Auto 194/14
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A DECRETO QUE REGULA FLUJOS DE CAJA Y UTILIZACION OPORTUNA Y EFICIENTE DE RECURSOS DEL SECTOR SALUD-Recurso de súplica
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR CIUDADANO CONTRA DECRETOS CON FUERZA DE LEY DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL-Competencia de la Corte Constitucional
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza pública e informal/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos formales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Deber mínimo de diligencia por el ciudadano
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A DECRETO QUE REGULA FLUJOS DE CAJA Y UTILIZACION OPORTUNA Y EFICIENTE DE RECURSOS DEL SECTOR SALUD-Rechazar recurso de súplica
Referencia: expediente D-10215
Recurso de súplica contra el auto del tres (3) de junio de 2014, mediante el cual se dispuso rechazar la demanda presentada contra el artículo 3º (parcial) del Decreto 1281 de 2002.
Actor: Manuel Medina Mendoza
Magistrado ponenter:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014).
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver sobre el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Manuel Medina Mendoza contra del auto calendado el tres (3) de junio de 2014.
I. ANTECEDENTES.
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, mediante escrito del 21 de abril de 2014, el ciudadano Manuel Medina Mendoza presentó demanda contra el artículo 3º (parcial) del Decreto 1281 de 2002.
2. Como problema jurídico el actor expuso: Es constitucional que no exista un tiempo límite para que el administrador fiduciario, cualquier entidad o autoridad pública, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante o actor en el flujo de caja, cuando detecte que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, pueda solicitar aclaraciones y su posterior reintegro y cuando la situación no sea subsanada o aclarada en el plazo señalado la Superintendencia Nacional de Salud ordenará el reintegro inmediato de los recursos y adelantará las acciones que considere pertinentes? (Folio 2 de la demanda).
3. El demandante admite que las actuaciones del administrador fiduciario y de la Superintendencia Nacional de Salud en los asuntos relacionados con lo dispuesto en la norma demandada, están sometidas a las normas del código de procedimiento administrativo.
4. De manera clara y expresa el actor manifiesta que su pretensión se funda en la omisión legislativa acaecida cuando el Congreso de la República omitió señalar un término preciso de caducidad durante el cual cualquier entidad o autoridad pública participante en el flujo de caja, al detectar que se presentó apropiación sin justa causa de recursos del sector salud, pueda solicitar aclaraciones y su posterior reintegro. También echa de menos el texto que debía fijar el término de caducidad que tiene la superintendencia Nacional de Salud, para ordenar el reintegro inmediato de los recursos apropiados sin justa causa.
5. A folio 4 manifiesta: “La omisión legislativa que se denuncia en esta demanda, viola el debido proceso en la medida que no se estableció en el mismo artículo 3 del Decreto 1281 de 2002 el tiempo que tiene la administración ni se hizo una referencia normativa para establecer dicho término…”.
6. Efectuado el reparto por la Sala Plena, su conocimiento correspondió al magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien mediante auto del 12 de mayo de 2014 dispuso inadmitir la demanda ya que consideró que existe ineptitud en su fundamento por incumplir los requisitos para estructurar los cargos de inconstitucionalidad.
En este proveído se reiteran los requisitos de la demanda de inconstitucionalidad, haciendo énfasis en la naturaleza de las razones en ella expuestas, particularmente en cuanto deben cumplir con las características de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Luego de recordar la doctrina sobre la denominada “omisión legislativa”, que se presenta cuando una norma no dice lo que por expreso mandato de la Constitución ha debido decir, requiriéndose que sea relativa mas no cuando es absoluta, pero que en todo caso requiere de una especial fundamentación, la cual, según el Magistrado Sustanciador, no se satisface en el presente caso.
7. En el auto que dispuso la inadmisión se explica que el demandante no logró precisar las razones por las cuales se vulnera la Constitución Política, en los casos en que el Congreso de la República en ejercicio de la libertad de configuración legislativa expide leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas, particularmente la función administrativa atribuida a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público.
8. Recuerda el Magistrado Sustanciador que el demandante reconoce que las actuaciones reguladas con la norma censurada también están sometidas a lo dispuesto en el código de procedimiento administrativo, pero en su escrito omitió mencionar el artículo 52 de este estatuto, norma que trata de la caducidad de la facultad sancionatoria y que bien podría ser empleada para fijar el término que echa de menos. La demanda fue inadmitida por desconocer los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, explicados por la Corte.
9. Dentro del término concedido el actor presentó el escrito de corrección. En él manifiesta que no está cuestionando lo que no dice la norma, como lo afirma el Magistrado Sustanciador, sino que cuestiona la norma que le permite al Estado en cabeza del administrador fiduciario del FOSYGA y/o la Superintendencia Nacional de Salud iniciar investigación administrativa y ordenar el reintegro de recursos del sector salud apropiados sin justa causa, sin definir de manera inequívoca el límite temporal para ejercer dicha atribución.
Para la Sala esta postura resulta contradictoria, por cuanto en su escrito de demanda había afirmado que fundaba la pretensión en la omisión legislativa por ausencia del término para ejercer la mencionada atribución, mientras al corregir su libelo se retracta.
10. Reitera el actor que la falta de definición respecto del término para ejercer la potestad prevista en la norma impugnada, vulnera el derecho al debido proceso, porque los destinatarios del precepto desconocen el tiempo en que podrán ser investigados o accionados para devolver los recursos apropiados sin justa causa.
11. Mediante Auto del tres (3) de junio del presente año, el Magistrado Sustanciador dispuso el rechazo de la demanda, por cuanto los argumentos presentados por el libelista no corresponden con lo ordenado por la Corte ni las razones expuestas son suficientes para dar inicio a un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara al segmento censurado.
12. Dentro del término de ejecutoria del Auto del tres (3) de junio, el ciudadano Medina Mendoza interpuso el recurso de súplica contra el proveído que dispuso rechazar la demanda de inconstitucionalidad. Es pertinente señalar que no suministra argumento alguno sino que se limita a manifestar que interpone el recurso, para que se revise la inadmisión de la demanda.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
La Sala Plena es competente para resolver sobre el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en el inciso 2, del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.
2. Confirmación del proveído de rechazo de la demanda por incumplimiento de los requisitos de la acción de inconstitucionalidad.
2.1. Corresponde a la Sala resolver sobre el recurso de súplica presentado oportunamente por el ciudadano Manuel Medina Mendoza en contra del Auto del tres (3) de junio de 2014, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el artículo 3º (parcial) del Decreto 1281 de 2002.
Según el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución, compete a la Corte “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los Decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno…”. En tal virtud le corresponde a esta Corporación efectuar un control por vía de acción (art. 40-6 superior), lo cual significa que el mismo no tiene carácter oficioso. En otras palabras, “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”[1].
Como lo ha expuesto esta Corporación, la acción de inconstitucionalidad a pesar de la naturaleza pública e informal que la caracteriza debe cumplir en su presentación con unos requisitos mínimos para su trámite y decisión de fondo. No corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes sino examinar las que efectivamente hubieren sido censuradas por los ciudadanos. Esto significa que esta Corporación puede adentrarse en el estudio de fondo de un asunto una vez se presente en debida forma la acusación[2]. Se recalca que la exigencia de una carga mínima de argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales que puedan tornar inviable la demanda; más bien, su exigencia formal y material permite hacer un uso adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana por quienes activan el control de constitucionalidad, frente a la importancia de los actos expedidos por el legislador extraordinario.
2.2. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, expone los requisitos formales que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para que proceda su admisión. Dice la norma:
“Artículo 2. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas;
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
En cuanto al numeral 3 la doctrina constitucional ha señalado que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Así lo ha expuesto esta Corte desde la Sentencia C-1052 de 2001[3], hasta la fecha, indicando que dichas exigencias constituyen una carga mínima de argumentación que los ciudadanos deben cumplir al interponer las acciones de inconstitucionalidad para así evitar el rechazo de la demanda (previa su inadmisión) o una decisión inhibitoria. La Corte ha desarrollado tales requisitos bajo los siguientes parámetros:
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[4], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[5] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[6] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[7]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[8].
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[9]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[10] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[11].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[12] y doctrinarias[13], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[14]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[15], calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[16] a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
De esta forma, no basta con que se alegue la vulneración de la Carta Política sino que resulta indispensable que se expongan argumentos que expliquen y justifiquen ese señalamiento y que conduzcan a desvirtuar la presunción de constitucionalidad[17]. La Carta exige de los ciudadanos “un deber mínimo de diligencia, con el fin de que esta Corte pueda cumplir adecuadamente sus funciones”[18].
2.3. Esos requisitos y principios de la acción pública de inconstitucionalidad también hacen parte del trámite y estudio del recurso de súplica que puede ser interpuesto en virtud del artículo 6º del decreto 2067 de 1991. La Corte ha señalado que esta etapa no constituye un examen integral del proceso que inicia con la demanda correspondiente, sino que únicamente se limita a la revisión del auto de rechazo. Por esta razón, la jurisprudencia ha requerido que dentro de la misma el actor observe la suficiente diligencia para demostrar el yerro en el que habría incurrido el magistrado sustanciador. Sobre el particular es pertinente tener en cuenta el Auto 142B de 2004, en el que se explicó lo siguiente:
“Para tal efecto, el demandante deberá responder con un mínimo de diligencia respecto a la exposición de la argumentación que deberá elevar en el recurso de súplica. De tal manera que el accionante debe efectuar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo”[19], pues de no ser así estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación referirse de fondo sobre el recurso.
Como quiera que el objetivo primordial de este recurso es controvertir lo expuesto por el Magistrado Sustanciador en el auto de rechazo de la demanda, la argumentación debe estar orientada a atacar las motivaciones expresadas en el auto y no a corregir o modificar la demanda interpuesta originariamente. Al respecto, la Corte se ha manifestado en reiteradas ocasiones[20], dejando en claro que “el recurso de súplica no es una oportunidad para corregir o modificar la demanda rechazada, sino la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[21].”
En aquella oportunidad como ahora, la Corte estudió un recurso de súplica carente de motivación presentado a través de un escrito que se limitaba a manifestar la inconformidad con la decisión, pero sin precisar las razones de loa misma. Al respecto, vale la pena tener en cuenta los siguientes razonamientos:
“En conclusión, para la Corte es claro que el auto de rechazo adelantó una motivación basada no sólo en las normas que regulan el juicio de constitucionalidad sino que reiteró lo anotado en el auto inadmisorio respecto de la jurisprudencia actual en la materia. Este auto no impuso ninguna carga que no hubiese sido mencionada en el auto inadmisorio, pero el ciudadano, insistió en su argumento a pesar de que la abundante jurisprudencia actual desvirtúa su posición (ver folio 69 del expediente). Era necesario señalar el contenido material de cada disposición y justificar en cada caso la violación. No bastaba, como lo hizo el actor, hacer un listado de normas sin analizar el contenido material de cada una de ellas a fin de mostrar la oposición con la Carta. Como ya fue anotado, esto no es suficiente para edificar un cargo de inconstitucionalidad.
Obviamente todo lo anterior se sustenta en importantes razones jurídicas. Una demanda indebidamente presentada conllevaría sólo al desperdicio de recursos, pues desembocaría inevitablemente en una sentencia inhibitoria. Así, debe reiterar la Corte que se exige del ciudadano un deber mínimo de diligencia, con el fin de que esta Corporación pueda cumplir adecuadamente sus funciones, ya que, tal y como se ha señalado en diversas sentencias[22], no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes, sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública, sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas y explicando además, para cada artículo, las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicaría, usar recursos estatales inadecuadamente, para una labor que no beneficia a ninguna persona, pues la sentencia deberá ser inhibitoria por inepta demanda.”
3. Análisis del presente caso
3.1. En el asunto que se examina la Sala Plena encuentra que el recurso de súplica presentado contra el auto de rechazo no está llamado a prosperar, toda vez que carece de sustento y, por lo mismo, no logra demostrar la existencia de un yerro jurídico o de una arbitrariedad en la decisión impugnada.
El auto de rechazo está sustentado en la extensa, reiterada, pacífica y uniforme doctrina elaborada por la Corte respecto de los requisitos que debe cumplir la demanda de conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. La complementación o el perfeccionamiento de una demanda no constituye un capricho de este Tribunal, sino que hace parte de la naturaleza de la acción, de su carácter rogado y de las obligaciones mínimas que debe satisfacer cualquier ciudadano para activar el derecho político, hacer efectivo el trámite judicial y evitar una decisión inhibitoria.
3.2. En el presente caso el interesado se limitó a expresar: “Manuel Medina Mendoza, en mi calidad de accionante, me permito interponer recurso de súplica, contra la providencia del 5 (sic.) de junio de 2014 de rechazo de demanda, con el fin que se revise la inadmisión de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y se proceda a su admisión”.
Observa la Sala que el actor se limitó a pedir la revisión sin aportar argumento alguno que permita examinar la decisión judicial adoptada para confrontarla con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico para esta clase de actuación.
3.3. En conclusión, la Corte confirmará el Auto de rechazo proferido el tres (3) de junio de 2014. No obstante, atendiendo a que esta decisión no hace tránsito a cosa juzgada, se debe advertir que el actor cuenta con la posibilidad de presentar nuevamente la demanda con el cumplimiento de los requisitos necesarios para su admisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE :
CONFIRMAR el Auto del tres (3) de junio de 2014, proferido por el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo dentro del expediente D-10215, mediante el cual se dispuso RECHAZAR la demanda presentada por el ciudadano Manuel Medina Mendoza contra el artículo 3º (parcial) del Decreto 1281 de 2002.
Cópiese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
No interviene
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General