Auto 681/17
CONFLICTO DE COMPETENCIA APARENTE-Inobservancia de reglas de reparto y trámite de la acción de tutela
SUPERIOR FUNCIONAL-Debe asumir diligentemente las funciones que le corresponden y decidir la impugnación presentada
Referencia: Expediente ICC-3106
Conflicto de competencia suscitado entre la Sala de Decisión Laboral y la Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior de Pasto.
Magistrada sustanciadora:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 9 de junio de 2017, el Personero Municipal de Chachagüí (Nariño)[1] presentó acción de tutela, como agente oficioso de un menor de edad quien padece Encefalopatía Bilirrubinica, en contra de Emssanar E.P.S. y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, la vida digna, la seguridad social y el debido proceso, comoquiera que la señalada E.P.S. se ha negado a entregarle medicamentos, suplementos alimenticios, insumos y transporte intermunicipal.[2]
2. Dicha acción de tutela fue conocida en primera instancia por el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Pasto (Nariño), el cual mediante providencia del 27 de junio de 2017 resolvió tutelar el derecho a la salud del menor agenciado y, en consecuencia, le ordenó al Instituto Departamental de Salud de Nariño y a la E.P.S. Emssanar garantizar la prestación del tratamiento integral y del servicio de transporte intermunicipal, la alimentación y el alojamiento que resultara necesario. Además le ordenó a la E.P.S. realizar una valoración que permitiera establecer si el agenciado requería del suplemento alimenticio y el colchón ortopédico. En caso tal debían ser entregados conforme al concepto médico emitido.[3]
3. El 4 de julio de 2017, la E.P.S. Emssanar presentó impugnación contra la decisión de primera instancia. Su conocimiento le correspondió a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, que mediante auto del 11 de julio de 2017 resolvió devolver la impugnación a la Oficina Judicial de reparto para que realizara una nueva asignación del proceso entre los magistrados de la Sala Civil Familia del Tribunal. Esta autoridad judicial consideró que conforme con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la impugnación debía ser conocida por el superior jerárquico y funcional correspondiente del a quo, que en el caso particular era la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, y en consecuencia, no tenía competencia para asumir el estudio de este recurso.[4]
4. En virtud de lo anterior, la oficina judicial de reparto envió el expediente a la Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto. Dicha autoridad judicial, mediante auto del 9 de agosto de 2017, sostuvo que se debía plantear un conflicto negativo de competencia teniendo en cuenta que conforme a la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 emitida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, todas las Salas del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, independientemente de su especialidad, tiene la competencia para conocer la impugnación de los asuntos de tutela que en primera instancia hubieren sido fallados por los jueces del circuito, ya que todos fungen como sus superiores jerárquicos. En consecuencia ordenó la remisión del asunto a esta Corporación.[5]
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Esta Corporación, como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, es competente para resolver los presuntos conflictos de competencia que se susciten dentro de procesos de tutela, cuando las autoridades judiciales involucradas carezcan de superior jerárquico funcional común, o en aquellos casos en que, existiendo,[6] sea necesario que la Corte se pronuncie para evitar dilaciones en la solución jurídica de un recurso amparo.
En el caso concreto, dando aplicación al inciso 2 del artículo 18 de la Ley 270 de 1996[7], este conflicto debería ser resuelto por la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, teniendo en cuenta que se trata de autoridades judiciales de igual categoría y pertenecientes al mismo Distrito. No obstante, con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad, la Corte Constitucional asumirá el conocimiento del conflicto propuesto.
2. Dicho lo anterior, resulta importante considerar que, el inciso 1º del artículo 86 de la Constitución Política establece que el fallo de tutela puede ser impugnado ante “el juez competente”. Por su parte, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, señala:
“Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.// El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.” (Negrilla fuera del texto original)
3. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que en relación con las reglas de conocimiento de la impugnación, el legislador pretendía asignar estos asuntos al superior jerárquico correspondiente, es decir a “(…) aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.”[8] En este sentido, la Corte Constitucional en casos similares ha resuelto enviar la impugnación al superior jerárquico funcional correspondiente de la primera instancia[9].
4. La Sala Plena de la Corte Constitucional ha advertido además que:
“(…) la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, no puede desconocer el alcance dado por el legislador extraordinario al Decreto Estatutario 2591 de 1991, para de esta forma establecer reglas de reparto en el conocimiento de los asuntos en segunda instancia.”[10]
III. CASO CONCRETO
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:
i. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto respetó y acató lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, al manifestar que no podía asumir el conocimiento de la impugnación de la acción de tutela de la referencia, toda vez que no es el superior jerárquico funcional del Juzgado Primero de Familia del Circuito Judicial de Pasto, quien conoció en primera instancia del asunto.
ii. A través del auto del 9 de agosto de 2017, la Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto dio aplicación a la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, emanada de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, desconociendo lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y los pronunciamientos de esta Corporación en la materia.
iii. La Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto se encuentra en la obligación de resolver la impugnación presentada contra la sentencia de primer grado dentro de la acción de tutela instaurada por el Personero Municipal de Chachagüí (Nariño) como agente oficioso del menor, por tratarse del superior jerárquico funcional del Juzgado Primero de Familia del Circuito de Pasto, quien resolvió el amparo en primera instancia.
Por lo expuesto, se dispondrá dejar sin efectos jurídicos el auto proferido el 9 de agosto de 2017 y, como consecuencia de ello, se remitirá el expediente de la referencia a la Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, a fin de que, de manera inmediata, asuma y resuelva la acción de tutela bajo alusión.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 9 de agosto de 2017 proferido por la Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Pasto, dentro de la acción de tutela formulada por el Personero Municipal de Chachagüí (Nariño), Ricardo Javier Palacios Molina, como agente oficioso del menor Juan Daniel Benavides López, en contra de Emssanar E.P.S. y el Instituto Departamental de Salud de Nariño.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3106 a la Sala Unitaria Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, para que, de manera inmediata, asuma el conocimiento y resuelva en sede de instancia la acción de tutela de la referencia.
Tercero.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR la presente decisión a las partes y a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto.
Comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
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CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado |
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada |
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ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado |
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado |
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GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO Magistrada JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado |
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado Con aclaración de voto |
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ROCÍO LOAIZA MILIÁN Secretaria General (E) |
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ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 681/17
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3106 |
Aparente conflicto de competencia entre las Salas de Decisión Laboral y Civil – Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto.
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[11], (ii) la de lo contencioso administrativo[12], (iii) la constitucional[13] y (iv) la justicia disciplinaria[14]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[15], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[16], y (iii) la justicia penal militar[17].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[18] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[19]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[20].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[21] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[22] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[23]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[24].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[25].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[26]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[27] y subjetivo[28] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[29], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[30].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[31], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[32], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[33], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[34], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado