Sentencia T-680/14

ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia

Este tribunal ha reconocido, que la acción de tutela es el único mecanismo judicial idóneo para el amparo de los derechos fundamentales de la población desplazada, teniendo en cuenta sus condiciones de indefensión y de vulnerabilidad. Lo dicho obedece a que sería desproporcionado exigirles a estas personas el agotamiento previo de los recursos judiciales ordinarios, lo cual equivaldría a la imposición de cargas adicionales a las que han tenido que soportar en su condición de víctimas de la violencia.

DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Protección constitucional y alcance

Esta corporación ha señalado que el soporte fundamental del derecho de petición está conformado por cuatro elementos, a saber: (i) la posibilidad de presentar de manera respetuosa solicitudes ante las autoridades, sin que estas se nieguen a recibirlas o tramitarlas; (ii) la potestad de obtener una respuesta pronta y oportuna dentro del término legal; (iii) el derecho a que sea resuelta de fondo, de forma clara, precisa y adecuada; y (iv) el derecho a que la respuesta sea puesta en conocimiento del interesado oficiosamente.

DERECHO DE PETICION POR PERSONAS EN CIRCUNSTANCIAS DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Protección a población desplazada

El amparo otorgado al derecho de petición tiene mayor relevancia cuando la persona que presenta la solicitud se encuentra inmersa en una condición de debilidad manifiesta, lo que implica la acción inmediata de la autoridad competente para resolver la reclamación ya que se torna indispensable asegurar la protección de las personas que están afectadas.

AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Es una de las medidas que debe adoptar el Estado dirigidas a garantizar los derechos de la población desplazada, en particular el derecho al mínimo vital

La jurisprudencia constitucional ha señalado que la ayuda humanitaria de emergencia constituye uno de los componentes prestacionales necesarios para la subsistencia de las personas víctimas de desplazamiento forzado que el Estado tiene la obligación de proporcionar de manera oportuna, porque uno de los derechos que se le debe garantizar a la población desplazada es al mínimo vital.

DERECHO A LA IGUALDAD DE LOS DESPLAZADOS-Respeto de los turnos en la entrega de ayuda humanitaria pero informando una fecha cierta en la que la recibirán

Las autoridades competentes tienen la obligación de informar la fecha (en un tiempo razonable) en que se le brindará a la víctima la respectiva ayuda, que en principio se hará cronológicamente respetando los turnos asignados. Lo expuesto, siempre y cuando no se evidencie que una persona se encuentra en una situación extrema, o que se le debe aplicar un trato diferenciado, ya que en caso contrario se estaría violando el derecho a la igualdad frente a los otros individuos que están en las mismas condiciones.

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Fundamental autónomo

La vivienda digna tiene un carácter de derecho fundamental cuando se trata de víctimas de desplazamiento, en razón: (i) Al contenido mínimo de protección, por lo que el Estado tiene la obligación de proveer vivienda y alojamiento básico y digno a las personas que han padecido este flagelo. (ii) A la relación de conexidad entre la satisfacción del derecho a la vivienda y derechos de carácter fundamental, tales como la vida digna, la integridad física, el mínimo vital o la igualdad.

PROGRAMA DE REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA LAS VICTIMAS DE GRUPOS ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY-Aplicación del Decreto 1290/08

VIVIENDA DIGNA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Se niega el amparo y se le ordena al DAPS y a la UARIV proporcionar al accionante acompañamiento e información que necesita para acceder a los beneficios de los programas de ayuda integral

DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS DE LOS DESPLAZADOS-Advertir a ICBF que, si aún no lo ha hecho, informe al accionante la fecha en que se le va proporcionar el componente alimentario

DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a la UARIV en el evento de que exista una solicitud de prórroga elevada por la accionante, proceder a responder de manera pronta y de fondo

Referencia: expedientes T-4329772 y T-4333158, acumulados.

Acciones de tutela interpuestas por Luis Fernando Roa Torres y Marisol Urrego Higuita en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Magistrado Ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil catorce (2014)

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:

SENTENCIA

Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Tribunal Administrativo del Tolima, que confirmó el proferido por el Juzgado Sexto Oral Administrativo del Circuito de Ibagué (T-4329772); y el dictado en única instancia por el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Medellín (T-4333158), en los asuntos de la referencia.

I. ANTECEDENTES.

1. Expediente T-4329772.

1.1. Hechos relevantes.

El señor Luis Fernando Roa promovió acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por considerar vulnerados sus derechos a la vida en condiciones dignas y a la reparación integral.

Manifiesta que se vio obligado a desplazarse del municipio de Cajamarca (Tolima) debido a las constantes amenazas recibidas por parte de grupos armados al margen de la ley. Por ello, el 19 de diciembre de 2003 fue inscrito en el Registro Único de Población Desplazada (ahora Registro Único de Víctimas).

Agrega que desde el año 2009 solicitó la indemnización a la que tiene derecho como víctima de desplazamiento. Sin embargo, la mencionada unidad le informó que debía despachar en orden las solicitudes presentadas y, además, que el Gobierno gozaba de un plazo de 10 años para satisfacer la reparación.

Por lo expuesto, pide que se le ordene a la entidad accionada entregar la ayuda humanitaria de emergencia, vivienda y la indemnización administrativa derivada del desplazamiento forzado.

1.2. Trámite procesal.

El 29 de noviembre de 2013, el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué (Tolima), admitió la acción de tutela y ordenó la notificación a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas; asimismo vinculó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF), Sede Central y Seccional Tolima, para que ejercieran sus derechos de defensa.

1.3. Respuestas de las entidades demandadas.

(i) La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó negar el amparo toda vez que no advierte vulneración alguna ni se le han negado o desconocido los derechos que como persona en situación de desplazamiento tiene el accionante.

Dijo que el señor Luis Fernando Roa se encuentra incluido en el Registro Único de Víctimas desde el 19 de diciembre de 2003. Que además recibió pagos por concepto de ayuda humanitaria el 13 de diciembre de 2011, el 15 de agosto de 2012 y el 18 marzo de 2013, todos por valor de $510.000. Igualmente, afirmó que le fue asignado el turno de atención 3D-184465 el 11 de julio de 2013, que está pendiente de giro.

Respecto de la indemnización administrativa, señaló que son otras las entidades llamadas a materializar ese mecanismo. Igualmente, expuso que con el fin de evitar un desbordamiento en la sostenibilidad fiscal del país, se previó que las indemnizaciones y reparaciones por cualquier hecho victimizante se ejecutarían de forma gradual y progresiva durante 10 años, contados a partir de la expedición de la Ley 1448 de 2011.

(ii) El Jefe de la Oficina Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar solicitó no amparar los derechos fundamentales del actor, toda vez que no ha existido vulneración alguna.

Afirmó que una vez revisado el sistema de información, verificó que los recursos correspondientes al componente de alimentación fueron consignados desde el día 9 de septiembre de 2013, mediante orden de pago núm. 42, turno 196828, en el Banco Agrario Municipio de Ibagué para que fuesen reclamados por el actor. No obstante, los mismos permanecieron durante 35 días en la entidad bancaria y, por esa razón, fueron reintegrados al instituto el 15 de octubre de 2013.

Indicó que actualmente se encuentra adelantando las gestiones pertinentes para la reprogramación de dicha asistencia, por lo que se le asignó al actor un nuevo turno y se procedió a consignar los recursos en el Banco Agrario.

Finalmente, señaló que es deber del petente realizar el retiro del mencionado auxilio y estar atento a los listados fijados por el instituto en los que aparecen los beneficiarios, ya que los dineros no pueden permanecer indefinidamente en la cuenta del banco.

(iii) Ni el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, ni el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Seccional Tolima, se pronunciaron al respecto.

1.4. Pruebas.

De las pruebas que obran en el expediente se destacan:

- Copia del documento de identidad del petente (Cuaderno original, folio 2).

- Copia de la respuesta de la petición por parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, donde le informan al actor que se encuentra incluido como jefe de hogar en el Registro Único de Víctimas desde el 19 de diciembre de 2003 (Cuaderno original, folio 3).

- Copia de apartes de la Resolución 1006 de 2013, “mediante la cual se definen criterios de priorización de acuerdo con los principios de progresividad y gradualidad para implementar un modelo operativo con el fin de iniciar la entrega de indemnización por vía administrativa a víctimas de desplazamiento forzado” (Cuaderno original, folio 4).

- Copia de la Resolución 0223 de 2013, “Mediante la cual se precisan elementos para la priorización de las víctimas para la aplicación de los principios de gradualidad y progresividad previstos en los artículos 17 y 18 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 8 y 155 del Decreto 488 de 2011, según lo establecido en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011” (Cuaderno original, folio 6).

- Lista de algunos fallos de tutela (Cuaderno original, folio 8).

- Copia de apartes del Auto 098 de 2013 de la Corte Constitucional, por medio del cual se hace seguimiento a las acciones adelantadas por el Gobierno Nacional en materia de prevención y protección de los derechos a la vida, integridad y seguridad personal de las mujeres líderes desplazadas y de las que desde sus organizaciones trabajan a favor de dicha población por el conflicto armado, en el marco del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 y a los autos 200 de 2007 y 092 de 2008 (Cuaderno original, folio 9).

- Copia de apartes del Auto 116 de 2008 de la Corte Constitucional, que trata sobre la propuesta de indicadores de resultado de goce efectivo, complementario y sectoriales asociados de derechos de la población desplazada (Cuaderno original, folio 10).

- Copia de los artículos 60 y 61 de la Ley 1448 de 2011, que versan acerca de la atención a las víctimas del desplazamiento forzado (Cuaderno original, folio 11).

- Copia de apartes del Decreto 1290 de 2008, por medio del cual se crea el programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados al margen de la ley (Cuaderno original, folio 12).

1.5. Decisiones judiciales objeto de revisión.

1.5.1. Sentencia de primera instancia.

El 10 de diciembre de 2013 el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Ibagué (Tolima) negó por improcedente el amparo, argumentando que no existía vulneración alguna a los derechos invocados, en razón a que el actor gozaba de las ayudas humanitarias que se le habían adjudicado.

En relación con la asignación de vivienda, se le exhortó para que se inscribiera en los diferentes programas vinculados con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social ofrecidos por el SENA y el Ministerio de Vivienda, con el fin de que se hiciera acreedor de dichos beneficios y lograra su autosostenimiento.

Respecto al pago de la indemnización, sostuvo que el actor cuenta con otros mecanismos judiciales, ya que en sede de tutela tal requerimiento se escapa de la órbita del juez constitucional, puesto que requiere de un análisis probatorio que riñe con la celeridad y prontitud con que debe ser fallada esta acción.

1.5.2. Impugnación.

El accionante impugnó el fallo de tutela argumentando que no se ordenó a la entidad accionada el pago de la indemnización administrativa por desplazamiento forzado, la cual requiere con suma urgencia dada su condición.

Sostuvo que no se deben imponer cargas a las víctimas de desplazamiento, por lo que la entidad accionada debe cumplir con todos los derechos y requerimientos que el Gobierno ha otorgado a dicha población, sin que sea menester el sometimiento a acciones judiciales o la interposición de interminables solicitudes.

1.5.3. Sentencia de segunda instancia.

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante decisión de 14 de febrero de 2014, confirmó la sentencia de primera instancia al no observar vulneración de los derechos fundamentales invocados.

En cuanto a la indemnización administrativa, expuso que la Corte Constitucional ha señalado que la Ley 1448 de 2011 se encuentra cimentada en los principios de igualdad, progresividad, gradualidad y sostenibilidad, que conlleva la existencia de un sistema de turnos para la entrega de los dineros objeto de dicha prestación, los cuales deben ser respetados.

En lo que atañe a la atención humanitaria, dijo que no se le está negando la entrega del auxilio en mención, por lo que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas está ejerciendo sus funciones. Además, el ICBF ha cumplido con la ayuda a la que tiene derecho el accionante.

En relación con otros beneficios administrativos, tales como el subsidio de vivienda y el proyecto productivo, entre otros, manifestó que para acceder a los mismos es necesario que agote el respectivo procedimiento.

Por último, exhortó al actor para que adelantara los trámites pertinentes ante la unidad en mención.

2. Expediente T-4333158.

2.1. Hechos relevantes.

La señora Marisol Urrego Higuita presentó acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por considerar vulnerados sus derechos de petición, vida digna, igualdad y mínimo vital.

Afirma que es desplazada hace más de 10 años, que padece una situación económica precaria por lo que le solicitó a la entidad accionada la prórroga de la ayuda humanitaria, sin que hasta la fecha hubiese recibido respuesta alguna.

Solicita que se ordene a la demandada la entrega de dichos beneficios de manera permanente, sin tener que recurrir nuevamente a esta acción hasta cuando logre su estabilidad económica.

2.2. Trámite procesal.

El 21 de febrero de 2014 el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín admitió la acción de tutela y ofició a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al ICBF para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción.

2.3. Respuestas de las entidades demandadas.

(i) El asesor jurídico del ICBF solicitó que no vincularan a esa institución en la presente acción por carecer de competencia respecto de las pretensiones de la actora.

Informó que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas es la encargada de realizar la evaluación cualitativa de la condición de vulnerabilidad de cada víctima, así como también es la competente para recibir, caracterizar y remitir al ICBF las solicitudes presentadas por la población en condiciones de desplazamiento.

Indicó que con base en el artículo 114 del Decreto 4800 de 2011, dicha unidad realizó la caracterización de Marisol Urrego Higuita, concluyendo que esta y su núcleo familiar fueron víctimas del desplazamiento hace más de 10 años, por lo que no se encuentra en la etapa de transición. No obstante, en caso de que el despacho considere que la accionante se encuentra en extrema urgencia, la atención humanitaria que se otorgue es de competencia de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

(ii) La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no se pronunció al respecto.

2.4. Pruebas.

De las pruebas que obran en el expediente se destacan:

- Copia del escrito enviado por la accionante a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas solicitando la entrega y prórroga de las ayudas humanitarias (Cuaderno original, folio 14).

- Copia del documento de identidad de la petente (Cuaderno original, folio 5).

2.5. Decisión judicial objeto de revisión.

El 5 de marzo de 2014, el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín negó la acción de tutela argumentando que si bien era cierto que dentro del expediente obraba copia de la petición realizada por la actora ante la accionada, también lo era que en el cuerpo de ese documento no aparecía constancia alguna de su recibo por parte de la referida entidad, ni certificado de haber sido enviada por correo u otro medio.

Lo anterior imposibilitaba concluir que la petición hubiese sido radicada, y por lo tanto que a la entidad le surgiera la obligación de dar una respuesta efectiva, clara y concreta.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

1. Competencia.

Esta Sala es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

Sobre la base de los antecedentes reseñados, corresponde a esta Sala de Revisión verificar si las entidades encargadas de los auxilios otorgados a la población desplazada vulneran o amenazan los derechos a una vida digna y al mínimo vital, al no brindar una adecuada información y acompañamiento respecto de la solicitud de los componentes de ayuda. Asimismo, si transgredieron el derecho de petición ante la falta de una respuesta oportuna y de fondo en relación con la prórroga de dichas asistencias.

Para ello esta Sala reiterará su jurisprudencia en relación con: (i) la acción de tutela como mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada; (ii) el derecho fundamental de petición; (iii) la ayuda humanitaria de emergencia para la población en situación de desplazamiento; (iv) el derecho a la vivienda digna de la población desplazada; y (v) la reparación individual por vía administrativa. Con base en dicho análisis, (vi) resolverá el caso concreto.

3. La acción de tutela como mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia^{^[1]}.

En su jurisprudencia la Corte ha puesto de presente la vulnerabilidad y debilidad manifiesta que sufren las personas desplazadas, ya que al ser forzadas a abandonar su entorno por amenazas en contra de su vida o su integridad personal por parte de los grupos armados, dejan sus pertenencias y actividades económicas habituales. Dicho grupo poblacional se ve expuesto a un desconocimiento grave, sistemático y masivo de derechos fundamentales^{^[2]}.

Por ello, en la sentencia T-025 de 2004 este tribunal identificó los derechos constitucionales que resultan vulnerados y amenazados con ocasión del desplazamiento forzado, tales como la vida en condiciones dignas, la elección del lugar de domicilio, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión y de asociación, la unidad familiar, la salud, la integridad personal, la libertad de circulación por el territorio nacional, permanecer en el lugar escogido para vivir, el trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, una alimentación mínima, la educación, una vivienda digna, la paz, la personalidad jurídica, la igualdad, entre otros^{^[3]}.

Así en razón a la violación de dichas prerrogativas, la Corte ha otorgado a la población desplazada un especial amparo constitucional que busca proteger la persona humana que se armoniza con el deber que recae en todas las autoridades del Estado de buscar acciones afirmativas a favor de este grupo que se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta^{^[4]}. Entonces, este tribunal ha reconocido, que la acción de tutela es el único mecanismo judicial idóneo para el amparo de los derechos fundamentales de la población desplazada^{^[5]}, teniendo en cuenta sus condiciones de indefensión y de vulnerabilidad.

Lo dicho obedece a que sería desproporcionado exigirles a estas personas el agotamiento previo de los recursos judiciales ordinarios, lo cual equivaldría a la imposición de cargas adicionales a las que han tenido que soportar en su condición de víctimas de la violencia^{^[6]}.

4. Derecho fundamental de petición^{^[7]}.

El artículo 23 de la Carta Política consagra que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

Esta corporación ha señalado que el soporte fundamental del derecho de petición está conformado por cuatro elementos^{^[8]}, a saber: (i) la posibilidad de presentar de manera respetuosa solicitudes ante las autoridades, “sin que estas se nieguen a recibirlas o tramitarlas”^{^[9]}; (ii) la potestad de obtener una respuesta pronta y oportuna dentro del término legal; (iii) el derecho a que sea resuelta de fondo, de forma clara, precisa y adecuada; y (iv) el derecho a que la respuesta sea puesta en conocimiento del interesado oficiosamente^{^[10]}.

La jurisprudencia constitucional ha precisado y reiterado los presupuestos mínimos de este derecho, en los siguientes términos^{^[11]}:

“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

(...)

g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”^{^[12]}

Por otra parte, desde la sentencia T-1006 de 2001 la Corte advirtió que (i) la falta de competencia de la entidad ante quien se presenta la solicitud no la exime de la obligación de contestar y, en todo caso, (ii) la entidad pública debe comunicar su respuesta al peticionario^{^[13]}. Así que para garantizar el derecho de petición, “es esencial que el interesado obtenga una respuesta pronta, de fondo, clara y precisa, dentro de un tiempo razonable que le permita, igualmente, ejercer los medios ordinarios de defensa judicial cuando no está conforme con lo resuelto”^{^[14]}.

Por otra parte, en cuanto a las solicitudes elevadas por víctimas de la violencia, la Corte ha señalado que las entidades encargadas de la provisión de ayudas y suministro de atención al desplazado tienen la obligación de^{^[15]}:

" 1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; 4) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en relación con las peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en particular para las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socio económico"^{^[16]}

Por tanto, el amparo otorgado al derecho de petición tiene mayor relevancia cuando la persona que presenta la solicitud se encuentra inmersa en una condición de debilidad manifiesta, lo que implica la acción inmediata de la autoridad competente para resolver la reclamación ya que se torna indispensable asegurar la protección de las personas que están afectadas^{^[17]}.

5. La ayuda humanitaria de emergencia para la población en situación de desplazamiento. Reiteración de jurisprudencia^{^[18]}.

“El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales”.

El Estado ha desarrollado una política pública en materia de desplazamiento forzado, regulada en la Ley 387 de 1997^{^[20]} y las disposiciones que la modifican y complementan, entre ellas, la Ley 1448 de 2011^{^[21]}. Con base en dichas normas se ha dispuesto que una persona desplazada tiene derecho a recibir la asistencia en mención, bajo las siguientes reglas^{^[22]}:

(i) Desde la declaración de su desplazamiento ante el funcionario competente hasta que la respectiva entidad resuelva de fondo la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada.

(ii) Una vez realizada la inscripción en el Registro Único de la Población Desplazada (RUPD) se tiene derecho a recibir el auxilio en mención conforme con la disponibilidad presupuestal y acceso a los programas de ayuda.

En relación con la entrega de ayuda humanitaria, la Corte ha señalado que, en principio, debe realizarse con base en el orden cronológico previamente establecido por la entidad responsable, ya que la acción de tutela no es el mecanismo para alterar los turnos establecidos para la entrega de la asistencia. Lo anterior, por cuanto se estaría vulnerando el derecho a la igualdad respecto de aquellas personas que se encuentran en circunstancias similares y no acudieron al amparo constitucional^{^[23]}.

Sin embargo, existen dos excepciones: (i) quienes están en una circunstancia de extrema urgencia y (ii) quienes no se encuentran en condiciones de asumir su autosostenimiento mediante un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económico. En estos casos la ayuda deberá ser entregada de manera prioritaria^{^[24]}.

Por esto, es importante tener en cuenta los diferentes grados de vulnerabilidad que presentan las víctimas, quienes a pesar de estar todos en circunstancia de desplazamiento forzado, pueden tener características que hagan procedente un trato diferenciado y un amparo doblemente reforzado con ocasión de su situación de pertenencia a una minoría, como ser madre cabeza de familia, presentar algún tipo de discapacidad, ser menor de edad o adulto mayor, entre otros^{^[25]}.

Igualmente, la jurisprudencia ha establecido que las víctimas del desplazamiento deben conocer la fecha cierta en que se hará efectiva la respectiva asistencia. Esta debe ser asignada con estricto respeto de los turnos (salvo los casos ya enunciados), dentro de un plazo razonable y oportuno^{^[26]}. Una acción contraria “supondría la imposición de un obstáculo para la superación de la precaria situación en que se ve inmersa esta población, produciendo una amenaza cierta al efectivo goce de los derechos constitucionales que la propia condición de desplazamiento acarrea”^{^[27]}.

La Corte ha precisado que el término de dicha ayuda es de tres meses, prorrogable, siempre y cuando se demuestre la ausencia de superación de las condiciones de urgencia y debilidad de los afectados o la imposibilidad de autosostenimiento^{^[28]}.

De lo anterior se tiene que las autoridades competentes tienen la obligación de informar la fecha (en un tiempo razonable) en que se le brindará a la víctima la respectiva ayuda, que en principio se hará cronológicamente respetando los turnos asignados.

Lo expuesto, siempre y cuando no se evidencie que una persona se encuentra en una situación extrema, o que se le debe aplicar un trato diferenciado, ya que en caso contrario se estaría violando el derecho a la igualdad frente a los otros individuos que están en las mismas condiciones^{^[29]}.

6. El derecho a la vivienda digna de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia^{^[30]}.

Conforme con el artículo 51 Superior, “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.

Al respecto la Corte ha señalado que los derechos derivados de esta norma constitucional solamente pueden ampararse por vía de tutela en los casos en los cuales se ven afectados elementos mínimos del derecho a la vivienda y cuando se evidencia el desconocimiento de otras prerrogativas tales como la vida digna, el mínimo vital o el debido proceso^{^[31]}. Asimismo, ha indicado que en tratándose de personas víctimas del desplazamiento forzado, y la condición de vulnerabilidad que este implica, el derecho a la vivienda digna: (i) goza de una especial protección, (ii) adquiere el carácter de fundamental y (iii) en esos casos específicos, es susceptible de ser protegido mediante la acción de tutela^{^[32]}.

La vivienda digna tiene un carácter de derecho fundamental cuando se trata de víctimas de desplazamiento, en razón^{^[33]}:

(i) Al contenido mínimo de protección, por lo que el Estado tiene la obligación de proveer vivienda y alojamiento básico y digno a las personas que han padecido este flagelo.

(ii) A la relación de conexidad entre la satisfacción del derecho a la vivienda y derechos de carácter fundamental, tales como la vida digna, la integridad física, el mínimo vital o la igualdad.

Este tribunal ha establecido algunas obligaciones en cabeza de las autoridades competentes en materia de acceso a vivienda digna para las víctimas de desplazamiento (derecho este considerado como fundamental) motivo por el cual tienen el deber de^{^[34]}:

(i) Reubicar a las personas desplazadas que, debido al desalojo, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo.

(ii) Brindar a estos individuos soluciones de vivienda de carácter temporal y luego facilitarles el acceso a otras de carácter permanente.

(iii) Proporcionar asesoría a las víctimas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a los programas. Es necesario procurar el diseño de los planes de vivienda tomando en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de estas personas (como menores de edad, discapacitados, madres de cabeza de hogar, etc.)

(v) Eliminar los obstáculos que impiden el acceso de este grupo poblacional a los programas de asistencia social del Estado.

Así que para garantizar el derecho constitucional a la vivienda digna de las víctimas de desplazamiento, el Estado mediante Decreto 951 de 2001^{^[35]} modificado por el Decreto 4911 de 2009^{^[36]}, estableció un procedimiento para asignar por una sola vez el subsidio de adquisición de vivienda de interés social, correspondiéndole al Fondo Nacional de Vivienda dicho trámite, que debe realizar de acuerdo con las circunstancias de vulnerabilidad en que se encuentren las familias^{^[37]}.

Entonces, si bien es cierto que dicho grupo poblacional tienen derecho a recibir un trato preferente por parte del Estado, brindando los mecanismos adecuados de protección legal para permitir el acceso a una vivienda a través de sus programas^{^[38]}, también lo es, que para acceder a estos planes, los desplazados deben acudir ante las entidades competentes y cumplir con los procedimientos necesarios para obtener el auxilio en mención^{^[39]}.

7. Reparación individual por vía administrativa.

Con base en el Decreto 1290 de 2008^{^[40]}, el Gobierno dispuso crear un programa de reparación individual para las víctimas de los grupos armados al margen de la ley.

El Estado busca con ese mecanismo resarcir de manera anticipada a las víctimas de estos grupos armados, en ejercicio del principio de solidaridad y obligación residual y conforme con los criterios de orden internacional que señalan que la reparación debe ser suficiente, efectiva, rápida y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad del daño sufrido^{^[41]}.

El reconocimiento de las medidas de reparación de dicho programa no exige a estas personas haber acudido previamente a las instancias judiciales ni agota la posibilidad de ser beneficiarios de otros planes que complementen el proceso de resarcimiento integral a las víctimas^{^[42]}.

Igualmente, la Corte ha señalado que las víctimas de desplazamiento forzado tienen derecho a obtener una reparación administrativa o judicial^{^[43]}. Entendiendo la primera como un mecanismo que ofrece una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas al resarcimiento^{^[44]}; y la segunda, como encaminada a adelantar la investigación y sanción de los responsables, junto con los mecanismos reparatorios de restitución, compensación y rehabilitación del desplazado con el fin de lograr un resarcimiento integral del daño causado^{^[45]}.

Este tribunal ha precisado que las entidades encargadas tienen la obligación de facilitar el acceso de los actores a dichas compensaciones evitando imponer criterios que impliquen una carga desproporcionada. Así como los desplazados tienen el deber de acudir ante las autoridades competentes para acceder a los programas de reparación^{^[46]}.

En cuanto a la indemnización por vía administrativa, el Decreto 1290 de 2008, en su capítulo III, regula la materia y establece el monto a conceder teniendo en cuenta la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima desde un enfoque diferencial^{^[47]}.

Además, el mencionado decreto consagra que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas es responsable del programa de dicha indemnización y es la encargada de administrar los recursos destinados a este auxilio y a entregar este tipo de prestaciones^{^[48]}.

La jurisprudencia constitucional ha advertido que las medidas de reparación no pueden confundirse con otros planes, tales como los servicios sociales (vivienda y asistencia humanitaria, etc.)^{^[49]}. Al respecto sostuvo:

“La Corte comienza por reconocer la separación conceptual existente entre los servicios sociales del Gobiernos, la asistencia humanitaria en caso de desastres (independientemente de su causa) y la reparación a las víctimas de violaciones a los derechos humanos. En efecto, tal como lo sostienen los actores y lo aceptan la totalidad de los intervinientes, se trata de deberes y acciones claramente diferenciables, en lo relacionado con su fuente, su frecuencia, sus destinatarios, su duración y varios otros aspectos. Acepta así mismo la Corte que, por estas mismas razones, ninguna de tales acciones puede reemplazar a otra, al punto de justificar la negación de alguna prestación específica debida por el Estado a una persona determinada, a partir del previo otorgamiento de otra (s) prestación (es) de fuente y finalidad distinta”^{^[50]}.

En esta medida, una persona desplazada puede ser beneficiaria simultáneamente de varios componentes de auxilio o de medidas reparadoras. Para ello las entidades encargadas no pueden imponer requisitos que obstaculicen el acceso a los mismos, y la víctima tiene la obligación tanto de presentarse ante los entes encargados como solicitar la inclusión en los programas de reparación de acuerdo a sus necesidades.

8. Caso concreto.

Con las consideraciones generales expuestas procede la Sala a evaluar las situaciones concretas objeto de revisión.

8.1. Expediente T-4329772.

8.1.1. En el presente caso el señor Luis Fernando Roa Torres presentó la acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV), por considerar vulnerado su derecho a la vida en condiciones dignas, al no hacerle entrega de una vivienda y a una reparación integral por haber padecido el flagelo del desplazamiento.

La mencionada unidad informó que el actor había recibido pagos por concepto de ayuda humanitaria, el 13 de diciembre de 2011, el 15 de agosto de 2012 y el 18 marzo de 2013, por valor de $510.000; además, que el 11 de julio de 2013 se le asignó un turno de atención 3D-184465, que está pendiente de giro.

Por su parte, el ICBF señaló que al accionante le fue consignado el componente de alimentación, dinero este que fue reintegrado por el Banco Agrario, por no haber sido reclamado dentro del término estipulado.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no se pronunció al respecto.

8.1.2. Lo primero que la Sala observa es que la acción resulta procedente ya que el actor se encuentra en situación de desplazamiento, tal como se evidencia con su inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV) desde el 19 de diciembre de 2003, en su calidad de jefe de hogar. En esa medida, se trata de un sujeto de especial protección constitucional que por su condición de víctima de la violencia es titular de una especial protección del Estado, siendo la tutela el medio idóneo para el eventual restablecimiento de sus derechos fundamentales.

8.1.3. Sin embargo, en este caso la Corte evidencia que las entidades accionadas no vulneraron el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas ni a la reparación integral de la que es titular.

Respecto de la ayuda humanitaria de emergencia, se tiene que la está recibiendo por espacio aproximadamente de 8 meses, ya que fueron suministradas entre los meses de diciembre de 2011, agosto de 2012 y marzo de 2013, quedando pendiente un giro en el mes de julio de 2013. Dichos componentes han sido proporcionados a pesar de que no han sido entregados de manera inmediata.

Aunado a lo anterior, el 9 de septiembre de 2013 el ICBF consignó el valor correspondiente a la asistencia alimentaria, dineros estos que no fueron reclamados por el actor dentro del término, por lo que se le reasignó un nuevo turno.

Por ello, a pesar de que el tiempo entre la entrega de las ayudas superó el establecido por la ley, y la entidad no informó la fecha precisa en la que las recibiría el actor, la Sala no observa en este asunto la constancia de una circunstancia excepcional frente a los demás desplazados que amerite, con prioridad urgente, la entrega del auxilio. Esto por cuanto se le está proporcionando la ayuda, no hay un evento del que se derive la extrema urgencia, ni existe prueba de la que se pueda concluir que no está en condiciones de asumir su subsistencia mediante los proyectos de estabilización; tampoco hay evidencia, de que hace parte de un grupo que demande trato diferenciado (niño, madre cabeza de familia, etc.).

En relación con el subsidio de vivienda^{^[51]} y la indemnización administrativa^{^[52]}, se tiene que el actor no ha cumplido con su deber de acudir ante las respectivas entidades para reclamar las ayudas de reparación, así como tampoco ha realizado los trámites requeridos para acceder a los componentes específicos que consagran cada uno de los programas otorgados por el Estado. Por esto, no puede afirmarse que existe una omisión por parte de las entidades accionadas que vulnere o amenace los derechos que reclama el actor.

No obstante, ante la ausencia de una información adecuada acerca de los programas a los que tiene derecho en razón a su situación, la Sala advierte al Departamento para la Prosperidad Social que, al ser la entidad responsable de proporcionar la respectiva asesoría a los desplazamiento, tiene el deber de informar adecuadamente y brindar el acompañamiento necesario para que el actor pueda acudir ante los funcionarios encargados de suministrarle los subsidios requeridos^{^[53]}.

8.1.4. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará el fallo de tutela de segunda instancia. No obstante, ordenará al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta sentencia, le brinde al señor Luis Fernando Roa el acompañamiento e información que necesita para acceder a los beneficios de los programas de ayuda integral. En el evento de que tenga derecho, deberá otorgársele a la mayor brevedad.

Además, se advertirá, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha hecho, informe al señor Luis Fernando Roa la fecha en que se le va proporcionar el componente alimentario.

8.2. Expediente T-4333158.

8.2.1. De los hechos expuestos se tiene que la señora Marisol Urrego Higuita presentó acción de tutela el 20 febrero de 2014, ante la ausencia de respuesta a su petición (prórroga de la ayuda humanitaria) elevada a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV).

El ICBF informó la accionante había sido víctima del desplazamiento hace más de 10 años. Adicionó que en el evento de que la actora se encuentre en casos de extrema urgencia, la atención humanitaria deberá ser otorgada por la UARIV.

La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no se pronunció al respecto.

8.2.2. En el presente caso es notorio que la demandada no transgredió el derecho fundamental de petición de la accionante. Si bien es cierto que la Corte ha señalado que tratándose de sujetos de especial protección las actuaciones de estos ante las autoridades públicas deben analizarse bajo los postulados de la buena fe^{^[54]} y la veracidad de la información expuesta en la acción de la tutela^{^[55]}, también lo es que dichos preceptos no exoneran al actor de demostrar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que sustenta sus pretensiones^{^[56]}. Esto con el fin de que el juez de tutela adopte una decisión sobre la base de hechos verificados^{^[57]}.

Conforme con el material probatorio se tiene que a pesar de que obra en el expediente copia de una solicitud ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por parte de la petente, lo cierto es que no se evidencia fecha de presentación de la misma, ni constancia de recibo por parte de la mencionada entidad, ni certificado de haber sido enviada por correo u otro medio, existiendo duda acerca de si realmente la petición fue radicada.

8.2.3. No obstante, al tratarse de víctimas de la violencia, sujetos de especial protección constitucional por la condición en la que se encuentran, es importante que la respectiva entidad responda de manera pronta y de fondo las solicitudes presentadas por dicho grupo poblacional, ya que estos depende de los auxilios para suplir sus necesidades básicas, y el Estado tiene la obligación de otorgarlas de manera integral, oportuna y sin dilaciones.

8.2.4. Por lo expuesto, este tribunal confirmará parcialmente la sentencia de única instancia. En esa medida, ordenará a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, en el evento de que exista una solicitud de prórroga elevada por la señora Marisol Urrego Higuita, proceda a responder de manera pronta y de fondo. En el caso de que tenga derecho, deberá otorgársela a la mayor brevedad.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,

RESUELVE:

Primero.- En el expediente T-4329772, CONFIRMAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, de fecha catorce (14) de febrero de 2014, en el asunto de la referencia, en el sentido de negar el amparo en la acción de tutela instaurada por Luis Fernando Roa en contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Segundo.- ORDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta sentencia, proporcionen al señor Luis Fernando Roa el acompañamiento e información que necesita para acceder a los beneficios de los programas de ayuda integral. En el evento de que tenga derecho, deberá otorgársela a la mayor brevedad.

Tercero.- ADVERTIR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes contadas a partir de la notificación de esta sentencia, si aún no lo ha hecho, informe al señor Luis Fernando Roa la fecha en que se le va proporcionar el componente alimentario.

Cuarto.- En el expediente T-4333158, CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo de única instancia proferido por el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, de fecha cinco (5) de marzo de 2014. En esa medida, CONCEDER la protección del derecho de petición.

Quinto.- ORDENAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, en el evento de que exista una solicitud de prórroga elevada por la señora Marisol Urrego Higuita, proceda a responder de manera pronta y de fondo. En el caso de que tenga derecho, deberá otorgársela a la mayor brevedad.

Sexto.- LÍBRESE por la Secretaría General de esta Corporación la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado Ponente

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Secretario General (E)