Auto 674/17
CONFLICTO DE COMPETENCIA APARENTE-Inobservancia de reglas de reparto y trámite de la acción de tutela
SUPERIOR FUNCIONAL-Debe asumir diligentemente las funciones que le corresponden y decidir la impugnación presentada
Referencia: Expediente ICC-3097
Conflicto de competencia suscitado entre el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño – Sala Jurisdiccional Disciplinaria y el Tribunal Superior de Pasto – Sala Unitaria Civil – Familia.
Magistrada sustanciadora:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 17 de julio de 2017, el señor Aníbal Solarte Rivas promovió acción de tutela en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño y EMSSANAR EPS, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud y a la seguridad social como quiera que, hasta la fecha de presentación del recurso de amparo, las accionadas no habían autorizado ni suministrado los medicamentos que requiere para tratar la pérdida de visión por su ojo derecho y evitar la extracción del izquierdo[1].
2. El conocimiento de la acción le correspondió al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de La Cruz (Nariño), el cual mediante sentencia del 24 de julio de 2017 concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados[2]. Dicha decisión fue impugnada por una de las entidades accionadas[3] y por reparto el trámite le correspondió al Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Esta autoridad judicial, por medio de auto del 10 de agosto de 2017, declaró su falta de competencia para conocer el asunto con fundamento en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. Adujo que el reparto de la impugnación debió corresponder a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto, por ser el superior jerárquico del Juzgado Promiscuo de Familia de la Cruz (Nariño). En consecuencia, ordenó remitir el proceso a la referida Sala[4].
3. Por su parte, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto, mediante auto del 16 de agosto de 2017, resolvió abstenerse de asumir el conocimiento del caso con base en lo dispuesto por la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 emitida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño. Argumentó que todos los jueces de la Republica indistintamente de su jerarquía y especialidad son constitucionales y no pueden negarse al conocimiento de acciones de tutela. Por lo tanto, promovió conflicto negativo de competencia y ordenó el envío del expediente a esta Corporación[5].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Esta Corporación, como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, es competente para dirimir los presuntos conflictos de competencia que se susciten dentro de procesos de tutela, cuando las autoridades judiciales involucradas carezcan de superior jerárquico funcional común, o en aquellos casos en que, existiendo,[6] sea necesario que la Corte se pronuncie para evitar dilaciones en la solución jurídica de un recurso amparo. En ese sentido, dado que el caso de la referencia se circunscribe en el primero de los escenarios antes descritos, este Tribunal procederá a resolver el presunto conflicto competencial propuesto por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto.
2. Dicho lo anterior, resulta importante considerar que, por un lado, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución establece que el fallo de la acción de tutela puede “(…) impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. Por otro lado, para definir la competencia de la segunda instancia en tutela, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, dispuso:
“Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.”
La Sala Plena reitera, tal como ha hecho en diversas ocasiones[7], que de una lectura sistemática del artículo 86 Superior y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, se puede concluir que la intención del constituyente primario y del Legislador extraordinario respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al “superior jerárquico correspondiente”, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior “correspondiente”, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez “correspondiente”.
3. Ahora bien, el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, es de contenido estatutario y fue expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo del literal b) del artículo 5º transitorio de la Constitución, a través del cual se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, tales como reglamentar el mencionado mecanismo constitucional.
4. En este orden de ideas, para la Corte la Circular No. CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que establece reglas de reparto para la asignación de las acciones de tutela en segunda instancia, desconoce el alcance dado por el legislador extraordinario al Decreto Estatutario de 1991.
III. CASO CONCRETO
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, se abstuvo adecuadamente de conocer la impugnación formulada por el Instituto Departamental de Salud de Nariño, contra la sentencia del 24 de julio de 2017, proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de La Cruz (Nariño).
De acuerdo con las consideraciones antes expuestas, por mandato del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y a partir del alcance que esta Corporación le ha otorgado a dicha disposición, el conocimiento de la impugnación contra sentencias de tutela debe ser asumido por la autoridad judicial que, a partir de la especialidad y la función jurisdiccional, constituya el superior jerárquico del a quo.
Para esta Corte, entonces, no existe fundamento alguno para validar que la labor de adelantar la resolución en segunda instancia del asunto bajo referencia le sea asignada a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño; una autoridad con funciones judiciales orgánicamente distintas respecto de aquella que conoció en primer grado de la acción de tutela, esto es, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de La Cruz (Nariño). En ese sentido, es posible determinar que los yerros advertidos frente al reparto del expediente se solventaron cuando el conocimiento de la impugnación fue asignada a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto, pues, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, corresponde al jerárquico funcional del a quo adelantar dicho trámite, por tratarse de la autoridad judicial especializada y de categoría inmediatamente superior.
Por lo expuesto, se dispondrá la pérdida de efectos jurídicos del auto del 16 de agosto de 2017 proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto y, como consecuencia, se remitirá el expediente de la referencia a la autoridad judicial mencionada, a fin de que, de manera inmediata, asuma y resuelva la impugnación formulada el Instituto Departamental de Salud de Nariño contra la sentencia de primera instancia.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 16 de agosto de 2017 proferido por el Tribunal Superior de Pasto - Sala Civil - Familia, dentro de la acción de tutela formulada por Aníbal Solarte Rivas en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño y EMSSANAR EPS.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3097 al Tribunal Superior de Pasto - Sala Civil - Familia para que de manera inmediata asuma el conocimiento y resuelva la impugnación promovida por el Instituto Departamental de Salud de Nariño contra la sentencia del 24 de julio de 2017 proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de La Cruz (Nariño).
Tercero.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR a las partes y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la decisión adoptada en esta providencia.
Comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
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CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado |
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada |
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ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado |
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado |
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GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO Magistrada JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado |
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado Con aclaración de voto |
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ROCÍO LOAIZA MILIÁN Secretaria General (E) |
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ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 674/17
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3097 |
Aparente conflicto de competencia entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño y la Sala de Decisión Civil – Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto.
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[8], (ii) la de lo contencioso administrativo[9], (iii) la constitucional[10] y (iv) la justicia disciplinaria[11]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[12], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[13], y (iii) la justicia penal militar[14].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[15] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[16]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[17].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[18] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[19] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[20]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[21].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[22].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[23]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[24] y subjetivo[25] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[26], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[27].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[28], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[29], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[30], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[31], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado