Auto 549/16
ACCION DE TUTELA-Legitimación en la causa por pasiva/JUEZ DE TUTELA-Debida integración del contradictorio
INDEBIDA CONFORMACION DEL CONTRADICTORIO-Efectos procesales
CORTE CONSTITUCIONAL-Vinculación del tercero legítimo puede surtirse durante la etapa de revisión
PROCESO DE REVISION DE TUTELA-Posibilidad de decretar y practicar pruebas
Referencia:
Expediente T-5.475.189
Demandante:
Rodrigo Llano Isaza, actuando en calidad de Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del Partido Liberal Colombiano
Demandado:
Consejo de Estado -Sección Tercera, Subsección B-
Magistrado Sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y,
CONSIDERANDO
1. Que el señor Rodrigo Llano Isaza, actuando como Veedor Nacional y Defensor del Afiliado del Partido Liberal Colombiano, promovió acción de tutela el 9 de julio de 2015 para que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado -Sección Tercera, Subsección B- al revocar la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera, Subsección B- que había desestimado las pretensiones de una acción popular entablada por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez contra el Consejo Nacional Electoral y el Partido Liberal Colombiano, a raíz del supuesto desconocimiento del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa por virtud de “la extralimitación de funciones, acciones y omisiones de tales entidades frente a la expedición y trámite de suscripción de los Estatutos de la colectividad política”[1].
2. Que por vía del referido mecanismo de amparo constitucional, estatuido en el artículo 86 Superior, el actor pretende que se deje sin efectos la sentencia dictada por el Consejo de Estado -Sección Tercera, Subsección B-, en tanto allí se protegieron los valores e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa que fueron vulnerados por el Partido Liberal Colombiano y el Consejo Nacional Electoral mediante actuaciones y decisiones relativas a la adopción, aprobación, registro e impugnación de los nuevos estatutos, promulgados al amparo del deber legal de ajustarlos a las disposiciones de la Ley 1475 de 2011 “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”[2].
3. Que en proveído del 13 de agosto de 2015[3], el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta- admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma a los Magistrados del Consejo de Estado -Sección Tercera, Subsección B-, a la vez que al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera- y al Partido Liberal Colombiano, en calidad de terceros con interés legítimo en las resultas del proceso, para que se pronunciaran de cara a la pretensión esgrimida y así se conformara debidamente el contradictorio[4].
4. Que en sentencia proferida el 12 de noviembre de 2015, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta- resolvió denegar en primera instancia la protección invocada por reputarla improcedente, ya que el actor no cumplió con la carga de identificar y sustentar los defectos o vicios específicos en que se habría incurrido con la expedición del fallo objeto de reproche[5]. Esta determinación, en segunda instancia, fue revocada por el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta-, a través de providencia del 25 de febrero de 2016 para, en su lugar, declarar la falta de legitimación en la causa por activa, habida cuenta de que el tutelante no aportó al trámite documento alguno que justificara la calidad que le asistía para defender los derechos de los afiliados del Partido Liberal Colombiano, ni mucho menos, uno que llegara a probar que actuaba o que siquiera pertenecía a esa colectividad[6].
5. Que remitido el expediente contentivo de la acción de tutela a esta Corporación, la Sala de Selección de Tutelas Número Seis, mediante Auto del 14 de junio de 2016, decidió seleccionarlo para su revisión, correspondiendo su estudio a la Sala Segunda de Revisión, presidida por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez[7].
6. Que en consideración a la relevancia de la problemática jurídica que suscitaba el asunto comprendido en el citado expediente y por tratarse de una acción de amparo constitucional formulada contra una providencia del Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015[8], el magistrado sustanciador decidió llevarlo ante la Sala Plena para que ésta decidiera si ameritaba su estudio por parte de todos los magistrados a través de una sentencia de unificación de jurisprudencia.
7. Que en la sesión ordinaria del 24 de agosto de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió asumir el conocimiento del caso, para que el mismo fuera fallado por dicha Sala. Por ese motivo, el Magistrado Sustanciador, en Auto del 26 de agosto de 2016, puso a su disposición el aludido proceso de tutela, suspendiéndose los respectivos términos mientras se adopta la decisión de fondo que corresponda[9].
8. Que una vez efectuado un examen general de los documentos que reposan en el expediente, particularmente en lo relativo a las notificaciones del auto admisorio y de los fallos proferidos en sede de instancia de tutela, la Sala Plena advierte que, en primera instancia, el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta- no vinculó al señor Silvio Nel Huertas Ramírez ni le comunicó tales providencias, pese a que en su momento ejerció la acción popular contra el Consejo Nacional Electoral y el Partido Liberal Colombiano con el fin de que se protegiera el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa consagrado en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, por tanto, podría verse afectado por la respectiva decisión que se adopte en el presente proceso, teniendo en cuenta el trámite de revisión que actualmente se surte en esta Corporación.
9. Que reiterado está por la jurisprudencia constitucional que la notificación es el acto material de comunicación por intermedio del cual se vincula a una determinada actuación judicial o administrativa, a los sujetos que puedan tener interés en ella, poniéndolos en conocimiento de las decisiones que allí se profieran[10]. De ahí que el acto de notificación constituya un elemento estructural del derecho fundamental al debido proceso, en cuanto que, por su intermedio, más allá de pretender formalizar la comunicación del inicio, desarrollo o agotamiento de una determinada actuación procesal, lo que busca es asegurar la legalidad de las determinaciones que se adopten en el interior de la misma, permitiendo que los distintos sujetos procesales puedan ejercer los derechos de defensa, contradicción e impugnación, utilizando oportunamente los instrumentos o mecanismos de defensa que se hayan previsto para la protección de sus intereses[11].
10. Que en materia de acción de tutela, esta Corte ha dejado en claro que la garantía constitucional de la publicidad del proceso, materializada en el acto de notificación de las decisiones judiciales, tanto a las partes como a los terceros con interés legítimo, mantiene plena vigencia, e incluso adquiere mayor relevancia, debido a que en ella se debate la protección derivada de la amenaza o vulneración de derechos fundamentales[12].
11. Que en distintas oportunidades este tribunal ha hecho énfasis en la necesidad de notificar a todas las personas directamente interesadas, partes y terceros con interés, tanto de la iniciación del trámite que se origina con la interposición de la acción de tutela, como la decisión que por esa causa deba adoptarse[13], pues ello se constituye en una garantía del derecho al debido proceso, el cual, por expresa disposición constitucional, aplica a todo tipo de actuaciones judiciales o administrativas. No en vano, el juez de tutela “está revestido de amplias facultades oficiosas que debe asumir de manera activa para poner en marcha los medios más eficaces para la adecuada realización del derecho al debido proceso, dando las garantías del caso a las partes comprometidas para que puedan pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, aportar y solicitar las pruebas que consideren pertinentes y hacer uso de los recursos que ofrece el ordenamiento jurídico”[14].
12. Que, ciertamente, cuando el demandante no integra la causa pasiva con todos aquellos sujetos cuyo concurso es necesario para establecer la presunta amenaza o violación de los derechos alegados, es deber del juez constitucional proceder a su vinculación oficiosa, acudiendo a los elementos de juicio que obran en el expediente, a efectos de garantizarles su derecho a la defensa y, en ese contexto, permitirles explicar su conducta y conocer oportunamente el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de controversia[15]. Dicho en otras palabras, el juez constitucional, al momento de ejercer su competencia, está obligado a integrar en debida forma el contradictorio, vinculando al proceso de tutela no solo a quienes hayan sido demandados sino también a las personas que tengan un interés legítimo en la actuación y puedan resultar afectadas con las decisiones que allí se adopten.
13. Que con apoyo en las normas de procedimiento general aplicables al trámite de tutela, así como en los artículos 2.2.3.1.1.3. y 2.2.3.1.1.4. del Decreto 1069 de 2015[16], en aquellos aspectos que el Decreto 2591 y el Decreto 2067 de 1991 no regulan, la Corte ha señalado que cuando se omite notificar la iniciación del procedimiento originado en una solicitud de protección tutelar a una parte o a un tercero con interés legítimo, se genera una irregularidad que transgrede el debido proceso y que abre paso, consecuencialmente, a que sea decretada la nulidad de lo actuado, en todo o en parte, y a que se retrotraigan las actuaciones, dado que solamente así “(i) se les permite a dichas personas el conocimiento de la demanda instaurada y el ejercicio de los derechos al debido proceso y a la defensa; y (ii) se garantiza una decisión que resuelva definitivamente la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante”[17].
14. Que pese a los planteamientos aducidos en precedencia, la Corte, teniendo en cuenta que, por lo general, en los procesos que involucran peticiones de amparo constitucional se debate la vulneración de derechos y garantías iusfundamentales, atendiendo a los principios de celeridad y economía procesal, ha adoptado dos tipos de decisiones con el fin de subsanar la nulidad que deriva de una indebida conformación del contradictorio, tomando en consideración las circunstancias constitucionalmente relevantes presentes en cada caso, así como la necesidad de evitar que se dilate el trámite de la acción de tutela[18].
15. Que, de acuerdo con lo anotado, cuando advierte la existencia de una indebida conformación del contradictorio, la Corte ha procedido, por una parte, (i) a declarar la nulidad de todo lo actuado desde el momento en que se presentó la causal, ordenándose la devolución del expediente al despacho judicial de primera instancia para que, una vez subsanado el yerro procesal, se surtan de nuevo las actuaciones pertinentes; y por otra, en cambio, (ii) ha integrado directamente el contradictorio, en sede de revisión, con la parte o con el tercero que tenga interés legítimo en el asunto[19].
16. Que el segundo de los escenarios indicados ha sido usualmente empleado por la Corte en circunstancias excepcionales que responden a la necesidad o exigencia de evitar la dilación del trámite tutelar, como por ejemplo, cuando la situación de hecho planteada en la acción así lo permita o cuando se encuentren en juego derechos fundamentales tales como la vida, la salud o la integridad física o se vean envueltas personas susceptibles de especial protección constitucional o en estado de debilidad manifiesta[20].
17. Que, en todo caso, para efectos de dar aplicación a una de las dos decisiones antes referidas, es el juez constitucional el que debe ponderar los derechos en tensión y definir si existen aún oportunidades procesales razonables para materializar el derecho de defensa o si, por el contrario, aquellas resultan insuficientes[21].
18. Que de acuerdo con la situación fáctica descrita al inicio del presente auto, para la Sala Plena es claro que el motivo que originó la presente acción de tutela lo constituye la decisión judicial que dispuso la protección de los valores e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa en el marco de una acción popular formulada por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez contra el Partido Liberal Colombiano y el Consejo Nacional Electoral, debido a la extralimitación de funciones, acciones y omisiones en la adopción, aprobación, registro e impugnación del cuerpo estatutario promulgado por la mencionada colectividad política al amparo de la Ley 1475 de 2011.
19. Que siendo así las cosas, considera la Sala Plena que el señor Silvio Nel Huertas Ramírez tiene la calidad de tercero con interés legítimo en el presente juicio, toda vez que fungió como demandante dentro de la acción popular cuya sentencia de segunda instancia es objeto de reproche en la presente oportunidad. Bajo tal condición, según se advirtió en el numeral 8 de este proveído, debió haber sido vinculado al proceso de tutela, toda vez que las decisiones en él adoptadas, inclusive en sede de revisión, pueden afectar sus derechos e intereses, sin habérsele garantizado la oportunidad de conocerlas.
20. Que, en la presente causa, aun cuando el señor Rodrigo Llano Isaza dirigió su demanda únicamente contra el Consejo de Estado -Sección Tercera, Subsección B-, el juez de primer grado tenía pleno conocimiento de que la decisión de ese alto tribunal, objeto de cuestionamiento, involucraba los intereses de varios terceros, por lo que procedió en sendos autos del 13 de agosto y 8 de octubre de 2015 a notificar de la acción al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera-, al Partido Liberal Colombiano y al Consejo Nacional Electoral. En ese sentido, es indudable que el señor Silvio Nel Huertas Ramírez no fue objeto de notificación de la iniciación del proceso de tutela, esto es, del auto admisorio de la demanda, ni tampoco de las providencias dictadas por los respectivos jueces de instancia.
21. Que no obstante no haber sido formalmente notificado del trámite de la acción de tutela, la Sala Plena considera que la decisión que en esta oportunidad debe adoptar, es su vinculación directa al contradictorio en sede de revisión, comoquiera que no existe justificación alguna para dilatar en el tiempo el trámite que actualmente se surte en esta Corporación y afectar de manera desproporcionada los principios de celeridad y eficacia implícitos en la efectiva protección del derecho de acceso a la administración de justicia, sobre la base de que, en sede de revisión, sí existen oportunidades procesales razonables para materializar el derecho de defensa[22]. Las razones en que tal determinación encuentra fundamento pasan a explicarse a continuación.
22. Que, en primer lugar, la Sala Plena encuentra que los fallos adoptados tanto en primera como en segunda instancia en sede de tutela por el Consejo de Estado -Secciones Cuarta y Quinta- no comportaron ninguna modificación a lo ordenado previamente en el fallo que resolvió la acción popular entablada por el señor Silvio Nel Huertas Ramírez contra el Partido Liberal Colombiano y el Consejo Nacional Electoral, y, por consiguiente, no se ha variado su situación procesal en la acción popular cuya decisión de segunda instancia es materia de cuestionamiento.
23. Que, en segundo término, la posibilidad de que se produzca una modificación a las órdenes dictadas por el Consejo de Estado -Sección Tercera, Subsección B- para la protección de los valores e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, podría surgir en sede de revisión, motivo por el cual, en atención a que todavía existen oportunidades procesales para que el señor Silvio Nel Huertas Ramírez se pronuncie acerca de las pretensiones y del problema jurídico que plantea la acción de tutela de que aquí se trata, su vinculación oficiosa en esta etapa del proceso resulta razonable para salvaguardar con ello sus derechos al debido proceso y a la defensa.
24. Que, además de lo anterior, la Sala Plena estima necesario recaudar algunas pruebas, con el propósito de verificar los supuestos de hecho que originaron la acción de tutela de la referencia y así pronunciarse de fondo en relación con la controversia constitucional planteada.
25. Que el Decreto 2591 de 1991[23], en concordancia con el Acuerdo 02 de 2015[24], facultan al juez de tutela en sede de revisión para decretar y practicar las pruebas que considere pertinentes, cuando ello sea necesario para garantizar la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales quebrantados y allegar al proceso elementos de juicio relevantes para darle eficacia a la decisión judicial por tomar.
26. Que, en consecuencia de lo expuesto,
RESUELVE:
PRIMERO.- ORDENAR, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, que se ponga en conocimiento del señor Silvio Nel Huertas Ramírez el contenido del expediente de Tutela No. T-5.475.189, para que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del presente Auto, se pronuncie acerca de las pretensiones y del problema jurídico que plantea la acción de tutela de que aquí se trata.
SEGUNDO.- Por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano para que, en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación del presente Auto, se sirva informar a esta Sala sobre el estado general del trámite de cumplimiento a las medidas de protección de los valores e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, decretadas en la parte resolutiva de la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015 por parte del Consejo de Estado -Sección Tercera, Subsección B-, que decidió el recurso de apelación promovido por Silvio Nel Huertas Ramírez contra la providencia del 8 de noviembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera, Subsección B-, en el marco de una acción popular presentada contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano en aras de proteger la moralidad administrativa de que trata el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Para efectos de dar respuesta al anterior requerimiento, allegar las pruebas documentales que considere pertinentes para establecer el grado de cumplimiento de cada una de las órdenes dictadas, anexando y especificando todas las actuaciones, medidas e informes de las mesas de trabajo que se han adelantado para dar cabal cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado -Sección Tercera Subsección B-.
Adicionalmente, incorpore, a modo de complemento, el Reglamento Especial del Código de Ética y Procedimiento Disciplinario de la colectividad, así como los estatutos de conformidad con los cuales se rige actualmente la organización y funcionamiento internos, haciendo detallado énfasis en las modificaciones efectuadas desde el año 2010, particularmente en cuanto atañe a i) las autoridades u órganos a los que se les ha atribuido la competencia para reformar los estatutos, ii) el proceso de adecuación estatutaria surtido como consecuencia de la expedición de la Ley 1475 de 2011 y iii) la situación actual de los órganos de control del Partido, entre los que se encuentra el Tribunal Nacional de Garantías.
TERCERO.- Por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al Consejo Nacional Electoral para que, en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación del presente Auto, se sirva informar a esta Sala sobre el estado general del trámite de cumplimiento a las medidas de protección de los valores e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, decretadas en la parte resolutiva de la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015 por parte del Consejo de Estado -Sección Tercera, Subsección B-, que decidió el recurso de apelación promovido por Silvio Nel Huertas Ramírez contra la providencia del 8 de noviembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera, Subsección B-, en el marco de una acción popular presentada contra el Consejo Nacional Electoral y la Dirección Nacional del Partido Liberal Colombiano en aras de proteger la moralidad administrativa de que trata el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
Para efectos de dar respuesta al anterior requerimiento, allegar las pruebas documentales que considere pertinentes, anexando y especificando todas las actuaciones que han sido adelantadas para dar cabal cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado -Sección Tercera Subsección B-.
CUARTO.- ORDENAR, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, que una vez hayan sido recibidas las pruebas requeridas, se le informe a las partes y terceros con interés sobre su recepción para que, en caso de considerarlo necesario, se pronuncien sobre las mismas, en el término de tres (3) días hábiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 64 del Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015.
QUINTO.- EXTENDER la suspensión de los términos para fallar el proceso de la referencia durante dos (2) meses contados a partir del momento en que se hubiere dado traslado de las pruebas a las partes y terceros con interés.
Cópiese, Notifíquese y Cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General