Auto 017/16
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma en su integridad el auto recurrido
Referencia: expediente D-11096
Recurso de súplica formulado contra el auto del 18 de noviembre de 2015 proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad presentada por Juan Manuel Palomino Guevara
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Manuel Palomino Guevara demandó el artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, al considerar que vulneraba los artículos 1º, 2, 13, 48, 58 y 230 de la Constitución.
La norma acusada es la siguiente, subrayándose el apartado objeto de demanda:
“Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.
2. Pensiones:
A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.
B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
3. Cesantías:
A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año.
B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.
4. Vacaciones:
Las vacaciones del personal docente que se vincule a partir del 1o. de enero de 1990, continuarán regidas por lo previsto en el Decreto ley 2277 de 1979. Esta Ley no incluye la prima de vacaciones a que tienen derecho de manera general los empleados públicos del orden nacional, de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978.
Parágrafo 1. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuando su situación financiera lo permita, podrá extender los servicios asistenciales a las familias de los docentes de acuerdo con el reglamento que se expida.
Parágrafo 2. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989: Primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones.”
2. La Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 29 de octubre de 2015 decidió repartir dicho expediente al magistrado Alberto Rojas Ríos, con el fin que decidiera sobre la admisibilidad del libelo.
El magistrado Rojas Ríos, mediante auto del 18 de noviembre de 2015, inadmitió la demanda contra el literal b) del numeral 2º del artículo acusado, al considerar que no cumplía con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia constitucional para configurar un cargo de inconstitucionalidad. Asimismo, rechazó la demanda frente al literal a) del mismo numeral 2º, al considerar que respecto de dicho apartado había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Para ello, el mencionado proveído sintetizó los argumentos de la acusación contenida en la demanda, así como expresó las razones que sustentaban la decisión de rechazo, del modo siguiente:
“1.2. Cargos de la demanda
A juicio del demandante el legislador extendió la pensión gracia para los docentes nacionales, pues “expresamente los incluyó en el texto demandado sobre el requisito de recompensa o pensión nacional, este se derogó y con ello cualquier duda de porque el legislador incluyó también a los docentes nacionales. Pues si bien es cierto, ellos no tenían derecho con anterioridad a esta ley, con la derogación de este requisito, sí lo llegarían a tener, por ende, la ley decidió crear esta pensión como una nueva prestación social dirigida a los docentes nacionalizados y también para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a 31 de diciembre de 1980, pues los docentes territoriales vinculados con anterioridad a esa fecha no necesitaban derogación alguna, para por último optar por derogar esta prestación social o gracia para todos los docentes vinculados desde el 1 de enero de 1981” (negrilla fuera de texto. f. 37).
Alega que se opone a la posición del H. Consejo de Estado sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, por considerarlo violatorio del artículo 13 constitucional:
Sintetiza la interpretación del Consejo de Estado de la siguiente manera:
“…la ley 91 de 1989 art. 15 numeral 2A condicionó la procedencia de la pensión de gracia, únicamente para los docentes que hubieran tenido derecho o al menos la expectativa legítima de tenerlo con anterioridad a esta ley, pues esta lo único que hizo fue crear un régimen de transición para después dar por terminado este beneficio laboral, así que este artículo únicamente se aplicaba a los docentes de carácter nacionalizado quienes tenían el derecho con anterioridad a esta ley, pero a causa de la nacionalización de la educación lo perdieron y con esta ley nuevamente lo recuperaron, pues les derogó el requisito de pensión y recompensa nacional, que definitivamente les quitaba el derecho; después cambió de posición, pues, reconoció también la existencia del derecho para docentes territoriales vinculados hasta la fecha indicada. A los nacionales, les dice, como ustedes no tenían derecho antes de la Ley 91 de 1989, entonces, tampoco lo llegarían a tener, como consecuencia la vinculación al servicio anterior a 31 de diciembre es CUALIFICADA, pues se exige el mismo tipo de vinculación que exigía antes de esta ley, para obtener la gracia analizada, o sea, VINCULACIÓN DE CARÁCTER TERRITORIAL y es allí o y –sic- por esta la razón, que expulsa a los docentes nacionales del numeral 2A analizado, negándoles, por tanto, su presencia y regulación en el numeral 2A. Y por ello del numeral 2A se crean consecuencias jurídicas diferentes dependiendo la calidad del docente, o sea, si fue nacional entonces tal cosa, si fue territorial o nacionalizado entonces tal cosa…” (f. 38-39).
En su criterio, el legislador colocó en igualdad de condiciones a un grupo de docentes en un artículo o numeral determinado sin distinción alguna, “en este caso, la igualdad entre los docentes dentro de cada grupo está dada por ley, luego no se necesita test de igualdad, pues fue la ley quien consideró iguales a los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales para efecto de su pertenencia al numeral 2A analizado, a beneficiarse de la derogación tácita del requisito de recompensa o pensión nacional y a la consecución de la pensión gracia”.
En tal sentido, al Consejo de Estado no le es dable distinguir, pues, si lo hace, discrimina lo que el legislador consideró equiparable al incluir a todos los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1989. Indica que el Consejo de Estado dividió a los docentes en dos grupos, a saber: el primero, en el que se encuentran los docentes nacionales vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1989, a quienes se les aplica el requisito de “pensión o recompensa nacional” establecido en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, pero estos no se encuentran en el numeral 2, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989; y, al segundo, en el cual están los docentes territoriales y nacionalizados, vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1989, a quienes, según el demandante, el Consejo de Estado “aceptó y se les aplica la derogación tácita del requisito de “pensión o recompensa nacional”” .
Resume la posición del Consejo de Estado en los siguientes términos:
“…Esta reclasificación que hizo el H. Consejo de Estado en donde para un grupo interpreta de una manera el numeral 2A y entrega por ello unas consecuencias jurídicas, mientras que para el otro interpreta esta misma norma y entrega consecuencias jurídicas diferentes a las del grupo anterior, es prueba suficiente para demostrar la distinción que realizó el intérprete judicial y por ello la violación al derecho de igualdad” (f. 41).
Más adelante complementa la acusación de la siguiente manera:
“…los docentes nacionales también hacen parte de los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1981 y que además se beneficien de la derogación tácita del requisito que traía la Ley 114 de 1913, “recompensa o pensión de carácter nacional”; esta lectura también la aplica el Consejo de Estado pero únicamente cando se refiere a los docentes de carácter nacionalizado, que hicieron parte del proceso de nacionalización. Pero expulsa de este numeral a los docentes nacionales, o sea, no los excluye por la presencia del requisito de pensión o recompensa nacional, sino por su interpretación los expulsa del numeral 2A y por tanto les niega su presencia allí y el derecho a la derogación de este requisito”. (f. 42).
Frente a la vulneración contra los artículos 1º y 230 de la Constitución señala que el Consejo de Estado “cambió el texto de la ley”, con lo cual lesiona la cláusula de Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.) y el sometimiento de los jueces al imperio de la ley (art. 230 C.P.). Respecto a la acusación por vulneración de los artículos 2, 48 y 58 sostiene que, como quiera que el legislador derogó tácitamente el requisito de “pensión o recompensa nacional”, todos los docentes nacionales adquirieron el derecho a obtener la pensión gracia.
Considera que el artículo 53 constitucional establece el criterio más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, por lo que ante su duda se deben contemplar los docentes nacionales dentro del literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Finalmente, arguye que existe una excepción en este asunto a la incompatibilidad de tener dos pensiones de jubilación otorgadas por la Nación o por una entidad territorial y la Nación o por las entidades territoriales. “…Entonces, como la Ley 91 de 1989 es una ley y es allí donde el legislador estableció una excepción a esta regla general, pues dijo que la pensión de gracia sería compatible con la ordinaria aun en el evento de estar a cargo total o parcial –sic- de la Nación, es por ello que los docentes al recibir las dos pensiones se convierten en una excepción a la regla general” (f.43).
(…)
2.2.1. Examen del cargo por desconocimiento del Artículo 13 de la Constitución
Con respecto al cargo contra el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 por desconocimiento al derecho a la igualdad, considera el Despacho que existe cosa juzgada en la medida que las Sentencias C-479 de 1998 y C-954 de 2000 definieron el problema jurídico que propone el demandante en esta oportunidad.
En efecto, la Sentencia C-479 de 1998 declaró exequible la expresión "que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional", contenida en el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913.
Previo el estudio de fondo, la Corte abordó la vigencia de la norma y concluyó que, si bien el requisito contenido en el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 fue derogado por norma posterior, aun continúa produciendo efectos jurídicos:
“En algunas de las intervenciones reseñadas, se afirma que la Ley 91 de 1989 "por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio" derogó las disposiciones de la Ley 114 de 1913 y las de las demás leyes que la modificaron (leyes 116 de 1928 y 37 de 1933) pues, a partir de la expedición de dicha ley, el régimen prestacional del personal docente oficial es el contenido en ese ordenamiento.
Sin embargo, advierte la Corte que los artículos parcialmente demandados de la ley 114 de 1913, si bien fueron derogados por normas posteriores, aún continúan produciendo efectos; basta leer el artículo 15 numeral 2 inciso 1 de la ley 91 de 1989 en el que se remite a ellas, al establecer que aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que tuviesen o llegasen a tener el derecho a la pensión de gracia a que aluden tales preceptos "se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos". Es decir, que las disposiciones parcialmente acusadas se encuentran vigentes para los docentes que se vincularon con anterioridad a dicha fecha y reúnen los requisitos exigidos para obtener tal beneficio pensional”.
En cuanto al análisis de fondo, consideró la Corte que el precepto no vulneraba el principio de igualdad establecido en el artículo 13 de la Constitución con base en los siguientes términos:
“En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viole la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente anotar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitado y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar la administración racional de los recursos del Estado, cumpliendo el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art.128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley”-negrilla fuera de texto-.
Por su parte, en la Sentencia C-954 de 2000 la Corte examinó concretamente la constitucionalidad del literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 – ahora demandado-. En esa oportunidad, se formuló un cargo único por violación del artículo 13 de la Constitución (igualdad) que derivó en el siguiente problema jurídico:
“...Sobre la base de tales supuestos normativos, el actor considera que el literal A) del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es discriminatorio, en la medida en que le impide a los docentes nacionales disfrutar de la pensión gracia, precisamente, al remitir, para efectos de su reconocimiento, a los requisitos fijados por la Ley 114, particularmente, a aquél que prohíbe disfrutar de tal prestación cuando se percibe otro ingreso del orden nacional (art. 4° numeral 3°).
En consecuencia, siguiendo los términos de la demanda, le corresponde a la Corte definir si la norma acusada, por el hecho de condicionar el reconocimiento de la pensión gracia al cumplimiento del requisito fijado en el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, discrimina a los docentes que fueron vinculados directamente por la Nación hasta el 31 de diciembre de 1980”-subrayado fuera de texto-.
Según el precedente fijado en esta ocasión por la Corte Constitucional, el literal a), numeral 2º del artículo 15 no vulnera el principio de igualdad por las siguientes razones:
“a. En primer lugar, es preciso recordar, que el principio de igualdad implica idéntico tratamiento para los iguales y tratamiento distinto para quienes no lo son y, por tanto, sólo es posible hablar de un trato discriminatorio cuando existe igualdad esencial en los supuestos de hecho frente a los cuales se realiza la comparación correspondiente. Al respecto, esta Corporación ha señalado:
'La igualdad es un principio relacional en el que intervienen por lo menos dos elementos: las situaciones de hecho que se comparan y el criterio de comparación o 'patrón de igualdad' (también llamado 'tertium comparationis').
....
'Se discrimina cuando se hace una distinción infundada en casos semejantes.....
'La justificación del trato jurídico distinto de una situación jurídica equiparable, sólo es posible si se demuestra que ella resulta claramente de la finalidad perseguida por la norma que establece la distinción.
'Un trato diferente se ajusta a la Carta si tiene un fundamento objetivo y razonable, es decir, si persigue una finalidad aceptada constitucionalmente; si los hechos son diferentes conforme a un criterio que sea relevante de acuerdo con la finalidad perseguida, si los medios escogidos para la consecución de fin son adecuados y proporcionados para el logro de ese fin.
"b. Bajo esta perspectiva, es posible sostener que al momento de expedirse la ley 114 de 1913, hace ya ochenta y cinco años, existía una justificación razonable para conceder una pensión de gracia exclusivamente para los educadores de primaria del sector oficial, dada la especial situación de inferioridad en que éstos se encontraban, por cuanto sus salarios y prestaciones eran menores que las que recibían los remunerados por la Nación. Como ya se expresó, antes de entrar en vigencia la ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación, las prestaciones de los educadores de primaria del sector oficial estaban a cargo de las entidades territoriales, mientras que las de los maestros de secundaria correspondía a la Nación. Tal división de cargas trajo consigo consecuencias negativas en detrimento de los educadores de primaria, pues los departamentos y municipios carecían de los suficientes recursos para establecer y pagar beneficios pensionales en favor de los maestros vinculados al ente territorial, lo que no ocurría con quienes estaban laborando con la Nación. En consecuencia, la pensión de gracia consagrada en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913 perseguía un fin legítimo, pues pretendía corregir de algún modo la desigualdad existente entre los educadores de primaria del sector oficial.
"c. Ahora bien: a raíz de la ampliación de la cobertura que en normas posteriores se hizo de la pensión de gracia contenida en el artículo 1o. de la ley 114 de 1913, materia de acusación, en favor de los maestros de secundaria, la situación que en principio hubiera podido considerarse discriminatoria quedó corregida. En efecto, si bien en la disposición impugnada se reconoció el derecho a una pensión de gracia únicamente en favor de los maestros de escuelas primarias oficiales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 37 de 1933, tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, quedando las dos categorías de maestros con el mismo derecho a obtener la pensión de gracia, desde hace más de cincuenta años. No existe entonces, violación del artículo 13 de la Constitución, pues la pensión de gracia se concede no sólo a los maestros de primaria del sector oficial sino también a los de secundaria del mismo orden, claro está, siempre y cuando se hubiesen vinculado antes del 1 de enero de 1981 y cumplieron o llegaren a cumplir los requisitos de Ley. (…)
“Siendo así, tampoco le asiste razón al demandante, pues la norma acusada parcialmente no infringe el Estatuto Máximo”.
En los anteriores términos, de conformidad con la Sentencia C-479 de 1998, las disposiciones de la Ley 114 de 1913, si bien fueron derogados por normas posteriores, aún continúan produciendo efectos jurídicos. Adicionalmente, según la Sentencia C-954 de 2000, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no vulnera el principio de igualdad de los docentes nacionales en tanto existe una justificación razonable para conceder una pensión gracia para los educadores del sector oficial, dada la especial situación de inferioridad en que éstos se encontraban, por cuanto sus salarios y prestaciones era menores que las que recibían los remunerados por la Nación.
La pensión de gracia consagrada en la Ley 114 de 1913 perseguía un fin legítimo, pues pretendía corregir de algún modo la desigualdad existente entre los educadores de primaria del sector oficial de conformidad, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional
En este orden, se resalta por el Despacho que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en recalcar que el fenómeno de la cosa juzgada, como instituto jurídico que pretende imponer una barrera a la competencia de una determinada autoridad jurisdiccional para conocer, tramitar y resolver un tema que ya ha sido objeto de un pronunciamiento anterior, se erige como un pilar fundamental de la administración de justicia en protección de la seguridad jurídica y únicamente puede entenderse configurado ante la materialización de dos supuestos de hecho concretos, los cuales han sido sintetizados de la siguiente manera: “(i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica que ya fue estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se presenten las mismas razones” o cargos que dieron sustento a la demanda incoada en aquella ocasión.
En el presente caso se evidencia que el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, demandado en esta ocasión, ya fue objeto de un pronunciamiento previo por parte de esta Corporación en Sentencia C-954 de 2000, en la cual se declaró su exequibilidad, “salvo la expresión "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 respecto de la cual se estará a lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 2000 que declaró su exequibilidad condicionada”. En esa oportunidad, la Corte examinó el citado literal a la luz del cargo por violación al artículo 13 constitucional y decidió no extender la pensión de gracia para los docentes nacionales (idéntica proposición normativa a la demandada en esta ocasión) previo estudio del siguiente problema jurídico: “le corresponde a la Corte definir si la norma acusada, por el hecho de condicionar el reconocimiento de la pensión gracia al cumplimiento del requisito fijado en el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, discrimina a los docentes que fueron vinculados directamente por la Nación hasta el 31 de diciembre de 1980”-negrilla fuera de texto-.
Al presentarse así una identidad en el literal a) demandado , esto es, entre el contenido normativo acusado por desconocer el artículo 13 de la Carta Política, el cargo planteado por quebrantamiento del derecho a la igualdad que sustenta la pretensión de inexequibilidad y la Sentencia C-954 de 2000, para el suscrito Magistrado operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, motivo por el cual, este cargo habrá de ser rechazado.
Adicionalmente, encuentra el Despacho que aunque la jurisprudencia de la Corte ha contemplado la hipótesis según la cual es viable que en determinados eventos el control de constitucionalidad recaiga sobre la interpretación uniforme de una disposición legislativa y no exclusivamente contra la literalidad del texto normativo correspondiente, el demandante no cumple con los estrictos presupuestos para invocar la existencia del derecho viviente como causal para ejercer el control de constitucionalidad, por cuanto no acreditó que la doctrina del Consejo de Estado sobre la materia sea: a) consistente, b) plenamente consolidada y c) relevante.
Se advierte al demandante la necesidad de exponer una carga argumentativa más exigente para que sea clara la vinculación al precedente invariable del Consejo de Estado, después de presentarse una serie de decisiones constantes sobre el mismo punto de derecho.
En particular, sobre la doctrina del derecho viviente ha señalado la Corte Constitucional:
“Así, para que de la jurisprudencia se pueda derivar un derecho viviente al cual haya de referirse el juez constitucional, no basta con la existencia de una providencia sobre uno de los conceptos contenidos en la norma demandada. Ello sería insuficiente para configurar un sentido normativo completo y el juez constitucional estaría ante una simple aplicación de la ley. Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma. ”
Además, prima facie, la jurisprudencia del Consejo de Estado se encuentra en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional la cual ha reiterado que no todos los docentes son beneficiarios de la pensión gracia, en los siguientes términos:
“En suma, la referida pensión tiene una naturaleza especial, pues su objetivo buscaba compensar a los docentes que estuvieran en una situación prestacional desventajosa en razón a la descentralización que existió en el país durante gran parte del siglo XX. Por ello, puede ser reconocida de manera conjunta a las pensiones de vejez o invalidez, mas está llamada a desaparecer, pues una vez se inició con la nacionalización del sistema educativo a mediados de los años 70, se determinó que –además de los requisitos de edad y de tiempo laborado–, sólo serían beneficiarios aquellos maestros que -a más de cumplir con cincuenta años de edad-, hubieran trabajado en el orden territorial durante dos décadas y se hubieran vinculado antes del 1º de enero de 1981. Así las cosas, sería contrario al derecho reconocer esta prestación a cualquier maestro, sin diferenciar si prestó 20 años de servicio en el orden territorial o si se vinculó antes de la referida fecha, pues no todos son beneficiarios de la pensión gracia ni pueden hacerse a ella. ”
Respecto de los cargos presentados contra el literal b) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por desconocimiento del derecho a la igualdad el Despacho observa que, de conformidad con el libelo de la demanda, toda la argumentación del demandante se enfoca en acusar al literal a), anteriormente analizado; se evidencia que el demandante no desarrolló el concepto de violación, motivo por el cual el cargo será inadmitido, en tanto no es susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.”
3. De acuerdo con lo informado por la Secretaría General de la Corte a través de comunicación del 26 de noviembre de 2015, el auto de inadmisión y rechazo parcial fue notificado mediante el estado número 177 del 20 de noviembre de 2015. Del mismo modo, señaló que dentro del término de ejecutoria de la decisión, cumplido los días 23, 24 y 25 de noviembre de 2015, no se presentó escrito de corrección. Sin embargo, el actor sí presentó dentro de dicho de término recurso de súplica.
4. En consecuencia y conforme a lo previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, el magistrado Rojas Ríos decidió, a través de auto del 30 de noviembre de 2015, (i) rechazar la demanda frente a los cargos que habían sido originalmente inadmitidos, ante la ausencia de subsanación de los mismos; y (ii) ordenar remitir el expediente a este Despacho, con el fin que se pronunciara respecto del recurso de súplica presentado por el ciudadano Palomino Guevara. Este proveído, según lo informado por la Secretaría General de la Corte mediante oficio del 9 de diciembre de 2015, fue notificado a través del estado número 185 del 2 de diciembre del mismo año.
II. EL RECURSO DE SÚPLICA
A través de escrito radicado el 25 de noviembre de 2015, el ciudadano Juan Manuel Palomino Guevara formuló recurso de súplica contra el Auto del 18 de noviembre de 2015. En este documento se hace una extensa y confusa explicación sobre por qué el libelo debe ser admitido, en tanto concurre un problema de constitucionalidad referido a la discriminación respecto de la concesión de la pensión gracia entre diferentes grupos, esto es, los docentes nacionales, nacionalizados y con vinculación a nivel territorial. Para este efecto, el actor presenta un grupo desordenado de argumentos, sumados a varias citas de jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, a partir de las cuales pretende demostrar la inconstitucionalidad de la interpretación que hace este último alto tribunal, respecto de qué tipo de docentes son beneficiarios de la pensión gracia. Sin embargo, no plantea ningún argumento dirigido a demostrar que lo decidido por la Corte en las sentencias C-479 de 1998 y C-954 de 2000 no configura cosa juzgada constitucional respecto del problema jurídico materia del libelo.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
El recurso de súplica no presenta razones que cuestionen la decisión de rechazo de la demanda
1. Como lo sostiene uniformemente la jurisprudencia de esta Corporación, el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. De esta forma, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o, de manera general, adicionar los cargos con nuevos elementos de juicio. En consecuencia, el ámbito de la competencia de la Sala Plena en este evento se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[1]
2. La Sala encuentra en el caso analizado que la decisión de rechazo debe confirmarse, en la medida en que el actor no presentó oposición alguna al motivo de rechazo de la demanda, contenido en el Auto del 18 de noviembre de 2015. En efecto, a pesar que el escrito presenta diferentes razones que a juicio del demandante sirven de sustento para admitir la demanda, las mismas solo tienen por objeto subsanar, sin éxito, los yerros identificados en el auto de inadmisión y rechazo. En ese sentido, para que la Sala Plena pudiese pronunciarse sobre el recurso interpuesto, deben concurrir razones ofrecidas por el demandante, que pretendan demostrar que lo decidido por la Corte en las sentencias C-479/98 y C-954/00 no resolvió la materia ahora objeto de examen.
Sin embargo, en el recurso de súplica no se hace siquiera mención a esas decisiones de la Corte En cambio, se insiste en las razones previstas en el libelo original, sin que se intente demostrar la incorrección de los argumentos que dieron lugar al rechazo parcial de la demanda. En ese orden de ideas, habida consideración que la demandante no expresó argumentos para oponerse a la decisión de rechazo, la Sala Plena confirmará la providencia recurrida.
4. De otro lado, la Corte también encuentra que con base en la información suministrada por la Secretaría General mediante oficio del 9 de diciembre de 2015, se evidencia que el término de ejecutoria del auto del 30 de noviembre del mismo año, que corrió los días 3, 4 y 7 de diciembre, venció en silencio. Como se expresó en el apartado de antecedentes, a través de esta decisión el magistrado Rojas Ríos decidió rechazar los cargos que habían sido originalmente inadmitidos.
En consecuencia, habida consideración de esta circunstancia y precluida la oportunidad para interponer el recurso de súplica previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala dispondrá el archivo definitivo del expediente de la referencia.
De conformidad con las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR el auto del 18 de noviembre de 2015, proferido por el magistrado Alberto Rojas Ríos, que rechazó parcialmente la demanda formulada por el ciudadano Juan Manuel Palomino Guevara contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 91 de 1989.
SEGUNDO.- A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.
TERCERO.- Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
No interviene
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General