Auto 640/17
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia del juez de primera instancia
SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Competencia excepcional de la Corte Constitucional/SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Se niega por cuanto no se advierte que en la sentencia de tutela se hubieran dictado órdenes tan complejas que ameriten la conformación de una sala especial de seguimiento que verifique el cumplimiento de la misma
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Se remite escrito al juez de primera instancia para que adelante el trámite de cumplimiento o desacato, de considerarlo procedente
Referencia: Expediente T-5.479.569
Solicitud de cumplimiento y apertura de incidente de desacato de la Sentencia SU-587 de 2016
Peticionario:
Francisco Javier Gallego Quintero
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veintidós (22) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en el proceso de la referencia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y
CONSIDERANDO
1.- El 20 de octubre de 2017, la Secretaría General envió al despacho del Magistrado Sustanciador el oficio No. 1212 del 31 de julio del año en curso proferido por el Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales, por medio del cual notifica a esta Corporación del Auto 211 de esa misma fecha, en el que remite por competencia una petición suscrita por el apoderado del señor Francisco Javier Gallego Quintero.
En el memorial del citado ciudadano, con fecha del 27 de julio de 2017, se promueve un incidente de desacato en contra de COLPENSIONES, entidad que, según afirma, aún no ha proferido a su favor la resolución de reconoci-miento y pago de la pensión especial de invalidez como víctima del conflicto armado, en atención a los efectos inter comunis previstos en el numeral noveno de la Sentencia SU-587 de 2016[1]. En concreto, se solicita que a través de la actuación del Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales se ordene que la citada administrada de pensiones se pronuncie sobre el derecho que reclama o, en su defecto, se abra el correspondiente incidente de desacato de conformidad con los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991[2].
2.- En el Auto 211 del 31 de julio de 2017, el Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales consideró que no es competente para conocer del trámite incidental promovido por el peticionario, en la medida en que “bajo ningún modo se advierte” que a ese juzgado, “por la sentencia de unificación”, se le impusiesen cargas relativas a la satisfacción de garantías de interesados o afectados distintos del señor José Ferney González Pérez, pues “lo que es común” de la Sentencia SU-587 de 2016 “son los efectos del fallo, y no, en principio, la competencia para conocer sobre su cumplimiento”.
Así las cosas, según el juzgado de instancia, lo que procede es promover una acción de tutela para que se profiera un “fallo en primera instancia, que ordene el pago de pensión de invalidez que hoy pretende la defensa mediante [el] incidente de desacato”, debido a que, a su juicio, “se hace manifiesto que no parece que el interesado hubiese presentado acción constitucional, con anterio-ridad a la expedición de la Sentencia SU-587 de 2016. Lo que, necesaria-mente, implica determinar la autoridad judicial competente para garantizar la orden dada por el máximo juez constitucional, en sede de acción de tutela”.
No obstante lo anterior, el mismo juzgado reconoce que la finalidad de los efectos inter comunis es “en virtud del principio de igualdad, beneficiar con la protección a quienes no han accedido directamente a la tutela, para evitar así, interponer acciones constitucionales, sobre aspectos ya resueltos, por aquel tipo de providencia, con efectos expansivos”; lo que conllevaría considerar “prima facie que, el competente para conocer de su cumplimiento, de forma expansiva” sería el juez de primera instancia. Pero, en criterio del juzgado, dicha interpretación desconocería una supuesta competencia preferente de este Tribunal en el asunto, pues estima “que se encuentra una justificación objetiva, razonable y suficiente” para que esta Corporación asuma el cumpli-miento de las complejas órdenes dictadas en la sentencia. Además, el juzgado considera que, en atención al principio de inmediación, la regla de compe-tencia para el trámite incidental en materia de tutela obedece al factor territo-rial, encontrándose el caso sub-examine fuera de su jurisdicción.
3.- Al revisar los documentos que el solicitante adjunta, este Alto Tribunal encuentra lo siguiente:
(i) El 28 de febrero de 2012, el señor Francisco Javier Gallego Quintero presentó ante el ISS Seccional Antioquia, una solicitud para el reconocimiento de la pensión especial de invalidez por cumplir los requisitos del artículo 46 de la Ley 418 de 1997. Debido a la demora en la respuesta a su solicitud, el peticionario interpuso una acción de tutela que fue resuelta a su favor el 7 de febrero de 2014 por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Medellín. Como consecuencia de dicho fallo, mediante Resolución GNR 218505 del 22 de julio de 2015, COLPENSIONES negó al peticionario el reconocimiento y pago de la pensión, al considerar incompleto el dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral aportado con la solicitud.
(ii) Ante dicha negativa, el reclamante interpuso los recursos de reposición y apelación procedentes contra la resolución; y debido nuevamente a la demora en su definición, promovió una nueva acción de tutela que fue resuelta a su favor el 3 de junio de 2016 por el Juzgado 27 Administrativo Oral de Medellín, en el sentido de amparar el derecho de petición del accionante[3]. En cumplimiento de este nuevo fallo, COLPENSIONES confirmó su decisión de negar el reconocimiento de la pensión especial de invalidez, a través de las Resoluciones GNR 170463 y VPB 31878 del 13 de junio y 9 de agosto del año en cita, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.
Según la citada Resolución VPB 31878 del 9 de agosto de 2016, la razón por la cual se negó el reconocimiento de la pensión obedeció al hecho de que “los estudios pensionales sobre los posibles derechos prestacionales en relación a las víctimas de la violencia quedarán en suspenso hasta que se esclarezca el procedimiento y pago de dicha prestación”. Esta decisión fue comunicada al Juzgado 27 Administrativo Oral de Medellín.
(iii) El 16 de noviembre de 2016, por medio de apoderado, el señor Gallego Quintero formuló una nueva petición ante COLPENSIONES, con el fin de que se estudiara nuevamente la reclamación de su pensión especial como víctima del conflicto armado. Por medio de la Resolución GNR 382647 del 16 de diciembre de 2016, la entidad negó al peticionario el reconocimiento de la pensión, decisión que fue confirmada a través de la Resolución VPB 5874 del 13 de febrero de 2017. Para justificar esta negativa, se volvió a hacer referencia a la necesidad de que se expida un decreto u otra norma jurídica, a través de la cual se reglamenten las condiciones, el procedimiento, la fuente de financiación y demás aspectos vinculados con el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez.
(iv) El 29 de abril de 2017, el apoderado del señor Gallego Quintero interpuso ante COLPENSIONES una nueva petición, motivada en la necesidad de dar cumplimiento al pago de la pensión de invalidez de su poderdante, en razón a la extensión de los efectos inter comunis de la Sentencia SU-587 de 2016. En esta ocasión, a través de la Resolución SUB 101092 del 15 de junio de 2017, COLPENSIONES declaró la falta de competencia para pronunciarse en su caso, remitiendo el expediente al Ministerio de Trabajo, en virtud de lo pre-visto en el Decreto 600 de 2017[4].
4.- De acuerdo con el Decreto 2591 de 1991[5], ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes, en aras de asegurar su debida observancia.
Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, cuya principal diferencia radica en que el último se concreta en la imposición de una sanción.
5.- Las citadas herramientas se encuentran previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991[6], y su fundamento radica en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP art. 2)[7], como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP art. 229), el cual, conforme con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, comprende, como mínimo, (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable y (iii) la ejecución material del fallo[8].
De lo anterior se infiere que el incumplimiento de un fallo de tutela no solo constituye una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, sino también una prolongación indebida en la violación de los derechos fundamentales cuya protección se dispuso mediante las órdenes impartidas en sede judicial.
6.- De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por regla general, es el juez de tutela de primera instancia el encargado de la ejecución del fallo y, por ende, el competente para adoptar las medidas necesarias que den lugar a asegurar el restablecimiento de los derechos comprometidos. Al respecto, se ha dicho que:
“(…) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia.”[9]
En idéntico sentido, en Auto 220A de 2002[10], se expuso que:
“(...) La colisión que se presenta en esta oportunidad tiene como origen la discusión de dos despachos judiciales tendiente a establecer, en cuál de ellos radica la competencia para tramitar y decidir las solicitudes de cumplimiento de las sentencias y los incidentes de desacato en materia de tutela.
Sobre el particular, existe jurisprudencia consolidada de esta Corporación la cual habrá de reiterarse en el presente caso.
En efecto, si bien en las sentencias C-243 de 1996 y T-078 de 1998 se sostuvo que ‘el juez de instancia que profiere una orden en un fallo de tutela, es el competente para conocer del incidente desacato, frente al incumplimiento de lo ordenado por él mismo.’ providencias posteriores precisaron, que la ratio decidendi de esos pronunciamientos debía entenderse en el sentido que la competencia para decidir sobre el cumplimiento de una sentencia de tutela y el incidente de desacato, corresponde al juez que conoció del proceso en primera instancia, subregla, que ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos de esta Corporación.
Las órdenes que se den en una sentencia de tutela son para obedecerlas y si ello no ocurre el actor puede solicitar al juez de primera instancia, con fundamento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que haga cumplir el fallo y adicionalmente el juez podrá sancionar por desacato a la autoridad pública o al particular renuente a acatarlo (art. 52 ídem), en el primer evento bastará demostrar objetivamente el incumplimiento de la providencia, mientras que en el segundo, es necesario probar la responsabilidad subjetiva del incumplido.
Conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional si bien puede coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del desacato, éstas son solicitudes con finalidades y presupuestos distintos que no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el otro (el trámite de desacato).
Por lo anterior, el juez de primera instancia mantiene su competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza a la garantía constitucional fundamental amparada (art. 27 ídem) por vía de tutela (...)”.
Por consiguiente, es claro que en aquellos casos en los que la Corte ha proferido una sentencia en sede de revisión, esta deberá ser comunicada al juez de tutela de primera instancia[11], quien es el encargado de notificar a las partes, adoptar las medidas necesarias para asegurar el efectivo cumplimiento del fallo y tramitar los incidentes de desacato que se interpongan.
7.- No obstante, en casos excepcionales y extraordinarios, esta Corporación ha establecido que puede asumir competencia para conocer del trámite de cumplimiento, cuando existe una justificación objetiva, razonable y suficiente, que se concreta, de manera específica, en alguna de las siguientes causales:
“(i) cuando ha habido manifiesto incumplimiento de las decisiones de tutela, sin que los jueces de primera instancia hayan podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, (ii) o dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[12], o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[13].”[14]
8.- En el caso bajo examen, como ya se dijo, se observa que el señor Gallego Quintero, por intermedio de apoderado, promueve ante el Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales un incidente de desacato, en el que pide que se ordene a COLPENSIONES que profiera a su favor una resolución de reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez como víctima del conflicto armado, en atención a los efectos inter comunis previstos en el numeral noveno de la Sentencia SU-587 de 2016. En su lugar, dicho Juzgado notifica a esta Corporación el Auto 211 del 31 de julio de 2017, en el que decide remitir por competencia la mencionada petición a este Tribunal, al considerar que su labor de ejecución se limita básicamente a la tutela que fue objeto de su conocimiento, por razones de inmediación, de complejidad de las órdenes y de alcance territorial en la verificación del cumplimiento.
En relación con lo expuesto cabe realizar las siguientes consideraciones:
- En primer lugar, de conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Corte, en principio, este Tribunal no es competente para disponer de las medidas necesarias dirigidas a asegurar el cumplimiento de sus sentencias de manera directa, ni para conocer y decidir solicitudes de desacato, en razón a que esas atribuciones le competen de forma exclusiva al juez de primera instancia[15]. Ello se desprende, entre otras, de la correcta interpretación del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, que regula precisamente la figura del desacato[16]. En efecto, en aras de garantizar la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, que en ese artículo se prevé, es preciso que exista un superior funcional de la autoridad judicial que, como consecuencia del trámite incidental, esté habilitado para imponer las sanciones previstas en la ley (arresto y multa), con el fin de que se pronuncie sobre su legalidad.
- En segundo lugar, de acuerdo con la descripción de las actuaciones surtidas, esta Sala no advierte la presencia de alguna de las causales de excepción que le permitan a esta Corporación conocer del trámite de cumplimiento de una sentencia, ni para decidir sobre solicitudes de desacato, cuya interpretación es eminentemente restrictiva. Precisamente, siguiendo las actuaciones descritas hasta el momento, no se observa que a la fecha (i) el juez de primera instancia haya adoptado las medidas que resulten necesarias para asegurar la ejecución de las órdenes de tutela, frente a las cuales se alega el incumplimiento. De suerte que, por esa vía, (ii) tampoco podría valorarse si la adopción de esas medidas ha sido insuficiente o ineficaz. Finalmente, (iii) no se está en presen-cia de un estado de cosas inconstitucional, en el marco del cual se hayan emitido órdenes complejas, para cuya efectividad se haga necesario la adop-ción de nuevas determinaciones.
Vale decir que, ante la solicitud que se estudia, en contravía del derecho de acceso a la administración de justicia y de los principios de celeridad, eficacia y economía que rigen el proceso de tutela[17], el juzgado de instancia optó por proferir un auto en el que intenta justificar su incompetencia en el trámite del asunto, en lugar de proceder a requerir el cumplimiento de las órdenes impartidas a las autoridades accionadas en la Sentencia SU-587 de 2016, para asegurar el restablecimiento de los derechos comprometidos, actuación que, en principio y por regla general, le correspondía adelantar.
- Finalmente, este Tribunal encuentra que, tal como el propio Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales lo reconoce, hasta la fecha, no se ha promovido una acción constitucional dirigida a examinar la procedencia del amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del señor Francisco Javier Gallego Quintero, sobre la base del reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez a favor de las víctimas del conflicto. Pero, a diferencia de lo señalado por tal despacho en el Auto 211 del 31 de julio pasado, este Alto Tribunal concluye que, esa circunstancia no inhabilita al juez constitucional para disponer las medidas que resulten necesarias para asegurar su defensa, en virtud del principio de igualdad y en atención a los efectos inter comunis establecidos en la Sentencia SU-587 de 2016, por lo que le corresponde al mencionado juzgado, en su calidad de juez de primera instancia, llevar a cabo el seguimiento al cumplimiento de las órdenes dadas por la Corte Constitucional en sede de revisión, sin que el citado alegato y menos aún un supuesto factor territorial, que en nada alterna el desarrollo de las medidas de cumplimiento, se conviertan en obstáculos para procurar la satisfacción de las necesidades básicas de dicho grupo de especial protección constitucional.
9.- En consecuencia y siguiendo lo expuesto, la Sala Plena de la Corte advierte que carece de competencia para asumir el conocimiento del cumplimiento y del incidente de desacato que se promueve respecto de la Sentencia SU-587 de 2016, por lo que la solicitud que en tal sentido se formuló por el apoderado del señor Francisco Javier Gallego Quintero debe ser devuelta al juzgado de primera instancia, es decir, al Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales, para que proceda según sus competencias en la materia (Decreto 2591 de 1991, arts. 27 y 52). En el desarrollo de esta labor, debe tenerse en cuenta que, desde la Sentencia T-483 de 2017[18], este Tribunal concluyó que la competencia para realizar el reconocimiento y pago de la pensión especial que se reclama es del Ministerio de Trabajo y no de Colpensiones[19].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero.- DEVOLVER la solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la Sentencia SU-587 de 2016, promovida por el señor Francisco Javier Gallego Quintero, al Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales, que es el juez competente para conocer de este trámite, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- INFORMAR al señor Francisco Javier Gallego Quintero que, en su caso, el juez competente para conocer del trámite de la solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato es el Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales.
Tercero.- ORDENAR que, por Secretaria General de la Corte, se proceda de forma inmediata con la remisión de este Auto y de los escritos de solicitud de cumplimiento y de apertura de incidente de desacato de la Sentencia SU-587 de 2016 al Juzgado Penal de Circuito Especializado de Manizales, para que proceda según sus competencias en la materia.
Comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)