Auto 660/17
Referencia: Expedientes T-6.406.733, T-6.409.614 y T-6.409.623.
Acciones de tutela instauradas por la UGPP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A (expediente T-6.406.733); Policarpa Villanueva de Melendro contra el Tribunal Administrativo del Tolima (expediente T-6.409.614); y la UGPP contra el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D (expediente T-6.409.623)
Asunto: Auto de desacumulación procesal.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas, la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger y la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente auto, con fundamento en los siguientes:
ANTECEDENTES
Expediente T-6.406.733
1. La señora María Esther Chiquillo Tavera prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 16 de agosto de 1978 hasta el 12 de marzo de 2004. El último cargo desempeñado fue de Asesora de Despacho grado 02 del Despacho del Vicecontralor.
2. La señora Chiquillo Tavera adquirió el estatus de pensionada el 9 de marzo de 2007. CAJANAL, mediante Resolución No. 47744 del 5 de octubre de 2007, reconoció a favor de la referida señora una pensión de vejez por el monto de $3’819.903,85 resultante del 75 % del promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio.
3. María Esther Chiquillo Tavera interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que reconoció su pensión de vejez, demanda que fue conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
4. En su demanda la señora Chiquillo Tavera solicita que se anule parcialmente la resolución mencionada y que, en consecuencia, se liquide el monto de su pensión conforme a todos los factores devengados en los últimos seis meses de servicio como lo estipula el artículo 7º del Decreto 929 de 1976[1] y se incluyan todos los factores salariales establecidas en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 13 de mayo de 2010, decretó la nulidad parcial de la Resolución No. 47744 del 5 de octubre de 2007 y ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de vejez reconocida a favor de María Esther Chiquillo Tavera en cuantía equivalente al 75 % del promedio de salarios devengados durante el último semestre e incluyendo como factores salariales: la bonificación especial, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.
6. En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 7 de diciembre de 2011 confirmó el fallo apelado.
7. El 9 de mayo de 2017 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) interpuso la acción de tutela contra las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A por considerar que dichas decisiones incurrieron en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Por un lado, la UGPP argumentó que las mencionadas providencias incurrieron en un defecto sustantivo al no aplicar los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 que indica la forma de calcular el Ingreso Base de Liquidación (IBL) y que las normas del régimen de transición aplicable a la señora María Esther Chiquillo Tavera solo incluyen la edad, el tiempo de servicios y el monto.
Por otro lado, la entidad accionante sostuvo que las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A incurrieron en desconocimiento del precedente jurisprudencial al no acatar las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 sobre la forma de aplicar el IBL para las personas sujetas al régimen de transición. A criterio de la UGPP, las referidas sentencias de unificación fijaron como regla que el régimen de transición no incluye entre sus aspectos la forma de calcular el IBL y, en ese sentido, el cálculo de la base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición debe hacerse con base en la regla general de la Ley 100 de 1993.
Sentencia de primera instancia
En sentencia del 13 de julio de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta declaró improcedente la acción de tutela. Al respecto consideró que el requisito de inmediatez se determina a partir de la fecha en que se dictó la decisión cuestionada y desde la cual transcurrieron más de cinco años hasta la interposición de la acción de tutela. Incluso el requisito de inmediatez tampoco se cumple en el caso de que se cuente a partir del momento en el que la UGPP asumió las funciones de representación judicial en los casos que antes eran de conocimiento de la extinta CAJANAL.
Sentencia de segunda instancia
En sentencia del 30 de agosto de 2017 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta confirmó la decisión recurrida. En primer lugar concluyó que la acción de tutela interpuesta por la UGPP cumplió con el requisito de inmediatez porque las providencias cuestionadas se profirieron antes de que la UGPP asumiera la defensa jurídica de CAJANAL y esto permite la flexibilización del requisito de inmediatez. Sin embargo, consideró que la acción de tutela es improcedente porque la UGPP cuenta con el recurso extraordinario de revisión para estudiar las providencias judiciales que decreten la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública. En consecuencia, la UGPP cuenta con mecanismos ordinarios de defensa judicial
Expediente T-6.409.614
1. A la señora Policarpa Villanueva de Melendro le fue reconocida la pensión de jubilación como docente con fundamento en la Ordenanza No. 057 de 1966 de la Asamblea Departamental del Tolima mediante Resolución del 6 de septiembre de 1989.
2. En 1993 en segunda instancia el Consejo de Estado confirmó la nulidad de la Ordenanza No. 057 de 1966, al considerar que, de acuerdo a la Constitución de 1886, el régimen prestacional de los servidores públicos le compete únicamente al legislador.
3. La accionante solicitó en marzo de 2014 la reliquidación de su pensión para que se incluyeran todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio docente. No obstante, tal solicitud fue negada y el recurso de apelación interpuesto contra esta decisión fue resuelto desfavorablemente.
4. Interpuso entonces la nulidad y restablecimiento del derecho con la que pretende que se ordene la reliquidación de su pensión incluyendo todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
5. Mediante fallo del 7 de septiembre de 2016, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué negó las pretensiones y sostuvo que no era procedente ordenar una reliquidación con base en una norma (Ordenanza No. 057 de 1966 de la Asamblea Departamental del Tolima) que ya había sido declarada nula.
6. El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 21 de marzo de 2017, confirmó la decisión basado en consideraciones similares a las del juez de primera instancia.
7. La accionante considera que los fallos descritos violan su derecho a la igualdad, al debido proceso y constituyen una violación directa de la Constitución al no optar por la interpretación más favorable entre dos posiciones contrarias en la materia del Consejo de Estado, según la cual pese a que la pensión fue reconocida con base en normas anuladas, la solicitud de reliquidación se basa en las normas que regulan la pensión ordinaria de jubilación de los docentes.
Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 13 de julio de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera amparó los derechos de la accionante. En consecuencia dejó sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima y ordenó dictar una nueva sentencia.
En primer lugar, consideró que no se incurrió en desconocimiento del precedente judicial porque las providencias cuestionadas acataron una de las tesis vigentes que ha expuesto el Consejo de Estado respecto de la reliquidación pensional de las prestaciones reconocidas con fundamento en la Ordenanza No. 057 de 1966 y sobre la cual no existe una sentencia de unificación. En segundo lugar, declaró que las providencias que negaron la reliquidación pensional violaron directamente la Constitución al no dar aplicación al principio de favorabilidad en materia laboral, en tanto no acogió la interpretación más favorable al trabajador entre la tesis que considera que no puede accederse a la pretensión de reliquidación de una prestación pensional otorgada con fundamento en normas anuladas; y aquella tesis según la cual la reliquidación de estas pensiones es procedente de acuerdo con las normas que regulan la pensión ordinaria de jubilación de los docentes.
Expediente T-6.409.623
1. Arturo Fredi Becerra Mosquera desempeñó cargos en el Departamento Administrativo de la Función Pública en dos períodos: desde el 3 de febrero de 1971 hasta el 26 de febrero de 1999; y desde el 18 de abril de 2006 al 30 de abril de 2006.
2. El 25 de febrero de 1999 se le declaró insubsistente a partir del 1º de marzo de 1999.
3. El señor Becerra Mosquera ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que declaró la insubsistencia y, en segunda instancia, el Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia. En consecuencia, el Consejo de Estado declaró la nulidad de la resolución y ordenó el pago de los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el 1º de marzo de 1999 hasta la fecha en que se produjera el reintegro.
4. El reintegro del accionante al cargo se produjo mediante resolución del 18 de abril de 2006 y se efectuaron los correspondientes pagos del periodo comprendido entre 1999 y el 1º de mayo de 2006.
5. El 27 de abril de 2006 se aceptó la renuncia del accionante a su cargo de Asesor que se haría efectiva a partir del 1º de mayo de 2006.
6. Al señor Becerra Mosquera le fue reconocida la pensión de jubilación mediante resolución del 3 de diciembre de 2002.
7. Posteriormente solicitó la reliquidación para que se incluyeran todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, solicitud que fue denegada por CAJANAL.
8. Luego de la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que niega la solicitud de reliquidación, mediante fallo del 3 de septiembre de 2013 el accionante obtuvo la nulidad de la resolución y la orden de que se reliquide la pensión en la que se incluyan todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
9. La UGPP apeló la decisión y esta fue confirmada en segunda instancia en sentencia del 20 de febrero de 2014.
10. El señor Becerra Mosquera solicitó el cumplimiento del fallo mediante acción de tutela que fue resuelta favorablemente y que ordenó a la UGPP que resolviera de fondo la petición de cumplimiento del fallo.
11. A través de resolución del 28 de febrero de 2017, la UGPP negó la petición de cumplimiento del fallo “por cuanto es imposible su cumplimiento a raiz de que la ejecución de dichas providencias generarán un doble pago el cual es prohibido por la Constitución”.
12. En acción de tutela la UGPP solicita que se conceda el amparo como mecanismo transitorio de protección y que, en consecuencia, se suspendan transitoriamente las decisiones judiciales que ordenaron la reliquidación con el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicio comprendido entre el 28 de febrero de 1998 y el 28 de febrero de 1999. Al respecto la UGPP sostiene que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto fáctico, defecto sustantivo, error inducido, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Acerca de la acreditación del perjuicio irremediable la UGPP alegó que con las providencias judiciales que se controvierten se está ante un perjuicio inminente por la orden de efectuar pagos sobre periodos en los que el beneficiario no se ha retirado del servicio y el inicio de incidentes de desacato por el incumplimiento en los fallos; es un perjuicio grave por cuanto compromete la responsabilidad fiscal de los servidores públicos que efectúen pagos indebidos y representen un detrimento del patrimonio público; requiere medidas urgentes como la suspensión de los fallos que ordenaron la reliquidación pensional mientras se presenta el recurso extraordinario de revisión; y las medidas son impostergables.
Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 13 de julio de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la UGPP. Consideró que en la interposición de la referida tutela no se cumple el requisito de inmediatez pues transcurrieron más de diez meses entre la sentencia cuestionada y la radicación de la acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia
Mediante sentencia del 30 de agosto de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta confirmó el fallo de primera instancia. Manifestó que la acción de tutela ejercida por la UGPP no cumple con el requisito de subsidiariedad porque la entidad puede interponer el recurso de revisión para cuestionar las decisiones judiciales que a su juicio hayan sido obtenidas con abuso del derecho y que resulten lesivas para el tesoro público.
II. CONSIDERACIONES
1. Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, mediante Auto del 27 de octubre de 2017, la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, los asuntos de referencia y decidió acumularlos al expediente T-6.390.550 para ser fallados en una misma sentencia, por presentar unidad de materia.
2. Una vez revisados los antecedentes, la Sala encuentra que en los expedientes T-6.406.733, T-6.409.614 y T-6.409.623, no existe unidad de materia, pues aunque en ambos se cuestionan providencias que se pronunciaron sobre una solicitud de reliquidación pensional: (i) en el primero de estos la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial emitida por una de las secciones del Consejo de Estado; (ii) en el expediente T-6.409.614 la reliquidación solicitada se refiere a prestaciones sociales reconocidas con fundamento en una norma anulada por el Consejo de Estado y la acción de tutela alega que se incurrió en una violación directa de la Constitución ; (iii) en el expediente T-6.409.623 la acción de tutela se refiere a la existencia de adicionales requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales como el defecto fáctico y el error inducido y discuten el desconocimiento de la prohibición constitucional de doble erogación.
3. En este orden de ideas, se advierten elementos que singularizan la situación fáctica y jurídica de los asuntos aquí acumulados, lo que impide que sean fallados en una misma sentencia. Por consiguiente, al no existir similitud entre los expedientes referidos, cada uno será decidido de manera independiente.
5. Así las cosas, la Sala decretará la desacumulación procesal de los expedientes T-6.406.733, T-6.409.614 y T-6.409.623, cuya acumulación fue ordenada por la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional mediante Auto del 19 de septiembre de 2016, para que sean fallados de manera independiente.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión,
RESUELVE
DECRETAR la desacumulación procesal de los expedientes T-6.406.733, T-6.409.614 y T-6.409.623, cuya acumulación fue ordenada por la Sala de Selección Número Nueve de la Corte Constitucional, mediante Auto del 27 de octubre de 2017, para que cada uno sea fallado en una sentencia independiente.
Cúmplase,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General ad hoc