Auto 673/17
CONFLICTO DE COMPETENCIA APARENTE-Inobservancia de reglas de reparto y trámite de la acción de tutela
SUPERIOR FUNCIONAL-Debe asumir diligentemente las funciones que le corresponden y decidir la impugnación presentada
JUEZ CONSTITUCIONAL-Debe observar estrictamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre criterios que determinan la competencia en materia de tutela
Referencia: Expediente ICC - 3096
Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión Sistema Oral.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 13 de junio de 2017, la señora Florilba Liliana Cajigas Vallejo, en su calidad de agente oficiosa del señor Pedro Antonio Celso Ramos Chaves, formuló acción de tutela contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR ESS EPS-S, por cuanto consideró vulnerados los derechos fundamentales a la vida, la salud, la seguridad social y a la dignidad humana[1]. Lo anterior, debido a que el señor Ramos Chaves padece una patología renal terminal, motivo por el cual se ve en la obligación de desplazarse desde el municipio de Sandoná en el cual reside, a la ciudad de Pasto, en la que recibe su tratamiento médico. Afirma la agente oficiosa que, el 18 de agosto de 2016, el Juzgado Promiscuo Municipal de Sandoná tuteló los derechos invocados por el accionante, pero negó el reconocimiento de los gastos de transporte, alojamiento y alimentación para un acompañante, por considerar que el señor Ramos Chaves estaba en condiciones de desplazarse.
De acuerdo con las certificaciones de la I.P.S. CEDIT DEL SUR LTDA, el paciente “ha perdido casi totalmente la visión, producto de su patología de insuficiencia renal terminal, además de informar que es sometido a sesiones de hemodiálisis tres (3) veces por semana, de donde sale completamente debilitado, necesitando ostensiblemente de la ayuda de un acompañante”[2].
Con base en estos nuevos hechos, la agente oficiosa impulsó una nueva acción de tutela, con la finalidad que le fueran autorizados los gastos de transporte, estadía y alimentación del acompañante que necesita el señor Ramos Chaves.
2. Según se desprende del acta individual de reparto correspondiente, la acción de tutela fue asignada al Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto, el cual, mediante fallo del 28 de junio de 2017 decidió “CONCEDER la tutela instaurada por el señor PEDRO ANTONIO CELSO RAMOS[3]”. Igualmente, ordenó “al Representante Legal de la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR ESS EPS-S, y /o quien haga sus veces, o le competa, para que en el término perentorio de 48 horas contadas a partir de la notificación de este fallo, autorice y suministre los gastos de transporte intermunicipal, transporte interno y alimentación para un acompañante del señor PEDRO ANTONIO CELSO RAMOS CHAVES”[4].
3. Mediante escrito del 07 de julio de 2017[5], la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR ESS EPS-S, impugnó la decisión adoptada por el Ad-quo. Como consecuencia de lo anterior, el Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto concedió el recurso de impugnación, y remitió el expediente para que fuera repartido entre “los Magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto (Sala Civil Familia, Sala Penal y Sala Laboral), Tribunal Administrativo de Nariño y Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, Sala Disciplinaria, a fin de que surta el recurso propuesto, en el efecto devolutivo”[6].
4. Por reparto del 19 de julio de 2017, correspondió conocer del trámite al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión Sistema Oral, el cual, mediante Auto del 21 de julio de 2017, decidió abstenerse de conocer el recurso, y remitir “el asunto de la referencia a la Oficina Judicial para que, de manera inmediata, sea sometido a reparto entre los señores Magistrados de la Sala Civil y Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto”[7]. Y “REQUERIR a la Oficina Judicial – Sede Pasto para que en lo sucesivo dé cumplimiento o lo dispuesto (sic) en el ordinal segundo de la sentencia de veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017), proferida por este Tribunal, y en consecuencia observe las reglas de competencia y reparto, en especial lo normado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y las contempladas en el Decreto 1382 de 2000”[8].
5. El 8 de agosto de 2017, tras haberse efectuado el segundo reparto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia, también se declaró incompetente para resolver la litis. Como fundamento de su decisión, indicó que la Directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura emitió un concepto en el cual aclaró que: “todos los jueces de la República indistintamente de su jerarquía y especialidad son constitucionales y no pueden negarse al conocimiento de acciones de tutela argumentando falta de competencia, salvo los eventos relacionados con el factor territorial y contra los medios de comunicación, cuyo conocimiento le corresponde a los jueces del circuito”[9].
En este orden de ideas, propuso un conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación.
II. CONSIDERACIONES
6. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia en materia de tutela tanto en los casos en que no existe un superior jerárquico común entre las autoridades involucradas, como en aquellos en los que a pesar de que lo poseen, en virtud de los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, y del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia, se avoca su conocimiento para garantizar la eficacia de la acción de tutela como mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales[10].
Como quiera que en el presente asunto el conflicto negativo se trabó entre dos despachos judiciales que no cuentan con un superior jerárquico común, pues la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño pertenece orgánicamente a la jurisdicción disciplinaria y la Sala Unitaria Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto a la jurisdicción ordinaria, la Corte Constitucional es competente para asumir su estudio. En todo caso, la Sala recuerda que aunque los despachos involucrados pertenecen a jurisdicciones diferentes, funcionalmente hacen parte de la jurisdicción constitucional.
7. En vista de que el presente conflicto de competencias se originó como consecuencia de una disparidad de criterios relacionados con la interpretación de las disposiciones que regulan la competencia para el trámite de la impugnación de un fallo de tutela, la Corte considera necesario precisar su alcance.
8. De una parte, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución establece que el fallo de la acción de tutela puede “(…) impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. De otro lado, para definir la competencia de la segunda instancia en tutela, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, dispuso:
“Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
9. La Sala Plena observa que de una lectura sistemática del artículo 86 Superior y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, se puede concluir que la intención del constituyente primario y del Legislador extraordinario respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al “superior jerárquico correspondiente”, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior “correspondiente”, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez “correspondiente”.
10. La Sala recalca que el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, es de contenido estatutario y fue expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo del literal b) del artículo 5º transitorio de la Constitución, a través del cual se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, tales como reglamentar el mencionado mecanismo constitucional.
11. En este orden de ideas, para la Corte la Circular No. CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que establece reglas de reparto para la asignación de las acciones de tutela en segunda instancia, desconoce el alcance dado por el Legislador extraordinario al Decreto Estatutario de 1991.
III. CASO CONCRETO
12. Como quiera que de manera reciente esta Corporación ha resuelto casos similares en los que se cuestiona el contenido de la Circular No. CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Sala Plena reiterará las reglas aplicadas en estos casos[11].
13. Al respecto, la Corte considera que el Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto respetó y acató lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, toda vez que remitió el expediente a la oficina de reparto para que éste fuera asignado al superior jerárquico funcional. Aclarado lo anterior, esta Corporación estima que en el caso objeto de estudio se presentó un conflicto de competencia, pues el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión Sistema Oral, se rehusó a tramitar la impugnación presentada por agente oficiosa del señor Ramos Chaves y remitió el expediente a la oficina de reparto para que le fuera enviado a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Pasto. Quien también se abstuvo de conocer el recurso, y provocó un conflicto de competencia negativo, ordenando el envío de las diligencias a esta Corporación con el objetivo de que el mismo fuera resuelto.
14. A pesar de la existencia de un mandato legal que obliga a los jueces de tutela a tramitar las impugnaciones presentadas por los accionantes, el Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia se abstuvo de cumplir su obligación de conocer el recurso de alzada presentado por la señora Florilba Liliana Cajigas Vallejo, en su calidad de agente oficiosa del señor Pedro Antonio Celso Ramos Chaves. Lo anterior permite concluir que, el citado Tribunal desconoció las disposiciones del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 al no emitir un pronunciamiento de fondo.
En consecuencia, la Sala remitirá el expediente ICC-3096 al Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia que contiene la acción de tutela presentada por la señora Florilba Liliana Cajigas Vallejo, para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar.
Finalmente, se advertirá al Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia para que, en adelante, observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.
IV. DECISIÓN
De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
RESUELVE
PRIMERO.- Dejar sin efectoS el Auto proferido el 8 de agosto de 2017, por el Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia, mediante el cual se declaró incompetente para conocer la acción de tutela formulada por la la señora Florilba Liliana Cajigas Vallejo, en su calidad de agente oficio a del señor Pedro Antonio Celso Ramos Chaves contra la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud Emssanar ESS EPS.
sEGUNDO.- REMITIR el expediente de la referencia al Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia a fin de que, sin más dilaciones, asuma de manera inmediata el conocimiento del amparo solicitado.
TERCERO.- ADVERTIR al Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia para que, en adelante, observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.
CUARTO.- Por Secretaría General, COMUNICAR la decisión adoptada en esta providencia a las partes y al Juzgado Quinto de Familia de Pasto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 673/17
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3096 |
Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil-Familia, y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión Sistema Oral.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[12], (ii) la de lo contencioso administrativo[13], (iii) la constitucional[14] y (iv) la justicia disciplinaria[15]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[16], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[17], y (iii) la justicia penal militar[18].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[19] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[20]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[21].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[22] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[23] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[24]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[25].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[26].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[27]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[28] y subjetivo[29] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[30], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[31].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[32], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[33], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[34], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[35], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado