Auto 148/16
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se confirma en su integridad el auto recurrido
Referencia: expediente D-11242
Recurso de súplica contra el Auto del 10 de marzo de 2016, mediante el cual se rechazó la demanda presentada contra los artículos 74 al 82, 161-2 y 161-6 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Demandante: Manuel Santiago Urueta Ayola
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y cumplidos los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, y el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015 -Reglamento Interno de la Corte Constitucional-, ha proferido el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Manuel Santiago Urueta Ayola demanda la inconstitucionalidad de los artículos 74 al 82, 161-2 y 161-6 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por infringir los artículos 23, 152 y 153 de la Constitución y 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
1. Normas legales acusadas
A continuación se trascribe el texto de las normas demandadas:
LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.
2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.
3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.
El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.
Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.
ARTÍCULO 75. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.
ARTÍCULO 76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez.
Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja, y si quien fuere competente no quisiere recibirlos podrán presentarse ante el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene recibirlos y tramitarlos, e imponga las sanciones correspondientes, si a ello hubiere lugar.
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción.
Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios.
ARTÍCULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
1. Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente constituido.
2. Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende hacer valer.
4. Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado por este medio.
Sólo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados. Si el recurrente obra como agente oficioso, deberá acreditar la calidad de abogado en ejercicio, y prestar la caución que se le señale para garantizar que la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos (2) meses.
Si no hay ratificación se hará efectiva la caución y se archivará el expediente.
Para el trámite del recurso el recurrente no está en la obligación de pagar la suma que el acto recurrido le exija. Con todo, podrá pagar lo que reconoce deber.
ARTÍCULO 78. RECHAZO DEL RECURSO. Si el escrito con el cual se formula el recurso no se presenta con los requisitos previstos en los numerales 1, 2 y 4 del artículo anterior, el funcionario competente deberá rechazarlo. Contra el rechazo del recurso de apelación procederá el de queja.
ARTÍCULO 79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.
Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio.
ARTÍCULO 80. DECISIÓN DE LOS RECURSOS. Vencido el período probatorio, si a ello hubiere lugar, y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso.
La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso.
ARTÍCULO 81. DESISTIMIENTO. De los recursos podrá desistirse en cualquier tiempo.
ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
(…)
2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.
(…)
6. Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente”.
2. Primer cargo de inconstitucionalidad: la regulación del derecho fundamental de petición es una materia objeto de ley estatutaria
El demandante sostiene que de conformidad con el artículo 152 Superior, entre las materias objeto de ley estatutaria se encuentra la regulación de “los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”.
El derecho de petición, consagrado en los artículos 23 constitucional y 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, fue reconocido por el constituyente de 1991, como un derecho de carácter fundamental, razón por la cual su regulación debe estar contenida en una ley estatutaria y no ordinaria.
A renglón seguido, el demandante transcribe algunos apartes de la sentencia C- 818 de 2011, mediante la cual la Corte declaró la inexequibilidad diferida de las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011, sobre el ejercicio del derecho de petición.
Y concluye: “la regulación de los elementos estructurales del derecho de petición es materia sujeta a reserva de ley estatutaria y, consecuentemente, no puede estar contenida en una ley ordinaria”.
3. Segundo cargo de inconstitucionalidad: el ejercicio de los recursos administrativos es un elemento estructural del derecho fundamental de petición
El ciudadano alega que tradicionalmente los recursos administrativos fueron concebidos como un instrumento jurídico diseñado para garantizar las prerrogativas de la administración sobre los administrados, bajo la figura denominada “privilegio de la decisión previa”, con el fin de permitir a las autoridades estatales revisar sus propios actos, antes de que su ilegalidad pudiera ser demandada ante la justicia contencioso administrativa.
Sin embargo, los ordenamientos jurídicos contemporáneos han optado por abandonar esta visión, en la cual la administración ostentaba una posición de superioridad frente al administrado, que justificaba la existencia de prerrogativas estatales y reemplazarla “por una visión en la cual la persona pasa a ser el fin último de toda actividad estatal, lo cual ha conllevado a la paulatina desaparición de los privilegios de las autoridades públicas”.
En este contexto del Estado Social de Derecho, la figura de los recursos administrativos ha adquirido una nueva connotación, por lo cual su ejercicio dejó de ser concebido como una simple manifestación del privilegio de la administración pública para revisar previamente sus propios actos, a ser entendido como elemento estructural del derecho fundamental de petición.
A manera de conclusión afirma: “el ejercicio de los recursos administrativos es un elemento estructural del derecho de petición, razón por la cual, de conformidad con las consideraciones expuestas, su regulación es objeto de reserva de ley estatutaria y no pueden ser contenidas en una ley ordinaria, como lo es la Ley 1437 de 2011”.
3. Trámite e inadmisión
El Magistrado Sustanciador, doctor JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, mediante Auto del 23 de febrero de 2016, inadmitió la demanda de la referencia, por las siguientes razones:
Aunque el actor señala las normas constitucionales transgredidas y las razones por las cuales considera que los artículos demandados desconocen ciertos preceptos superiores, los cargos carecen de suficiencia y especificidad, pues no permiten establecer una oposición objetiva y verificable entre el contenido del artículo demandado y el texto constitucional. Lo anterior en la medida que no explica de manera suficiente cómo la norma acusada, relacionada con los recursos administrativos, son elementos estructurales del derecho de petición, y por lo tanto, su regulación es objeto de ley estatutaria y no ordinaria.
Agrega que la demanda no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino que es deducida por el actor, razón por la cual “son sus criterios subjetivos los que a su juicio lo llevan a concluir que el texto demandado es inconstitucional y vulnera los derechos fundamentales”.
El Auto de inadmisión fue notificado por Estado número 031 del 25 de febrero de 2016. En el término de ejecutoria que transcurrió entre los días 26 y 29 de febrero y 1º de marzo de 2016.
4. Ausencia de corrección de la demanda y decisión
De conformidad con Informe Secretarial del 2 de marzo de 2016, el término de corrección de la demanda venció en silencio.
El Magistrado Sustanciador, doctor JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, mediante Auto del 10 de marzo de 2016, rechazó la demanda y advirtió al demandante que contra tal decisión procedía el recurso de súplica.
5. Petición y sustentación del recurso de súplica
“La demanda no fue corregida. El suscrito no lo hizo por considerar de importancia que con ocasión del recurso la sala analizara las exigencias procesalistas de corte puramente formal en materia de acceso a la justicia constitucional en acciones públicas, particularmente en el campo de la máxima expresión de dichas acciones como es la de inconstitucionalidad, pues la exigencia de exceso de formas en la admisión de las demandas puede conllevar a un debilitamiento del control”.
Insiste en que su demanda cumple con los requisitos de claridad, suficiencia, certeza, especificidad y, en consecuencia, la Sala Plena debe revocar el auto inadmisorio y, en su lugar, admitir su petitorio.
Asegura que sus argumentos recaen sobre una proposición jurídica real y existente, ya que por disposición de los artículos 152 y 153 constitucionales, las leyes que regulan derechos fundamentales deben tener carácter estatutario. La regulación de los recursos administrativos, contenida en los artículos demandados, versa sobre elementos estructurales del derecho de petición. Al no encontrarse en una ley de naturaleza estatutaria sino ordinaria, deben ser declarados inexequibles.
II. CONSIDERACIONES
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).
2. Requisitos para la admisión de la demanda
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991[1] establece que toda demanda de inconstitucionalidad debe contener los siguientes requisitos: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.
En lo que respecta a la tercera exigencia que alude a “las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1052 de 2001, precisó que dichas razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2]. Según lo señalado en la referida providencia judicial, tales características consisten en lo siguiente:
La claridad: “es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[3], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.”
La certeza: “significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[4] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[5]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[6].”
La especificidad: “las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[7]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[8] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[9].”
La pertinencia: “Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[10] y doctrinarias[11], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’[12]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[13], calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’[14] a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
Y la suficiencia: “guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
3. Objeto de control por parte de la Sala Plena
En Auto del 23 de febrero de 2016, el Magistrado Sustanciador, doctor JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB inadmitió la demanda formulada por el ciudadano Manuel Santiago Urueta Ayola contra los artículos 74 al 82, 161-2 y 161-6 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por infringir los artículos 23, 152 y 153 de la Constitución y 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. A juicio del Despacho Sustanciador, el cargo de inconstitucionalidad carecía de especificidad, certeza, claridad y suficiencia.
El término de ejecutoria del auto inadmisorio venció en silencio.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 10 de marzo de 2016 rechazó la demanda, en aplicación del artículo 6º, inciso 2º del Decreto 2067 de 1991.
Actuando dentro del término de ejecutoria, el demandante formuló recurso de súplica ante la Sala Plena, señalando que su demanda cumplía los requisitos legales para ser admitida.
4. Resolución del recurso de súplica
La Sala Plena de la Corte considera que el recurso de súplica no está llamado a prosperar, por las siguientes razones:
La jurisprudencia de esta Corporación define al recurso de súplica como la instancia procesal para que, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el demandante en sede de control de inconstitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. Bajo esta perspectiva, el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una instancia para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o, de manera general, adicionar los cargos con nuevos elementos de juicio. En consecuencia, el ámbito de la competencia de la Sala Plena en este caso se circunscribe a los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[15]
Esta Corporación ha expuesto que el recurso de súplica sólo procede respecto del auto que rechaza la admisión de una demanda de inconstitucionalidad[16], en observancia a lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2067 de 1991, que reza: “Art. 1. Los juicios y actuaciones que se surtan ante la Corte Constitucional se regirán por el presente Decreto” y a que el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 dispone que el recurso de súplica únicamente procede, así:
“Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán 3 días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte”. (Negrillas fuera del texto)
En consecuencia, la Corte Constitucional encuentra improcedente el recurso de súplica presentado por el ciudadano Manuel Santiago Urueta Ayola contra el Auto de rechazo proferido el 10 de marzo de 2016 por el Magistrado Sustanciador, doctor JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR el Auto del 10 de marzo de 2016, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el ciudadano Manuel Santiago Urueta Ayola contra los artículos 74 al 82, 161-2 y 161-6 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por infringir los artículos 23, 152 y 153 de la Constitución y 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
SEGUNDO.- COMUNICAR el contenido de esta decisión al recurrente, informándole que contra ella no procede recurso alguno.
Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con excusa
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
No interviene
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General