Auto 689/17
CONFLICTO DE COMPETENCIA APARENTE-Inobservancia de reglas de reparto y trámite de la acción de tutela
SUPERIOR FUNCIONAL-Debe asumir diligentemente las funciones que le corresponden y decidir la impugnación presentada
JUEZ CONSTITUCIONAL-Debe observar estrictamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre criterios que determinan la competencia en materia de tutela
Referencia: Expediente ICC-3119
Conflicto de competencia suscitado entre las Salas Laboral y Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1.- Yanneth del Carmen Daza Daza, obrando como agente oficiosa de María Jael Bolaños Bolaños promovió acción de tutela contra la EPS EMSSANAR y el Instituto Departamental de Salud de Nariño en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la salud y a la seguridad social, entre otros. Lo anterior, toda vez que, las entidades demandas negaron el suministro de suplementos vitamínicos, pañales, crema humectante y pañitos húmedos porque se encuentran excluidos del POS.
2.- El asunto fue repartido al Juzgado Tercero Penal del Circuito de Pasto, quien a través de sentencia del 11 de agosto de 2017, resolvió amparar los derechos fundamentales alegados y emitió las respectivas órdenes con miras a materializar dicha protección.
3.- La tutela fue impugnada por la EPS EMSSANAR y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, correspondiéndole el asunto a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, quien mediante proveído del 24 de agosto de 2017, dispuso devolver el asunto a la Oficina Judicial para que fuera remitido a los magistrados que integran la Sala Penal de ese cuerpo colegiado.
Lo anterior, con fundamento en que, en virtud del artículo 32 del Decreto 2591, es su deber enviar el expediente al operador judicial que corresponde, esto es, a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, pues esta funge como superior jerárquico y funcional del juez de primera instancia.
4.- Recibido el asunto por la Sala Penal del mencionado tribunal, mediante auto del 31 de agosto de 2017, resolvió no asumir el conocimiento de la impugnación y proponer conflicto negativo de competencia, al considerar que de conformidad con la circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, emitida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, los órganos colegiados de dicho distrito judicial son competentes para conocer de las impugnaciones de acciones de tutela que fueran falladas en primera instancia por jueces del circuito, sin distinción de especialidad.
Bajo ese orden, señaló que no son de recibo los argumentos planteados por la Sala de origen, puesto que, al provenir el fallo de un juez del circuito, debió asumir el conocimiento del asunto de conformidad, también, con lo reiterado por la Corte al respecto.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia en materia de tutela que se presenten tanto entre autoridades judiciales que carezcan de un superior jerárquico común[1], o que teniéndolo[2], en virtud de los principios de celeridad y carácter sumario que rigen la acción de tutela, y del derecho al acceso oportuno a la administración de justicia, sea necesario que la Corporación se pronuncie para garantizar la eficacia de esta acción como mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales[3].
En principio, el presente conflicto de competencia debería ser resuelto por la Sala Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto[4]. Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se dilate aún más la decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.
2. En vista de que el presente conflicto de competencias se originó como consecuencia de una disparidad de criterios relacionados con la interpretación de las disposiciones que regulan la competencia para el trámite de la impugnación de un fallo de tutela, la Corte considera necesario precisar su alcance.
3. De una parte, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución establece que el fallo de la acción de tutela puede “(…) impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. De otro lado, para definir la competencia de la segunda instancia en tutela, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, dispuso:
“Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.”
4. La Sala Plena observa que de una lectura sistemática del artículo 86 Superior y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, se puede concluir que la intención del constituyente primario y del Legislador extraordinario respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al “superior jerárquico correspondiente”, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior “correspondiente”, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez “correspondiente”.
5. La Sala recalca que el Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, es de contenido estatutario y fue expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo del literal b) del artículo 5º transitorio de la Constitución, a través del cual se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias, tales como reglamentar el mencionado mecanismo constitucional.
6. En este orden de ideas, para la Corte la Circular No. CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que establece reglas de reparto para la asignación de las acciones de tutela en segunda instancia, desconoce el alcance dado por el Legislador extraordinario al Decreto Estatutario de 1991.
III. CASO CONCRETO
1. Como quiera que de manera reciente esta Corporación ha resuelto casos similares en los que se cuestiona el contenido de la Circular No. CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Sala Plena reiterará las reglas aplicadas en estos casos[5].
2. Al respecto, la Corte considera que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto respetó y acató lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, toda vez que remitió el expediente a la oficina de reparto para que éste fuera asignado al superior jerárquico funcional del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Pasto. Aclarado lo anterior, esta Corporación estima que en el caso objeto de estudio se presentó un conflicto de competencia, pues la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto se rehusó a tramitar la impugnación presentada por la EPS EMSSANAR y el Instituto Departamental de Salud de Nariño y remitió el expediente a esta Corporación con el objetivo de que resolviera el conflicto de competencia.
3. A pesar de la existencia de un mandato legal que obliga a los jueces de tutela a tramitar las impugnaciones de que trata el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto se abstuvo de cumplir su obligación de conocer el recurso de alzada presentado por la EPS EMSSANAR y el Instituto Departamental de Salud de Nariño. Lo anterior permite concluir que, la mencionada Sala desconoció las disposiciones del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 al no emitir un pronunciamiento de fondo.
4. Con base en los anteriores criterios, la Sala Plena dejará sin efectos el auto del 31 de agosto de 2017 proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, y ordenará que se le remita el expediente para que, de forma inmediata asuma el conocimiento y resuelva la impugnación correspondiente.
5. Adicionalmente, se advertirá a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que, en adelante, debe observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el auto del 31 de agosto de 2017 proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro de la acción de tutela formulada por Yanneth del Carmen Daza Daza como agente oficiosa de María Jael Bolaños Bolaños contra la EPS EMSSANAR y el Instituto Departamental de Salud de Nariño.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3119 a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que contiene la acción de tutela presentada por Yanneth del Carmen Daza Daza como agente oficiosa de María Jael Bolaños Bolaños contra la EPS EMSSANAR y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, para que, de manera inmediata asuma el conocimiento y resuelva la impugnación correspondiente.
Tercero.- ADVERTIR a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que, en adelante, debe observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de tutela.
Cuarto.- Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR a las partes y a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto la decisión adoptada en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
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CARLOS BERNAL PULIDO Magistrado |
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada |
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ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado |
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado |
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GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO Magistrada JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado |
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado Con aclaración de voto |
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ROCÍO LOAIZA MILIÁN Secretaria General (E) |
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ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 689/17
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3119 |
Aparente conflicto de competencia entre las Salas Laboral y Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto.
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[6], (ii) la de lo contencioso administrativo[7], (iii) la constitucional[8] y (iv) la justicia disciplinaria[9]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[10], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[11], y (iii) la justicia penal militar[12].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[13] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[14]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[15].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[16] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[17] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[18]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[19].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[20].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[21]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[22] y subjetivo[23] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[24], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[25].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[26], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[27], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[28], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[29], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado