Auto 269/15
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia a prevención
ACCION DE TUTELA-Decreto 1382 de 2000 no establece competencia sino reglas de simple reparto
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Reiteración auto A.124/09
Referencia: Expediente ICC-2160
Conflicto de competencia suscitado entre Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá y el Juzgado Cincuenta (50) Civil Municipal de Bogotá.
Acción de tutela de Elena de la Concepción Acevedo Cely en contra de Fiduprevisora S.A.
Magistrada Ponente (E):
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1 A través de apoderado judicial, la señora Elena de la Concepción Acevedo Cely presentó acción de tutela en contra de la entidad Fiduprevisora S.A. ya que considera le fue vulnerado el derecho fundamental de petición. Cuenta que el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia a su favor y ordenó a la Secretaria de Educación y Cultura de Sogamoso (Boyacá) que le pagara la pensión de sobreviviente como consecuencia del fallecimiento de su esposo, debiendo la misma ser liquidada desde el 6 de junio de 2004 en la forma prevista en el fallo.
1.2 Afirma que al requerir a la entidad demandada el cumplimiento de la decisión, esta le indicó que debería remitirse a la Fiduprevisora S.A. en atención a que a esa entidad fue enviado el proyecto de resolución de liquidación y desembolso de la pensión para su aprobación. Una vez acude a la Fiduprevisora S.A. le indican que el proceso de liquidación de la pensión no se ha iniciado dado que la Secretaria de Educación y Cultura de Sogamoso (Boyacá) no ha remitido el caso para su estudio.
1.3 Ante la falta de claridad en el proceso de liquidación y pago de la pensión de sobreviviente concedida por el Juzgado Segundo Administrativo de Sogamoso y confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 16 de enero del año que avanza envió a cada entidad un derecho de petición exigiendo información sobre el estado actual de su trámite.
El 29 de enero de 2015 la Secretaria de Educación y Cultura de Sogamoso (Boyacá) dio contestación, indicándole que el día 25 de junio de 2014 (según guía de correo) Fiduprevisora S.A. había recibido de manera efectiva el expediente junto con los documentos pertinentes para la continuidad del proceso y el proyecto de resolución de liquidación y pago de pensión ordenado por el juez en la sentencia, pero que a la fecha no había sido devuelto con la aprobación del acto administrativo respectivo para proceder al desembolso.
Por su parte, Fiduprevisora S.A. el 13 de abril de 2015 le contestó su petición explicándole la normatividad vigente relacionada con la aprobación de un acto administrativo de esta naturaleza; seguidamente le indicó que no había recibido el expediente por cuenta de la Secretaria de Educación antes mencionada, siendo que tenía en su poder pruebas de que tal afirmación no podía ser cierta. Por lo anterior, considera que su derecho fundamental de petición fue vulnerado ya que no obtuvo una respuesta acorde a la información solicita relativa al estado actual de su trámite.
2. Decisiones que suscitaron el conflicto de competencia
2.1. Efectuado el reparto, la acción de tutela le correspondió al Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo Sección Tercera de Bogotá, D.C., despacho que mediante auto del 23 de abril de 2015 consideró que el amparo presentado por la señora Acevedo Cely debía ser de conocimiento de los Juzgados Civiles Municipales de la ciudad. Sostuvo que al ser un Juzgado categoría Circuito le son repartidas las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional, conforme el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000.
A fin de ilustrar sobre la naturaleza de la entidad accionada, cito el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 que indica: “son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta.” Concluyendo entonces, que la entidad accionada, en su concepto, es una sociedad anónima de acuerdo a su acto de constitución[1], por lo que siendo un particular el amparo debía ser asumido por los jueces municipales.
2.2. Realizado nuevamente el reparto, el asunto fue asignado al Juzgado Cincuenta (50) Civil Municipal de Bogotá, D.C., quien se abstuvo de conocer de la acción de tutela por considerar que el competente para asumir el amparo en contra de la entidad Fiduprevisora S.A. era la autoridad a quien se le repartió inicialmente, esto es el Juzgado (31) Administrativo Sección Tercera de Bogotá. Al respecto indicó que la naturaleza jurídica de la accionada es el de una Sociedad de Economía Mixta de Carácter Indirecto y del Orden Nacional, sometido al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que atendiendo a las reglas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000 su conocimiento corresponde a los jueces del circuito.
Por lo anterior, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente de la referencia a esta Corporación para que lo dirimiera.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
1.1. La Sala Plena de esta Corporación a través de su jurisprudencia ha previsto que por regla general, los conflictos de tutela deben ser resueltos por el superior jerárquico de las autoridades judiciales que proponen el mismo. No obstante, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas en el posible conflicto de competencia no cuenten con un superior funcional común, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[2].
Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[3].
1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[4].
2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela
2.1. Esta Corporación en la sentencia SU-377 de 2014, precisó que el artículo 86 de la Carta Política al establecer que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar “ante los jueces” la protección de sus derechos fundamentales “en todo momento y lugar”, no dispone una regla de competencia territorial para que cualquier juez de la República sea siempre competente para conocer de todas las acciones de tutela con independencia del lugar en el que ocurrieron los hechos que la motivan o los efectos de las mismos. A juicio de este Tribunal, lo anotados apartes constitucionales no hacen otra cosa que señalar “que en ningún lugar del territorio donde haya jueces puede negársele a una persona su derecho a interponer acciones de tutela en defensa de sus derechos fundamentales sobre la base de que ese tipo de acciones sólo pueden intentarse en otro sitio de la geografía nacional”. En la misma decisión esta Corporación indicó que “[l]a competencia territorial en materia de tutela la define el legislador, y lo hizo mediante el Decreto 2591 de 1991”.
Esta última disposición anotó la Corte, determina que corresponde conocer de la acción de tutela a los jueces o tribunales “con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”, aparte normativo que la jurisprudencia constitucional ha entendido con fundamento en el principio de interpretación pro homine, en el siguiente sentido: “Primero, la tutela puede ser conocida por el juez o tribunal del lugar donde se presenta la amenaza del derecho fundamental. Segundo, por el juez o tribunal del lugar en que se presenta efectivamente la violación del derecho. Tercero, por el juez o tribunal del lugar donde se producen los efectos de la amenaza o violación”.
Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[5].
En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[6]
3. Reglas para solucionar los conflictos de competencia en materia de tutela.
3.1 Esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[7], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:
“(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.
(ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.
(iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).
Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.
(iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.
Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”
En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”
3.2 También, Adicionalmente, la Corte ha precisado el significado del término "a prevención", contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1°del Decreto 1382 de 2000. El artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 dispone que: "son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud". Por su parte el artículo 1° del decreto 1382 de 2000, al establecer las reglas de reparto de las acciones de tutela replica tal mandato al señalar: "para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos (...). "
Así las cosas, en el Auto 061 de 2011, siguiendo lo planteado en los autos 124 de 2009 y 198 de 2011, señaló esta Corporación que la competencia a prevención implicaba que cualquiera de los jueces que fuera competente de acuerdo con el artículo 86 constitucional y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción constitucional. De tal manera que los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad.
En el Auto 070 de 2012 se señaló que "el alcance de la expresión competencia "a prevención", en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículo 37 del decreto 2591 de 1991 y artículo 1 del decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrito a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista."[8]
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, pasa la Sala a resolver el supuesto conflicto de competencia que ha sido propuesto.
III. CASO CONCRETO
1. Como quedó anotado en las consideraciones jurídicas de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de los conflictos de competencia o de atribución, está condicionada, en principio, a la inexistencia de superior funcional común.
Sin embargo, tal como lo ha señalado en repetidas ocasiones la jurisprudencia de esta corporación judicial, dicho parámetro procesal no debe ser entendido en términos absolutos. En efecto, en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que envuelve cuestiones relativas a la interpretación de las reglas administrativas del reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior en tanto lo que se impone es privilegiar el acceso efectivo a la administración de justicia (art. 229 de la C.P.). Así como propender por la efectividad de los principios de economía, celeridad y eficacia que sustentan el ejercicio de la acción de tutela (D. 2591 de 1991, art. 3º)
Bajo las mencionadas consideraciones, esta Corte ha señalado que excepcionalmente puede conocer presuntas colisiones de competencia, con independencia de que se trate de un asunto que deba ser resuelto por el superior funcional de la correspondiente jurisdicción, lo cual se justifica desde la Constitución, en la naturaleza preferente y sumaria de la acción de tutela, y en la necesidad de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales que en un momento dado pueden estar comprometidos. Así las cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, es competente para resolver este presunto conflicto de competencias, y por ende procede a dar solución al asunto sub examine.
2. Como se indicó en líneas precedentes, el Juzgado Treinta y uno (31) Administrativo de Bogotá, D.C, consideró que no estaba dentro de su competencia asumir el conocimiento de la presente acción de tutela. Afirmo que, la accionada, Fiduprevisora S.A.; era una entidad de carácter privado, dado que en su acto de constitución [9] se señala que es una sociedad anónima y no clasifica en las entidades de que trata el decreto 1382 de 2000, esto es, entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad del orden departamental[10].
Por su parte, el Juzgado Cincuenta (50) de Civil Municipal de Bogotá, D.C., se abstuvo de avocar conocimiento en razón a que consideró que el competente en este caso era el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá, D.C., en atención a “que la naturaleza jurídica de la Fiduprevisora S.A. es una Sociedad de Economía Mixta de carácter indirecto y del orden Nacional, sometida al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público… y su conocimiento corresponde a los jueces del circuito.”
3. Vistas las razones por las cuales el presente asunto llego al conocimiento de la Corte Constitucional, se observa que no se ha suscitado un conflicto negativo de competencia territorial, por el contrario la discusión gravita alrededor de la aplicación del Decreto 1382 de 2000, norma la cual consagra reglas de reparto y no de competencia, como insistentemente lo ha señalado esta Sala Plena.
Igualmente, no se advierte que el reparto hubiese sido efectuado de manera caprichosa, ya que éste se realizó conforme a las reglas previstas por la mencionada norma, por lo que no puede el juez de tutela declararse incompetente.
4. Por tanto, no existiendo un fundamento jurídico válido para generar un conflicto de competencia, ni siquiera aparente, se dejará sin efecto el auto del veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015) emitido por el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá, D.C. en donde declaró su incompetencia para asumir la presente acción de tutela; en consecuencia remitirá el expediente a esa autoridad para que continúe con el trámite y emita decisión de fondo.
Por último, considera oportuno advertir al mencionado despacho judicial que, en adelante, deberá observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en materia de tutela, en especial las reglas reiteradas en las consideraciones del presente auto.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DEJAR SIN EFECTO el auto proferido por el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá, D.C., del veintitrés (23) de abril de dos mil quince (2015), en el trámite de la acción de tutela presentada por la señora Elena de la Concepción Acevedo Cely en contra de Fiduprevisora S.A.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-2160 al Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá, D.C., para que asuma el conocimiento de la acción de tutela y adopte la decisión de fondo a que haya lugar, sin más dilación.
Tercero.- ADVERTIR al Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá, D.C., que, en adelante, deberá observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en materia de tutela, en especial las reglas reiteradas en las consideraciones del presente auto.
Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corte, COMUNICAR al Juzgado Cincuenta (50) Civil Municipal de Bogotá, D.C., la decisión adoptada en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
María Victoria Calle Correa
Presidenta (e)
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MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO Magistrado |
LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado |
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GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado |
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO Magistrada |
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JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado |
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub Magistrado Ausente con excusa |
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ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado |
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN Magistrada (e) |
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MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General |
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