Auto 014/15
CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE TRUBUNAL SUPEROR Y JUZGADO PENAL MUNICIPAL CON FUNCION DE CONTROL DE GARANTIAS-Reiteración auto A124/09
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dirimir conflictos de competencia/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia residual cuando autoridades judiciales carezcan de superior jerárquico común
ACCION DE TUTELA-Normas que determinan la competencia
ACCION DE TUTELA-Decreto 1382 de 2000 no establece competencia sino reglas de simple reparto
ACCION DE TUTELA-Competencia a prevención de todos los jueces
ACCION DE TUTELA CONTRA ORGANIZACION DE ESTADOS IBEROAMERICANOS-Competencia de Juzgado Penal Municipal con Función de Control de Garantías
Referencia: Expediente ICC-2074
Acción de tutela presentada por la señora Alix Edith Clavijo Monroy contra la Organización de Estados Iberoamericanos -OEI
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. Refiere la accionante que se encontraba vinculada laboralmente con la entidad demandada y, en la ejecución de su contrato de trabajo, sufrió un accidente que le produjo unas consecuencias físicas. No obstante, a pesar de lo anterior, fue despedida sin justa causa y sin tener en cuenta que goza de estabilidad laboral reforzada.
1.2. Por consiguiente, acudió a la acción de tutela en procura de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y a la estabilidad laboral reforzada y, en consecuencia, se ordene su reintegro y el pago de todos los emolumentos laborales causados dejados de percibir.
2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia
2.1. Efectuado el reparto administrativo el asunto le fue asignado al Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., despacho judicial que en auto del 13 de agosto de 2014, decidió remitir el expediente a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá D.C., de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1382 de 2000 y la Ley 30 de 1989[1], artículo 1º, por cuanto la demanda es promovida contra un Organismo Internacional de carácter gubernamental y, en ese sentido, le corresponde tramitar la primera instancia a los tribunales y consejos seccionales, habida cuenta que se asimila a una entidad del orden nacional.
2.2. Por su parte, el Tribunal Superior de Bogotá D.C., Sala Penal en proveído del 26 de agosto de 2014, se abstuvo de conocer el asunto y resolvió enviarlo a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, para que asumiera conocimiento, por cuanto el litigio versa sobre una problemática laboral cuyo presunto responsable es un organismo internacional y, de conformidad con el numeral 5º del artículo 235 de la Constitución Política, el estudio de los asuntos contenciosos en los que sea parte un agente diplomático, le corresponde, en primera instancia, en el referido alto tribunal.
2.3. Remitido el caso, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en providencia del 3 de septiembre de 2014, se abstuvo de conocerlo por cuanto, a su juicio, el Tribunal Superior de Bogotá D.C., no debió remitirles el asunto sino que, por el contrario, lo procedente era que hubiese propuesto el conflicto negativo de competencia respecto de la postura alegada por el juez municipal al que le había sido remitido inicialmente a efectos de evitar traslados de la tutela en detrimento de las prerrogativas del demandante. En ese sentido, devolvió la demanda al Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal.
2.4. Así las cosas, el tribunal mencionado, mediante en auto del 17 de septiembre de 2014, obedeció lo dispuesto por la Corte Suprema de Justica y propuso el conflicto negativo de competencia al Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C. y, en consecuencia, lo envió a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, para que lo dirimiera.
2.5. No obstante, la Sala de Casación Penal, en providencia del 25 de septiembre de 2014, alegó que la competencia para dirimirlo radica en la Sala Plena de la misma Corporación y, por ende, procedió a remitirlo.
2.6. Reasignado nuevamente el asunto, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en proveído del 6 de noviembre de 2014, señaló que no era de su competencia abordar el mencionado conflicto, como quiera que dentro del mismo se encuentra involucrada una de sus salas y, en consecuencia, lo remitió a esta Corporación.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[2]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[3].
Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[4].
1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[5].
2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela
2.1. Este Tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela[6].
Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[7].
En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[8]
Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[9], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:
“(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.
(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.
(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).
Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.
(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.
Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”
En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”
También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[10], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:
“Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.
De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.
La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.
(…)
Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).
Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”
2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[11] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[12].
III. CASO CONCRETO
1. Como quedó anotado en las consideraciones de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución, está supeditada, en principio, a la inexistencia de superior funcional común.
Sin embargo, tal como lo ha considerado en repetidas ocasiones la jurisprudencia[13], dicho parámetro procesal no debe ser entendido en términos absolutos, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte una discusión que apenas envuelve cuestiones de interpretación en la aplicación de las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es privilegiar la tutela judicial efectiva (art. 229 de la C.P.).
En el asunto que ocupa la atención de esta Corporación, se tiene que la controversia respecto de la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento de la acción de tutela promovida por la señora Alix Edith Clavijo Monroy contra la Organización de Estados Iberoamericanos -OEI, aun cuando se vio involucrada la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, solamente está trabada entre el Tribunal Superior de Bogotá D.C., Sala Penal. y el Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., por lo que, en efecto, a quien correspondía dirimir el conflicto suscitado era a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 270 de 1996[14].
Sin embargo, el que hayan transcurrido cerca de cuatro (4) meses desde que se presentó la solicitud de tutela sin que la peticionaria haya obtenido decisión de fondo, es razón suficiente para que la Corte Constitucional como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional adopte la decisión que corresponda. Ello encuentra respaldo en los principios de economía, celeridad, eficacia y prevalencia del derecho sustancial que orientan el ejercicio de la acción de tutela (Decreto 2591, art. 3°).
2. Ahora bien, en el asunto objeto de estudio la Corte debe advertir que no se trata de un conflicto de competencia como tampoco de una discusión generada por la aplicación de las reglas de reparto consagradas en el Decreto 1382 de 2000. La controversia se ha generado por la ausencia de una directriz de reparto contenida en el Decreto 1382 de 2000 a cerca del operador judicial al que se le debe asignar un asunto dirigido en contra de una organización internacional, por tanto, esta Corte, ante dicho vacío, reitera lo señalado en el artículo 86 de la Constitución Política, el cual establece que se puede reclamar ante los jueces sin supeditarlo a alguno en particular, por lo que, resulta acertado, en este caso, aceptar la elección a prevención que realizó la demandante.
Adicionalmente, es descartable el argumento alegado por el Tribunal Superior de Bogotá D.C., Sala Penal, a efectos de remitir la competencia del caso de la referencia al máximo órgano de la jurisdicción ordinaria, soportado en el contenido del numeral 5 del artículo 235 superior[15], en tanto que dicho aparte constitucional refiere que le corresponde a la Corte Suprema asumir el conocimiento de los negocios contenciosos en los que sea parte un agente diplomático más no de los que haga parte una organización internacional[16].
Y similar suerte corre el planteamiento señalado por el juzgado al que le fue repartido inicialmente el caso, según el cual, no podía estudiarlo con soporte, entre otras, en el contenido de la Ley 30 de 1989, pues, al observarse la aludida norma, en ninguno de sus apartes se fija la competencia de los asuntos contenciosos de los que haga parte la Organización de Estados Iberoamericanos, en un determinado operador judicial.
En orden a lo anterior, se remitirá el expediente al Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C., para que asuma el conocimiento de la acción de tutela presentada por Alix Edith Clavijo Monroy contra la Organización de Estados Iberoamericanos –OEI, a fin de que dicte la decisión como juez constitucional de primera instancia, conforme a los hechos y a las pretensiones formuladas por la peticionaria.
3. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efecto el auto dictado el 13 de agosto de 2014 por el Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C, por el cual se declara incompetente.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DEJAR SIN EFECTO el auto emanado del Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C, el 13 de agosto de 2014, dentro de la acción de tutela promovida por Alix Edith Clavijo Monroy contra la Organización de Estados Iberoamericanos –OEI –.
Segundo.- REMITIR al Juzgado Treinta y Cinco Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá D.C, el expediente que contiene la acción de tutela presentada por la accionante (ICC-2074), para que de manera inmediata tramite y adopte la decisión de fondo de primera instancia a que haya lugar.
Tercero.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR al Tribunal Superior de Bogotá D.C, la decisión adoptada en la presente providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
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MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada |
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado |
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LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado |
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado |
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GLORIA ORTIZ DELGADO Magistrada |
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado |
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JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado |
MARTHA VICTORIA SÁCHICADE MONCALEANOMagistrada (e) |
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)