual fue desvinculada, sin solución de continuidad, y cancele todos los salarios dejados de percibir hasta el día en que se efectúe su reintegro, así como el pago de la seguridad social integral por el tiempo en que estuvo desvinculada del cargo”.^[5]

1.2. Intervención de las autoridades accionadas o vinculadas al trámite

1.2.1. La Registraduría Nacional del Estado Civil, solicitó declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Barrios. Señaló que desde que se efectuó el nombramiento de la peticionaria en el cargo de Registradora Municipal de Los Córdobas se estableció que la duración de su nombramiento como provisional era por tres (3) meses, esto es del veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012) hasta el veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013), por lo que su desvinculación por medio de la Resolución No. 012 de dos mil trece (2013) corresponde a una determinación adoptada desde el momento mismo del nombramiento. Adicionalmente, señaló que la peticionaria puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir el acto administrativo acusado, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

1.2.2. El Registrador Municipal de Los Córdobas solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, tras considerar que la acción constitucional no era la vía judicial idónea para resolver controversias relativas a los derechos laborales.

1.3. De las sentencias objeto de revisión

1.3.1.  En primera instancia, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en fallo del diecisiete (17) de junio de dos mil trece (2013), declaró improcedente la protección constitucional solicitada. Consideró que la acción interpuesta por la señora Rosa María Barrios no es procedente, en tanto: en primer lugar, no se encontró ninguna prueba que acreditara que la accionante hubiese interpuesto los recursos ordinarios contra el acto administrativo acusado (Resolución No. 012 de 2013). En segundo lugar, no se advirtió la presencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.

1.3.2. La decisión fue impugnada por la accionante sin presentar argumentos adicionales.

1.3.3.  En segunda instancia, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013), confirmó el fallo impugnado. Para tal efecto, resaltó que no se está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional ni se evidencia afectación al mínimo vital de la peticionaria. Así mismo, consideró lo siguiente:

“En el presente caso la Sala no vislumbra cómo la entidad accionada ha quebrantado derecho fundamental alguno a la libelista, porque la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el momento en que profirió la resolución a través de la cual nombró en provisionalidad fue explícita en indicarle que éste sería hasta el 24 de enero de 2013, además antes que se cumpliera ese término le hizo saber dicha circunstancia, actos administrativos que le fueron comunicados personalmente a la ciudadana Rosa María Barrios Palomino, sin que hubiera interpuesto los recursos que le ofrecía la Ley, situación que aleja el proceder de la entidad accionada de ser arbitrario o caprichoso que atente contra los derechos fundamentales de la actora”.^[6]

Finalmente, el juez de instancia afirmó que la señora Barrios cuenta con otros mecanismos de defensa judiciales para resolver la controversia propuesta, tales como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.      Caso de María Eugenia Rivas Rivas contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. Expediente T-4157105

2.1. Hechos y argumentos jurídicos presentados en la demanda

2.1.1. La señora María Eugenia Rivas estuvo vinculada a la Registraduría  Nacional del Estado Civil desde el veintiséis (26) de abril de dos mil diez (2010) hasta el quince (15) de enero de dos mil trece (2013),^[7] ocupando como último cargo el de Registradora Municipal en provisionalidad de Planeta Rica, Córdoba.^[8]

2.1.2.  Indicó que el dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012), mediante resolución No. 229,^[9] fue nombrada de manera provisional en el cargo de Registradora Municipal 4035-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica, designación que se realizó en virtud de la orden de suspensión provisional dictada en un proceso disciplinario contra la señora Edna Margarita Callejas, quien es la titular del cargo.^[10]

2.1.3.  Mediante Resolución No. 015 de enero catorce (14) de dos mil trece (2013) se ordenó la desvinculación de la señora María Eugenia Rivas como Registradora Municipal 4035-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica. ^[11]

2.1.4.  Manifestó la peticionaria que mediante Resolución No. 020 de dieciocho (18) de enero de dos mil trece (2013),^[12] fue nombrada la señora Aura Rosana Jaramillo en el cargo de Registradora Municipal de Planeta Rica 4035-06, debido a que a la señora Edna Margarita Callejas, titular del cargo, le había sido prorrogada por tres (3) meses más la suspensión provisional del cargo.

2.1.5.  Indicó que tiene a cargo a su madre y a su padre, este último, de setenta (70) años de edad, quien padece diabetes mellitus, con insuficiencia renal crónica no especificada, neuropatía autonómica en enfermedades y endocrinas.^[13] Ambos dependen económicamente de la peticionaria.^[14] En este contexto, la señora María Eugenia Rivas, presentó acción de tutela invocando la protección inmediata de sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital. En consecuencia, solicitó se “ordene a  la entidad accionada que en un término que no exceda de 48 horas contados a partir de la notificación del fallo se sirva reintegrar al mismo cargo o a uno superior, del cual fue desvinculada mi mandante, sin solución de continuidad, y cancele todos los salarios dejados de percibir hasta el día en que se efectúe su reintegro, así como el pago de la seguridad social integral por el tiempo en que estuvo desvinculada del cargo”.^[15]

2.2. Intervención de la autoridad accionada

2.2.1. La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó declarar improcedente la acción de tutela. Sostuvo que la peticionaria cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de la Resolución No. 015 de enero catorce (14) de dos mil trece (2013), por medio de la cual se dio por terminado su nombramiento en provisionalidad. Señaló que la decisión de desvinculación, se fundamentó en lo resuelto en el artículo 2º de la Resolución No. 229 del dieciocho (18) de octubre de  dos mil doce (2012)^[16] y en lo establecido en el artículo 20 de la Ley 1350 de 2009.^[17]

Adicionalmente, la accionada desvirtuó los cargos elevados por la señora Rivas tras considerar que:

“La accionante cuando fue nombrada provisionalmente en el cargo de Registradora Municipal 4035-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica-Córdoba, conocía de antemano que la duración de su nombramiento provisional sería mientras duraba la suspensión del titular del cargo; igualmente que la provisionalidad podría darse por terminada en cualquier tiempo”.^[18]

2.2.2.  Los Delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, a su turno, pidieron declarar improcedente la acción de tutela objeto de estudio. Señalaron, que la peticionaria no es madre cabeza de familia. Además de que consideran que los hermanos de la actora pueden hacerse cargo económicamente de sus padres. Por el otro lado, señalan que si bien la peticionaria tiene cuatro (4) hijos, estos son mayores de edad.  

Recuerdan que por medio de la Resolución No. 229 de octubre dieciocho (18) de dos mil doce (2012), se llevó a cabo el nombramiento de la accionante como Registradora Municipal del Estado Civil de Planeta Rica, sin embargo, este se dio dió por terminado mediante la Resolución No. 015 del catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), la cual fue debidamente motivada. En tanto se expuso que el nombramiento de la señora Rivas dependía de la suspensión provisional de su titular, la señora Edna Margarita Callejas Martínez, contra quien se había iniciado proceso disciplinario, mediante auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil trece (2013).^[19] Al respecto, sostuvo lo siguiente:

“Es cierto que la Registraduría no ha realizado convocatoria para efectuar concurso público de mérito para proveer los cargos que son de carrera en la Registraduría; sin embargo, no es cierto que el cargo de Registrador Municipal del Estado Civil de Planeta Rica se encuentra vacante, toda vez que en el mismo se encuentra la señora Edna Margarita Callejas Martínez, quien había sido suspendida provisionalmente en el cargo de Registrador Municipal del Estado Civil de Planeta Rica y por haberse cumplido el término de la suspensión, hoy día se encuentra fungiendo como tal, en el cargo que pretende la accionante”.^[20]

Finalmente argumentaron que las razones por la cuales se dio dió por terminado el nombramiento en provisionalidad de la peticionaria son las mismas que dieron origen a su nombramiento como Registradora Municipal de Planeta Rica, esto es:

“Las establecidas en el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, que determina que el nombramiento provisional es de carácter discrecional, procedente excepcionalmente y solo por especiales razones del servicio; situación esta que se superó con la asignación de funciones hecha a la señora Aura Rosana Jaramillo Fernández, a través de la Resolución No. 020 de 18 de enero de 2013 (…)”.^[21]

2.3. De las decisiones judiciales objeto de revisión

2.3.1. El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería, Córdoba, mediante sentencia proferida el siete (7) de junio de dos mil trece (2013), declaró improcedente el amparo solicitado por la señora María Eugenia Rivas. Explicó que la peticionaria cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa. Razón por la que el juez constitucional no puede invadir la esfera del juez ordinario.

2.3.2. El catorce (14) de junio de dos mil trece (2013), la peticionaria impugnó la decisión de primera instancia, sin presentar argumentos adicionales.

2.3.3. La Sala Constitucional Ad-Hoc del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, en fallo de quince (15) de julio de dos mil trece (2013) confirmó en su integridad la sentencia de primera instancia.

II. CONSIDERACIONES

1.   Competencia

La Sala es competente para revisar el fallo de tutela de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

2.                Problema jurídico y esquema de resolución

En este contexto, le corresponde a la Sala Primera de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:

(i)                ¿Viola la Registraduría Nacional del Estado Civil los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de una funcionaria (Rosa María Barrios) designada en provisionalidad para desempeñar un cargo de carrera, al desvincularla luego de tres meses, mediante acto administrativo sin motivación?

(ii)             ¿Viola la Registraduría Nacional del Estado Civil el derecho fundamental al debido proceso de una funcionaria (María Eugenia Rivas) nombrada en provisionalidad por el término de tres meses, para cubrir una suspensión provisional de quien es titular del empleo, al desvincularla del cargo una vez cumplido el término inicial, pese a que la suspensión provisional de la titular del cargo fue prorrogada por tres meses?

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará sobre: (i) la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que desvinculan a empleados públicos de sus cargos; (ii) la estabilidad intermedia de los trabajadores nombrados en provisionalidad que desempeñan cargos de carrera administrativa; y, por último, (iii) se resolverán los casos concretos.

3. Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que desvinculan a empleados públicos de sus cargos

3.1. Teniendo en cuenta que en las sentencias objeto de revisión, se negó el amparo de los derechos fundamentales de las accionantes, entre otras razones, porque podían acceder a la jurisdicción contencioso administrativa para debatir la legalidad de la resolución mediante la cual se les desvinculó del cargo que ocupaban en provisionalidad como Registradoras Municipales de Planeta Rica y Los Córdobas, respectivamente, es necesario abordar en primer término el asunto de la procedencia de las acciones interpuestas.

3.2. El inciso 1º del artículo 86 de la Constitución Política consagró que la acción de tutela puede ser instaurada por la persona directamente afectada o por quien actúe en su nombre.^[22]  Esto fue desarrollado por el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, que estableció que “[l]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud (…).”

Adicionalmente, el artículo 86 de la Constitución Política consagra que la acción de tutela procede cuando (i) no existen otros medios de defensa judicial; (ii) o cuando existan tales medios pero no sean eficaces o idóneos^[23] para salvaguardar los derechos fundamentales, en atención a las circunstancias del caso concreto y las condiciones personales del peticionario; ^[24] (iii) o cuando sea imprescindible la intervención del juez de tutela para evitar un perjuicio irremediable.

En este último caso, el juez constitucional debe verificar si el perjuicio que busca conjurarse con la tutela es: (i) actual o inminente, es decir, si está ocurriendo o está próximo a ocurrir; (ii) grave, o tiene la potencialidad de dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado relevante; y (iii) si requiere medidas urgentes e (iv) impostergables, a fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su integridad.

3.3. La Corte Constitucional ha señalado que el mecanismo judicial previsto por el ordenamiento jurídico para controvertir los actos administrativos, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,^[25] ejercida ante la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, en relación con los funcionarios públicos nombrados en provisionalidad que han sido retirados sin la motivación del acto administrativo de desvinculación, la Corte ha adoptado diversas formas de proteger los derechos fundamentales de dichos funcionarios por vía de tutela, dependiendo de las particularidades de cada caso.

3.3.1. En algunas oportunidades, la Corte ha accedido a la solicitud de reintegro de funcionarios públicos como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, cuando han sido desvinculados del cargo de carrera que ocupaban en provisionalidad sin motivación del acto administrativo. Por ejemplo, en la sentencia T-752 de 2003^[26] la Corte Constitucional concedió el amparo transitorio de los derechos fundamentales de una empleada del Club Militar de Oficiales de Bogotá que había sido desvinculada sin motivación alguna del cargo que venía ocupando en provisionalidad, por cuanto se trataba de una madre cabeza de familia que dependía de su salario para satisfacer las necesidades básicas de ella y su hijo.^[27] 

3.3.2. En otras ocasiones la jurisprudencia constitucional ha manifestado que la acción de tutela procede con el fin de proteger el derecho fundamental al debido proceso, pese a no estar en presencia de un perjuicio irremediable, cuando la autoridad nominadora no motivó el acto administrativo de desvinculación de un funcionario público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, con el fin de que este pueda oponerse a la decisión,^[28] con pleno conocimiento de las razones que conllevaron a su desvinculación y así poder acceder a la jurisdicción contencioso administrativa y ejercer su derecho de contradicción y defensa.^[29] Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-1240 de 2004 consideró:

“En ese contexto, es claro que no hay mecanismo alternativo de defensa judicial orientado a obtener que la Administración produzca esa motivación, que, como ha dicho la jurisprudencia, resulta indispensable para establecer si ha habido una lesión de los derechos fundamentales. Por consiguiente, resulta en este caso procedente la tutela como mecanismo definitivo, porque la  decisión que resuelva que hay lugar al amparo, conduciría a una actuación de la Administración que es autónoma de los procesos contencioso administrativos que podrían suscitarse a partir del acto de desvinculación. En efecto, la orden de protección, en el evento de resultar ella procedente, se orientaría a obtener que la Administración motive el acto de desvinculación, si existe una razón para la misma, caso en el cual se abriría la puerta para que, si la afectada lo considera del caso, acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En caso contrario la Administración puede omitir motivar el acto, evento en el cual cabría ordenar el reintegro con carácter definitivo, por desconocimiento del derecho de raigambre constitucional a la motivación del acto de desvinculación. Es claro que, en un evento tal, la negativa de la Administración a motivar el acto de desvinculación, no obstante la conminación del juez de tutela, equivale a la aceptación de que no existe motivo alguno para la misma, distinto del arbitrio del nominador, razón por la cual cabe que en sede de tutela se ordene el reintegro, hasta tanto se produzca el respectivo concurso de méritos o la desvinculación se produzca por razones que la hagan justificada. 

De este modo, no obstante que, como se ha señalado, el acto de desvinculación de un empleado que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera que se produce sin motivación alguna es susceptible de controversia en la vía contencioso administrativa, la jurisprudencia constitucional ha configurado como un derecho de raigambre constitucional la motivación del acto de desvinculación de un empleo de carrera que se ocupa en provisionalidad, razón por la cual el mismo es susceptible de protección autónoma por la vía de la acción de tutela”.^[30]

Ahora bien, para que proceda el amparo del derecho al debido proceso por falta de motivación del acto administrativo de desvinculación, la Corte Constitucional ha señalado que deben cumplirse los siguientes requisitos: (i) que se trate de un funcionario nombrado en provisionalidad; (ii) que el cargo que se ocupe sea de carrera administrativa; (iii) que sea posteriormente desvinculado mediante un acto administrativo no motivado; (iv) que se haya remplazado por un funcionario también nombrado en provisionalidad.^[31]

3.4. En la SU-917 de 2010,^[32] la Sala Plena de esta Corporación conoció varios procesos de tutela acumulados, los cuales fueron interpuestos por funcionarios que desempeñaban cargos de carrera en provisionalidad contra diferentes entidades públicas, tras haber sido desvinculados de sus empleos sin que los actos de retiro hubieren sido motivados por sus nominadores. Con ocasión del examen de estos procesos de tutela la Corte fijó unas reglas en aras de que la Administración, los ciudadanos y los operadores jurídicos en general, puedan determinar el alcance de la acción de tutela frente a los actos de desvinculación de servidores públicos nombrados en provisionalidad sin la previa motivación del acto. Al respecto, indicó que no se trata de reglas nuevas, ya que las mismas han venido siendo aplicadas por la jurisprudencia constitucional desde el año 1998, que debido a su pertinencia conviene citar in extenso:

“(i) La jurisprudencia ha sostenido que la existencia de otros mecanismos de defensa judicial no implica por sí misma que la tutela pueda ser decretada improcedente. Por ejemplo, en la Sentencia SU-961 de 1999 la Corte sostuvo lo siguiente:

“En cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera integral, en este caso, es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo eficaz e idóneo de protección de los derechos fundamentales”.

En relación con la idoneidad y eficacia, la Corte ha sostenido que en ciertas ocasiones los mecanismos ordinarios se reflejan como desproporcionados para quien debe incoarlos, dados los costos que representan y la duración promedio de los procesos en la jurisdicción contencioso administrativa, no resultando entonces idóneos para garantizar en forma inmediata la efectividad de los derechos constitucionales que se anuncian como vulnerados, cuando no son lo suficientemente expeditos para brindar dicha garantía.

(ii) Ahora bien, cuando lo que se reclama es la nulidad del acto y el consecuente reintegro, en principio existe otro mecanismo de defensa judicial: la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sin embargo, como la presencia de otros mecanismos judiciales de defensa debe valorarse en cada caso concreto, atendiendo con su eficacia material y las circunstancias especiales de quien invoca el amparo, la Sala considera que, tratándose de la omisión al deber de motivación de los actos de retiro de cargos ocupados en provisionalidad, es procedente acudir a la acción de tutela por constituir éste el mecanismo idóneo y materialmente eficaz para asegurar la protección oportuna de los derechos fundamentales. En este sentido, la posibilidad de hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es incompatible ni excluye el ejercicio de la acción de tutela, lo cual se explica por las siguientes razones:

- La posición del Consejo de Estado, según la cual el nominador puede declarar la insubsistencia sin la obligación  de hacer explicitas las razones para ello, ha sido abiertamente contraria a la postura sólida  y reiterada que por más de una década ha sostenido la Corte Constitucional, según la cual existe un inexcusable deber de motivación de los actos de retiro.

- Esta abierta discrepancia trae como resultado previsible, con detrimento patrimonial del erario público, el trámite de procesos ante la jurisdicción contencioso administrativa, en los que aun siendo evidente que el acto está viciado por la falta de motivación y por tanto da lugar a su nulidad, la reclamación sea nugatoria en tanto que no obtienen la protección concreta y el restablecimiento del derecho que se considera violado, debiendo entonces acudirse a la acción de tutela contra providencias judiciales, como en efecto ha ocurrido en los asuntos que ahora son objeto de revisión.

- Sumado a ello, resultaría inequitativo y desproporcionado exigir al ciudadano la activación y agotamiento del mecanismo judicial ordinario, puesto que frente al acto inmotivado de insubsistencia se halla impedido para controvertir ante el juez administrativo, con la plena garantía del debido proceso, las razones que llevaron al nominador a su desvinculación, en tanto que no las conoce al momento de iniciar la respectiva acción ordinaria. En tal medida, no dispone de todos los elementos de juicio necesarios y suficientes para ejercer una plena defensa de sus derechos, precisamente ante la ausencia de motivación del acto de retiro.

Por lo anterior, la Sala estima que si bien el ciudadano tiene a su disposición la acción contencioso administrativa y puede hacer uso legítimo de ella, éste mecanismo judicial no resulta materialmente eficaz para la protección de sus derechos, lo que hace posible acudir al amparo constitucional como instrumento idóneo para asegurar la defensa de sus derechos por vía de tutela. En efecto, el administrado tiene derecho a conocer de manera puntual cuáles fueron las razones que motivaron esa decisión, como garantía derivada del derecho fundamental al debido proceso, del respeto al Estado de derecho, al principio democrático y al principio de publicidad, por tratarse de una garantía mínima de control de la arbitrariedad de la administración”.

3.5. La Sala Primera de Revisión, siguiendo la línea establecida por la Corte Constitucional, considera que las accionantes gozan de legitimación para instaurar la presente acción de tutela, en tanto son las directamente afectas con la decisión contenida en los actos administrativos acusados. Adicionalmente, es el mecanismo judicial definitivo para proteger los derechos fundamentales vulnerados ante la falta de motivación del acto administrativo de desvinculación de los funcionarios nombrados en provisionalidad para ocupar cargos de carrera.^[33]

3.6. Ahora bien, el presupuesto de la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción, exige que la acción de tutela sea interpuesta de manera oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. La razón de ser de esta exigencia se encuentra  en la tensión existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela “en todo momento” y el deber de respetar la configuración de la acción como un medio de protección “inmediata” de derechos fundamentales. Es decir, que pese a no contar con un término de prescripción por mandato expreso del artículo 86 superior, debe existir necesariamente una correspondencia entre la célere naturaleza de la tutela y su interposición oportuna.

3.7. Para verificar el cumplimiento de este principio, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable. De no serlo, debe analizar si existe una razón válida que justifique la inactividad del accionante al ser inconstitucional pretender darle un término de caducidad a la acción, o rechazarla únicamente con fundamento en el paso del tiempo.^[34] De tal modo que, si bien el plazo para interponer la acción de tutela no puede establecerse de antemano, el juez está en la obligación de verificar cuándo no se ha interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en un factor de inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción.

A este respecto, la Corte Constitucional ha puesto de presente la existencia de dos (2) factores excepcionales que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre el momento de la vulneración del derecho y la fecha de interposición de la acción. Estos son (i) que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo en el entendido de que si bien el hecho que la originó es muy antiguo, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto a sus derechos continúa y es actual; y (ii) que la especial situación del actor convierta en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial.

La Sala estima que el requisito de la inmediatez se satisface en los casos objeto de análisis. En primer lugar, se encuentra que la señora Rosa María Barrios Palomino fue desvinculada del cargo de Registradora Municipal de Los Córdobas que ocupaba en provisionalidad, el veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013), mediante Resolución  No. 012 de 2013. Y el dieciséis (16) de mayo de (2013),^[35] la accionante presentó la tutela.

En segundo lugar, la señora María Eugenia Rivas Rivas fue desvinculada del cargo de Registradora Municipal de Planeta Rica, Córdoba el catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), mediante Resolución No. 015 de 2013. Y el veintitrés (23) de mayo de (2013),^[36] la peticionaria interpuso la acción.

De lo expuesto, se advierte que transcurrieron cuatro (4) meses entre el hecho generador y la interposición de las acciones de tutela por parte de las peticionarias, razón por la cual la Sala considera que ese lapso de tiempo no es desproporcionado, por el contrario es razonable y pone de presente el interés de ambas accionantes en acudir oportunamente ante el juez constitucional.

4. La estabilidad laboral relativa de los servidores públicos nombrados en provisionalidad que desempeñan cargos de carrera administrativa. Reiteración de jurisprudencia

4.1. La Constitución Política estableció en el artículo 125 el régimen de carrera administrativa como el mecanismo para el ingreso y desempeño de cargos públicos en los órganos y entidades del Estado, salvo las excepciones constitucionales y legales,^[37] y los regímenes especiales de creación constitucional.

Sin embargo, como el procedimiento para la provisión de los cargos de carrera puede tomar más tiempo, el Legislador ha autorizado, como medida transitoria la vinculación a estos cargos mediante funcionarios públicos nombrados en provisionalidad.^[38] Respecto de la situación de estos servidores, la Corte Constitucional ha señalado que su vinculación ha sido concebida como un mecanismo excepcional y transitorio para atender las necesidades del servicio, ante la presencia de vacancias temporales o definitivas mientras estos se asignan en propiedad mediante el respectivo concurso de méritos.

4.2. En cuanto al retiro de servidores vinculados en provisionalidad, la Corte Constitucional a través de reiterada jurisprudencia ha indicado “el inexcusable deber de motivación de dichos actos. Así lo ha señalado desde hace más de una década de manera uniforme y reiterada en los numerosos fallos en los que ha examinado esta problemática, a tal punto que a la fecha se registra casi un centenar de sentencias en la misma dirección aunque con algunas variables respecto de las medidas de protección adoptadas”.^[39]

Se resalta que los cargos en provisionalidad no pueden equipararse a los de carrera administrativa en cuanto a su vinculación y retiro, y tampoco a aquellos cargos ocupados por funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción.^[40] Esto, en tanto, existen marcadas diferencias entre los funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción, los funcionarios inscritos en carrera administrativa y los funcionarios públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera. En relación con los primeros, se trata de funcionarios que ejercen funciones de confianza, dirección o manejo, por lo que su permanencia en el cargo depende, de la discrecionalidad del nominador y no se requiere que el acto administrativo de desvinculación sea motivado. 

Ahora bien, respecto de los funcionarios de carrera administrativa, esto es, aquellas personas que acceden a estos cargos mediante el concurso de mérito, su permanencia en el cargo implica mayor estabilidad al haber superado las etapas propias del concurso. De ahí, que el acto administrativo por medio del cual se desvincula a un funcionario de carrera administrativa deba ser motivado, además de otros requisitos que debe cumplir, para que la decisión sea ajustada a la Constitución.^[41] Finalmente, los funcionarios públicos que desempeñan cargos de carrera nombrados en provisionalidad gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia, que implica que el acto administrativo por medio del cual se efectúe su desvinculación debe estar motivado, es decir, debe contener las razones de la decisión, lo cual constituye una garantía mínima derivada, entre otros, del derecho fundamental al debido proceso y del principio de publicidad.

4.3. Si bien la Constitución Política estableció en el artículo 125 que el ingreso y desempeño de cargos públicos debe realizarse por concurso de méritos, para que los cargos sean ocupados por personas vinculadas a la carrera administrativa, en la práctica estos han sido provistos de manera transitoria por funcionarios en provisionalidad mientras se lleva a cabo el respectivo concurso.^[42] Debido a esta situación, existe una línea jurisprudencial consolidada sobre el deber de motivación de los actos de desvinculación, la cual fue sentada desde la sentencia T-800 de 1998^[43] y ha permanecida inalterada como lo detalló la Corte en la sentencia de unificación SU-917 de 2010.^[44]

Por ejemplo, en la sentencia de unificación SU-250 de 1998,^[45] la Corte accedió a la protección solicitada por una persona que ocupaba el cargo de notaria en provisionalidad y fue desvinculada por medio de un acto administrativo sin motivación. En esta ocasión la Corte resaltó la importancia del principio de publicidad contenido en el artículo 209 Superior, del cual se desprende la obligación de motivar los actos proferidos por la administración y consideró:

“La Constitución de 1991 dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo. || Necesariamente debe haber motivación para el retiro de los empleados que son de carrera o que están en una situación provisional o de interinidad en uno de los empleos que no son de libre nombramiento y remoción; salvo los empleados que tienen el estatuto de libre nombramiento y remoción."

Asimismo, en la sentencia C-279 de 2007 la Corte hizo un resumen de las sentencias que han desarrollado el asunto en mención y reiteró la línea trazada por la amplia jurisprudencia afirmando:

“En múltiples oportunidades, la Corte ha conocido de solicitudes de tutela en las que los actores han manifestado que se desempeñaban en provisionalidad en un cargo de carrera en la Fiscalía General de la Nación y que habían sido desvinculados de la entidad mediante un acto administrativo sin motivación, sustentado en la discrecionalidad del nominador. En todas las ocasiones la Corte ha amparado el derecho al debido proceso y a la igualdad de los solicitantes, cuando ha verificado la existencia del nombramiento en provisionalidad y de la declaración de insubsistencia sin motivación alguna. (…)

La estabilidad de un funcionario nombrado en provisionalidad se concreta en que al ser desvinculado se le indique específicamente las razones de su declaración de insubsistencia. Igualmente, la Corte ha sido enfática en determinar que los actos en que se decide la desvinculación de los servidores en provisionalidad deben contener las razones del servicio por las cuáles se separa del cargo al funcionario. Si bien el nominador cuenta con un cierto grado de discrecionalidad, ésta no puede convertirse en arbitrariedad”.^[46]

Luego, en la sentencia SU-917 de 2010, esta Corporación (i) reiteró la posición sentada por la Corte desde el año mil novecientos noventa y ocho (1998) referente a la falta de motivación de los actos administrativos de desvinculación de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, y (ii) resaltó la estrecha relación que guarda la exigencia de motivar los actos administrativos con importantes preceptos de orden constitucional como lo son el principio democrático,^[47] la cláusula del Estado de Derecho,^[48] el debido proceso^[49] y el principio de publicidad.^[50] En la citada providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional señaló con relación al contenido de la motivación lo siguiente:

“El acto de retiro no sólo debe ser motivado sino que ha de cumplir ciertas exigencias mínimas respecto de su contenido material, de modo que el administrado cuente con elementos de juicio necesarios para decidir si acude o no ante la jurisdicción y demanda la nulidad del acto en los términos del artículo 84 del CCA. Lo contrario significaría anteponer una exigencia formal de motivación en detrimento del derecho sustancial al debido proceso, pues si no se sabe con precisión cuáles son las razones de una decisión administrativa difícilmente podrá controvertirse el acto tanto en sede gubernativa como jurisdiccional.

Es por lo anterior por lo que la Corte ha hecho referencia al principio de “razón suficiente”  en el acto administrativo que declara la insubsistencia o en general prescinde de los servicios de un empleado vinculado en provisionalidad, donde “deben constar las circunstancias particulares y concretas, de hecho y de derecho, por las cuáles se decide remover a un determinado funcionario, de manera que no resultan válidas aquellas justificaciones indefinidas, generales y abstractas, que no se predican directamente de quien es desvinculado”. En otras palabras, de acuerdo con la jurisprudencia decantada por esta Corporación, “para que un acto administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión”.”^[51]

Posteriormente, en la sentencia SU-691 de 2011,^[52] la Sala Plena de esta Corporación al conocer varios procesos de tutela interpuestos por funcionarios provisionales que ocupaban cargos de carrera en el SENA y la Fiscalía General de la nación, y que fueron desvinculados sin la debida motivación del acto administrativo, reiteró las reglas fijadas en la sentencia SU- 917 de 2010, así como las órdenes adoptadas en la misma.

4.4. Con fundamento en lo expuesto, la Sala Primera de Revisión reitera la jurisprudencia constitucional en el sentido de considerar que los funcionarios nombrados en provisionalidad gozan de una estabilidad laboral relativa, razón por la cual aunque pueden ser desvinculados del cargo, el acto administrativo por medio del cual se adopte tal decisión, debe ser motivado por la autoridad nominadora, con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales y poder controvertir las razones y acudir a la jurisdicción contencioso administrativa en el evento de estar en desacuerdo con la motivación del mismo. Y, Habiendo dado el retiro de servidores en provisionalidad sin la motivación del acto cabe que en sede de tutela se ordene el reintegro, hasta tanto se produzca el respectivo concurso de méritos o la desvinculación se produzca por razones que la hagan justificada.^[53]

5. Casos concretos

5.1. Expediente T-4043466. Los Delegados Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora Rosa María Barrios Palomino, al desvincularla del cargo para el cual había sido nombrada en provisionalidad, al no haber motivado el acto administrativo de desvinculación.

5.1.1. En el caso objeto de estudio, se encuentra probado lo siguiente: (i) la peticionaria se desempeñó en provisionalidad en el cargo de Registradora Municipal 4035-05 de la Registraduría Municipal de Los Córdobas desde el veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012) hasta el veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013), fecha en que fue desvinculada mediante Resolución No. 012 de dos mil trece (2013), sin motivación alguna.^[54] (ii) la señora Barrios tiene a su cargo a su madre de  ochenta y seis (86) años de edad.^[55]

Por su parte, la Registraduría Nacional del Estado Civil señaló que “los efectos de la Resolución No. 235 del 24 de octubre de 2012 [por medio de la cual se efectuó el nombramiento de la peticionaria]se agotaron el 24 de enero de 2013, por mandato de la ley, conforme lo estipula el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009”,^[56] pues el nombramiento se realizó por el término de tres meses y a la fecha de comunicación de la desvinculación ya había transcurrido dicho término. Además, afirmó que la peticionaria cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento para controvertir la legalidad del acto administrativo de desvinculación.

5.1.2. Sin embargo, en la acción de tutela afirma la actora que los Delegados Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneraron su derecho fundamental al debido proceso al no haber motivado la Resolución por medio de la cual se dió por terminado su nombramiento en provisionalidad y efectivamente en el acto administrativo correspondiente, aportado al proceso por la actora no se observa motivación alguna. Como se expuso en las consideraciones de esta providencia, los funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa, que implica que al momento de la terminación del vínculo, en el acto administrativo de desvinculación deben constar de forma clara, precisa y detallada las razones por las cuales se prescinde de los servicios del funcionario en cuestión. Pues estos funcionarios tienen derecho a saber cuáles fueron las razones que motivaron la desvinculación, como garantía derivada del derecho fundamental al debido proceso, el respeto al Estado de Derecho, el principio democrático y el principio de publicidad; además de la posibilidad que les asiste a los administrados de conocer cuáles son las razones que se invocan para el retiro de un servidor público cuando ejerce un cargo en provisionalidad, por ser esta una garantía del control de la arbitrariedad de la administración.

5.1.3. Ahora bien, teniendo en cuenta que el caso concreto gira en torno a una funcionaria pública perteneciente a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala reitera que la naturaleza de los empleos de dicha entidad, de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 1350 de 2009, por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial, son por regla general de carrera. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-230 A de 2008 indicó:

“Evidentemente los cargos de Secretario General de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de registrador departamental, distrital o municipal, de clavero o de encargado de la verificación de los escrutinios no son de elección popular y, por lo tanto, cabe afirmar que, en principio, el acceso a su desempeño sólo debe estar sujeto a los requisitos indispensables para asegurar el cabal cumplimiento de las funciones propias del cargo mas no a la adscripción del ciudadano a un partido o movimiento político”.^[57]

Sin embargo, debido a que aún no se ha llevado a cabo el respectivo concurso para proveer los cargos en la entidad accionada, ésta se ha visto en la obligación de proveerlos con funcionarios nombrados en provisionalidad.^[58]

5.1.4. De la información suministrada por la autoridad accionada, la Sala encuentra que con fundamento en el literal c del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, los Delegados Departamentales de Córdoba nombraron a la señora Barrios en provisionalidad en el cargo de Registradora Municipal 4035-05 por el término de tres (3) meses conforme se extrae de la Resolución No. 235 de dos mil doce (2012).  En este orden de ideas, y siguiendo la ratio de la sentencia C-553 de 2010,^[59] para la desvinculación de la actora, que desempeñaba un cargo de carrera en provisionalidad, que no iba a ser ocupado por una persona que hubiese presentado concurso, porque este no se había llevado a cabo, debió expedirse un acto administrativo motivado. 

5.1.5. En esta medida, la actuación desplegada por la autoridad accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la peticionaria, en tanto la señora Barrios al ocupar un cargo de carrera en provisionalidad tenía derecho a que en el acto administrativo de desvinculación se plasmaran las razones por las cuales se había adoptado tal determinación. Pues, si bien la Registraduría tiene la potestad en virtud del literal c del artículo 20 de la Ley 1350 de  dos mil nueve (2009), de realizar nombramientos provisionales, ello no la exime de la obligación de motivar el acto de desvinculación, con mayor razón al tratarse de una vinculación que se había realizado por especiales razones del servicio, como lo invocó la autoridad accionada en el acto de nombramiento. Teniendo en cuenta, además, que la accionante era funcionaria en provisionalidad o como supernumeraria en distintos cargos en la Registraduría desde el año dos mil siete (2007).

5.1.6. Entonces, en el caso de la señora Barrios, se debe tener en cuenta que además de que su desvinculación se llevó a cabo sin motivar el acto administrativo, estamos en presencia de una situación de afectación del mínimo vital. Toda vez que según lo ha expresado la actora su vinculación aproximada por seis (6) años en la Registraduría, ha constituido su única fuente de ingresos de ella y la de su núcleo familiar constituido por su anciana madre a quienes mantiene. Aunado a eso, la accionante no recibe ayuda de un tercero para el sostenimiento de las personas que dependen de ella.  

Por lo que siguiendo la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, la acción de tutela es el instrumento idóneo para asegurar la defensa de los derechos de la peticionaria, en tanto la señora Barrios tiene derecho a conocer de manera concreta las razones que motivaron la decisión de desvinculación, como garantía derivada del derecho fundamental al debido proceso, del respeto al Estado de derecho, al principio democrático y al principio de publicidad, por tratarse de una garantía mínima de control de la arbitrariedad de la administración.^[60]

Dado entonces que la desvinculación se hizo en contravía de la jurisprudencia constitucional sobre motivación del acto administrativo, y que se presume la afectación del mínimo vital de la accionante y su familia, la entidad deberá reintegrarla al cargo que venía desempeñando al momento de la desvinculación, si este no ha sido provisto por concurso a la fecha de esta sentencia, o a un cargo vacante en provisionalidad.  

5.1.7. La Sala Primera de Revisión considera que con la actuación desplegada por los Delegados Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y  al mínimo vital de la señora Rosa María Barrios, teniendo en cuenta sus circunstancias particulares – en tanto se trata de un mujer que es madre cabeza de familia y que su madre anciana depende del salario mensual por ella devengado-.

Por lo que en aplicación de la jurisprudencia constitucional,^[61] la Sala procederá a revocar el fallo proferido el veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013) por la Sala de Decisión Penal de Tutelas de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la sentencia proferida el  diecisiete (17) de junio de dos mil trece (2013) por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, que declaró improcedente la tutela promovida por la accionante contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, y en su lugar concederá como mecanismo definitivo la tutela de los derechos al debido proceso y al mínimo vital, para lo cual se dejará sin efectos el acto que dio por terminado el nombramiento y se ordenará su reintegro al cargo que se encontraba desempeñando al momento del retiro en la Registraduría Municipal de Los Córdobas, siempre que este no haya sido provisto por concurso, pues de darse lo anterior la peticionaria deberá ser reintegrada a un cargo vacante en provisionalidad, sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrada.

5.2. Expediente T-4157105. Los Delegados Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de María Eugenia Rivas, al desvincularla del cargo para el cual había sido nombrada en provisionalidad, en tanto no se motivó el acto administrativo de desvinculación de manera clara, precisa y detallada.

5.2.1. En el caso objeto de estudio, se encuentra que la peticionaria se desempeñó en provisionalidad en el cargo de Registradora Municipal 4036-06 de la Registraduría Municipal de Planeta Rica desde el dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012) hasta el catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), fecha en que fue desvinculada del empleo mediante resolución No. 015 del catorce (14) de enero de dos mil trece (2013).^[62] En dicho acto administrativo, se anotó que la señora María Eugenia Rivas fue nombrada en provisionalidad mientras duraba el término de suspensión provisional de la titular del cargo, que había sido suspendida provisionalmente.^[63]

Manifestó la peticionaria que cuatro (4) días después de su desvinculación, mediante Auto del dieciséis (16) de enero de dos mil trece (2013) fue prorrogada por tres (3) meses más la suspensión provisional de la señora Edna Margarita Callejas, y en vez de prorrogarle su nombramiento, mediante resolución No. 020 del dieciocho (18) de enero de dos mil trece (2013),^[64] la autoridad accionada nombró otra persona en provisionalidad por tres (3) meses.

Indicó la señora Rivas que sus padres dependen económicamente de ella,^[65] y que su progenitor, de setenta (70) años de edad, padece diabetes mellitus, con insuficiencia renal crónica no especificada, neuropatía autonómica en enfermedades y endocrinas.^[66]

Por su parte, los delegados departamentales del registrador nacional del estado civil señalaron que al parecer uno de los hermanos de la accionante puede hacerse cargo económicamente de sus padres, por lo que es una responsabilidad que no solo le compete a ella.^[67] También indicaron, respecto de la Resolución 015 del catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), por medio de la cual se dio por terminado el nombramiento de la peticionaria, que el acto está debidamente motivado, ya que en él se explica que la suspensión de la funcionaria titular era por noventa (90) días, de tal forma que el nombramiento de la accionante estaba sujeto a la decisión  de suspensión provisional dictada dentro del auto de apertura de investigación disciplinaria de fecha del dieciséis (16) de octubre de dos mil trece (2013).^[68]

5.2.2. Afirma la actora que los Delegados Departamentales de Córdoba del Registrador Nacional del Estado Civil vulneraron su derecho fundamental al debido proceso al no haber motivado en forma clara, precisa y detallada la resolución por medio de la cual se dio por terminado su nombramiento en provisionalidad.

En efecto, en el expediente obra copia del acto administrativo correspondiente y en este simplemente se indica que su nombramiento se efectúa “(…) mientras dure la suspensión del titular del cargo”. Así se anotó expresamente en el artículo primero parágrafo de la Resolución 229 del dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012) “por la cual se efectúa un nombramiento provisional”. Sin embargo, a partir del catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), mediante Resolución No. 015 “por la cual se dan por terminadas unas provisionalidades” se ordenó la desvinculación de la señora María Eugenia Rivas, del cargo de registradora municipal de Planeta Rica Córdoba, sin anotarse en el acto las razones por las cuales se da por terminada dicha provisionalidad, simplemente se estableció que las personas desvinculadas habían sido designadas por noventa (90) días a partir del dieciséis (16) de octubre de dos mil doce (2012), lo que no resulta cierto, puesto que como ya se anotó en la Resolución No. 229 de dos mil doce (2012), se estableció que la duración del nombramiento provisional de la señora Rivas sería mientras durara la suspensión provisional de la titular del cargo. Y en efecto, la suspensión de quien ejercía el cargo, Edna Margarita Callejas, se prorrogó por tres (3) meses, conforme se estableció en el Auto de enero de dos mil trece (2013) dictado por la Oficina de Control Disciplinario de esa delegación.^[69]

5.2.3.  En esta medida, la actuación desplegada por la autoridad accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la peticionaria. Pues, si bien la Registraduría tiene la potestad de realizar nombramientos provisionales, ello no la exime de la obligación de motivar en forma clara y precisa el acto de desvinculación. En esta ocasión se designó a Aura Rosana Jaramillo para desempeñar las funciones de Registradora Municipal por esos tres (3) meses más de la suspensión provisional de su titular. Ello ocurrió mediante la Resolución No. 020 del dieciocho (18) de enero de dos mil trece (2013).

5.2.4. Conforme a las particularidades del caso, la Sala encuentra que no se reúnen a cabalidad las exigencias contenidas en la jurisprudencia constitucional respecto de la motivación del acto administrativo de desvinculación de un funcionario público que ocupa en provisionalidad un cargo de carrera, pues en este asunto los Delegados Departamentales de Córdoba se limitaron a señalar en el acto de desvinculación que el nombramiento de la actora se había realizado por noventa (90) días, y que cumplido este término se procedía a desvincularla, sin embargo, como ya se anotó en la Resolución No. 229 de dos mil doce (2012), se hizo constatar que la duración de ese nombramiento provisional se realizó mientras durara la suspensión del cargo, y tal suspensión se prorrogó por tres (3) meses más, es decir, que la causa por la cual se le desvinculaba del servicio no quedó adecuadamente soportada ni explicada.

5.2.5. En el caso de la señora Rivas, se debe tener en cuenta que además de que su desvinculación se llevó a cabo sin motivar en forma clara y detallada el acto administrativo, estamos en presencia de una situación de afectación del mínimo vital. Toda vez que según lo ha expresado la actora su vinculación aproximada por tres (3) años en la Registraduría, ha constituido su única fuente de ingresos y de su núcleo familiar constituido por sus padres a quienes mantiene, pues aunque la entidad accionada indicó que algún hermano de la peticionaria pueden también hacerse cargo de estos, tal afirmación no fue probada por ningún medio.  

Siguiendo la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional en este asunto, la acción de tutela es el instrumento idóneo para asegurar la defensa de los derechos de la peticionaria, en tanto la señora Rivas tiene derecho a conocer de manera concreta las razones que motivaron la decisión de desvinculación, como protección a su derecho fundamental al debido proceso, por tratarse de una garantía mínima de control de arbitrariedad.^[70]

Dado entonces que la desvinculación se realizó en contravía de la jurisprudencia constitucional sobre motivación del acto administrativo, y que se presume la afectación del mínimo vital de la accionante y su familia, la entidad deberá reintegrarla al cargo que venía desempeñando al momento de la desvinculación, si la titular continúa suspendida en el ejercicio del empleo o ha sido destituida e inhabilitada para ejercerlo. Y en el evento de que la titular del cargo, la señora Edna Margarita Callejas, este actualmente desempeñando el cargo de Registradora Municipal 4035-06 de Planeta Rica, la entidad deberá reintegrar a la peticionaria a otro cargo vacante de similares condiciones a aquellos que venía ocupando desde el año dos mil diez (2010), siempre y cuando estos no hayan sido provistos por concurso en la planta de personal de la entidad. Este último supuesto, obedece a la continuidad del vínculo laboral que desde el año dos mil diez la accionante ha sostenido (2010) con la Registraduría Nacional del Estado Civil.^[71]

5.2.6. Por las razones expuestas, la Sala procederá a revocar el fallo proferido por la Sala Constitucional Ad-Hoc del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, que confirmó la sentencia expedida el siete (7) de junio de dos mil trece (2013) por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería, Córdoba, que declaró improcedente la tutela promovida por la accionante contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, y en su lugar concederá como mecanismo definitivo la tutela del derecho al debido proceso y al mínimo vital, por lo  cual dejará sin efectos la Resolución No. 015 del catorce (14) de enero de dos mil trece (2013) por la cual se da por terminado el nombramiento en provisionalidad de María Eugenia Rivas Rivas, y se ordenará su reintegro al cargo que venía desempeñando al momento de la desvinculación, si la titular continúa suspendida en el ejercicio del cargo o ha sido destituida e inhabilitada para ejercerlo, o a otro cargo vacante de similares condiciones que no haya sido provisto por concurso en la planta de personal de la entidad, sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrada.

6. Conclusiones

6.1. Una persona nombrada en provisionalidad en un cargo de carrera goza de una estabilidad relativa.

6.2. A la persona nombrada en provisionalidad le asiste el derecho de conocer las razones por las cuales se les desvincula del servicio (i) como garantía derivada del derecho fundamental al debido proceso, el respeto al Estado de derecho, el principio democrático y el principio de publicidad; (ii) el deber general de motivar los actos administrativos; (iii) la posibilidad que le asiste a los administrados de conocer cuáles son las razones que se invocan para su retiro cuando ejercen un cargo en provisionalidad; (iv) el derecho que le asiste a quienes ocupan un cargo de carrera en provisionalidad de motivar el acto de insubsistencia, como garantía mínima del derecho fundamental al debido proceso y del control de la arbitrariedad de la administración, a diferencia de quienes ocupan un cargo de libre nombramiento y remoción para los cuales tiene cabida la excepción de la motivación del acto de retiro.^[72]

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia del veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013), que a su vez confirmó la providencia del diecisiete (17) de junio de dos mil trece (2013) expedida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, en la cual se declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora Rosa María Barrios Palomino.

Segundo.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 012 del nueve (9) de enero de dos mil trece (2013) mediante la cual Los Delegados Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil desvincularon a la señora Rosa María Barrios Palomino del cargo de Registradora Municipal de Los Córdobas 4035-05 y ORDENAR su reintegro en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, al cargo que se encontraba desempeñando al momento del retiro, si este no ha sido provisto por concurso de méritos, pues de darse lo anterior la peticionaria deberá ser reintegrada a un cargo vacante en provisionalidad, sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrada.

Tercero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala Constitucional Ad-Hoc del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería del quince (15) de julio de dos mil trece (2013), que a su vez confirmó la providencia del siete (7) de junio de dos mil trece (2013), proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Montería, en la cual se declaró improcedente el amparo. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora María Eugenia Rivas.

Cuarto.- En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 015 del catorce (14) de enero de dos mil trece (2013) mediante la cual Los Delegados Departamentales de Córdoba de la Registraduría Nacional del Estado Civil desvincularon a la señora María Eugenia Rivas Rivas del cargo de Registradora Municipal de Planeta Rica 4035-06 y ORDENAR su reintegro en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, al cargo que venía desempeñando al momento de la desvinculación, si la titular continúa suspendida del ejercicio del cargo o ha sido destituida e inhabilitada para ejercerlo, o a otro cargo vacante de similares condiciones a aquellos desempeñados por la peticionaria en la entidad, que no haya sido provisto por concurso, sin considerar que ha existido solución de continuidad, así como el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrada.

Quinto.- Por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

Salvamento parcial de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL DEL MAGISTRADO

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

A LA SENTENCIA T-221/14

DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia (Salvamento parcial de voto)

En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que es un deber constitucional de la administración motivar los actos administrativos por medio de los cuales se desvincula a un servidor que ocupa un cargo en provisionalidad. Ello con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales y poder controvertir las razones y acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el evento de estar en desacuerdo con la motivación del mismo. Considero que, contrario a la tesis defendida por la mayoría en el caso sub examine, la entidad accionada sí motivo la resolución, por medio de la cual desvinculó a la accionante del cargo que ocupaba en provisionalidad. En efecto, las razones que dieron lugar a la desvinculación de la accionante fueron: (i) que fue nombrada en el cargo mientras duraba la suspensión de la titular;  y (ii) que la suspensión de los titulares de los cargos era por noventa (90) días a partir del dieciséis de octubre de 2012. En razón a lo anterior, la accionada dio por terminado el nombramiento de la funcionaria en el cargo, porque a su juicio se había cumplido el plazo de suspensión que fue estipulado como condición para permanecer en tal nombramiento. Se puede colegir que no había lugar a la tutela de los derechos fundamentales de la accionante invocando como fundamento de dicho amparo el precedente constitucional que la Corte ha sentado en materia de motivación de actos de desvinculación de funcionarios que ocupan cargos en provisionalidad

Salvo parcialmente mi voto frente a la sentencia de tutela aprobada por la Sala Primera de Revisión en sesión del primero (1) de abril de dos mil catorce (2014), por las razones que a continuación expongo:

En reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que es un deber constitucional de la administración motivar los actos administrativos por medio de los cuales se desvincula a un servidor que ocupa un cargo en provisionalidad. Ello con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales y poder controvertir las razones y acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el evento de estar en desacuerdo con la motivación del mismo[73].

La Sala en el caso T-4.157.105 tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la ciudadana María Eugenia Rivas Rivas, al considerar que las entidades accionadas la desvincularon del cargo para el cual había sido nombrada en provisionalidad, sin motivar el acto administrativo de desvinculación de manera clara, precisa y detallada; en consecuencia, dejó sin efecto tales actos, asimismo, ordenó el reintegro señalando las condiciones en las que se debía efectuar el mismo.

Considero que, contrario a la tesis defendida por la mayoría en el caso sub examine, la entidad accionada sí motivo la resolución No. 015 del catorce (14) de enero de dos mil trece (2013), por medio de la cual desvinculó a la accionante del cargo que ocupaba en provisionalidad, tal y como se puede constatar con la transcripción del acto referido incluida en el pie de página 62 de esta providencia.

En efecto, las razones que dieron lugar a la desvinculación de la accionante fueron: (i) que fue nombrada en el cargo mientras duraba la suspensión de la titular;  y (ii) que la suspensión de los titulares de los cargos era por noventa (90) días a partir del dieciséis de octubre de 2012[74]. En razón a lo anterior, la accionada dio por terminado el nombramiento de la funcionaria en el cargo, porque a su juicio se había cumplido el plazo de suspensión que fue estipulado como condición para permanecer en tal nombramiento.

Con base en lo anterior, se puede colegir que no había lugar a la tutela de los derechos fundamentales de la accionante invocando como fundamento de dicho amparo el precedente constitucional que la Corte ha sentado en materia de motivación de actos de desvinculación de funcionarios que ocupan cargos en provisionalidad.

En virtud de las anteriores consideraciones, salvo parcialmente mi voto en la decisión adoptada por la Sala.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado