Auto 705/17
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia del superior funcional
Referencia: Expediente ICC-3126
Conflicto de competencia suscitado entre las Salas Laboral y Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto (Nariño).
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Andrea Margarita Lasso Urresta como apoderada judicial de Mariana del Socorro Portilla, quien a su vez funge como agente oficiosa de Cecilia Cabrera de Portilla, presentó acción de tutela en contra de la EPS Comfamiliar y del Instituto Departamental de Salud de Nariño, al considerar vulnerados los derechos fundamentales de la señora Cecilia Cabrera de Portilla a la salud en conexidad con la vida, a la seguridad social y a la integridad, ante la negativa de las entidades demandadas de suministrarle los pañales desechables que requiere en atención a su diagnóstico de ulcera sacra y alzheimer[1].
2. Por reparto la acción de tutela le correspondió al Juzgado Segundo de Familia de Pasto, quien mediante sentencia del 17 de agosto de 2017, resolvió conceder el amparo y ordenar a la EPS Comfamiliar proceder a suministrar los pañales desechables que requiere la señora Cabrera de Portilla de conformidad con la prescripción del médico tratante, así como brindarle el tratamiento integral a la agenciada.
3. El representante legal del Instituto de Salud Departamental de Nariño, así como el director de la EPS Comfamiliar impugnaron la decisión y su conocimiento le correspondió a la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, quien mediante auto del 28 de agosto de 2017, manifestó que de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 “(…) las impugnaciones en sede de tutela deben ser asumidas por el superior jerárquico de quien conoció la solicitud de amparo en primera instancia (…)”[2]. En este sentido, sostuvo que no era el superior jerárquico del Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Pasto y que, por lo tanto, el expediente debía regresar a la oficina de apoyo judicial para que fuera repartida de conformidad con la ley entre los magistrados de la Sala Civil-Familia del Tribunal[3].
4. Por lo anterior, la tutela fue repartida a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, la cual, mediante auto del 1 de septiembre de 2017, sostuvo que la Sala Laboral referida no debió declararse incompetente para resolver la impugnación presentada dentro del proceso de la referencia, ya que de conformidad con la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, “(…) las acciones de tutela en segunda instancia, de competencia de los Juzgados Municipales serán conocidas por todos los despachos del Circuito y de estos últimos por los Tribunales Superior, Administrativo y Sala Jurisdiccional Disciplinaria, independientemente de su especialidad”[4]. En consecuencia, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó el envío del expediente a esta Corporación[5].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La Sala Plena de esta Corporación es competente para resolver el conflicto de competencia de la referencia[6], pues si bien las autoridades judiciales en debate tienen un superior jerárquico en común[7], como lo es la Sala Mixta del Tribunal Superior de Pasto, en la presente oportunidad, en virtud de los principios de eficacia y celeridad que caracterizan el trámite de la acción de tutela, esta Corte dirimirá la controversia con el propósito de evitar que se comprometa la efectividad de los derechos fundamentales cuya protección se solicita.
2. Ahora bien, en relación con los conflictos de competencia que se originan en el trámite de la impugnación del fallo de tutela, tema que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, vale la pena indicar lo previsto en los artículos 86 de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991. En la primera disposición se deja claro que aun cuando la sentencia de tutela sea de inmediato cumplimiento, tal decisión podrá impugnarse ante “el juez competente”, en tanto que la segunda norma, la cual reglamenta este mecanismo constitucional, establece de forma puntual que, una vez presentada la impugnación, dentro de los tres días siguientes a la notificación de la sentencia de primera instancia, se remitirá el expediente de tutela “al superior jerárquico correspondiente”.
3. Al respecto, cabe resaltar que, en un primer momento, esta Corporación consideró que tales disposiciones se referían a cualquier autoridad judicial jerárquicamente superior al juez que en primera instancia profirió la sentencia de tutela, sin considerar la jurisdicción a la cual pertenecía (ordinaria, administrativa o disciplinaria) ni su especialidad (civil, familia, penal, laboral, etc.), en la medida que todos los jueces, desde un punto de vista material, hacen parte de la jurisdicción constitucional. Así, la discrepancia surgida entre dos autoridades judiciales no constituía un conflicto de competencia, pues se entendía que ambas corporaciones, para efectos de trámite de la tutela, debían actuar como integrantes de la jurisdicción constitucional[8].
4. Sin embargo, recientemente, esta Corte varió su postura respecto de la aplicación del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el sentido que la expresión “superior jerárquico correspondiente”, debe entenderse como la autoridad judicial que funge en calidad de superior del a-quo, bajo un criterio orgánico, es decir, pertenecen a la misma jurisdicción, además de observarse su especialidad. En particular, se señaló que:
“La intención del constituyente primario y del Legislador extraordinario respecto de la aplicación de las reglas de conocimiento de la impugnación, fue la de la asignación del asunto al ‘superior jerárquico correspondiente’, esto es, aquel que de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico. Dicho en otros términos, al referirse al superior ‘correspondiente’, la norma define la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”[9].
5. Es en este orden de ideas que la Sala concluye que, la expresión “superior jerárquico correspondiente”, prevista en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en la actualidad, debe referirse a la autoridad judicial que funge como superior jerárquico funcional del juez que decidió en primera instancia el recurso de amparo, con observancia de la jurisdicción a la cual pertenece y a su especialidad.
III. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
1. En el presente caso, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pasto se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso de tutela bajo el argumento de que, acorde con el artículo 32 de Decreto 2591 de 1991, es la Sala Civil-Familia de dicho tribunal la competente para resolver el trámite de la impugnación, por ser el superior jerárquico funcional de los jueces de familia de ese distrito judicial. La mencionada Sala Civil-Familia, sin embargo, planteó conflicto negativo de competencia tras considerar que todas las autoridades judiciales tienen la calidad de jueces constitucionales y, por lo mismo, no importa la especialidad, sino la jerarquía.
2. Para esta Corte y de conformidad con las reglas jurisprudenciales expuestas ut supra, la postura asumida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pasto es la correcta, toda vez que remitió el expediente de tutela a la autoridad judicial que funge orgánica y funcionalmente como el superior jerárquico del Juzgado Segundo de Familia de Pasto. Así, se estima que se presentó un conflicto de competencia entre tales autoridades, pues la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto se rehusó a tramitar la impugnación presentada por la EPS Comfamiliar y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, dentro del proceso de tutela que se tramita al interior de su jurisdicción y especialidad.
3. De esta manera, la Corte concluye que la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto incumplió su obligación de resolver el recurso de alzada dentro del presente trámite de tutela, desconociendo el contenido previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
4. Así las cosas, la Sala dejará sin efecto el Auto del 1 de septiembre de 2017 proferido por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto dentro del proceso de la referencia y, en consecuencia, le remitirá el expediente ICC-3126 a dicha autoridad judicial para que, de forma inmediata, tramite y decida la impugnación presentada por la EPS Comfamiliar y el Instituto Departamental de Salud de Nariño.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero.- DEJAR SIN EFECTOS el Auto proferido el 1 de Septiembre de 2017 por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto, a través del cual se abstuvo de tramitar la impugnación formulada por la EPS Comfamiliar y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, dentro de la acción de tutela interpuesta por la señora Andrea Margarita Lasso Urresta como apoderada judicial de Mariana del Socorro Portilla, quien a su vez funge como agente oficiosa de Cecilia Cabrera de Portilla.
Segundo.- REMITIR el expediente ICC-3126 la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto (Nariño), para que asuma el conocimiento inmediato de la impugnación presentada dentro del proceso de tutela de la referencia.
Tercero.- Por la Secretaría General de la Corte, COMUNICAR a las partes y a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pasto (Nariño), la decisión adoptada en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 705/17
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3126 |
Conflicto de competencia suscitado entre las Salas Laboral y Civil-Familia del Tribunal Superior de Pasto (Nariño).
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[10], (ii) la de lo contencioso administrativo[11], (iii) la constitucional[12] y (iv) la justicia disciplinaria[13]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[14], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[15], y (iii) la justicia penal militar[16].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[17] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[18]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[19].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[20] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[21] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[22]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[23].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[24].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[25]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[26] y subjetivo[27] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[28], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[29].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[30], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[31], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[32], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[33], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado