Auto 140/14
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de recursos/NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo y por violación al debido proceso/NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia con posterioridad a su pronunciamiento siempre que irregularidad alegada surja de la misma sentencia
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional por notoria y flagrante vulneración del debido proceso
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No es oportunidad para reabrir debate ya concluido
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos formales de procedencia
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Término de tres días siguientes a la notificación del fallo
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Legitimación activa
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carga argumentativa de quien la invoca
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Presupuestos materiales de procedencia
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia sólo por irregularidad ostensible, probada, significativa y trascendental al debido proceso
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE NOMBRAMIENTO DE GERENTES DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO-Denegar solicitud de nulidad de sentencia T-604/13 por pretender reabrir debate jurídico y probatorio
Referencia: solicitud de nulidad de la sentencia T-604 de 2013, proferida por la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
Magistrado Sustanciador:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO:
Mediante el cual resuelve la solicitud de nulidad presentada por la señora Sixta Rosa Lozano Medina contra la sentencia T-604 de 2013, proferida el 30 de agosto de dos mil trece por la Sala Quinta de Revisión de esta corporación.
I. Antecedentes
Los antecedentes que dieron lugar a la sentencia T-604 de 2013 se relacionan a continuación[1]:
1. Expediente T- 3.910.093
1.1. Hechos
El período institucional del gerente de la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga finalizó el 31 de marzo de 2012. Esto obligó a la junta directiva de dicha entidad a autorizar la iniciación de un proceso de selección cuyo fin era lograr la integración de una terna que permitiera proveer la vacante. Para ello seleccionó y suscribió contrato con la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP.
En el desarrollo del concurso de méritos adelantado por la ESAP, los señores Ligia Manotas Berdugo, Rafael Borge Salazar, Yamil Blell Cervantes y Gabriel Martínez Vélez se percataron de que la administración no dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 2º de la Resolución número 165 de 2008, es decir, no invitó a los interesados mediante avisos radiales difundidos en una emisora de cubrimiento local o regional[2].
Por la violación de esa disposición las personas mencionadas interpusieron acción de tutela solicitando que se suspendiera el concurso y se declarara la nulidad de todo lo actuado.
1.2. Actuaciones del juez de primera instancia
El 1º de octubre de 2012, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga admitió la acción constitucional y ordenó como medida provisional la suspensión de cualquier actividad por parte de la Junta Directiva en lo referente al nombramiento del gerente de la ESE. Dicha decisión fue igualmente comunicada a la ESAP ese mismo día.
1.3. Actuaciones posteriores
El 3 de octubre de 2012 la ESAP, desconociendo las órdenes proferidas por el juez de tutela, publicó la lista definitiva de candidatos a la terna, quedando encabezada por la señora Sixta Rosa Lozano Medina[3].
1.4. Sentencia de primera instancia
El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2012, resolvió conceder la protección del derecho al debido proceso administrativo y, en consecuencia, dejó sin efecto todo el trámite realizado dentro del proceso de convocatoria y selección de la terna para el gerente de la ESE.
La Junta Directiva del Hospital Departamental de Sabanalarga impugnó la sentencia, manifestando que el juez de instancia desplazó los medios de defensa ordinarios. Igualmente, la señora Sixta Rosa Lozano Medina cuestionó la decisión adoptada y solicitó la nulidad de la sentencia de primera instancia por no haberse constituido debidamente el contradictorio.
1.5. Sentencia de segunda instancia
El anterior fallo fue confirmado integralmente por el Juzgado Tercero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga mediante sentencia del 29 de enero de 2013. En relación con la solicitud presentada por Sixta Rosa Lozano Medina, la providencia determinó que al momento de suspenderse el concurso no se había consolidado la terna, por lo cual aún no se podía hablar de expectativas legítimas o de derechos adquiridos que obligaran al juez a vincularla al proceso.
2. Expediente T-3.894.472
2.1. Hechos
Como consecuencia del proceso de selección adelantado por la ESAP, la señora Sixta Rosa Lozano Medina presentó acción de tutela el 14 de diciembre de 2012. Solicitó que se expidiera el acto administrativo en el que se le nombrara como gerente de la ESE por haber ocupado el primer lugar en el concurso de méritos.
Afirmó que en el mes de diciembre de 2012 no se había posesionado en el cargo de gerente del Hospital Departamental de Sabanalarga, pese a que el 3 de octubre de 2012 la ESAP había publicitado en su página Web el listado de candidatos que conformaban la terna, quedando encabezada por ella con una puntuación definitiva de 80,58.
La señora Lozano Medina no refirió la existencia del proceso adelantado por Ligia Manotas Berdugo, Rafael Borge Salazar, Yamil Blell Cervantes y Gabriel Martínez Vélez (expediente T- 3.910.093)
2.2. Sentencia de primera instancia
En primera instancia, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Barranquilla declaró la improcedencia de la acción, debido a que la omisión en la posesión en el cargo se debía al cumplimiento de una tutela proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga y no a una actuación irregular de la administración.
2.3. Sentencia de segunda instancia
Contra la mencionada decisión se presentó impugnación, resuelta por el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala de Decisión Penal, mediante sentencia del 4 de marzo de 2013. En dicha providencia se revocó la decisión del a-quo, y en su lugar se determinó que “las sentencias expedidas por los juzgados Primero Promiscuo Municipal y Tercero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico), son inoponibles a los candidatos que aparecen en la lista de elegibles. De igual manera se ordenó “a la Junta Directiva de la ESE Hospital Departamental de Sabanalarga y al Gobernador del Atlántico, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, proceda a nombrar a la ciudadana Sixta Lozano Medina en el cargo de Gerente de la ESE Hospital Departamental de Sabanalarga.” (Negrilla y subrayas fuera de texto).
II. Actuaciones en sede de revisión.
A través de auto del 28 de mayo de 2013, la Sala de Selección número cinco decidió acumular los expedientes T-3.894.472 y T-3.910.093 para ser fallados dentro de una misma providencia, luego de advertir que existía conexidad fáctica y temática entre ellos.
La Sala Quinta de Revisión mediante auto del 28 de junio de 2013, efectuó las siguientes actuaciones:
1. Puso en conocimiento a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y a la Corporación Universitaria de Colombia, (Ideas) de la totalidad del trámite adelantado en esta corporación.
2. Solicitó al Gobernador del Atlántico y a la Junta Directiva del Hospital Departamental de Sabanalarga que rindieran informe acerca de las gestiones realizadas para lograr el cumplimiento de las sentencias proferidas por el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala de Decisión Penal (Exp. 3.894.472), y por el Juzgado Tercero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Exp 3.910.093).
3. Ordenó a la Escuela Superior de Administración Pública y a la Corporación Universitaria de Colombia que publicaran en sus respectivas páginas Web una comunicación informando del proceso de revisión adelantado por la Corte Constitucional.
4. Dispuso que la Escuela Superior de Administración Pública y la Corporación Universitaria de Colombia informaran a las personas que obtuvieron los tres mejores puntajes del concurso, sobre el trámite de las dos acciones de tutela.
5. Por último, se pidió a la Junta Directiva del Hospital Departamental de Sabanalarga que publicara un aviso en sus dependencias, informando del proceso adelantado por la Corte Constitucional.
III. El fallo de la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional. Sentencia T-604 de 2013.
A continuación se exponen los apartes más relevantes del fallo, en procura de un entendimiento integral de la decisión adoptada.
1. Dados los antecedentes fácticos, la Sala de Revisión consideró que los dos ejes temáticos que debía delimitar eran: “el acceso a la función pública mediante la utilización del concurso de méritos. Específicamente los derechos de las personas que consideran tener garantías consolidadas por haber participado en un concurso, respecto a la potestad del juez de amparo de anular el trámite cuando detecta anomalías en el proceso de selección”. El otro problema jurídico que se fijó fue establecer “de conformidad con los principios constitucionales que rigen el acceso a la administración de justicia, cuál es el alcance de las órdenes emitidas en una sentencia, y en especial, establecer si a través de una tutela se puede declarar inoponible una decisión proferida en una acción de igual naturaleza”.
2. Para ello señaló que era preciso analizar la jurisprudencia de esta corporación en relación con: “(i) la procedencia de la acción de tutela para lograr la protección de los derechos fundamentales asociados al acceso a la función pública; (ii) el sistema de concurso de méritos como criterio para la escogencia de los gerentes de las Empresas Sociales del Estado; (iii) las potestades del juez de tutela cuando detecta anomalías en el trámite de un concurso de méritos y (iv) la obligación de todas las autoridades judiciales de acatar las sentencias de tutela”. Con base en ello procedió al análisis del caso concreto.
2.1. En cuanto a la procedencia de la tutela para lograr la protección de los derechos fundamentales asociados al acceso a la función pública, la sentencia T-604 de 2013 hizo alusión a la línea jurisprudencial existente sobre la procedencia de la acción de amparo para debatir las decisiones acogidas dentro de un concurso de méritos[4].
2.2. Más adelante, la sentencia abordó el análisis de “las disposiciones constitucionales que consagran el sistema de concurso de méritos como factor para la escogencia de los gerentes de las Empresas Sociales del Estado”.Concluyó:
“Para esta Sala es indispensable precisar que a partir de la vigencia de la Ley 1122 de 2007, los gerentes de las empresas sociales del estado pasaron a ocupar un carácter sui generis en la estructura estatal, ya que independientemente de que siguen siendo cargos de libre nombramiento y remoción, su designación depende de un concurso de méritos y, por tanto, los parámetros del mismo deben respetar los criterios básicos de la función pública y de la carrera administrativa”.
2.3. Además, el fallo se refirió a las potestades del juez de tutela cuando evidencia irregularidades en el trámite de un concurso de méritos. Específicamente, relacionó los poderes que la Carta de 1991 y la jurisprudencia constitucional le han conferido para conjurar cualquier tipo de violación de derechos fundamentales, y efectuó un recuento de las distintas providencias que han desarrollado la posibilidad de decretar la suspensión del concurso.[5]
2.4. Posteriormente hizo un recuento de los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales que han abordado la obligación de acatar las sentencias proferidas en el marco de una tutela. Respecto a las providencias en las cuales la Corte ha cuestionado que se presente una acción de tutela para evadir los efectos de otra, precisó lo siguiente:
“De este modo, cuando la decisión queda ejecutoriada, las decisiones adoptadas se revisten de la garantía de cosa juzgada y por ende sus efectos son inmutables para las autoridades que fueron accionadas y para los demás jueces de la república. En este sentido la sentencia T-218 de 2012 manifestó: Los efectos de la cosa juzgada son básicamente dos; por una parte, los positivos, que conllevan la obligación del todo juez de reconocer y acatar la decisión anterior. Sin embargo, este efecto también puede ser analizado desde la perspectiva de la parte vencida, que deberá ajustar su comportamiento a la resolución del conflicto. Igualmente, en ocasiones, este deber cobija a todas las personas (efecto erga omnes). Por otra parte, están los efectos negativos, que implican el deber del Estado de abstenerse de efectuar nuevos pronunciamientos sobre conflictos ya solventados”.
Con base en esto, indicó que las órdenes emitidas en los fallos de tutela adquieren una vinculatoriedad explícita, aún cuando se encuentre pendiente la impugnación o la eventual revisión. También resaltó que a los jueces les está vedado revocar o modificar las órdenes proferidas en otras actuaciones. En este sentido, destacó que de permitir figuras como la inoponibilidad se violarían principios como la seguridad jurídica y la cosa juzgada[6].
3. Abordado el caso concreto, primero determinó la procedencia de las acciones de amparo. Para ello hizo un análisis sobre la existencia de mecanismos de defensa judicial diferentes a la tutela que fuesen materialmente idóneos para cuestionar las pretensiones de los actores.[7]
En cuanto a la imposibilidad de acceder a la gerencia de la ESE cuando el nombramiento es fruto de la vulneración al debido proceso administrativo y las garantías de los demás concursantes, la Sala Quinta de revisión concluyó que estaba plenamente evidenciada la irregularidad que afectaba la totalidad de la convocatoria adelantada por la Junta Directiva de la ESE, ya que se incumplió con la publicidad que requería dársele al concurso adelantado[8].
Sobre la orden proferida por el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala de Decisión Penal (expediente T-3.894.472), que declaró inoponible los fallos de tutela dictados dentro de la acción adelantada por los señores Ligia Manotas Berdugo, Rafael Borge Salazar, Yamil Blell Cervantes y Gabriel Martínez Vélez la sentencia T- 604 de 2013 expusó lo siguiente:
“En este orden de ideas, por regla general los jueces cuando detecten en el trámite de tutela, que la decisión a adoptar ya fue objeto de un pronunciamiento previo, tienen la obligación de respetar las decisiones adoptadas en dicha instancia, incluso si consideran que estas fueron erradas. Lo anterior sin perjuicio de que en casos excepcionalísimos, y en supuestos de colusión o fraude, adopten medidas positivas para garantizar la prevalencia del interés general.
En concordancia con esta línea de pensamiento, la Sala debe concluir que así el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala de Decisión Penal, discrepara de las decisiones adoptadas por los juzgados Primero Promiscuo Municipal y Tercero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Atlántico), éste no podía declarar la inoponibilidad de dichos fallos, ni mucho menos expedir otra orden totalmente contraria a la adoptada en dichas providencias”.
4. Por último, la sentencia T-604 de 2013 verificó si la señora Sixta Rosa Lozano debía soportar las consecuencias adversas que surgían de la decisión adoptada por el Juzgado Tercero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga. Sobre el particular resaltó que en la tutela ella no mencionó las gestiones que realizó dentro del proceso adelantado por la ciudadana Ligia Manotas Berdugo y otros[9] (Exp 3.910.093) y tampoco alegó la presunta vulneración por indebida constitución del contradictorio[10]. En atención a lo anterior la Corte Constitucional resolvió:
“PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido el cuatro (4) de marzo de 2013, por el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala de Decisión Penal (Exp. 3.894.472), por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO.- CONFIRMAR el fallo proferido el veintinueve (29) de enero de 2013, por el Juzgado Tercero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (Exp 3.910.093), por las razones expuestas en esta providencia”.
IV. Solicitud de nulidad presentada por la señora Sixta Rosa Lozano Medina.
Mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta corporación el 5 de diciembre de 2013, el apoderado especial de Sixta Rosa Lozano Medina formuló incidente de nulidad contra la sentencia T-604 de 2013 al considerar que existía una vulneración al debido proceso.
Hizo un recuento de los soportes probatorios que se encontraban en el expediente. Esto con el fin de demostrar que la acción de tutela interpuesta por los señores Ligia Manotas Berdugo, Rafael Borge Salazar, Yamil Blell Cervantes y Gabriel Martínez Vélez (expediente T- 3.910.093) nunca debió ser admitida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga, debido a que ellos tenían conocimiento del trámite adelantado por la ESAP. Al respecto adujo: “dado que los tres primeros se inscribieron y participaron en cada una de las etapas del concurso hasta su terminación. También tuvo conocimiento de ellos Rafael Borge Salazar dado que estaba vinculado al referido hospital”.
Además, realizó una exposición sobre el procedimiento que debe seguir una ESE para adelantar un concurso de méritos tendiente a nombrar un gerente. Seguidamente señaló que “debido a el (sic) vínculo laboral que los tutelantes tuvieron con la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga, de lo cual dan cuenta los certificados de tiempo de servicio acompañados como anexos de mi escrito del 1 de agosto del presente año, permite presumir fundadamente que tuvieron conocimiento del concurso público de méritos en referencia”.
Explicado lo anterior, cuestionó las actuaciones del juez de primera instancia, en particular: (i) la celeridad con la que dispuso la medida provisional; (ii) la ausencia de congruencia entre lo solicitado y lo fallado y, (iii) la desatención para conformar el contradictorio. Sobre el particular afirmó:
“ No se vinculó como intervinientes en la acción de tutela, a titulo de terceros impugnantes, a los aspirantes e inscritos en el concurso de méritos adelantado por la ESAP, no obstante que el apoderado de los accionantes en tutela del 1 de octubre de 2012, antes de admitirse la acción de tutela en la misma fecha había solicitado al juez Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga, que se sirviera comunicar el inicio del presente trámite tutelar a la ESAP a fin de que ésta a su vez notifique a los aspirantes que por legitimidad de causa pasiva deban hacerse parte dentro del mismo.
(…)
Llama poderosamente la atención la rapidez con la que se dispuso la medida provisional en el auto admisorio de la tutela. Es una verdad inconcusa que la medida provisional que consagra el artículo 7 del decreto ley 2591 de 1991 es de excepcionalísima ordenación por los jueces de tutela. Sin embargo, en el caso sub exàmine se observa lo siguiente: (…) el mismo primero de octubre y dos horas 20 minutos después de haber llegado al reparto, es decir, a las 11 am., el Gobernador del Departamento del Atlántico doctor José Antonio Segere Berardinelli recibió en la Gobernación el Oficio número 896 de la misma fecha, librado por el secretario del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga, mediante el cual se comunicaba la admisión de la tutela y como medida provisional, la de “SUSPENDER cualquier actividad por parte de la Junta Directiva de la E.S.E HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE SABANALARGA, en cabeza del DR. JOSÈ ANTONIO SEGERE BERARDINELLI, en lo referente a nombramiento de gerente del E.S.E HOSPITAL DEPARTAMENTAL DE SABANALARGA a fin de evitar un perjuicio irremediable”.
Igual comunicación se libró mediante Oficio núm. 897 de la misma fecha a la ESAP recibido en ésta a las 2:35 p.m”.
Por último, hizo mención a la experiencia que tiene la ESAP en la realización de concursos y las formalidades mediante las que se suscribió el contrato con la Junta Directiva del Hospital Departamental para suplir la vacante de gerencia de la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga. Con base en lo anterior, consideró que la sentencia T-604 de 2013 debió concederle el derecho a posesionarse en el cargo de gerente por haber encabezado la respectiva terna. Específicamente manifestó:
“Los pronunciamientos jurisdiccionales de esa Corte son de una claridad meridiana en cuanto al derecho adquirido que tiene la doctora Sixta Rosa Lozano Medina, para ser designada Gerente de la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga, por haber ocupado el primer puntaje en el concurso de méritos adelantado por la ESAP, así como la calidad de elegibles que tienen los doctores Larry Javier Laza Barrios y Lina Rocío García Peñaranda, en virtud del referido concurso”.
Finalmente, señaló: “en conclusión, pido a la Sala Plena que anule la sentencia T-604 de 30 de agosto de 2013 de la Sala Quinta de Revisión y que ésta, en su lugar, profiera una nueva sentencia que salvaguarde el concurso de méritos adelantado por la ESAP en referencia, en todas sus etapas y atendiendo los resultados definitivos en él consignados”.
Como anexos a la petición de nulidad fueron aportados:
- Poder conferido por la señora Sixta Rosa Lozano Medina al abogado Alexander Enrique Llanos Buendía. (folio 15, cuaderno 1).
- Invitación y convocatoria del concurso para la escogencia del gerente de la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga (folios 17 al 26, cuaderno 1).
V. Escrito del 12 de diciembre de 2013 presentado por el apoderado de la señora Sixta Rosa Lozano Medina
Mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 12 de diciembre de 2013, el apoderado especial de Sixta Rosa Lozano Medina informó las nuevas actuaciones ocurridas respecto a la gerencia de la ESE Hospital Departamental de Sabanalarga. A continuación, se hará un recuento de sus apartes.
Indicó que el 9 de diciembre de 2013 el Subsecretario de Talento Humano de la Gobernación del Atlántico le comunicó que, mediante Decreto 000959 del 9 de diciembre de 2013, se nombró como Gerente de la E.S.E Hospital Departamental de Sabanalarga a la doctora Piedad de Jesús Manotas Berdugo, “en virtud de haber obtenido el puntaje más alto dentro del concurso público de méritos adelantado por la Corporación Universitaria de Colombia IDEAS, con fundamento en la decisión proferida por la Honorable Corte Constitucional, a través de la Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-604 de 2013”.
Posteriormente, recalcó los argumentos expuestos en el escrito de nulidad que fue presentado en la Secretaría General de esta Corporación el 5 de diciembre de 2013. Manifestó, después de hacer nuevamente alusión a las pruebas obrantes en el expediente y a la solicitud de acumulación presentada por Piedad de Jesús Manotas Berdugo (expediente T- 4.150.437[11]), que:
“Se hace necesario que la Sala plena, en garantía y efectividad del debido proceso, valore mis escritos de 1º de agosto, 4 de septiembre y 30 de octubre de 2013, como los elementos probatorios a que en ellos haga referencia, y decrete la nulidad de la sentencia T-604 de 2013 de la Sala Quinta de Revisión y tenga en cuenta que siendo los concursos públicos y abiertos de méritos de Gerentes de las E.S.E Hospitales Departamentales, Municipales y Distritales una actuación administrativa, cuyo control jurisdiccional está reservado privativamente por los artículos 237 y 238 de la Carta Política, a una jurisdicción especial, como es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, debe examinarse con rigor la procedencia del mecanismo transitorio y procurar que los jueces de tutela, así accedan a este, permitan que la decisión de fondo corresponda siempre y en todo caso a la autoridad competente de la jurisdicción contencioso administrativa, en salvaguarda de la especialidad de funciones y pluralidad de jurisdicciones que garantiza la constitución política, y así se haga efectivo un orden jurídico justo y se corrijan situaciones como la sub examine, que es ejemplo fehaciente de los abusos que pueden cometer los jueces de tutela, so pretexto de la eficacia de esta acción constitucional.”
Por último, hizo mención a las etapas que desarrolló la ESAP en el marco del concurso de méritos. Respecto al requisito de publicidad de la convocatoria manifestó: “Es éste, el derecho que reclama mi poderdante Sixta Rosa Lozano Medina en el concurso adelantado por la ESAP, que si se analiza en todas sus etapas, deja traslucir que se adelantó en legal forma, pues le dio amplia publicidad en la pagina web de la entidad y se permitió formular reclamos a los aspirantes frente a la admisión y calificaciones obtenidas, en clara salvaguarda del debido proceso y del derecho de contradicción”.
Como anexos del escrito fueron aportados:
- Copia del Decreto 000959 del 9 de diciembre de 2013, mediante el cual el Gobernador del Atlántico nombró a Piedad de Jesús Manotas Berdugo como Gerente de la E.S.E Hospital Departamental de Sabanalarga (folios 36 al 39, cuaderno 1).
- Invitación y convocatoria del concurso para la escogencia del gerente de la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga adelantado por la corporación Universitaria IDEAS (folios 17 al 26, cuaderno 1).
VI. Trámite surtido ante la Corte Constitucional
Mediante auto de fecha 12 de febrero de 2014 la Corte dio traslado a las demás partes del asunto para que se pronunciaran en relación con la solicitud de nulidad de la sentencia T-604 de 2013. Ninguno de los citados allegó documentación alguna.
VII. Consideraciones de la Corte Constitucional
1.- Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991[12] y según lo precisa la jurisprudencia constitucional[13], la Sala Plena de esta corporación es la autoridad competente para decidir los incidentes de nulidad que se promuevan contra las sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión.
2. Reglas jurisprudenciales sobre la nulidad de sentencias de la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia[14].
A continuación se hará referencia a las reglas fijadas para determinar la procedencia excepcional de la nulidad contra las sentencias de las salas de revisión de la Corte Constitucional. Luego, en el examen del caso concreto, se determinará si es necesario invalidar la sentencia T-604 de 2013.
2.1. Procedencia excepcional de la nulidad contra sentencias de la Corte Constitucional.
De conformidad con lo establecido en el artículo 243 de la Constitución[15], los fallos proferidos por este Tribunal hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. A partir de esta premisa se ha inferido que ellos se encuentran resguardados por la garantía del principio de seguridad jurídica, lo que los hace definitivos, intangibles e inmodificables. Esto implica “como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico”[16].
Así, como regla general, contra las decisiones dictadas por cualquiera de las Salas de esta Corporación no procede ningún recurso, siendo viable que la nulidad solo pueda ser alegada antes de proferido el fallo, siempre y cuando se trate de irregularidades superlativas y ostensibles.
No obstante esa regla de improcedencia en virtud del artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991[17] la Corte ha considerado que excepcionalmente es posible proponer un incidente de nulidad contra un fallo de revisión de tutela, cuando la irregularidad proviene de la sentencia misma y es de tal magnitud que deriva en una notoria, flagrante, significativa y trascendental violación del debido proceso[18].
Ahora bien, la jurisprudencia ha sido enfática en sostener que la oportunidad para solicitar la nulidad de una providencia en ningún caso implica la existencia de un recurso, ni una posibilidad adicional para que se suscite un nuevo debate jurídico o probatorio. Solamente se trata de una competencia atribuida a la Sala Plena de la Corte Constitucional para que invalide las decisiones que violen de manera grave el debido proceso[19].
El carácter rogado de esta figura implica que el memorialista debe explicar suficientemente las irregularidades que afectan el debido proceso, para lo cual se han definido algunos criterios que sirven de base para determinar la procedencia de la solicitud
2.2. Requisitos de procedibilidad excepcional del incidente de nulidad contra sentencias de tutela de la Corte Constitucional.
Teniendo en cuenta lo anterior, a través de su jurisprudencia la Corte ha establecido unos requisitos de carácter formal y otros de naturaleza material, que deben tenerse en cuenta para que proceda el estudio de una solicitud de nulidad, los cuales, además, deben ser interpretados rigurosamente dado el carácter extraordinario del trámite[20]. Por tanto, quien invoca la nulidad está obligado a ofrecer parámetros de análisis ante la Corte y debe demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso. No es suficiente el planteamiento de razones o interpretaciones distintas a las de la Sala que expidió el fallo o que obedezcan al inconformismo del solicitante[21].
Así mismo, esta Corte ha manifestado que en las nulidades, la valoración probatoria no puede ser el eje fundamental de la discusión[22]. Lo anterior es apenas lógico, más aún si se tiene en cuenta que “si la competencia del juez de tutela es restringida para la valoración probatoria cuando se controvierten decisiones judiciales, en los casos en que resuelve solicitudes de nulidad la Sala Plena de la Corte está aún más restringida, frente a las consideraciones que al respecto hizo la Sala de Revisión” [23].
2.2.1. Requisitos formales. Entre estos se identifican los siguientes:
- Temporalidad. De acuerdo a esta condición, la solicitud de nulidad debe ser presentada dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia.
- Legitimación por activa. El incidente de nulidad debe ser presentado por quien haya sido parte en el trámite de tutela o, en su defecto, por un tercero que resulte afectado por las órdenes proferidas por la Corte.
- Deber de argumentación. Quien pretenda la nulidad debe cumplir con una exigente carga argumentativa seria y coherente, señalando de manera clara y expresa la causal de nulidad invocada, los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada, no siendo de recibo razones que manifiesten simple disgusto o inconformismo por la decisión.
2.2.2. Requisitos materiales. Estos hacen referencia al elemento sustancial que estructura la nulidad de la sentencia. Teniendo en cuenta que la violación al debido proceso delimita el ámbito de competencias de la Sala Plena en la solución del incidente, quien solicite la invalidez debe cumplir con una alta exigencia argumentativa, y mostrar la existencia de una irregularidad relevante que tenga el poder de afectar el fallo.
La Corte ha sistematizado las que considera irregularidades que implican una flagrante, significativa y trascendental violación del debido proceso, de la siguiente manera: (i) cambio de jurisprudencia[24]; (ii) desconocimiento de las mayorías establecidas legalmente[25]; (iii) incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva que genere una incertidumbre respecto de la decisión adoptada[26]; (iv) órdenes dadas a particulares que no fueron vinculados al proceso[27]; (v) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional[28] y (vi) elusión arbitraria de análisis de asuntos de relevancia constitucional[29].
2.2.3. En cuanto al análisis que debe llevar a cabo la Sala Plena respecto a la configuración de los requisitos formales y materiales, en Auto 052 de 2012 la Corte precisó:
“Así las cosas, conforme al carácter extraordinario de esta figura, sustentado sobre todo en la entidad de las decisiones proferidas por este Tribunal como órgano de cierre, se ha precisado que, de una parte, las causales que lo sustentan así como los presupuestos de oportunidad y legitimación que lo rigen, deben interpretarse de manera restrictiva y, por otra, que el rigor y la carga argumentativa de quien alega la nulidad, debe alcanzar a mostrar y sustentar con claridad estricta en qué consiste la anomalía en la que se fundaría la pérdida de efectos de la sentencia[30]
Además, el análisis de la Corte sólo se circunscribe al estudio de los cargos formulados por quien presenta el incidente de nulidad, sin que sea posible reabrir el debate sobre los problemas jurídicos abordados en la providencia o entrar a analizar y determinar de oficio la existencia de vicios no identificados en la respectiva solicitud o propuestos por otro sujeto procesal.”
El carácter excepcional de la solicitud de nulidad de una sentencia dictada por una Sala de Revisión exige que cada uno de los requisitos señalados (formales y materiales) deban ser atendidos, probados y satisfechos rigurosamente por quien acude al incidente. En caso contrario, debe rechazarse o denegarse la petición[31]. De la misma forma, dada la naturaleza restrictiva del trámite, el estudio de este Tribunal debe ceñirse estrictamente a los argumentos planteados por el libelista, sin que le corresponda en esta etapa reabrir debates ni entrar a analizar oficiosamente la existencia de vicios no alegados o planteados de manera inadecuada.
3. Examen del caso concreto.
A continuación se aborda el estudio del cumplimiento de los requisitos formales y materiales de la solicitud de nulidad presentada por el apoderado de la señora Sixta Rosa Lozano Medina.
3.1. Requisitos formales.
i) Factor temporal. En este caso, no existe constancia de que el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Barranquilla haya notificado la sentencia T-604 de 2013. Sin embargo el 5 de diciembre de 2013 la accionante radicó en la Secretaria General de esta Corporación solicitud de nulidad del mencionado fallo. Así las cosas, la Corte entenderá que la señora Sixta Rosa Lozano Medina se notificó por conducta concluyente el 5 de diciembre de esa anualidad, de conformidad a lo establecido en el artículo 301 del Código general del proceso (Ley 1564 de 2012)[32].
ii) Legitimidad. El incidente fue presentado por la señora Sixta Rosa Lozano Medina, accionante en el expediente T-3.894.472, por lo que se cumple.
iii) Deber de argumentación. La Sala encuentra que los argumentos presentados por la señora Sixta Rosa Lozano Medina carecen de la pertinencia argumentativa necesaria para que haya lugar a decretar la nulidad del fallo en cuestión. Ello se extrae en razón a que la peticionaria se limita a señalar que: (1) no se valoraron las pruebas obrantes en el expediente, las cuales habrían permitido llegar a la Sala de Revisión Quinta a una conclusión diametralmente opuesta a la que se consignó en la sentencia T-604 de 2013; (2) Ligia Manotas Berdugo y otros carecían de legitimidad en la causa para presentar la referida tutela[33]; (3) la convocatoria de la ESAP en su entender nunca debió ser suspendida, ya que fue promocionada en la página Web de la entidad; (4) el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga realizó una indebida conformación del contradictorio y, (5) los expedientes de tutela T-3.910.093 y T-3.894.472 por solicitud de parte, tenían que ser acumulados con el proceso T- 4.150.473.
3.1.1. La Corte debe resaltar el carácter especial y extraordinario adscrito al trámite de nulidad. Es así, como se ha sostenido que la procedencia de la misma en ningún caso implica la existencia de un recurso contra los fallos, ni una alternativa adicional para que se suscite un nuevo debate jurídico o probatorio. Por el contrario, se trata de una competencia reservada para los casos en los que se avizore una violación grave del debido proceso, por lo cual ha precisado que quien acude a este mecanismo tiene el deber de plantear una alta carga argumentativa para demostrar de manera clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada. Sobre el particular, el Auto 049 de 2013 reafirmó:
“Por razones de seguridad jurídica y de garantía en la certeza del derecho, la declaratoria de nulidad de una sentencia de esta Corporación tiene características muy particulares, en virtud a que se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prospera
En ese sentido la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que quien acude en solicitud de nulidad de una sentencia proferida por una sala de revisión, debe acreditar el cumplimiento de unos requisitos de procedibilidad, además de invocar y sustentar, cualquiera de las causales de procedencia de nulidad de las sentencias específicamente señaladas por la doctrina constitucional.” (Negrilla y subrayado fuera de texto)
Para la Corte los reparos de nulidad están soportados en la inconformidad con la decisión contenida en la sentencia T-604 de 2013, sin que se vislumbre un verdadero cargo que pueda prosperar. Al respecto vale la pena resaltar que cada uno de los cuestionamientos planteados por la accionante fueron estudiados a profundidad por la Sala Quinta de Revisión en el marco de la providencia[34].
Incluso si hiciéramos de lado el hecho de que la solicitud de nulidad no presentó una debida argumentación respecto a las causales invocadas, y este Tribunal conociera del fondo los requisitos materiales, es posible concluir que la razón de la decisión de la sentencia T-604 de 2013 se armoniza con las determinaciones de la Corte Constitucional. Sobre el particular, la providencia de la Sala Quinta de Revisión determinó que la señora Sixta Rosa Lozano Medina no podía acceder a la gerencia de la E.S.E Hospital Departamental de Sabanalarga por las siguientes razones:
(i) El concurso de méritos adelantado por la ESAP no fue debidamente publicitado de conformidad a la normatividad reglamentaria contenida en la resolución número 165 de 2008[35];
(ii) Por expreso mandato constitucional el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga tenía la facultad de suspender y dejar sin efectos las actuaciones realizadas cuando evidenció la falta de publicidad dada en el trámite del concurso de méritos adelantado por la ESAP;
(iii) La accionante Sixta Rosa Lozano Medina usó los mecanismos de defensa que la legislación establece, específicamente solicitó la nulidad de la sentencia expedida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga (expediente T- 3.910.093)[36];
(iv) El juzgado de segunda instancia valoró los argumentos de la peticionaria, pero consideró que debido a la medida cautelar no podía hablarse de derechos adquiridos;
(v) Dadas las circunstancias del caso y que a la señora Sixta Rosa Lozano Medina ya había participado en trámite tutelar, no era procedente presentar un nuevo amparo y menos abstenerse de mencionar las gestiones que realizó dentro del proceso adelantado por la ciudadana Ligia Manotas Berdugo y otros (expediente T- 3.910.093);
(vi) En la segunda tutela (expediente T-3.894.472), presentada por la señora Sixta Rosa Lozano Medina, en ningún momento se alegó la vulneración por indebida constitución del contradictorio. Sus pretensiones se enfocaron única y exclusivamente a lograr su posesión en el cargo de Gerente de la ESE Hospital departamental de Sabanalarga;
(vii) Finalmente, la Corte consideró que el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala de Decisión Penal (expediente T-3.894.472), no tenía competencia para declarar inoponible la decisión del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga (expediente T- 3.910.093), ya que por regla general, los jueces cuando detecten que la decisión a adoptar ya fue objeto de un pronunciamiento previo, tienen la obligación de respetar los fallos previos, incluso si consideran que estos fueron errados máxime cuando como, en este caso, la señora Sixta Rosa Lozano Medina se enteró y participó del primer trámite (expediente T- 3.910.093) . Sin embargo,
Así las cosas, se evidencia que la reiterada inconformidad del apoderado de la señora Sixta Rosa Lozano Medina busca que la Sala Plena reabra un debate jurídico y probatorio ya finalizado, basándose en el reproche personal de lo que debió haber sido la decisión. Para esta corporación, la posición asumida constituye un simple desacuerdo que carece de la fuerza necesaria para demostrar que la decisión adoptada de la sentencia T-604 de 2013 fue producto de una evidente y manifiesta violación al debido proceso.
Bajo estas consideraciones, la Sala Plena encuentra que no existe ninguna irregularidad que invalide la sentencia de la Sala Quinta de Revisión al confirmar las decisiones adoptadas por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sabanalarga y el Juzgado Tercero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga (expediente T- 3.910.093), y como consecuencia revocar el fallo proferido el cuatro (4) de marzo de 2013, por el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala de Decisión Penal (expediente T-3.894.472) .
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero: DENEGAR la solicitud de nulidad de la sentencia T-604 de 2013, proferida por la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, solicitada por la señora Sixta Rosa Lozano Medina.
Segundo: Proceda Secretaría General a notificar la presente decisión a las partes de los expedientes T- 3.910.093 y T-3.894.472.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada Magistrado
Ausente con permiso
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA
Magistrado Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO NILSON PINILLA PINILLA Magistrado Magistrado