Auto 040/16
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia
Referencia: expediente D-11105
Recurso de súplica contra el auto del 18 de noviembre de 2015, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 4º del artículo 5o de la Ley 797 de 2003 (parcial).
Demandante: Eduin de la Rosa Quessep
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Eduin de la Rosa Quessep, en contra del auto del 18 de noviembre de 2016, que dispuso rechazar la demanda de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1.- El ciudadano Eduin de la Rosa Quessep solicitó la declaratoria de inexequibilidad del inciso 4º (parcial) del artículo 5o de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensiónales Exceptuados y Especiales”. A continuación se transcribe el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 y se subraya el aparte acusado:
“ARTICULO 5o. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así:
Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual.
El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.
El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992.
El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.
Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral se calculará sobre el 70% de dicho salario.
En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión.
PARAGRAFO lo. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base.
En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarías del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.”
2.- El demandante consideró que el aparte normativo acusado vulnera: (i) el parágrafo 1º del artículo 48 de la Carta Política[1]; (ii) el artículo 2º de la Constitución, que señala los fines esenciales del Estado, y más específicamente, la prosperidad general; y (iii) el artículo 1º de la Constitución, en la medida en que hace alusión al principio de solidaridad.
El ciudadano advirtió que el acto legislativo 01 de 2005 establece que ninguna pensión puede ser superior a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con lo cual no solamente fija un tope, sino que se crea un derecho de devengar una pensión de hasta esa cuantía.
Precisó que al limitar los aportes a pensiones a 25 salarios mínimos legales mensuales, quienes devengan como servidores activos más de esa cantidad, indefectiblemente verán reducida su mesada pensional. Ello debido a que las pensiones se liquidan “no con el salario devengado, como antaño sucedía, sino con el ingreso con que se hubiese realizado los aportes. Y como este queda limitado por la norma legal acusada a 25 SMLMV es apenas obvio y elemental que ninguna pensión se va acercar al tope que permite la CP. porque es sabido que la pensión se reconoce por un porcentaje del Ingreso Base de Liquidación (...)”.
Posteriormente, incluye una serie de operaciones matemáticas para demostrar que ninguna persona podría obtener una pensión mayor al 80% del IBL, es decir, a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, lo que genera que la norma acusada sea obsoleta, ya que ni siquiera se estaría cumpliendo con el tope de 25 salarios que ella misma fijó.
Por otro lado, en relación con la presunta vulneración del artículo 2o de la Constitución, el actor aseveró que se afecta la prosperidad general, en la medida en que no existe una congruencia entre el valor que se devengaba como cotizante y el que se va a recibir como pensionado.
Agregó que la norma acusada hace extensivo el monto de las cotizaciones a todos los trabajadores particulares u oficiales, no obstante, el acto legislativo 01 de 2005 establece un tope para las pensiones provenientes de recursos públicos, con lo que se excluiría a los particulares.
Finalmente, informó que sobre el precepto acusado ya existía un pronunciamiento de constitucionalidad, contenido en la Sentencia C-1054 de 2004. Sin embargo, a su juicio esta circunstancia no impide un nuevo pronunciamiento de la Corte por cuanto para ese momento el Acto Legislativo 1 de 2005 no había sido expedido, por lo que no sirvió como parámetro de control en dicha oportunidad.
3.- Efectuado el reparto por la Sala Plena, su conocimiento correspondió a la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien mediante auto del 18 de noviembre de 2015 dispuso en el numeral primero rechazar la demanda en relación con los cargos formulados respecto de los artículos 48 (adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005) y 1º de la Constitución, por configurarse el fenómeno de cosa juzgada constitucional formal, teniendo en cuenta que sobre el aparte normativo acusado la Corte dictó la Sentencia C-1054 de 2004, en la que resolvió “INHIBIRSE de llevar a cabo un pronunciamiento de fondo respecto del inciso 5o y el parágrafo 3o de la Ley 100 de 1993, por carencia actual de objeto, y declarar EXEQUIBLE el inciso 5o del artículo 5o de la Ley 797 de 2003, únicamente por los cargos analizados en la presente decisión”[2].
Al respecto, la magistrada sustanciadora argumentó que a partir de un estudio de la providencia en mención, “se infiere que la Corte ya se pronunció en relación con cargos que el demandante somete a consideración de la Corte, particularmente los referidos al artículo 48 (adicionado por el Acto Legislativo N° 1 de 2005) y el artículo 1o (principio de solidaridad). Lo anterior, con base en que en la citada sentencia, se determinó la viabilidad de fijar topes salariales restringiendo el principio de solidaridad e igualdad, y además, se estableció que la relación asimétrica cotización-pensión, es un elemento esencial del sistema de seguridad social”.
Agregó que “La providencia aludida [C-1054 de 2004] evidenció que la restricción hecha por la norma demandada en relación con la solidaridad e igualdad, es proporcional y constitucionalmente valida, pues no solo evita que se genere un estatismo laboral, sino que también permite que no se genere un impacto negativo en el PIB. Igualmente, concluyó que la seguridad social, no se ve afectada por la relación desproporcionada entre la cotización y la pensión, ya que sobre estos dos aspectos, existen topes que permiten aminorar el desequilibrio causado”.
4.- Así mismo, en el numeral segundo del auto del 18 de noviembre de 2015, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda en relación con la presunta vulneración del artículo 2º de la Constitución, por no cumplir con el requisito de pertinencia, toda vez que el reproche no tenía un contenido general de la norma, sino hacía alusión a la aplicación práctica y especifica que hace el demandante en su escrito.
5.- El 25 de noviembre de 2015 el actor presentó recurso de súplica en contra del numeral primero del precitado auto. Para ello expuso los siguientes argumentos:
(i) En la sentencia C-1054 del 26 de octubre de 2004 la Corte se ocupó de la constitucionalidad de la norma legal acusada, sin embargo, el cargo que se formula de manera principal se refiere al desconocimiento del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, modificatorio del artículo 48 de la Carta Política, cuya expedición fue el 22 de julio de 2005 y fue publicado el día 25 siguiente, es decir, una disposición constitucional posterior.
(ii) La Corte Constitucional a través de varias decisiones ha establecido el derecho a percibir pensiones de hasta 25 salarios mínimos legales. Por su parte, la disposición legal demandada limita la posibilidad de efectuar cotizaciones por encima de ese tope, por lo que se pretende cotejar lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 con el límite señalado en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, ejercicio que según el actor no se ha realizado hasta ahora.
(iii) De otro lado, se hacen extensivos a todos los trabajadores, particulares u oficiales, la limitación en el monto de las cotizaciones, cuando la norma Constitucional vigente hoy limita las pensiones solamente cuando se trate de recursos públicos, de donde aflora una discrepancia entre el texto superior y la norma atacada, aspecto que no ha sido desarrollado por la jurisprudencia, ni fue abordado en la providencia de rechazo.
6.- A través de auto del 9 de diciembre de 2015, la magistrada sustanciadora, al no realizarse las correcciones en relación con la presunta vulneración del artículo 2 de la Constitución, de conformidad con el inciso 2o del artículo 6o del Decreto 2067 de 1991, procedió al rechazo en este aspecto.
No obstante, al haber presentado el demandante recurso de súplica dentro del término de ejecutoria, se concedió el mismo.
8.- El 18 de diciembre de 2015 la Secretaría General remitió el expediente al magistrado que sigue en orden alfabético para que conociera del recurso de súplica.
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.- Competencia.
La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991[3]. Corresponde a la Sala entrar a resolver el recurso de súplica presentado oportunamente por el ciudadano Eduin de la Rosa Quessep en contra del auto del 18 de noviembre de 2015, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el inciso 4º del artículo 5o de la Ley 797 de 2003 (parcial).
2.- Generalidades sobre el trámite del recurso de súplica y los límites de la cosa juzgada constitucional.
2.1. El artículo 241 de la Constitución Política, en su numeral 4°, establece como una de las funciones de la Corte Constitucional la de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Asimismo, el numeral 6º del artículo 40 faculta a los ciudadanos para participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, siendo las acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley una de sus manifestaciones. Quiere decir lo anterior que esta Corporación sólo efectúa un control por vía de acción y no de manera oficiosa. En otras palabras, “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”.[4]
2.2. De manera puntual, el último inciso del artículo 6º del decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda contra normas que hayan sido objeto de control abstracto de constitucionalidad debe ser rechazada. La disposición citada es la siguiente:
“Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia.”
Ahora bien, en contra de la decisión que rechaza una demanda de inconstitucionalidad es posible interponer recurso de súplica, que le permite al ciudadano aportar elementos de convicción para que la Sala Plena resuelva sobre su admisión[5].
2.3. Por su parte, la cosa juzgada se encuentra establecida en el artículo 243 Superior y su característica principal implica que sobre una norma que ha sido objeto de estudio no puede volver a plantearse el mismo litigio y que, adicionalmente, ningún funcionario puede reproducir el contenido material de la disposición que haya sido declarada inexequible.
Sin embargo, atendido que el Tribunal Constitucional tiene la facultad de definir el alcance de sus decisiones[6], la jurisprudencia ha diferenciado las siguientes categorías conceptuales: cosa juzgada absoluta, relativa, formal, material y aparente[7].
Para efectos de esta providencia, es relevante hacer alusión a la cosa juzgada absoluta y la relativa. Así, en el auto 105 de 2012, en el que también se resolvió un recurso de súplica contra el rechazo de una acción sobre una norma que había sido objeto de control abstracto, esos conceptos fueron desarrollados de la siguiente manera:
“La primera es aquella que opera a plenitud, precluyendo por completo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de estudio, siempre que en la providencia no se indique lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. La segunda, por oposición, admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Ahora bien, la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de situaciones:
a) cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha hecho desde el punto de vista netamente formal; es decir, cuando sólo se ha analizado la constitucionalidad de su procedimiento de formación. La justificación de esta posibilidad radica en que, en el futuro, pueden existir nuevos cargos contra la misma disposición, por motivos de fondo, respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y
b) cuando una determinada norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. En casos como éste, sólo será procedente la nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión, por no haberse adelantado el estudio de constitucionalidad frente a todas las normas de la Carta Política, sino sólo frente a algunas.”
De acuerdo con lo expuesto, esta Corporación ha concluido que se presume la existencia de la cosa juzgada absoluta cuando una sentencia de constitucionalidad limita por completo la posibilidad de interponer nuevas demandas de inconstitucionalidad, siempre que subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. En tanto, hay cosa juzgada relativa cuando a futuro la Corte puede entrar a analizar nuevos cargos de inconstitucionalidad sobre una misma norma.
2.4. Por otra parte, en la sentencia C-259 de 2015 se sintetizaron algunos supuestos en los que la Corte Constitucional no está obligada a estarse a lo resuelto en una decisión anterior, en atención al concepto de cosa juzgada constitucional material en sentido amplio, así: (i) cuando se presenten reformas constitucionales que varíen los parámetros de comparación[8] de las normas, o así lo demande el carácter dinámico de la Carta[9]; (ii) cuando surja la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales, a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la nueva disposición acusada[10].
En el mismo sentido, la sentencia C-073 de 2014 precisó que en casos excepcionales existen circunstancias que debilitan la cosa juzgada como ocurre por ejemplo (i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la disposición acusada.
Cabe advertir que al introducir un límite en los efectos de la cosa juzgada, el pronunciamiento de exequibilidad no impide que “un ciudadano pueda volver a demandar una norma jurídica por cargos o razones diferentes a las litigadas en una sentencia previa de constitucionalidad, o para que la Corte se pronuncie en oportunidades diversas, sobre la constitucionalidad de una disposición jurídica específica, cuando se acusa la norma por razones de inconstitucionalidad distintas, y ello resulta procedente de acuerdo con jurisprudencia actual”[11].
2.5. Es así como solo deben ser rechazadas las demandas contra las normas clara y evidentemente amparadas por los efectos de la cosa juzgada constitucional y no respecto de aquellas que presenten dudas sobre dichos efectos, caso en el cual la duda debe ser resuelta a favor del actor, en virtud del principio pro actione[12].
Atendiendo estas consideraciones preliminares la Sala procederá a decidir el recurso de súplica formulado.
3.- Estudio del recurso de súplica en el presente caso.
Procede la Sala Plena a verificar si en este caso es procedente acceder al recurso de súplica plantado por el actor, atendiendo al argumento expuesto en el auto de rechazo que expresamente hace alusión a la existencia de una cosa juzgada constitucional. Para ello se hará referencia a (i) los problemas jurídicos planteados en la demanda de inconstitucionalidad y en la sentencia C-1054 de 2004; (ii) existencia de un nuevo parámetro de constitucional; y (iii) análisis en relación con la cosa juzgada relativa.
3.1. El problema jurídico expuesto por el hoy demandante hace alusión a que el aparte normativo acusado -inciso 4º del artículo 5o de la Ley 797 de 2003 (parcial), vulnera el parágrafo 1º del artículo 48 de la Carta Política[13], modificado por el acto legislativo 01 de 2005 donde se establece que ninguna pensión puede ser superior a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con lo cual no solamente fija un tope sino que se crea un derecho de devengar una pensión de hasta esa cuantía.
Aclara que en la sentencia C-1054 del 26 de octubre de 2004 la Corte se ocupó de la constitucionalidad de la norma legal acusada, sin embargo, el cargo que se formula de manera principal se refiere al desconocimiento del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, es decir, una disposición constitucional posterior, que reformó el artículo 48 superior.
Por otra parte señala el accionante que la norma demandada hace extensivos a todos los trabajadores, particulares u oficiales, la limitación en el monto de las cotizaciones, cuando la norma constitucional vigente limita las pensiones solamente cuando se trate de recursos públicos.
A su vez, la sentencia C-1054 de 2004, a través de la cual se revisó la constitucionalidad del artículo 5o de la Ley 797 de 2003, estableció como problema jurídico “si, como lo dice el demandante, el principio constitucional de solidaridad tiene un carácter ilimitado, que impide fijar topes máximos a la base de cotización para seguridad social en pensiones, o si, como lo dicen los intervinientes y apoya la vista fiscal, tal principio no tiene un carácter absoluto, y además los referidos topes se justifican por los límites legales máximos de las pensiones, y por la proporción que debe darse entre la cotización y la pensión. Además, debe estudiar si otras normas definitorias de la manera cómo opera el principio de solidaridad en el sistema de seguridad social en pensiones son relevantes a la hora de examinar el cargo que plantea la demanda”.
3.2. El actor plantea el cargo principal por desconocimiento del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, modificatorio del artículo 48 de la Carta Política, es decir, se trata de una disposición constitucional posterior a la sentencia que se emplea de referente.
Cuando se profirió la sentencia C-1054 de 2004, no existía un parámetro de control constitucional que estableciera topes en materia de mesadas pensiónales. Es así como, con la modificación de la Constitución a través del Acto Legislativo 01 de 2005, se estableció que ninguna pensión puede ser superior a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, situación que terminó por modificar el panorama pensional que venía operando en Colombia.
En ese orden de ideas es viable entender que cuando se analizó la constitucionalidad del artículo 5º de la Ley 797 de 2003, no existía un enunciado normativo en la Constitución que estableciera derechos y topes en materia de mesadas pensiónales.
3.3. Aunado a expuesto en la sentencia C-1054 de 2004 se estudió la constitucionalidad de la norma en comento de cara a los principios de solidaridad e igualdad, declarando la exequibilidad exclusivamente por los cargos analizados en aquella oportunidad, mientras que el actor pretende una confrontación de cara al derecho a la seguridad social (art. 48 Const. Pol.), lo que implica parámetros diferentes de comparación, toda vez que se plantean intereses constitucionales distintos a los principios de solidaridad e la igualdad, bajo los cuales exclusivamente se hizo el análisis de constitucionalidad.
3.4. De acuerdo con lo expuesto en el caso sub examine la Sala Plena encuentra que el recurso de súplica presentado contra el auto de rechazo está llamado a prosperar toda vez que: (i) existe un nuevo parámetro de constitucionalidad, como es el Acto Legislativo 01 de 2005, que además fija nuevas reglas en materia de derechos pensionales; (ii) se presenta la figura de la cosa juzgada relativa en la medida que la sentencia C-1054 de 2004, se refirió a los principios de solidaridad e igualdad, mientras el actor platea un estudio constitucional a partir del derecho a la seguridad social (art. 48 Const. Pol.); y (iii) en virtud del principio pro actione no resulta viable el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad presentada.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional procederá a revocar el auto recurrido en súplica y a ordenar la admisión de la demanda de la referencia. Los efectos de esta decisión se circunscriben estrictamente al ámbito de la admisibilidad de la acción, sin perjuicio de la interpretación que la Corporación efectúe en la providencia que ponga fin al presente trámite.
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el auto del 18 de noviembre de 2015 y, en su lugar, ADMITIR la demanda de la referencia, motivo por el cual se decide continuar el proceso de constitucionalidad bajo la conducción de la Magistrada Sustanciadora inicial, quien emitirá las ordenaciones pertinentes.
Segundo. Comunicar el contenido de esta decisión al recurrente.
Cópiese, notifíquese, archívese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
No interviene
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General