Auto 716/17
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Competencia del superior funcional
Referencia: Expediente ICC-3139
Conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria y el Tribunal Superior de Pasto, Sala Unitaria Civil- Familia.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2591 de 1991, profiere el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Felipe Urbano Benavides instauró acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, toda vez que consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital como consecuencia de la negativa por parte de la entidad accionada a concederle la indemnización administrativa.
2. Según se desprende del acta individual de reparto correspondiente, la acción de tutela fue asignada al Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto, el cual mediante fallo del 18 de agosto de 2017 resolvió tutelar los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la vida en condiciones dignas.
3. La Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas impugnó la decisión adoptada por el a quo. Por lo anterior, el Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto con auto del 30 de agosto de 2017 concedió el recurso y remitió el expediente para que fuese repartido entre “los Magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Tribunal Administrativo de Nariño y Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, Sala Disciplinaria”.
4. Por reparto, el conocimiento de la impugnación le correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño, el cual, a través de auto de 6 de septiembre de 2017, inaplicó la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño que fundamentó la decisión del Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto para ordenar su reparto, al considerar que la aplicación de la circular mencionada vulnera el principio al debido proceso en el rango constitucional y las normas procedimentales de orden público, en ese orden, concluyó que el conocimiento le correspondía a una autoridad judicial dentro de la misma jurisdicción ordinaria.
5. Al efectuarse nuevamente el reparto, el asunto le correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Unitaria Civil – Familia, autoridad que mediante auto del 12 de septiembre de 2017 resolvió no asumir el conocimiento de la impugnación de la acción de tutela ya que, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Nariño- Sala Unitaria no hace alusión al factor subjetivo ni al factor territorial; por el contrario, cuenta con competencia para conocer la segunda instancia de fallos de Juzgados del Circuito sin atender a la especialidad.
En ese orden de ideas, propuso un conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación,
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional, como máximo Tribunal de la Jurisdicción Constitucional, es competente para resolver los conflictos de competencia que se presenten dentro de los asuntos de tutela cuando las autoridades judiciales involucradas carezcan de un superior jerárquico común. Incluso en el caso de que exista dicho superior jerárquico, esta Corporación ha optado por dirimir directamente dichas controversias con el fin de no continuar dilatando el trámite de la acción de tutela, en virtud de los principios de celeridad y eficacia, así como del derecho de acceso oportuno a la administración de justicia[1].
2. Ahora bien, acorde con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, solo existen dos factores de asignación de competencia, según los cuales le corresponde conocer el recurso de amparo (i) al juez del lugar (a) donde se vulneraron o amenazaron los derechos fundamentales invocados, o (b) donde se producen los efectos de tal vulneración o amenaza –factor territorial– y (ii) en el caso de las acciones de tutela que se interpongan contra los medios de comunicación, en primera instancia, a los jueces del circuito del lugar donde ocurrieron los hechos –factor territorial y subjetivo–.
3. Respecto de la competencia para decidir la impugnación de la acción de tutela, el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 dispone que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.
Importa destacar, que esta Corte en pronunciamientos anteriores señaló que la regla de competencia para conocer del recurso de impugnación se desprende únicamente del criterio de jerarquía, de ahí que el juez competente para conocer de la segunda instancia de una acción de tutela era el superior del fallador de primera instancia, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional, relativo a su especialidad.[2]
No obstante lo anterior, en el Auto 543 de 2017 se indicó que “a través de los Autos 486 de 2017 y 527 de 2017 modificó su posición respecto de la interpretación del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, pues consideró que la expresión “superior jerárquico correspondiente” alude a aquella autoridad judicial que de acuerdo con la jurisdicción a la que pertenece (ordinaria o de lo contencioso administrativo) y a su especialidad, funge como superior funcional del juez que resolvió en la primera instancia del trámite de tutela[3].
Lo anterior, debido a la necesidad de proteger la libertad de escogencia del actor frente a la posibilidad de elegir el juez competente de las acciones de tutela que desee promover. Libertad, que si bien está sometida a las reglas de competencia fijadas por el artículo 37 (factor territorial), debe estar garantizada durante todo el trámite de tutela.”[4]
III. CASO CONCRETO
1. Comoquiera que de manera reciente esta Corporación ha resuelto casos similares en los cuales se cuestiona el contenido de la Circular n.º CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017, proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Sala Plena reiterará las reglas aplicadas en estos casos[5].
2. Al respecto, la Corte considera que el Tribunal Administrativo de Nariño- Sala Unitaria, respetó y acató lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, toda vez que remitió el expediente a la oficina de reparto para que este fuera asignado al superior jerárquico funcional del Juzgado Quinto de Familia del Circuito de Pasto.
3. A pesar de la existencia de un mandato legal que obliga a los jueces de tutela a tramitar las impugnaciones presentadas por los accionantes, la Sala Unitaria Civil- Familia del Tribunal Superior de Pasto se abstuvo de cumplir su obligación de conocer el recurso de alzada presentado. Lo anterior permite concluir que la autoridad judicial mencionada desconoció las disposiciones del artículo 32 del Decreto Estatutario 2591 de 1991 al no emitir un pronunciamiento de fondo.
4. Así las cosas, la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, no puede desconocer el alcance dado por el legislador al Decreto Estatutario de 1991 y establecer reglas de reparto en segunda instancia por petición de los Jueces Penales y Civiles del Circuito Judicial de Pasto, tal como se determina que es el origen de la Circular.
5. Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el auto del 12 de septiembre de 2017 proferido por la Sala Unitaria Civil- Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, dentro de la acción de tutela formulada por Felipe Urbano Benavides contra la UARIV.
En consecuencia, la Sala remitirá el expediente ICC- 3139 a la Sala Unitaria Civil- Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto que contiene la acción de tutela presentada por el señor Felipe Urbano Benavides para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar en relación con la impugnación propuesta.
Finalmente se advertirá a la Sala Civil- Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto para que, en adelante, observe estrictamente la jurisprudencia de esta Corporación en relación con los criterios que determinan la competencia en materia de impugnaciones de tutela.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. - DEJAR SIN EFECTOS el auto del 12 de septiembre de 2017, que profirió el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Unitaria Civil- Familia, mediante el cual se declaró sin competencia para conocer de la acción de tutela presentada por Felipe Urbano Benavides contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Segundo. - REMITIR el expediente ICC-3139 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Unitaria Civil- Familia, para que, de forma inmediata, tramite y profiera decisión de fondo respecto de la impugnación del fallo de primera instancia expedido al interior de esta acción.
Tercero. - PREVENIR al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Unitaria Civil- Familia para que, en lo sucesivo, decida conforme a la jurisprudencia reiterada y vinculante de la Corte Constitucional en materia de conflictos de competencia, con el propósito de eliminar las barreras en el acceso a la administración de justicia y garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.
Cuarto. - Por Secretaría General, COMUNICAR al Tribunal Administrativo de Nariño- Sala Unitaria, la decisión adoptada en esta providencia, así como a las partes del proceso de tutela.
Comuníquese y cúmplase,
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Vicepresidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
AL AUTO 716/17
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Referencia: |
Expediente No. ICC – 3139 |
Conflicto de competencia suscitado en el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria, y el Tribunal Superior de Pasto, Sala Unitaria Civil-Familia.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Con sumo respeto por la decisión mayoritaria, paso a exponer las razones por las cuales aclaro el voto emitido a favor de la determinación adoptada en el auto de la referencia.
El Constituyente de 1991 asignó la función de administrar justicia a diversas jurisdicciones, y, a cada una de estas, le otorgó una especialidad y un ámbito de competencia determinado. Así, de un análisis del texto Superior se evidencia la estructuración de cuatro jurisdicciones generales, a saber: (i) la ordinaria[6], (ii) la de lo contencioso administrativo[7], (iii) la constitucional[8] y (iv) la justicia disciplinaria[9]. Además de estas, se encuentran otras de carácter “especial” como: (i) la establecida para su ejercicio por los jueces de paz[10], (ii) la existente al interior de las comunidades indígenas[11], y (iii) la justicia penal militar[12].
En desarrollo de lo dispuesto por el Constituyente, el Legislador Estatutario otorgó a cada una de las jurisdicciones mencionadas una estructura orgánica y jerárquica especial con funciones diferenciadas y competencias concretas, a partir de las cuales delimitó expresamente tanto su campo de acción, como la manera en que ejercen su función de administrar justicia.
En lo relacionado con la jurisdicción constitucional, se evidencia que se optó por un sistema de control constitucional dual o mixto en el que se mantuvieron elementos difusos, al enaltecer la “función de todos los jueces, sin importar su especialidad por la jurisdicción a la cual [orgánicamente] pertenezcan, como guardianes de los derechos constitucionales fundamentales”[13] y encomendarles la resolución de las acciones de tutela; asimismo, se concentró gran parte de sus funciones en un único órgano central y de cierre, esto es, la Corte Constitucional.
En ese sentido, se tiene que si bien la Constitución creó un único órgano central de esta especial jurisdicción, también dispuso que todos los jueces a los que se les ha encomendado la resolución de acciones de amparo, “pertenecen en un sentido funcional a la jurisdicción constitucional y son órganos de la misma”[14]; cuestión que no debe ser entendida como una simple colaboración con la jurisdicción constitucional, sino que supone el establecimiento de una organización judicial autónoma, con su propia estructura jerárquica y funcional, y en la que todas las autoridades judiciales, indistintamente de la especialidad jurisdiccional dentro de la que orgánicamente fueron creadas, fungen como inferiores funcionales de la Corte Constitucional[15].
En esos términos, es claro que cuando una autoridad judicial resuelve una solicitud de amparo, lo hace desde un paradigma incomparable con el que rige su accionar ordinario, esto es, a partir de un análisis de la situación fáctica desde el derecho constitucional[16] y, asimismo, se encuentra sujeta a una estructura funcional diferente a la que orgánica y ordinariamente le compete; organización en virtud de la cual, atendiendo a la naturaleza del derecho constitucional, no existen especialidades que sea necesario diferenciar y únicamente se erige un sistema de jerarquías[17] en el que la máxima autoridad siempre es la Corte Constitucional.[18]
Ahora bien, recientemente la Sala Plena acogió una nueva postura en relación con la definición de los conflictos de competencia en trámites de tutela, según la cual la expresión “superior jerárquico correspondiente” contenida en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 implica que la impugnación de la sentencia debe ser repartida con respeto por la jerarquía funcional establecida al interior de cada jurisdicción[19].
En ese sentido, se concluyó que cuando el legislador estatutario usó el vocablo “correspondiente” hizo alusión a aquella autoridad judicial que “de acuerdo con la jurisdicción y especialidad de la autoridad judicial ante la cual se surtió la primera instancia, funcionalmente funge como superior jerárquico.” De ahí que la Sala Plena hubiera concluido que el enunciado “superior jerárquico correspondiente” debe ser interpretado a la luz de “la jerarquía orgánica y funcional del juez de primera instancia, que es la regulada en las leyes generales de los procesos; contrario sensu, si el Legislador hubiese considerado que todos los jueces de segunda instancia pertenecen a la jurisdicción constitucional, y en esa medida pueden conocer de cualquier asunto impugnado, no hubiera tenido la necesidad de precisar que se refería al juez ‘correspondiente’”.
Como lo expresé en el salvamento de voto a los Autos 486 y 496 de 2017 (expedientes ICC-2988 e ICC-3003), discrepo de esta interpretación mayoritaria, por cuanto estimo que, como se venía sosteniendo hasta hace poco, el hecho de que todos los jueces que resuelven acciones de tutela, lo hagan como miembros de la jurisdicción constitucional, quiere decir que los jueces harían parte, al menos, de dos jurisdicciones, que desde el punto de vista teórico procesal corresponden concretamente a competencias especializadas, bajo el concepto univoco de la jurisdicción. De un lado a la que originalmente pertenecen y, de otro lado, a la Constitucional.
Sobre el particular, considero necesario destacar que la Sala Plena adoptó tan solo una de las interpretaciones que era posible derivar del vocablo “correspondiente” y desconoció que éste también puede ser dotado de otro contenido, tal y como lo había hecho esta Corte durante más de 20 años y en virtud del cual se había reconocido que, en materia de tutela, únicamente debe verificarse la jerarquía de la autoridad cuya decisión es objeto de impugnación, esto es, que se trate de una de nivel (i) municipal, (ii) circuito, (iii) distrito o (iv) alta corte[20].
De esta manera, se han traído al ámbito de la competencia de un juez de tutela, normas específicas de cada tipo de procedimiento ordinario y se ha desconocido de esa manera la especialidad de la jurisdicción constitucional. Así, se omite que esta Corporación en numerosas ocasiones ha expresado que la especialidad orgánica de cada jurisdicción no debe ser considerada relevante para efectos de determinar la competencia funcional en materia de tutela.[21]
Por lo tanto, tratándose de impugnaciones de fallos de tutela, una autoridad judicial mal puede rehusar el conocimiento de un asunto con base en factores funcionales que no fueron contemplados por el Constituyente ni por el Legislador Estatutario, estos son, los factores territorial[22] y subjetivo[23] establecidos en el Decreto 2591 de 1991, habida cuenta de que la jurisdicción constitucional goza de una organización funcional autónoma, tal como esta Corte lo subrayó en el Auto 141 de 2017:
“[E]l único criterio que determina la competencia del juez de segunda instancia es la jerarquía, sin hacer distinción con fundamento en el factor funcional pues, como la ha venido sosteniendo esta Corporación [sic], frente a la definición del régimen de competencias por el factor funcional, se observa que el único criterio en materia de acciones de tutela, es aquel relacionado con las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación”. (Negrilla fuera del texto original)
En la misma dirección, en el Auto 297 de 2016 se precisó que la estructura orgánica, funcional y jerárquica interna de las distintas jurisdicciones no constituye un argumento válido para que una autoridad judicial se declare incompetente para resolver una acción de tutela[24], de suerte que, al momento de establecer cuál autoridad judicial funge como superior funcional de otra dentro de la jurisdicción constitucional, basta con identificar la circunscripción territorial en que cada juez u órgano colegiado puede ejercer sus competencias, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996[25].
Así las cosas, insisto en que, dada la especial configuración de la jurisdicción constitucional, ni la especialidad ni la jurisdicción a la que orgánicamente pertenezcan los jueces resultarían relevantes para determinar la competencia para tramitar solicitudes de amparo[26], por lo cual, en un adecuado entendimiento, las “altas cortes” son superiores funcionales de los “tribunales”, y estos, a su vez, son superiores funcionales de todos los jueces de categoría “circuito”, quienes, a su turno, son superiores respecto del conjunto de jueces de categoría “municipal”.
Como lo señalé en una oportunidad anterior, considero que existe un altísimo riesgo de que la nueva posición de la Sala Plena traiga consigo numerosos problemas que, eventualmente, será menester enfrentar, al paso que se congestionará de trabajo a muchas autoridades judiciales, mientras que otras serán eximidas de la resolución de asuntos constitucionales –específicamente, de impugnaciones–.
Es así como se muestra evidente que las autoridades judiciales “especiales” como los jueces (i) penales de ejecución de penas y medidas de seguridad, (ii) penales especializados, (iii) penales para adolescentes y (iv) civiles especializados en restitución de tierras, entre otros[27], se verán exentos de la carga constitucional de resolver impugnaciones en cuanto dentro de la estructura jurisdiccional en la que fueron ideados no actúan como superior funcional de ninguna autoridad judicial. Esta cuestión terminará por recargar a los demás juzgados del circuito y promover así la congestión judicial dentro de un trámite que debe ser resuelto con la mayor celeridad posible como lo es la acción de tutela.
Adicional a lo anterior, es mi deber poner de presente que, al arribar a una conclusión contraria a la sostenida de vieja data por esta Corporación, la actual Sala Plena cambió el precedente que pacífica y uniformemente había sido proferido sobre el tema. Es decir, sin otorgar la rigurosa justificación que corresponde en estos eventos[28], alteró la línea jurisprudencial que estaba empezando a ser integrada y asimilada por las distintas autoridades administrativas y judiciales del país, como lo demuestra la expedición de la Circular CSJNAC17-14 del 31 de marzo de 2017 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño.
Estimo que lo pertinente en estos casos es acatar el precedente que la Corte había venido sentando, conforme al cual: (i) se da primacía al principio de celeridad de la acción de tutela, permitiendo la resolución más ágil de las controversias, al habilitarse la posibilidad de que sean repartidas a las autoridades judiciales con menos carga; (ii) se evita crear nuevas reglas de competencia que no fueron expresamente ideadas por el Constituyente, ni el Legislador Estatutario y que terminan por limitar y dificultar el efectivo acceso a la administración de justicia de los ciudadanos; y (iii) se reconoce que todos los jueces que resuelven acciones de tutela lo hacen en su condición de jueces de la jurisdicción constitucional[29], por lo que, mientras ostenten dicha la calidad, no hay lugar a distinciones respecto de la especialidad o la jurisdicción de la que orgánicamente hagan parte. Ningún juez debería argüir ausencia de competencia o de jurisdicción constitucional.
Empero, a pesar de mi criterio divergente, me acojo a la decisión de la mayoría con el ánimo de no prolongar indefinidamente la discusión sobre el particular, pues ello podría postergar el pronunciamiento de fondo en relación con el amparo constitucional reclamado en esta ocasión, en oposición a la naturaleza breve, sumaria y expedita de este mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado