Sentencia C-704/17
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas disciplinarias gravísimas
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedimiento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION GUBERNAMENTAL-Alcance respecto de texto rehecho e integrado por el Congreso/RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE OBJECION GUBERNAMENTAL-Límite a la labor de rehacer e integrar un proyecto de ley por el Congreso
Esta Corporación, en el estudio de las objeciones gubernamentales presentadas por inconstitucionalidad, puede determinar la exequibilidad, inexequibilidad o inexequibilidad parcial del proyecto de ley en discusión. En caso de que se declare su exequibilidad, el fallo obliga al Presidente a sancionar la ley y a promulgarla, pero si se declara su inexequibilidad se archivará el proyecto. En el evento de que se declare su inexequibilidad parcial, así se indicará a la Cámara en que tuvo origen el proyecto para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con la Sentencia de la Corte.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Análisis formal y material
Una vez cumplido el procedimiento legislativo, el Congreso debe enviar nuevamente a esta Corporación el texto rehecho, para que esta profiera un fallo definitivo. En el nuevo análisis constitucional se debe considerar, por un lado, el procedimiento legislativo y, por otro, determinar si las disposiciones rehechas e integradas se ajustan a los lineamientos señalados en la providencia proferida. Sin embargo, este análisis material se realiza una vez se constata que el procedimiento legislativo se desarrolló acorde con la Constitución Política y los lineamientos jurisprudenciales de este Tribunal.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Alcance de las facultades de rehacer e integrar proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional/CONGRESO DE LA REPUBLICA EN PROYECTO DE LEY REHECHO E INTEGRADO-Carencia de competencia para reproducir, modificar o condicionar dentro del mismo trámite una norma declarada inexequible
Cuando de conformidad con el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución, la Corte encuentra fundada la objeción presidencial respecto de una disposición y, en razón de ello, la declara inexequible, el Congreso carece de competencia para reproducirla, modificarla o condicionarla, dentro del mismo trámite y, por consiguiente, debe supeditarse a eliminar la norma. Sin embargo, ello no implica que el legislativo pierda competencia para regular el contenido normativo de que se trate la disposición mediante un procedimiento legislativo ordinario, teniendo en cuenta el dictamen de la Corte. Es decir, si el Congreso estima pertinente legislar sobre la norma declarada inexequible, siguiendo la sentencia de la Corporación, deberá hacerlo mediante un trámite legislativo independiente.
PROYECTO DE LEY-Existencia, validez, vigencia, eficacia y promulgación
Referencia: Expediente OG-149
Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales, en especial las establecidas en los artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política, y 32 al 35 del Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El Proyecto de Ley 55 de 2014 Senado / 195 de 2014 Cámara, “por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”, conformado por 265 artículos, fue objetado por el Gobierno Nacional en varios de ellos, en algunos casos por inconstitucionalidad[1] y en otros por inconveniencia[2]. Por inconstitucionalidad fueron objetados, entre otros, los artículos 55, numerales 1º y 3º, y 58 numeral 1º, cuyo texto original era el siguiente:
“TÍTULO ÚNICO
LA DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR
CAPÍTULO I
Faltas Gravísimas
Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1. Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.
(…)
3. Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
(…)
Artículo 58. Falta relacionada con la acción de repetición.
1. No decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de repetición dentro del término fijado en la ley.
(…)”
2. Para el Gobierno Nacional estas normas conducen a aplicar a los servidores públicos sanciones no proporcionadas ni adecuadas, en contradicción con el principio y derecho fundamental constitucional a la igualdad (artículo 13 Superior). Se precisó que las disposiciones objetadas son de “naturaleza estrictamente administrativa”, que regulan conductas que no tienen la entidad para ser sancionadas con el rigor de una falta gravísima. Adicionalmente, se sancionan con la misma gravedad que las conductas cometidas contra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y la libertad personal, faltas también catalogadas como gravísimas. Por consiguiente, el Ejecutivo solicitó la eliminación de estas disposiciones del Proyecto de Ley[3].
3. En el estudio de las objeciones gubernamentales presentadas contra el Proyecto de Ley, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-284 del 1º de junio de 2016, determinó:
“Primero.- Declarar INFUNDADA la PRIMERA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 55 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”, y por lo tanto, declarar la constitucionalidad del artículo 67 de dicho proyecto, en relación con el aspecto analizado.
Segundo.- Declarar INFUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional, en relación con los numerales 2°, 7° y 11 del artículo 55, 4° del artículo 56 y 6°, 10 y 13 del artículo 57 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la constitucionalidad de tales disposiciones en relación con los aspectos analizados en esta providencia.
Tercero.- Declarar parcialmente INFUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional, en relación con el numeral 3° del artículo 55 del mismo proyecto de ley. En consecuencia, declarar la constitucionalidad parcial del texto reproducido en el numeral 3º del artículo 55 de este proyecto de ley, y parcialmente FUNDADA esta objeción, en lo relativo a la expresión “o en lugares públicos”, en los términos de la sentencia C-252 de 2003.
Cuarto.- Declarar FUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional en relación con los numerales 1° del artículo 55 y 1º del artículo 58 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la inconstitucionalidad de tales disposiciones.
Quinto.- DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política” (Subrayas fuera de texto).
4. En cumplimiento de lo ordenado en el numeral 5º de esa Sentencia, la Secretaría General de esta Corporación, por medio de oficio del 9 de junio de 2016[4], remitió al Presidente del Senado de la República copia del fallo, así como el original del expediente legislativo, que en su momento fue enviado a la Corte, con el fin de que, una vez oído el Ministro del ramo, procediera a rehacer e integrar las disposiciones afectadas en términos concordantes con la providencia.
El 16 de noviembre de 2016, el Secretario General del Senado envió de regreso a la Corte el referido expediente, junto con algunos elementos probatorios que darían cuenta del trámite adelantado en acatamiento de la Sentencia C-284 de 2016. Sin embargo, no fue allegada la totalidad de los documentos necesarios para adoptar una decisión de fondo. Para obtenerlos se hizo necesario realizar diferentes requerimientos a los Presidentes y Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de representantes mediante Autos del 22[5] y 30 de noviembre de 2016[6], del 29 de marzo de 2017[7] y del 22 de septiembre de 2017[8]. Mediante el Auto 569 del 30 de noviembre de 2016, la Sala Plena de esta Corporación decidió “abstenerse de decidir acerca del trámite cumplido en ejecución de la Sentencia C-284 de 2016 con respecto a las objeciones gubernamentales de la referencia, hasta tanto no se cumplan los presupuestos constitucionales y legales requeridos para hacerlo” y advirtió que “(u)na vez el Magistrado sustanciador verifique que las anteriores pruebas han sido adecuadamente aportadas, continuará el trámite de las objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia”.
El 23 y 30 de octubre de 2017, se recibieron en la Secretaría General de la Corporación las últimas pruebas faltantes remitidas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, respectivamente, con las cuales se complementó el acervo requerido para realizar el análisis constitucional correspondiente y adoptar una decisión de fondo.
5. Petición especial en torno a la vigencia de la Ley. En el transcurso del tiempo que ha requerido la Corte para el trámite de las objeciones, por razón de la necesidad de recaudar las pruebas completas solicitadas al Congreso, el señor Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación, el 27 de enero de 2017, que al emitir su fallo definitivo se hiciera claridad sobre la entrada en vigencia de la ley aludida, esto es, sobre la fecha en que el nuevo código disciplinario debe entrar a regir. Planteó al respecto la necesidad de diferir en el tiempo la vigencia de la nueva normatividad para su adecuada y plena aplicación.
El fundamento de su pretensión lo centró en los siguientes argumentos: (i) en el Proyecto de Ley se previó un período de implementación y de transición para el efectivo funcionamiento del estatuto, conforme se evidencia en la fecha de “presentación del proyecto (6 de agosto de 2014) y la fecha formalmente prevista para la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (1º de enero de 2017)”; (ii) el tiempo que ha transcurrido desde la aprobación inicial del Proyecto hasta el momento, implica negar la opción de preparar a las instituciones para la transición; particularmente, generaría inconvenientes económicos y logísticos por la nueva estructura orgánica y tecnológica que exige la aplicación de la norma y la correcta capacitación de los funcionarios; (iii) elementos estos de los cuales depende la garantía de la seguridad jurídica, la institucionalidad, la eficacia de la sanción disciplinaria, los principios de la función y administración pública y la garantía del derecho fundamental al debido proceso.
En concordancia con esta solicitud, 144 Personeros de Colombia, por medio de oficio allegado a esta Corporación el 26 de enero de 2017, solicitaron consagrar un régimen de transición de “al menos” un año para la vigencia del nuevo Código Disciplinario Único. Lo anterior, puesto que, según afirman, en la actualidad existe debilidad en la infraestructura, planta física, tecnológica, administrativa y presupuestal de las Personerías, situación que les impediría financiar las exigencias de la nueva norma al imponer el sistema de oralidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto, de acuerdo con lo establecido en los artículos 167 y 241 numeral 8º de la Constitución Política, y el artículo 32 y siguientes del Decreto 2067 de 1991.
2. Problema jurídico y metodología de la decisión
De acuerdo con los antecedentes previamente reseñados, corresponde a esta Corte determinar si el Congreso de la República rehízo e integró el Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución Política, y la Sentencia C-284 de 2016, que decidió sobre las objeciones gubernamentales.
Para cumplir con este objetivo, la Sala asumirá el estudio constitucional del procedimiento legislativo para rehacer e integrar las normas afectadas con la Sentencia C-284 de 2016. En caso de que se constate cumplido este procedimiento de acuerdo con lo determinado en el inciso 4º del artículo 167 Superior, se analizará la exequibilidad material de estas normas. Finalmente, dado que el inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley prevé que algunas normas relativas al procedimiento entrarían a regir a partir del 1º de enero de 2017[9], la Sala se pronunciará respecto de la entrada en vigor de estas disposiciones.
Resulta necesario advertir que, conforme al artículo 167 Superior y el precedente de esta Corporación[10], los efectos del presente fallo se restringen al examen de las normas objetadas por el Ejecutivo, cuya constitucionalidad fue analizada y decidida en la Sentencia C-284 de 2016. Por consiguiente, conviene aclarar que esta providencia no impide que en el futuro se aleguen defectos procedimentales o sustanciales en que hubiere incurrido el Congreso en el resto del Proyecto de Ley o respecto de las mismas normas objeto de estudio pero por cargos de constitucionalidad diferentes a los examinados en el mencionado fallo.
3. Estudio constitucional del procedimiento legislativo relacionado con la discusión y aprobación del texto rehecho e integrado del Proyecto de Ley
La Constitución Política consagra en el Título VI, sobre la Rama Legislativa, Capitulo III, el procedimiento legislativo de las leyes en el Congreso de la República. Según el artículo 154 Constitucional, perteneciente a este acápite, las leyes tienen origen en cualquiera de las Cámaras del órgano legislativo. El procedimiento que debe surtirse para que un proyecto pueda ser ley, conforme al artículo 157 Superior, comprende los siguientes requisitos: “1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara (…). 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
Respecto de la sanción presidencial, el artículo 165 Superior especifica que, una vez un proyecto de ley sea aprobado por ambas Cámaras, este pasa al Gobierno para su sanción. En este escenario, el Ejecutivo se encarga de “atestiguar la idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su expedición”[11]. Como consecuencia de este estudio, pueden presentarse dos situaciones, la primera que el Ejecutivo se encuentre de acuerdo con el proyecto y disponga que se promulgue como ley; la segunda se genera ante su desacuerdo, evento en el cual podrá objetar total o parcialmente el proyecto de ley y este “volverá a las cámaras a segundo debate”[12].
Las objeciones gubernamentales, de acuerdo con el artículo 167 Superior, pueden presentarse por inconveniencia o inconstitucionalidad. En el primer caso, el proyecto debe ser reconsiderado por el Congreso y, una vez aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara, el Ejecutivo lo debe sancionar. Sin embargo, cuando las objeciones son por inconstitucionalidad y si, después de ser reconsideradas, las Cámaras insisten en el proyecto o en las normas objetadas, estas deben pasar a revisión de la Corte Constitucional para que determine si las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad se encuentran fundadas.
Esta Corporación, en el estudio de las objeciones gubernamentales presentadas por inconstitucionalidad, puede determinar la exequibilidad, inexequibilidad o inexequibilidad parcial del proyecto de ley en discusión. En caso de que se declare su exequibilidad, el fallo obliga al Presidente a sancionar la ley y a promulgarla[13], pero si se declara su inexequibilidad se archivará el proyecto[14]. En el evento de que se declare su inexequibilidad parcial, así se indicará a la Cámara en que tuvo origen el proyecto para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con la Sentencia de la Corte.
En este último evento, una vez cumplido el procedimiento legislativo, el Congreso debe enviar nuevamente a esta Corporación el texto rehecho, para que esta profiera un fallo definitivo. En el nuevo análisis constitucional se debe considerar, por un lado, el procedimiento legislativo y, por otro, determinar si las disposiciones rehechas e integradas se ajustan a los lineamientos señalados en la providencia proferida. Sin embargo, este análisis material se realiza una vez se constata que el procedimiento legislativo se desarrolló acorde con la Constitución Política y los lineamientos jurisprudenciales de este Tribunal.
En cuanto al procedimiento legislativo, la Corte Constitucional ha centrado su control judicial, especialmente, en los siguientes requisitos[15]: (i) la Cámara donde tuvo origen el proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional será aquella en la que se inicie el proceso de revisión y reforma; (ii) antes de rehacer e integrar las disposiciones afectadas, se debe oír al Ministro del ramo; (iii) el nuevo texto debe ser publicado[16], anunciado[17] y aprobado[18]; y (iv) el proyecto no debe ser considerado en más de dos legislaturas[19].
3.1. El trámite legislativo del proyecto rehecho
Después de proferida la Sentencia C-284 de 2016 la Secretaría General de esta Corporación remitió, el 9 de junio de 2016, al Presidente del Senado de la República, Cámara en la que tuvo origen el proyecto objetado, copia de esta decisión y el original del expediente legislativo, que en su momento había sido enviado a la Corte. Lo anterior para que se surtiera el procedimiento legislativo correspondiente.
El Senado de la República designó la Comisión Accidental[20] para rehacer e integrar el texto mediante oficio del 13 de junio de 2016. Igualmente, citó al Ministro del ramo, inicialmente al Ministerio de Justicia y del Derecho, quien advirtió, por medio de oficio del 16 de agosto de 2016, que:
“Revisado el escrito de objeciones, se observa que el mismo fue suscrito por el Presidente de la República y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, quien en este caso sería “el Ministro del ramo” dado que dicho Departamento Administrativo es el organismo rector en materia Disciplinaria, por ser un tema laboral de los servidores públicos. Por esta razón será dicha directora quien hará gobierno (sic) con el Presidente al sancionar la ley que resultará de este proyecto”.
Por consiguiente, con el fin de cumplir lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 167 Superior, quien rindió el correspondiente concepto fue el Departamento Administrativo de la Función Pública[21].
El informe preparado por la Comisión Accidental para rehacer e integrar el texto del proyecto de ley, así como el texto rehecho fueron publicados en las Gacetas 665 del 25 de agosto de 2016, Senado, y 733 del 12 de septiembre de 2016, Cámara[22]. De conformidad con el informe, para acatar la Sentencia C-284 de 2016 se propuso eliminar el numeral 1º del artículo 55 y el 1º del artículo 58 del Proyecto, por haber sido declarados inconstitucionales mediante esta providencia. Igualmente, dispuso eliminar la expresión “o en lugares públicos” del numeral 3º del artículo 55, expresión declarada parcialmente inexequible por esta Corporación.
En consecuencia, en el texto rehecho, “texto reajustado del proyecto de ley”, las disposiciones objeto de control de constitucionalidad fueron redactadas de la siguiente manera:
“Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1. Violar la reserva de la investigación y de las demás actuaciones sometidas a la misma restricción.
2. Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
(…)
Artículo 58. Falta relacionada con la acción de repetición. No instaurarse en forma oportuna por parte del Representante Legal de la entidad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra el funcionario, exfuncionario o particular en ejercicio de funciones públicas cuya conducta haya generado conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado.
(…)”.
Después de publicado el informe y el texto rehecho, el Departamento Administrativo de la Función Pública, para dar cumplimiento al inciso 4º del artículo 167 Constitucional, presentó concepto escrito el 6 de septiembre de 2016.
Esta entidad manifestó que “(r)evisado el proyecto remitido para estudio encontramos que fue acogida la objeción y ajustado el texto de los artículos 55 sobre Faltas relacionadas con el servicio o la función pública y 58 sobre Faltas relacionadas con la acción de repetición”[23]. Este concepto consta en las Gacetas 733 del 12 de septiembre de 2016, Cámara, y 1087 del 5 de diciembre de 2016, Senado.
Así, en el Senado de la República la votación del informe de la Comisión Accidental del texto rehecho fue anunciado el 6 de septiembre de 2016 y aprobado el 7 de septiembre siguiente, con votación de 55 Senadores en favor y 3 en contra, para un total de 58 votos. Lo anterior, según Actas de Plenaria 16 y 17, registradas en las Gacetas del Congreso 1086 y 1087 de 2016.
A continuación, el 8 de septiembre de 2016, el Senado de la República remitió a la Cámara de Representantes el informe del texto rehecho para que fuese considerado. Sin embargo, la Comisión Accidental reportó errores en el informe publicado y en el texto rehecho, motivo por el cual la Cámara de Representantes devolvió al Senado el 4 de octubre de 2016 estos documentos para su corrección.
La Comisión Accidental presentó un segundo informe y “texto rehecho definitivo” corregido, el cual fue publicado en las Gacetas del Congreso 898, Senado, y 927, Cámara, del 20 y 26 de octubre de 2016[24], respectivamente.
Específicamente, las normas que fueron objetadas y declaradas total o parcialmente inexequibles quedaron redactadas de la siguiente manera en el texto rehecho definitivo:
“Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública.
1. Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, siempre y cuando con dicha conducta se cause un perjuicio a los intereses de la administración o entidad, dependencia o similares, con la que se tenga relación por el cargo, función o servicio.
(…).
3. Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave. En el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares públicos ella será calificada como grave, siempre y cuando se verifique que ella incidió en el correcto ejercicio del cargo, función o servicio.
(…)
Artículo 58. Falta relacionada con la acción de repetición. No instaurarse en forma oportuna por parte del representante legal de la entidad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra el funcionario, exfuncionario o particular en ejercicio de funciones públicas, cuya conducta haya generado conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado” (Resaltado propio).
3.1.1. Trámite en el Senado de la República
En el Senado de la República, el primer y segundo informe fueron publicados en las Gaceta 655 del 25 de agosto y 898 del 20 de octubre de 2016. En esta última se publicó, el texto rehecho definitivo y corregido del Proyecto de Ley.
La votación para la aprobación del texto rehecho definitivo fue anunciada el 25 de octubre de 2016 y realizada el 26 de octubre siguiente, conforme consta en las Actas 28 y 29 de 2017, insertadas en las Gacetas del Congreso 44 y 45 de 2017[25]. De acuerdo con esta última, la votación se realizó de manera nominal y pública, votando 54 Senadores a favor y 2 en contra, para un total de 56 votos[26].
A continuación, el Senado de la República puso en consideración de la Cámara de Representantes el texto rehecho corregido mediante oficio remisorio fechado el 26 de octubre de 2016.
3.1.2. Trámite en la Cámara de Representantes
En la Cámara de Representantes, el primer y segundo informe fueron publicados en las Gacetas 733 del 12 de septiembre y 927 del 26 de octubre de 2016, en esta última se publicó el texto rehecho definitivo y corregido del Proyecto de Ley.
La votación para la aprobación del texto rehecho fue anunciada el 1º de noviembre de 2016 y realizada el 2 de noviembre siguiente. Lo anterior, según consta en las Actas de Sesión Plenaria 176 y 177 de 2016, registradas en las Gacetas del Congreso 1127 y 1144 de 2016.
De acuerdo con esta última Gaceta y certificación emitida por la Cámara de Representantes el 19 de octubre de 2017, el texto rehecho corregido del Proyecto de Ley “fue aprobado el a través (sic) de votación ordinaria con las mayorías exigidas por la Constitución y la Ley, conforme a lo dispuesto en el numeral 12, artículo 1º de la Ley 1437 de 2011, según consta en el Acta de Plenaria No. 177 del día 2 de noviembre de 2017, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y tres (153) H. Representantes a la Cámara”[27]. (Negrillas fuera de texto).
3.2. Análisis constitucional del trámite legislativo del texto rehecho
El procedimiento legislativo que debe desarrollarse cuando la Corte Constitucional declara parcialmente inexequible un proyecto de ley, se encuentra definido por el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución Política en los siguientes términos:
“Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.” (Resaltado propio).
En concordancia con esta disposición, esta Corporación ha centrado su control constitucional, especialmente, en los siguientes requisitos[28]: (i) la Cámara donde tuvo origen el proyecto de ley declarado parcialmente inconstitucional será aquella en la que se inicie el proceso de revisión y reforma; (ii) antes de rehacer e integrar las disposiciones afectadas, se debe oír al Ministro del ramo; (iii) el nuevo texto debe ser publicado[29], anunciado[30] y aprobado[31]; y (iv) el proyecto no debe ser considerado en más de dos legislaturas[32].
El incumplimiento de uno de estos requisitos implica el desconocimiento del procedimiento legislativo y, en consecuencia, no resulta posible un fallo definitivo. La Sala constata que no se cumple con el procedimiento legislativo para rehacer e integrar el Proyecto de Ley, debido a que el Congreso no acató lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución Política, en cuanto a la participación del Ministro del ramo antes de rehacer e integrar el proyecto. En efecto, la Corte evidencia que en el presente caso el servidor público que rindió concepto no fue el Ministro del ramo, sino la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, quien, en criterio de la Corporación, carecía de competencia para realizar dicho pronunciamiento. No obstante que en ocasiones anteriores la Corte ha admitido que el Ministro del ramo delegue la manifestación de su concepto[33], resulta necesario puntualizar que el perentorio mandato del inciso 4º del artículo 167 Superior busca que sea el jefe de la cartera respectiva el que se pronuncie sobre el proyecto objetado por el Gobierno y que, por esa vía, emita una opinión autorizada sobre el sentido del trámite que debe surtirse en el Congreso, para acomodarse a las objeciones en los términos del dictamen de la Corte.
Debido al incumplimiento de este requisito, esta Sala se abstendrá de realizar el análisis de los demás requisitos procedimentales, puesto que tal falencia implica per se el desconocimiento del trámite que el Congreso debía adelantar. Así entonces, este Tribunal declarará no cumplida la exigencia constitucional del inciso 4º del artículo 167 de la Constitución Política, para rehacer e integrar el Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”. En consecuencia, una vez realizado el procedimiento legislativo, con sujeción estricta a la Constitución Política, el Congreso deberá remitirlo a esta Corporación para fallo definitivo.
No obstante lo anterior, la Sala procederá a realizar algunas precisiones que resultan relevantes para el estudio de constitucionalidad, en torno a las modificaciones realizadas por el Congreso sobre los artículos afectados por el fallo de la Corte, conforme se procede a continuación.
4. Texto rehecho al artículo 55, numeral 1º
En el texto inicial de esta norma se establecía como falta gravísima “(d)ar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo”. La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-284 de 2016 declaró fundada la objeción gubernamental presentada contra esta disposición y, por ende, determinó su inexequibilidad. El Congreso, al rehacer e integrar este enunciado normativo, estableció que constituye falta gravísima “1. Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, siempre y cuando con dicha conducta se cause un perjuicio a los intereses de la administración o entidad, dependencia o similares, con la que se tenga relación por el cargo, función o servicio” (Texto en negrilla modificado por el Congreso).
Para avizorar los cambios realizados por el Congreso sobre la norma de la referencia se pone en consideración el siguiente cuadro Comparativo
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Proyecto de Ley original |
Proyecto de Ley modificado |
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“Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública. 1. Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo. (…)”. |
Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública. 1. Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo, siempre y cuando con dicha conducta se cause un perjuicio a los intereses de la administración o entidad, dependencia o similares, con la que se tenga relación por el cargo, función o servicio”. (Negrillas fuera de texto). (El texto resaltado fue adicionado por el Congreso). |
En consideración de esta Sala, cuando la Corte encuentra fundadas las objeciones presidenciales caben diversas posibilidades: a) que se declare la inexequibilidad de la disposición objetada; b) que se declare la inexequibilidad parcial de la disposición objetada, en los términos de la parte motiva; o c) que se declaren fundadas las objeciones, pero sin declarar la inexequibilidad de lo objetado y con orden de adecuación.
En el primer caso, es decir, cuando de conformidad con el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución, la Corte encuentra fundada la objeción presidencial respecto de una disposición y, en razón de ello, la declara inexequible, el Congreso carece de competencia para reproducirla, modificarla o condicionarla, dentro del mismo trámite y, por consiguiente, debe supeditarse a eliminar la norma. Sin embargo, ello no implica que el legislativo pierda competencia para regular el contenido normativo de que se trate la disposición mediante un procedimiento legislativo ordinario, teniendo en cuenta el dictamen de la Corte. Es decir, si el Congreso estima pertinente legislar sobre la norma declarada inexequible, siguiendo la sentencia de la Corporación, deberá hacerlo mediante un trámite legislativo independiente.
El numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley fue declarado inexequible en su totalidad mediante la Sentencia C-284 de 2016 y, a pesar de ello, esta disposición fue reintegrada al Proyecto de Ley con adiciones de carácter condicional. En consecuencia, la Sala reiterará su inexequibilidad, puesto que el Congreso carecía de competencia para reintegrarla con modificaciones o condicionamientos y solo podía suprimirla.
5. Texto rehecho al artículo 55, numeral 3º, y 58, numeral 1º
Inicialmente el artículo 55, numeral 3º del Proyecto de Ley determinaba como falta gravísima “3. Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave”. La Corte declaró la “constitucionalidad parcial del texto reproducido en el numeral 3º del artículo 55 de este proyecto de ley, y parcialmente FUNDADA esta objeción, en lo relativo a la expresión “o en lugares públicos”, en los términos de la Sentencia C-252 de 2003”.
El Congreso para rehacer e integrar la norma, eliminó la expresión “o en lugares públicos” y agregó el siguiente condicionamiento “(c)uando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave. En el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares públicos ella será calificada como grave, siempre y cuando se verifique que ella incidió en el correcto ejercicio del cargo, función o servicio.” Para mayor claridad, se ponen de presente a continuación las modificaciones realizadas por el Congreso respecto de estos numerales:
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Proyecto de Ley original |
Proyecto de Ley modificado |
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“Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública. (…) 3. Consumir, en el sitio de trabajo (…)”. (El segmento en negrillas y tachado fue declarado inexequible) |
“Artículo 55. Faltas relacionadas con el servicio o la función pública. (…) 3. Consumir, en el sitio de trabajo, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave. En el evento de que esta conducta fuere cometida en lugares públicos ella será calificada como grave, siempre y cuando se verifique que ella incidió en el correcto ejercicio del cargo, función o servicio. (…)”. (El texto en negrillas fue agregado por el legislador ) |
Respecto del Artículo 58, numeral 1º, en el proyecto de ley original se establecía como falta gravísima “1. No decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de repetición dentro del término fijado en la ley”. Esta Corporación declaró la inconstitucionalidad de esta norma y, en acatamiento de ello, esta disposición fue suprimida totalmente por el Congreso. Las modificaciones realizadas por el Congreso se ponen de presente a continuación:
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Proyecto de Ley original |
Proyecto de Ley modificado |
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“Artículo 58. Falta relacionada con la acción de repetición. 1. 2. No instaurarse en forma oportuna por parte del representante legal de la entidad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra el funcionario, exfuncionario o particular en ejercicio de funciones públicas, cuya conducta haya generado conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado”. (El segmento en negrillas y tachado fue declarado inexequible) |
“Artículo 58. Falta relacionada con la acción de repetición. No instaurarse en forma oportuna por parte del representante legal de la entidad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra el funcionario, exfuncionario o particular en ejercicio de funciones públicas, cuya conducta haya generado conciliación o condena de responsabilidad contra el Estado”. (Se eliminó el primer numeral declarado inexequible) |
La Corte no encontró, en principio, objeción constitucional alguna frente a los cambios sustanciales de los textos rehechos de estas normas. Sin embargo, debe realizarse nuevamente el procedimiento legislativo, de conformidad con el inciso 4º del artículo 167 CP y lo dispuesto en la Sentencia C-284 de 2016, en virtud de la no participación del Ministro del ramo en el trámite correspondiente.
6. Vigencia
La vigencia del Proyecto de Ley se determinó en el artículo 265, en los siguientes términos:
“TÍTULO XII
TRANSITORIEDAD, VIGENCIA Y DEROGATORIA
(…)
Artículo 265. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro meses después de su sanción y publicación y deroga las siguientes disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3°, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 7º del Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia.
Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este Código, entrarán a regir a partir del 1° de enero de 2017” (Negrillas fuera de texto).
Para la fecha prevista en el inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley, 1º de enero de 2017, el presente proyecto se encontraba todavía en estudio constitucional, dado el tiempo transcurrido entre la declaratoria de objeciones fundadas y parcialmente fundadas por medio de la Sentencia C-284 de 2016, la devolución correspondiente al Congreso para que rehiciera o reintegrara el texto del proyecto de ley, el reenvío a esta Corporación del texto rehecho del nuevo proyecto y el recaudo y análisis de las pruebas reiteradamente solicitadas por esta Corporación al Congreso (última de las cuales fue allegada el 30 de octubre pasado por el Senado, tal como consta en los antecedentes) respecto del trámite legislativo surtido y el cumplimiento tanto formal como sustancial de lo ordenado por el artículo 167 Superior y la Sentencia C-284 de 2016.
Es de recordar, como se mencionó en los antecedentes de esta providencia, que estando en trámite las objeciones gubernamentales objeto de estudio, el 27 de enero de 2017, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte pronunciarse sobre la fecha en que las normas mencionadas deben entrar a regir. Esta petición fue respaldada por diferentes Personeros del país, quienes se unieron a lo deprecado bajo similares argumentos.
En procura de resolver esta cuestión que plantea la fecha ya superada de entrada en vigencia de las normas procedimentales de que trata el inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley y, responder la solicitud del Ministerio Público, la Sala pasará a realizar las siguientes consideraciones:
6.1. El trámite legislativo de una ley, conforme con la Constitución Política, Título IV, Capitulo III, Artículos 150 a 170 CP, culmina con la sanción presidencial –Art. 165 CP-, a menos que le corresponda hacerlo al Presidente del Congreso –Art.168 CP- en los casos en que el Ejecutivo no cumpla con este deber, en los términos y según las condiciones que la Carta Política establece. Sin embargo, en cuanto a la determinación de la vigencia de una ley, la Constitución Política no previó ninguna disposición expresa, de manera que esta Corporación ha interpretado sistemática e integralmente las normas constitucionales respecto de la formación de las leyes y ha entendido que es el Congreso de la República quien tiene la competencia para definirla, como titular de la función de “hacer la leyes”.
En este orden de ideas, la vigencia de una ley y, por ende, su eficacia y oponibilidad, dependerá de su legalidad y publicidad, esta última dependiente de su promulgación. Lo anterior debido a que con la publicidad de las normas los destinatarios conocen de las mismas y, en consecuencia, están obligados a cumplirlas. En criterio de este Tribunal, resulta conveniente, para efectos del presente estudio de constitucionalidad, diferenciar entre la existencia, validez, eficacia, vigencia y promulgación de las leyes, que constituyen conceptos diferentes pero interrelacionados entre sí. A continuación procede la Sala a referirse brevemente a cada uno de ellos[34]:
(i) Existencia: refiere a la introducción de la norma al ordenamiento jurídico, lo que se produce una vez cumplidas las condiciones y requisitos establecidos por la Constitución Política. En nuestro ordenamiento jurídico para que un proyecto pueda ser ley, conforme al artículo 157 Superior, debe cumplir con los siguientes requisitos: “1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara (…). 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”.
La Sanción Presidencial es un elemento sine qua non para la existencia. Motivo por el cual jurisprudencialmente se ha sostenido reiteradamente que cuando un proyecto de ley es aprobado por el Congreso y es sancionado gubernamentalmente se convierte en ley de la República y existe dentro del ordenamiento jurídico[35].
(ii) Validez: se ha comprendido como “el modo particular de existencia”[36] de la ley. Atañe a la conformidad de la norma con el marco jurídico Superior[37], es decir, se desprende del respeto por la estructura piramidal y jerárquica que caracteriza los ordenamientos jurídicos. De conformidad con este concepto existe la necesidad de inaplicar aquellas disposiciones que por ser contrarias a otras de las que derivan su validez, dan lugar a la ruptura de la armonía normativa[38]. De otra parte existe un concepto normativo de validez jurídica, según el cual la validez de una norma aislada, así como del conjunto del derecho, depende de su “corrección normativa” o “pretensión de corrección”[39], o de la diferenciación entre “validez formal y sustancial”[40], conceptos de validez que se derivan no solo respecto de su pertenencia a un determinado ordenamiento jurídico y de la conformidad con la competencia para la producción de normas, sino de que una norma o sistema normativo no contradiga los principios, valores y derechos constitucionales[41], que, a su vez, deben tener un fundamento en la moral crítica o en la sustancialidad o materialidad de la misma.
(iii) Vigencia: este concepto de origen positivista comprende el lapso a partir y durante el cual una ley rige en el sistema de derecho produciendo efectos jurídicos. En consecuencia, la vigencia es, en principio, condición de la eficacia, de esta depende la generación de las consecuencias jurídicas respectivas. Esta regla general presenta algunas excepciones consistentes en que, por ejemplo, una disposición a pesar de estar vigente, no se encuentre produciendo efectos jurídicos, porque esté en desuso o suspendida. Igualmente, puede suceder que una norma, aun sin encontrarse vigente, produzca efectos jurídicos, como ocurre con las normas que aún no han entrado en vigencia porque el legislador así lo dispuso[42].
El término para que una ley entre en vigencia dependerá de lo definido por el legislativo, como titular de la función de “hacer la leyes”, así como de la aplicación del principio de publicidad, esto es, de su promulgación.
(iv) Eficacia: este concepto comprende la posibilidad de proyectar los mandatos imperativos de una disposición normativa en un caso concreto. Tiene una dimensión jurídica y sociológica. La primera refiere a la “producción de efectos en el ordenamiento jurídico”[43], lo cual se genera cuando la norma tiene consecuencias jurídicas como ordenar, permitir o prohibir algo. La segunda dimensión refiere al cumplimiento social de la norma, esto es, la norma es eficaz en cuanto se traduce en un hecho socialmente observable. En consecuencia, una norma es eficaz socialmente cuando es acatada por sus destinatarios, quienes modifican u orientan su proceder conforme con la directriz legal correspondiente[44].
(v) Promulgación: el principio de publicidad se concreta en la promulgación de la ley, que se comprende como el punto de partida para la entrada en vigencia de la ley y en consecuencia para la obligatoriedad y oponibilidad de la misma. La autoridad competente para realizarla, de acuerdo con el artículo 165 Superior es el Presidente de la República y, en caso de que este no lo haga, procede de conformidad el Presidente del Congreso. Consiste en la operación administrativa material de su publicación o inserción en el Diario Oficial[45].
Respecto del desarrollo legislativo de esta disposición de orden Superior, es de recordar que por medio de la Ley 4ª de 1913, “Sobre régimen político y municipal”, se reguló el Título II, disposiciones atientes al Congreso y, en el Capítulo VI, se hizo referencia a la promulgación y observancia de las leyes. Conforme con esta normativa, la ley es obligatoria a partir de su promulgación. Y, su observancia, comienza 2 meses después de ello, a menos que la misma ley fije la fecha en que entre a regir o autorice al Gobierno para definirla. Igualmente se determinó que la promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial y se entiende consumada en la “fecha del número en que termine la inserción”, se debe procurar que las leyes se publiquen e inserten en el periódico oficial dentro de los diez días después de sancionadas.
En la Ley 57 de 1985, “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, se dispuso, nuevamente, la obligación de la publicación para la vigencia de las leyes y que las mismas debían ser publicadas en el Diario Oficial[46]. Requisito posteriormente reiterado en la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Atendiendo este marco jurídico constitucional y legal, la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que la vigencia de una ley se determina expresamente o de manera supletiva, conforme con la aplicación de la Ley 4 de 1913. Y, en todo caso, la promulgación de la ley es un requisito intrínseco para su vigencia. Esta, se realiza por medio de su publicación o inserción en el Diario Oficial[47].
6.2. Vigencia del Proyecto de Ley bajo estudio
Descendiendo al asunto relativo a la entrada en vigencia del Proyecto de Ley que regula el nuevo Código General Disciplinario, debe precisarse que el Legislador empleó diferentes técnicas legislativas para definir la entrada en vigencia de dicha ley, en cuanto determinó, en primer lugar, y de manera general, la entrada en vigencia de la normatividad en un término posterior a su promulgación; y, en segundo lugar, estableció la entrada en vigencia con efectos diferidos en el tiempo para ciertas disposiciones de contenido procedimental.
En este sentido, el legislador empleó dos modalidades para regular la vigencia del Proyecto de Ley: la primera determinada en el primer inciso del artículo 265, en el sentido de que la vigencia del nuevo Código Disciplinario iniciaría dentro de los 4 meses siguientes a la sanción presidencial, su promulgación y, por ende, su publicación:
“Artículo 265. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro meses después de su sanción y publicación y deroga las siguientes disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3°, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 7º del Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia.
(…)”.
Esta norma de vigencia no presenta problema alguno, teniendo en cuenta que la promulgación del Proyecto de Ley es una obligación del Presidente una vez proferida la sentencia definitiva de esta Corporación, conforme al artículo 167 CP, de acuerdo con el cual “(e)l fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley (…)”.
La segunda modalidad para regular la vigencia, contenida en el inciso 2º del artículo 265, referido a normas sobre el procedimiento de la normatividad disciplinaria, fue supeditada por el legislador a un término diferido en el tiempo. A este respecto, se estableció que la vigencia iniciaría a partir del 1º de enero de 2017:
“(…)
Los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este Código, entrarán a regir a partir del 1° de enero de 2017”. (Negrillas fuera de texto).
No obstante lo anterior, el trámite de las objeciones gubernamentales y su estudio por parte de esta Corte sobrepasaron este límite temporal, en cuanto este Tribunal en Sentencia C-284 de 2016 encontró fundadas total y parcialmente algunas objeciones y declaró las inexequibilidades respectivas; el proyecto de ley tuvo que ser devuelto al Congreso para ser rehecho o reintegrado; y, fue remitido nuevamente a esta Corporación para ser estudiado de nuevo en sus aspectos formales y sustanciales de los textos rehechos, trámite en el cual la Corte recaudó y analizó todo el acervo probatorio correspondiente. Las últimas pruebas fueron allegadas el 30 de octubre del presente año.
En procura de definir la vigencia a futuro de los artículos señalados en el inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley, la Sala tendrá en cuenta que el Senado de la República, mediante oficio del 22 de junio de 2015, recibido el 30 del mismo mes, remitió el proyecto de ley al Presidente de la República para su sanción. En ese momento, faltaban 18 meses para la entrada en vigencia de las normas relativas al procedimiento del nuevo Código General Disciplinario, vigencia que como se mencionó estaba prevista a partir del 1º de enero de 2017. Debido a que este límite temporal se encuentra vencido y, en aras de respetar la voluntad, el thelos y la finalidad del legislador al establecer el término para la entrada en vigor de la Ley, la Sala dispondrá que dichas normas del Código General Disciplinario entren a regir a partir de los 18 meses siguientes a la fecha en que sea promulgada la ley por el Presidente de la República.
III. DECISION
Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR los términos suspendidos mediante el Auto 569 del 30 de noviembre de 2016.
SEGUNDO.- DECLARAR no cumplida la exigencia del artículo 167 de la Constitución Política, en relación con la participación del Ministro del ramo dentro del trámite consistente en rehacer e integrar el Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.
TERCERO.- DEVOLVER el expediente contentivo del Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, al Congreso de la República -Senado-, con el fin de que rehaga e integre el proyecto de conformidad con la Sentencia C-284 de 2016, en los términos del inciso 4º del artículo 167 de la Constitución. En consecuencia, una vez realizado el procedimiento legislativo, con sujeción estricta a esta norma, el Congreso debe remitirlo nuevamente a esta Corporación para fallo definitivo.
CUARTO.- REITERAR que el numeral 1º del artículo 55 del mencionado proyecto de ley es INEXEQUIBLE tal como fue declarado en la sentencia C-284 del 2016 y por la misma razón, no puede hacer parte del texto del proyecto de ley mencionado en el numeral primero.
QUINTO.- DECLARAR que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, a que se refiere el inciso 2º del artículo 265, relativos al procedimiento reflejado en el nuevo Código General Disciplinario, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de la Promulgación del Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
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CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado |
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada |
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ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado |
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado Con salvamento parcial de voto |
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GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado |
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada Impedimento aceptado ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado |
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ROCIO LOAIZA MILLIÁN Secretaria General (e) |
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SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA C-704/17
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance respecto de texto rehecho e integrado por el Congreso (Salvamento parcial de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Competencia prevalente del Congreso de la República para definir la vigencia de las leyes (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente OG-149
Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio del cual se expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación me permito presentar salvamento parcial de voto frente a la Sentencia C-704 de 2017, mediante la cual se decidieron las Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley por el cual se expide el nuevo Código General Disciplinario.
Preliminarmente debo aclarar que al suscrito Magistrado le correspondió la sustanciación del asunto de cuya decisión me aparto parcialmente en esta ocasión, de manera que en su momento presenté proyecto de sentencia en el cual proponía a esta Corporación, en primer lugar, declarar cumplido el procedimiento legislativo mediante el cual el legislador realizó las modificaciones a efectos de rehacer e integrar el Proyecto de Ley mencionado, particularmente respecto de las normas frente a las cuales prosperaron las objeciones gubernamentales y que en consecuencia fueron declaradas total o parcialmente inexequibles por este Tribunal. Lo anterior, con fundamento en el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución Política y el precedente jurisprudencial respecto del alcance normativo de esta disposición constitucional.
En segundo lugar, propuse el pronunciamiento definitivo de fondo respecto del Texto rehecho del artículo 55, numeral 1º, y del artículo 55, numeral 3º, y artículo 58, numeral 1º, respecto de los cuales sustenté la declaratoria de exequibilidad.
En tercer lugar, respecto del inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley, en el que se determina que algunas normas sobre el procedimiento disciplinario entrarían en vigencia el 1º de enero de 2017, fecha excedida al momento de dictar sentencia[48], propuse en el proyecto original presentado a Sala Plena, que se exhortara al Congreso para actualizar la vigencia de dicha norma por ser el órgano competente para ello.
Sin embargo, con fundamento en argumentos que no comparto, la Sala Plena declaró la inexequibilidad del numeral 1º del artículo 55 (relativo al silencio administrativo positivo); y asumió la competencia para definir la entrada en vigencia de las normas procedimentales del Código General Disciplinario contenidas en el inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley.
Por consiguiente, las razones de mi disenso frente a la decisión mayoritaria las expongo a continuación en el siguiente orden:
(i) el alcance de la obligación de rehacer e integrar disposiciones declaradas inexequibles y parcialmente inexequibles y la consecuente exequibilidad del texto rehecho del numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley; (ii) improcedencia de un pronunciamiento de fondo ante el incumplimiento del procedimiento legislativo y las funciones de rehacer e integrar las normas; y, finalmente, (iii) la competencia prevalente del Congreso de la República para definir la vigencia de las leyes.
(i) Alcance de la facultad para rehacer e integrar (inciso 4º, artículo 167 CP) y la consecuente exequibilidad del texto rehecho del numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley
El alcance de las expresiones “rehacer e integrar” ha sido analizado por esta Corporación en diferentes oportunidades, considerando, en esencia, que corresponde al Congreso “reconfigurar materialmente el proyecto de ley”[49] acatando la ratio decidendi y la parte resolutiva del pronunciamiento jurisprudencial y no simplemente eliminar las normas cuya objeción se declaró fundada.
Esta función implica, entre otros, la labor de “confeccionar” y “armonizar” un nuevo texto compatible con la Sentencia de la Corte[50]; de reformular o suprimir los apartes o disposiciones declarados inconstitucionales o agregar expresiones necesarias para armonizar el Proyecto con el pronunciamiento de esta Corporación; realizar los ajustes gramaticales y sintácticos pertinentes; de ser necesario, modificar la numeración y los títulos; y cuidar la “unidad temática” del Proyecto de Ley[51]. Se trata, en consecuencia, de una obligación que implica actividades de técnica legislativa, comprendida como la redacción de preceptos jurídicos de manera bien estructurada, siguiendo los principios de coherencia y seguridad jurídica[52]. Labor con base en la cual “se pretende que el proyecto de ley, una vez rehecho e integrado, constituya un texto normativo armonioso y coherente”[53].
En esta línea, mediante las Sentencias C-825 de 2001[54], C-856 de 2009[55] y C-729 de 2015[56], entre otras, se ha interpretado el inciso 4º del artículo 167 de la Constitución en el sentido de que la declaratoria de inexequiblidad parcial se predica del proyecto de ley objetado y no de cada una de las disposiciones afectadas. Por tanto, ha reconocido la competencia del Congreso para rehacer e integrar normas declaradas inexequibles total o parcialmente, en desarrollo de lo cual puede modificar, condicionar o suprimir las normas afectadas en términos concordantes con la ratio decidendi y la parte resolutiva de la sentencia, que haya encontrado fundadas o parcialmente fundadas las objeciones gubernamentales.
Bajo estos considerandos, el suscrito Magistrado considera que el Congreso de la República cumplió con su deber de rehacer e integrar el numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley de conformidad con los lineamientos sentados en la Sentencia C-284 de 2016.
En efecto, la Corte Constitucional determinó fundadas las objeciones gubernamentales frente a este segmento normativo al considerar, principalmente, desproporcionado reprochar y sancionar como falta gravísima “dar lugar al silencio administrativo positivo”, sin ninguna salvedad o condición[57]. El Legislativo, teniendo en cuenta la ratio decidendi de la Sentencia C-284 mencionada, al rehacer e integrar el texto, decidió condicionar el numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley en el sentido de que se considera una falta gravísima “dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo”, “siempre y cuando” esta conducta “cause un perjuicio a los intereses de la administración o entidad, dependencia o similares, con la que se tenga relación por el cargo, función o servicio”. (Resaltado propio).
Se evidencia, por ende, que el Legislativo, en ejercicio de la función de rehacer e integrar el numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley, había confeccionado y armonizado el numeral 1º del artículo 55 haciéndolo compatible con la ratio decidendi de la Sentencia C-284 de 2016, de manera que agregó un condicionamiento para compaginar el Proyecto de Ley con esa providencia; y se realizaron los ajustes gramaticales y sintácticos pertinentes, de tal forma que la redacción del texto resultaba armoniosa y coherente con el Texto Superior y la jurisprudencia constitucional.
Adicionalmente, señalar, como lo hizo la Sala Plena, que la declaratoria de inexequibilidad del numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley, implica que el Congreso debe desarrollar todo el procedimiento legislativo propio de una ley para establecer la comentada falta gravísima en el ordenamiento jurídico, contradice, en primer lugar, el alcance del inciso quinto del artículo 167 de la Constitución, la jurisprudencia respecto de los conceptos rehacer e integrar; segundo, los principios de eficiencia y economía procesal del procedimiento legislativo; y, tercero, la desarticulación del Proyecto de Ley, en contradicción de la seguridad jurídica, la coherencia legislativa, y la voluntad del legislador que, precisamente, en procura de estos principios, había buscado compilar en una sola ley el Código General Disciplinario.
Por consiguiente, esta Corporación debió declarar el cumplimiento de la exigencia del artículo 167 de la Constitución Política, en relación con el numeral 1º del artículo 55 del Proyecto de Ley.
(ii) La improcedencia de un pronunciamiento de fondo, al constatar el incumplimiento del inciso 4º del artículo 167 Superior
El incumplimiento del procedimiento legislativo establecido en el inciso 4º del artículo 167 Superior, implica, per se, la contradicción del proyecto de ley con la Constitución Política. Por ende, al constatar esta situación, la Corte ha procedido mediante Auto a ordenar su corrección y, en caso de que la situación persista, se ha declarado la inexequibilidad del proyecto de ley.
Así, por medio del Auto 168 de 2007, reiterado en la Sentencia C-856 de 2009, estableció que la jurisprudencia constitucional ha sido contundente al señalar que “en caso de que el Congreso incumpla con su deber de rehacer e integrar adecuadamente el proyecto de ley, “la fórmula de decisión más adecuada consistiría en reenviar el proyecto de ley a las Cámaras, con el fin de reformular su texto en términos concordantes con la sentencia que declaró parcialmente fundadas las objeciones presidenciales”[58].
Lineamiento reiterado, entre otros, a través de la Sentencia C-729 de 2015, en la cual se estableció que “(a)l preguntarse acerca de la actuación que mejor satisface los principios en juego ante el deber previsto en el artículo 167 Superior, este Tribunal ha explicado que en lugar de declarar la inexequibilidad de la ley, lo procedente es enviar el proyecto una vez más al Congreso de la República para que, en aplicación del principio de conservación del derecho, proceda a reintegrar el texto de forma armónica con la decisión de constitucionalidad correspondiente”.
Por consiguiente, en criterio del suscrito Magistrado, la Sala Plena al encontrar incumplido el inciso 4º del artículo 167 Superior, debió abstenerse de realizar un pronunciamiento de fondo, en contraste, debió requerir al Congreso, mediante Auto, para que rehiciera e integrara el proyecto de ley, acorde con el dictamen de la Corte, y, ahí sí, una vez devuelto el proyecto, proceder a emitir la sentencia correspondiente, con las consideraciones sustanciales a que hubiere lugar.
(iii) La función prevalente del Congreso de la República para definir la vigencia de la ley
Conforme se señaló en la ponencia, el trámite de las objeciones gubernamentales y su estudio por parte de esta Corte sobrepasaron el límite temporal dispuesto en el Proyecto de Ley para la entrada en vigencia de algunos artículos relativos al procedimiento, los cuales, según el inciso 2º del artículo 265 de este, entrarían a regir a partir del 1º de enero de 2017[59].
Sin embargo, esta situación de imposibilidad fáctica de aplicar la entrada en vigencia que prevé el inciso 2º del artículo 265 del Proyecto de Ley, no podía ser resuelta por este Tribunal, función que de conformidad con el principio democrático y la cláusula general de competencia corresponde al Legislador. Este debía por tanto actualizar dicha vigencia, teniendo en cuenta los mismos criterios que durante el trámite legislativo lo condujeron a establecer la entrada en vigencia diferida de normas procesales.
Esta Corporación ha determinado, en reiterada y consistente jurisprudencia[60], que la vigencia de una ley se encuentra intrínsecamente relacionada con el principio de legalidad y la cláusula general de competencia legislativa[61]. En consecuencia, se ha determinado que es el Congreso el competente para definir la vigencia de las leyes. Así, por ejemplo, a través de la Sentencia C-084 de 1996[62], se estableció que “la entrada en vigencia de las normas se produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador”. Es este quien debe evaluar las circunstancias que propician o hacen exigible la vigencia de la norma.
Posteriormente, por medio de la Sentencia C-302 de 1999[63], la Corte precisó que en ejercicio de las facultades legislativas, el Congreso puede definir la metodología para la entrada en vigencia de una ley. De conformidad con lo cual puede establecer que sea acorde con un plazo o condición. En concordancia, la vigencia puede diferenciarse entre sucesiva y sincrónica. La primera se presenta cuando se va dando de manera parcial en el tiempo a medida que se cumplen las circunstancias previstas por el legislador. La segunda ocurre cuando el compendio normativo entra en vigencia simultáneamente.
En esa misma línea, a través de la Sentencia C-1199 de 2008[64], la Corte Constitucional determinó respecto a la vigencia de la ley, que su fijación responde a criterios relacionados con la extensión y complejidad de la norma, la necesidad de que la sociedad y los operadores jurídicos la conozcan suficientemente antes de comenzar su aplicación y los análisis de conveniencia y oportunidad. En cualquier caso, para el ejercicio de esta competencia, existen diferentes fórmulas, siendo un limitante que se haya surtido el correspondiente procedimiento legislativo y que se haya cumplido con la publicidad de la ley.
Finalmente, en la Sentencia C-654 de 2015[65] este Tribunal precisó que en virtud de la técnica legislativa la vigencia se puede definir mediante diferentes fórmulas. Y, la única posibilidad para que la fórmula definida por el legislador se considere contraria al ordenamiento jurídico consiste en que se acredite una oposición objetiva y verificable entre éstas y los preceptos constitucionales.
En conclusión, a partir del alcance normativo del Texto Superior se le han concedido amplias facultades al Congreso de la República para definir la vigencia de una ley. En ejercicio de estas ha empleado diferentes métodos, entre estos ha determinado la vigencia de una ley: (i) concomitantemente con su promulgación; (ii) en un término posterior a ella; (iii) de conformidad con una condición; (iv) con efectos diferidos, esto es, en plazos graduales o escalonados[66]. Ahora, en el evento en que el Legislativo no precise una fecha específica, se ha entendido que, conforme las normas supletivas de la materia[67], la ley se torna obligatoria dos meses después de su promulgación.
Igualmente, en virtud de la autonomía reconocida al Congreso para definir la vigencia de una ley y las amplias facultades que le asisten, los limitantes que se han determinado son mínimos y consisten, primero, en que con la fórmula adoptada para determinar la vigencia no se violen preceptos constitucionales y, segundo, que la norma se ajuste a la técnica legislativa consistente en que se haya cumplido con el trámite legislativo correspondiente y su debida publicación[68].
Bajo estos considerandos, en respeto a la competencia del Congreso para determinar la vigencia de la ley, en la Sentencia se debió exhortar a este órgano para que actualizara el artículo 265, inciso 2º, en relación con el término de entrada en vigencia de los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en el nuevo Código Disciplinario Único.
Fecha ut supra,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
AMCHG/MAMC